孫 迪，董姝玥

(西安工程大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，西安 710600)

我國的行政復(fù)議制度在設(shè)計之初就刻意和行政訴訟予以區(qū)分，立法者的本意是避免二者功能的混同，但這也導(dǎo)致了行政復(fù)議制度的程序不夠法治化、結(jié)果公正性欠缺等問題，繼而引發(fā)了民眾對于行政復(fù)議制度的信任危機(jī)，使其在處理行政糾紛時，更傾向于選擇信訪和訴訟的方式，因此，研究如何使行政復(fù)議擺脫尷尬的現(xiàn)狀，增強(qiáng)行政復(fù)議的權(quán)威性和認(rèn)可度，充分實現(xiàn)行政復(fù)議制度的功能，是十分具有現(xiàn)實意義的。目前，十三屆全國人大常委會已將修改《行政復(fù)議法》列入立法規(guī)劃，行政復(fù)議制度的改革方向再一次受到矚目，行政復(fù)議改革的相關(guān)理論也日趨成熟，引入司法化程序的觀點在學(xué)界也得到了普遍認(rèn)可，將對行政復(fù)議改革產(chǎn)生重要影響。

一、行政復(fù)議準(zhǔn)司法化之語境

行政復(fù)議制度與行政訴訟制度在監(jiān)督行政權(quán)力、保障公民權(quán)益、解決行政糾紛等功能是一致的，因此行政復(fù)議準(zhǔn)司法化改革并非要行政訴訟的全部內(nèi)容照搬,而是取司法程序之精華,用之于行政復(fù)議,在保障行政復(fù)議的高效性同時，提高復(fù)議結(jié)果的公正合理性，解決行政糾紛的同時實現(xiàn)對復(fù)議申請人的權(quán)利救濟(jì)，對于行政復(fù)議準(zhǔn)司法化進(jìn)行研究則必須分析行政復(fù)議準(zhǔn)司法化的具體語境及其理論基礎(chǔ)，以此為行政復(fù)議準(zhǔn)司法化改革提供理論層面的保障。

(一)行政復(fù)議準(zhǔn)司法化的語境分析

行政復(fù)議準(zhǔn)司法化既不同于一般意義上的行政內(nèi)部監(jiān)督，也區(qū)別于訴訟的外部監(jiān)督。應(yīng)松年教授認(rèn)為復(fù)議機(jī)構(gòu)需要居中裁決,因而帶有司法性。解決行政爭議是復(fù)議制度多元功能產(chǎn)生的基礎(chǔ),由此行政復(fù)議必須有特定的體制和制度,使其區(qū)別于一般的內(nèi)部監(jiān)督[1]。周漢華教授認(rèn)為要保持以行政方式解決爭議的效率的同時,盡量引入司法程序所具有的獨立性和公正性,使行政復(fù)議制度實現(xiàn)公平與效率的有機(jī)結(jié)合,最大限度地保護(hù)公眾的合法權(quán)益[2]8。王萬華教授認(rèn)為行政復(fù)議準(zhǔn)司法化實質(zhì)在于將體現(xiàn)程序公正的基本要素引入行政復(fù)議中,在行政復(fù)議中確立公正程序的各項基本原則,切實保障申請人的各項程序權(quán)利,在此基礎(chǔ)上完成正當(dāng)行政復(fù)議程序制度重構(gòu)[3]。

綜合以上觀點，不難得出行政復(fù)議準(zhǔn)司法化的內(nèi)涵，即復(fù)議機(jī)構(gòu)通過行政方式居中裁決行政爭議，引入司法化實質(zhì)到復(fù)議程序中，在高效解決行政爭議的同時，保障復(fù)議申請人的權(quán)利。我國的行政復(fù)議準(zhǔn)司法改革需要結(jié)合實際情況徐緩圖之，從引入部分司法程序入手，逐步消除行政復(fù)議程序不公開、不透明、不規(guī)范的弊端，以司法化程序改革推動立法主體轉(zhuǎn)變思維模式，從而發(fā)揮行政復(fù)議作為糾紛解決機(jī)制的重要作用。

目前許多學(xué)者已經(jīng)意識到我國的行政復(fù)議需要吸收合理的司法程序，在保障行政復(fù)議效率的同時，最大程度保障行政解決行政糾紛結(jié)果的獨立公正。承認(rèn)行政復(fù)議的行政屬性和將司法化程序引入復(fù)議制度之間并不存在必然的矛盾[4]3。我國的行政復(fù)議制度對解決行政糾紛功能和相對人權(quán)利救濟(jì)功能的重視程度過低，行政復(fù)議維持原裁決的概率居高不下，以致當(dāng)事人更加傾向于選擇行政訴訟，而使行政復(fù)議制度逐漸成為邊緣化的行政糾紛解決途徑，司法訴累自不待言，行政復(fù)議準(zhǔn)司法化改革也顯得尾大不掉。因此要改變我國行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀，則需要重新審視行政復(fù)議的功能定位，通過引入公正獨立的司法化手段，為行政復(fù)議制度注入新的活力。

根據(jù)行政復(fù)議準(zhǔn)司法化的含義，可以看出行政復(fù)議準(zhǔn)司法化改革需要突破以下幾點：首先，保障行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的相對獨立性。復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨立性，是行政復(fù)議制約行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的重要因素，若行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與普通的行政執(zhí)法部門的設(shè)置一般無二，則復(fù)議過程難免不受部門首長和上級機(jī)關(guān)的因素影響，更遑論作出公平的復(fù)議裁決。因此，復(fù)議審查者和復(fù)議過程均應(yīng)當(dāng)像司法程序一樣，審查者只需根據(jù)案件事實、法律規(guī)定和專業(yè)知識進(jìn)行裁定；其次，提高復(fù)議程序的高效性和公正性。行政復(fù)議制度本身具備一套系統(tǒng)的行政糾紛解決機(jī)制，在案件處理的效率方面遠(yuǎn)高于行政訴訟，這也是行政復(fù)議的最大優(yōu)勢之一，而在行政復(fù)議準(zhǔn)司法化的過程中引入司法手段是以公開審查為原則，提高行政復(fù)議結(jié)果的公正透明性，同時要求行政復(fù)議審查者同樣像法官一樣，避免與雙方當(dāng)事人存在利害關(guān)系，居中裁決以做到公平保障雙方參與人的基本權(quán)利[5]。最后，賦予行政復(fù)議裁決準(zhǔn)司法效力。一個行政復(fù)議裁決的作出是經(jīng)過復(fù)議機(jī)關(guān)全體成員和部門首長從行政管理角度集體討論決定的，若無明顯違反法律規(guī)定，則不應(yīng)該成為司法權(quán)和行政權(quán)角力的工具。若法院對于復(fù)議機(jī)關(guān)作出的裁決輕言撤改，不僅不能讓行政復(fù)議制度得以優(yōu)化，反而會使其陷入泥淖而失去行政復(fù)議原有的高效性和積極性。因此，當(dāng)經(jīng)過復(fù)議的案件進(jìn)入訴訟程序后，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到尊重行政機(jī)關(guān)合理合法的自由裁量權(quán)，非有法定事由不得輕易判決撤銷已生效的復(fù)議裁決。

(二)行政復(fù)議準(zhǔn)司法化的理論基礎(chǔ)

行政程序正當(dāng)化、程序化對于高效解決行政糾紛和實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)功能具有重大意義，因此行政復(fù)議準(zhǔn)司法化應(yīng)當(dāng)遵循程序正義原則。程序正義原則包含兩個方面的意義:一是指政府在行使權(quán)力的過程中，必須符合法定程序，滿足形式上的公正；二是實體上的正義，明顯違背公平正義標(biāo)準(zhǔn)的裁判也是程序不合法的一種表現(xiàn)。要制定出一套適合所有行政復(fù)議過程中的絕對程序標(biāo)準(zhǔn)幾乎是不現(xiàn)實的，只能根據(jù)客觀現(xiàn)實的需求，提出一種可適用于所有法治社會最低水平的程序正義要求[6]。“最低水平的程序正義”至少應(yīng)當(dāng)包含三項內(nèi)容:裁決中立、程序參與和結(jié)果公開。裁決中立，要求復(fù)議機(jī)關(guān)在審理案件時應(yīng)當(dāng)處于中立地位，若復(fù)議機(jī)關(guān)和雙方當(dāng)事人存在法律上的利害關(guān)系或與一方當(dāng)事人存在可能影響公正裁決的關(guān)系時，應(yīng)基于程序正義理論認(rèn)定該復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行回避。程序參與，即當(dāng)行政行為的結(jié)果對行政相對人和行政相關(guān)人產(chǎn)生直接影響時，則他們應(yīng)當(dāng)有充分的權(quán)利參與行政行為制定和實施過程，且其參與具有實質(zhì)意義，即對于該行政行為的最終結(jié)果具有一定的影響效果。結(jié)果公開，即行政復(fù)議程序的每一階段和步驟都應(yīng)當(dāng)透明化，以保證利害關(guān)系人都能夠輕易獲知行政復(fù)議的過程。

(三)行政復(fù)議準(zhǔn)司法化的功能定位

行政復(fù)議準(zhǔn)司法化的最終目標(biāo)是實現(xiàn)對公民權(quán)利的救濟(jì)，而解決行政糾紛是實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的必要手段，更是行政復(fù)議準(zhǔn)司法化目前最為迫切的改革方向。因此，應(yīng)當(dāng)建立良性循環(huán)的爭議解決體系、對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督規(guī)制，使行政管理更加科學(xué)公正。第一，對當(dāng)事人權(quán)利的救濟(jì)應(yīng)作為行政復(fù)議制度的價值追求。整個行政復(fù)議制度以此作為目標(biāo)導(dǎo)向，圍繞著以權(quán)利救濟(jì)的法治理念進(jìn)行制度上的匹配。第二，行政復(fù)議準(zhǔn)司法化的第一要務(wù)是解決行政糾紛。行政糾紛是相對人和國家機(jī)關(guān)之間的矛盾，是私權(quán)和公權(quán)之間的挑戰(zhàn)，甚至直接影響到社會群眾對于政府的認(rèn)可和信賴度。行政監(jiān)督的過程原本是上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的主動管理權(quán)，而行政復(fù)議則是由當(dāng)事人主動提起復(fù)議申請引起的，這種起因明顯和行政訴訟中的告訴機(jī)制相類似，而和行政監(jiān)督的起因相去甚遠(yuǎn)；且既然當(dāng)事人將案件交由行政復(fù)議部門，自然對于復(fù)議部門能夠做出公正裁決懷有合理期待，若行政復(fù)議的審理程序不注重案件事實，只追求審查效率，那么本就不符合它產(chǎn)生的根本原因，也不符合法理邏輯[7]，因此應(yīng)當(dāng)將解決行政糾紛作為行政復(fù)議的主要功能。第三，行政復(fù)議準(zhǔn)司法化改革在發(fā)揮行政監(jiān)督作用時，不僅能夠追究行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的責(zé)任，也能警醒相對人依法履行相應(yīng)的義務(wù)，從而為建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府提供機(jī)遇和制度保障。第四，行政復(fù)議作為政府自我糾錯的一種有效方式。當(dāng)行政復(fù)議的程序啟動之時，這種管理方式就已經(jīng)被納入社會管理的網(wǎng)絡(luò)范圍，社會各個階層的目光都會關(guān)注于此，而行政復(fù)議準(zhǔn)司法化可以讓行政權(quán)力的行使過程更加中立，并解決我國行政管理體制混亂、職能錯位的難題，為政府更好地管理社會提供更加直觀公正的方式。

二、我國行政復(fù)議準(zhǔn)司法化之困境

我國《行政復(fù)議法》在1999年做了修訂，20年來，在促進(jìn)政府依法行政方面，行政復(fù)議制度做出的貢獻(xiàn)是毋庸置疑的，但目前來看，行政復(fù)議制度的設(shè)計過于行政化，導(dǎo)致其理論和實踐方面出現(xiàn)了分歧，阻礙了行政復(fù)議作用的發(fā)揮。

(一)功能性定位過于行政化

隨著社會關(guān)系日趨復(fù)雜，政府的功能定位也在不斷更新以適應(yīng)新的社會需求，在行政權(quán)力的行使過程中難免產(chǎn)生行政相對人和行政機(jī)關(guān)之間的矛盾增多的問題。而行政復(fù)議準(zhǔn)司法化要實現(xiàn)公正有效地解決行政矛盾，則需要進(jìn)一步明確行政復(fù)議制度的功能定位。目前，對行政復(fù)議定位共有三種學(xué)說，即內(nèi)部監(jiān)督說、權(quán)利救濟(jì)說與爭議解決說。

內(nèi)部監(jiān)督說認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人之間體現(xiàn)著內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系的,通過行政復(fù)議,可以實現(xiàn)上級對下級的有效監(jiān)管,因此行政復(fù)議過程和具體行政行為之間的界限較為模糊；權(quán)利救濟(jì)說認(rèn)為，行政復(fù)議的功能主要體現(xiàn)在對權(quán)利的救濟(jì),和行政訴訟、行政賠償類似，行政復(fù)議也屬于事后救濟(jì),是為行政相對人保護(hù)合法權(quán)益提供法律依據(jù)的一種制度[8]；而糾紛解決說的學(xué)者則認(rèn)為，行政復(fù)議始于糾紛發(fā)生，終于爭議的解決。如果行政復(fù)議最主要的功能不是解決行政糾紛，則和其他類型的行政監(jiān)督活動之間就沒有明顯的分別，從而影響了相對人對復(fù)議制度效力和權(quán)威的認(rèn)可度。[9]

行政監(jiān)督是《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議制度的主要功能，但行政監(jiān)督限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，這樣的定位行政化色彩過于濃厚，不利于將行政復(fù)議的功能充分發(fā)揮。目前行政管理體制改革勢頭正盛，行政復(fù)議要滿足實踐需要必然要更加程序化、法治化，進(jìn)一步完善行政復(fù)議的程序機(jī)制、辦案模式、辦案人員職能責(zé)任等內(nèi)容，不僅符合行政復(fù)議本身追求價值目標(biāo)，也滿足復(fù)議準(zhǔn)司法化趨勢的需求。但由于立法定位影響，行政復(fù)議工作在實踐層面依然處處受到掣肘，解決行政爭議最終實現(xiàn)公民合法權(quán)益的核心價值提升較為緩慢，因此行政復(fù)議在引入司法化程序后的主要功能是解決行政糾紛，核心目標(biāo)是對公民的權(quán)利救濟(jì)，二者之間并不矛盾，只是形式和實質(zhì)、高效和公正之間關(guān)系。

(二)復(fù)議機(jī)構(gòu)和程序的獨立性及自主性明顯缺位

我國的行政復(fù)議組織是作為政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，缺乏統(tǒng)一和獨立的行政復(fù)議體系。目前我國正在加快進(jìn)行司法體制改革，要想增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的獨立性和公信力，則必然要使司法主體能夠獨立辦案，不受與案件無關(guān)的因素影響。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨立性也是同樣的道理，在行政機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制之下，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)被設(shè)置在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而行政首長在考慮問題時候難免綜合考慮法律之外的行政因素，因此行政復(fù)議機(jī)構(gòu)仍無獨立做出行政復(fù)議決定的權(quán)力，行政復(fù)議的公正性也就顯得難以周全。行政復(fù)議委員會目前已經(jīng)在我國部分城市進(jìn)行試點，雖然取得了一定的成果，但筆者對于陜西某市行政復(fù)議委員會的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于行政復(fù)議委員的運行機(jī)制缺乏相關(guān)理論及法律制度的支撐，因此一些問題還困擾其實際運行，最突出的問題就是行政復(fù)議委員會依然設(shè)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，除了工作內(nèi)容和普通行政機(jī)構(gòu)有所區(qū)別之外，在人員編制和辦公經(jīng)費方面均依靠政府的財政支出，且仍以書面審理為主，開庭審理的案件較少，因此獨立性和當(dāng)事人的程序參與感不強(qiáng)。

此外，多年來我國在引入司法化程序的立法態(tài)度較為消極，當(dāng)事人參與行政復(fù)議的環(huán)節(jié)相對薄弱?！缎姓?fù)議法》規(guī)定行政復(fù)議以書面審理為原則，口頭審理為例外，這樣的審理方式雖然有利于提高案件審理效率，減少雙方時間成本，但在實踐中過程中，部分機(jī)關(guān)也容易將行政復(fù)議的程序混同于普通的行政管理程序，導(dǎo)致行政復(fù)議程序被選擇性適用，大大弱化了行政復(fù)議的糾紛解決功能，且由于書面審查難以全面客觀地反映復(fù)議案件的真實情況，以致相對人的取證權(quán)、程序參與權(quán)、知情權(quán)、質(zhì)證權(quán)、辯論權(quán)等無法得以全面保障，也不能體現(xiàn)出爭議雙方的對抗性和復(fù)議審查人員嚴(yán)格適用法律法規(guī)的過程。誠然，行政復(fù)議最大的特點就是高效便民，采用口頭審理的方式會讓復(fù)議程序略顯復(fù)雜，但若僅注重行政復(fù)議的高效性而不能使雙方當(dāng)事人公開透明地在復(fù)議機(jī)關(guān)核實質(zhì)證，那么案件的事實極易扭曲。公權(quán)力和私權(quán)利的對抗中，私權(quán)本就不占優(yōu)勢，若再不對私權(quán)保護(hù)予以重視，就更難增強(qiáng)群眾對行政復(fù)議制度的信賴感，使最終行政復(fù)議淪為行政訴訟的附庸制度。

(三)與司法程序銜接不暢

行政復(fù)議制度具有專業(yè)性、靈活性和全面性的特點，而行政訴訟耗時長、行政管理人才缺少、雙方當(dāng)事人溝通不便，二者在彼此的局限性上進(jìn)行了彌補(bǔ)，對于緩解司法體制改革背景下的立案登記制帶來的司法工作壓力具有十分重要的意義。但就案件審理程序、當(dāng)事人資格、受案范圍等方面，還存在銜接漏洞，因此影響了行政復(fù)議實現(xiàn)其功能價值。

首先，當(dāng)事人自由選擇復(fù)議或者訴訟的方式阻礙了行政復(fù)議發(fā)揮糾紛解決功能。除了復(fù)議前置的案件外，當(dāng)事人如果選擇了訴訟途徑解決行政矛盾，則行政機(jī)關(guān)的主管部門或上級機(jī)關(guān)被案件繞開，直接涌入法院，以致復(fù)議機(jī)關(guān)不能再通過復(fù)議程序進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督核查，此舉不僅抑制了行政復(fù)議監(jiān)督的發(fā)揮，也不符合行政復(fù)議法的立法宗旨。其次，我國部分行政糾紛案件采取復(fù)議終局的規(guī)定本身違背了司法最終原則，單純強(qiáng)調(diào)復(fù)議的效率對于解決行政爭議并無益處，反而可能提高相對人信訪的概率。最后行政訴訟受案范圍的過度擴(kuò)大不利于司法資源的合理利用，行政訴訟的受案范圍過大，甚至在行政管理權(quán)限上幾乎大于行政訴訟，既不科學(xué)合理，也會造成司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)的矛盾，因此需要進(jìn)一步平衡二者的資源配置效率。

此外，我國《行政復(fù)議法》規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)如果做出了確認(rèn)原行為合法或者改變了原行為的裁決，相對人提起訴訟時，要以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。從行政復(fù)議制度準(zhǔn)司法化程序角度來看，行政相對人或行政相關(guān)人在向法院告訴時，該行政案件的被告通常是原行為機(jī)關(guān)，而復(fù)議機(jī)關(guān)只是作為矛盾解決的裁判者，并非行政行為作出的當(dāng)事人，但卻要被強(qiáng)行追加為被告，這并不利于解決行政糾紛。特別是隨著復(fù)議委員會試點工作的開展，復(fù)議委員會中會有一定比例的專家學(xué)者和社會專業(yè)人士的參與，因此使復(fù)議機(jī)關(guān)成為行政訴訟被告的做法更不可取，否則會抑制社會專家參與行政復(fù)議委員會的積極性。此外，復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行政案件時，是以“裁判者”的身份面對當(dāng)事人，此時復(fù)議機(jī)關(guān)和訴訟機(jī)關(guān)的身份和職能從某種角度來說并無高低之分，但卻要面臨司法機(jī)關(guān)審理復(fù)議機(jī)關(guān)的尷尬局面，從事實角度看，這本身就大大折損了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)威性，導(dǎo)致群眾傾向性的直接選擇行政訴訟[10]。

三、行政復(fù)議準(zhǔn)司法化之進(jìn)路

伴隨著世界范圍內(nèi)行政管理體制的變革，行政復(fù)議準(zhǔn)司法化措施也在不斷革新，但并未形成嚴(yán)格固定的模式。盡管我國行政復(fù)議制度對依法治國、依法行政的發(fā)展貢獻(xiàn)了重要力量，但該復(fù)議制度存在的問題也必須繼續(xù)完善，以真正實現(xiàn)行政復(fù)議制度的實際價值。

(一)明確行政復(fù)議的功能價值

立法將行政復(fù)議的主要功能定性為行政監(jiān)督，過度突出了復(fù)議的自我監(jiān)督功能。事實上，權(quán)利救濟(jì)、爭議解決、內(nèi)部監(jiān)督這三種功能之間本就不應(yīng)該割裂地看待，過分強(qiáng)調(diào)哪一種都難免顧此失彼。但鑒于我國立法上關(guān)于行政復(fù)議的證據(jù)規(guī)則、聽證制度、法律適用等方面鮮少涉及，以至于實踐過程行政復(fù)議不得不引入司法手段來進(jìn)行復(fù)議案件的審理[11]，因此，只有將權(quán)利救濟(jì)功能作為行政復(fù)議的核心目標(biāo)，將解決行政糾紛作為行政復(fù)議的第一要務(wù)，才能使行政復(fù)議在引入司法程序的時更具理論基礎(chǔ)，保持理論和實踐的一致性。

(二)復(fù)議機(jī)構(gòu)獨立性的保障

復(fù)議的機(jī)構(gòu)獨立性和公正性保障了復(fù)議過程不被形式化，否則行政復(fù)議的裁決結(jié)果也就毫無意義。行政復(fù)議面對的是行政相對人和行政機(jī)關(guān)雙方之間的難以調(diào)和的矛盾，或者行政相對人無法再繼續(xù)妥協(xié)，才會選擇將矛盾糾紛提交給該行政復(fù)議部門或者通過訴訟程序維護(hù)權(quán)利，從這個角度看來行政復(fù)議和一般的行政管理行為存在著巨大的差異。因此只有在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置上保持獨立，才能保證行政復(fù)議準(zhǔn)司法化建設(shè)取得成效。

為解決行政復(fù)議委員會獨立性和當(dāng)事人參與性不強(qiáng)的問題，可以考慮以下措施：首先，人員組成上，加強(qiáng)引入法律專家學(xué)者、社會專業(yè)人才參與復(fù)議決定的過程，法律專家學(xué)者、社會人士不需要占用行政編制，行政復(fù)議委員會可以根據(jù)不同案件的專業(yè)需求設(shè)置專家名冊，便于申請人挑選復(fù)議委員[12]。其次，提高行政復(fù)議工作人員的業(yè)務(wù)水平。行政復(fù)議雖然追求高效，但并不意味著案件的復(fù)雜性和案件審理難度就會有所降低，尤其是以書面審理的方式使審查人員無法直接接觸到雙方當(dāng)事人，雙方當(dāng)事人無法實現(xiàn)當(dāng)庭質(zhì)證，因此，行政復(fù)議人員素質(zhì)高低和專業(yè)化水平，對于行政復(fù)議結(jié)果的客觀公正性起到至關(guān)重要的作用。對于重大疑難或社會影響力較大的案件，可以規(guī)定由當(dāng)事人申請并經(jīng)行政復(fù)議委員會同意后進(jìn)行開庭審理。再次，我國的行政復(fù)議隊伍的專業(yè)化和執(zhí)法素質(zhì)參差不齊，因此可以通過建立任職資格制度、案件考核制度等方式，規(guī)范行政復(fù)議專業(yè)化隊伍建設(shè)，也可以參照法律職業(yè)人員的遴選標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格選任條件，為行政復(fù)議司法化改革提供人才保障。最后，要建立健全復(fù)議人員的任職保障制度，使行政復(fù)議人員敢于做出公正裁決。從公正的角度看，應(yīng)當(dāng)從客觀上保障復(fù)議人員不受無關(guān)因素的影響，否則裁決結(jié)果始終無法中立；另一方面可以將行政復(fù)議案件的處理情況作為年度考核依據(jù)，并嘗試建立行政復(fù)議委員評價制度，以當(dāng)事人的評價作為工作績效的參考指標(biāo)，使復(fù)議人員的工作積極性充分釋放，也能及時了解行政復(fù)議委員會工作中存在的不足之處。長遠(yuǎn)來看，最好將行政復(fù)議委員會設(shè)置于行政機(jī)關(guān)外部，各個行政復(fù)議委員會之間互不隸屬，由中央設(shè)立行政復(fù)議委員指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，單獨劃撥經(jīng)費，從而保障行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨立性。

(三)與司法程序銜接機(jī)制的構(gòu)建

我國的行政復(fù)議曾多年被視為行政訴訟的配套制度，但其之所以存續(xù)，主要原因還是行政復(fù)議本身的獨特性和優(yōu)勢性具有強(qiáng)大的生命力，適應(yīng)社會需求。而減少行政復(fù)議和行政訴訟之間的銜接障礙，能夠促進(jìn)行政復(fù)議進(jìn)一步彌補(bǔ)行政訴訟的缺陷，使我國的法治化建設(shè)更加完善。

首先，是繼續(xù)完善我國復(fù)議前置的案件范圍。行政復(fù)議前置能夠有效將部分案件分流至復(fù)議程序，從而減少行政訴訟的受案壓力，也有利于行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮行政監(jiān)督職能。行政行為帶來的爭議應(yīng)當(dāng)首先由行政機(jī)關(guān)自身出面解決，若當(dāng)事人直接選擇訴訟的方式解決，一方面行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制不能得到發(fā)揮，另一方面也不利于通過行政復(fù)議的手段緩解司法訴累，單純來看，復(fù)議前置似乎阻礙了當(dāng)事人直接通過行政訴訟途徑解決糾紛，而實際上通過復(fù)議前置程序，行政系統(tǒng)內(nèi)部就能化解大部分行政糾紛，而不需要再去消耗司法資源；即使申請人對行政復(fù)議裁決結(jié)果不滿，也可以再通過訴訟程序維權(quán)。因此，應(yīng)該繼續(xù)完善行政復(fù)議前置的相關(guān)內(nèi)容，使司法和復(fù)議之間資源分配更加協(xié)調(diào)。

其次，是廢除復(fù)議終局的有關(guān)規(guī)定。近年來國內(nèi)受司法最終裁決原則的影響，廢除行政終局裁決的呼聲不絕于耳，一個來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的爭議解決機(jī)構(gòu)作出的終局裁決，難免受人質(zhì)疑[13]。令人遺憾的是，復(fù)議終局制度并未被《行政訴訟法》和《行政復(fù)議條例》所取締，近年來行政權(quán)與司法權(quán)的相互博弈是不容忽略的客觀事實，行政機(jī)關(guān)不愿讓司法機(jī)關(guān)涉及更多的內(nèi)部管理，而司法功能的實現(xiàn)又不得不去解決行政糾紛，因此立法機(jī)關(guān)總要拿出行之有效的措施來解決二者的矛盾。司法最終裁決權(quán)具有排他性[14]30，這是衡量一個國家法治化程度的標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，司法最終裁決原則必須作為基本原則，以保證行政復(fù)議與行政訴訟順暢銜接[15]47。行政終局裁決的規(guī)定讓案件直接止步于行政復(fù)議，這樣的規(guī)定無益于任何矛盾的解決，反而會迫使當(dāng)事人通過上訪的方式尋求救濟(jì)。一個理性的人不會因為行政復(fù)議終局的規(guī)定而放棄對自身合法利益的追求，也極少有人會在沒有任何法定證據(jù)的情況下還要窮盡司法救濟(jì)。因此無論從程序角度，還是從實體角度，行政終局裁決的意義都不符合當(dāng)下發(fā)展，應(yīng)當(dāng)及時革新，以司法最終裁決代之。

最后，拓展部分內(nèi)部行政行為和行政自由裁量行為作為行政復(fù)議的受案范圍，以彌補(bǔ)行政復(fù)議和行政訴訟之間的銜接空白。一是內(nèi)部行為中直接涉及公務(wù)員權(quán)益的行為，如在公務(wù)員的財產(chǎn)收益和人事任免等問題上，可以納入行政復(fù)議的受案范圍。二是行政自由裁量行為。人民法院對于明顯不當(dāng)?shù)男姓袨榭梢耘袥Q撤銷或部分撤銷，意味著行政訴訟可以適當(dāng)對行政自由裁量行為進(jìn)行合理性審查。但“司法審查合理性標(biāo)準(zhǔn)”是遠(yuǎn)低于“行政合理性標(biāo)準(zhǔn)”的，所謂“明顯不當(dāng)”應(yīng)該是一個正常理智的人不能猜測到行政機(jī)關(guān)作出如此荒謬的決定[16]，這體現(xiàn)著司法權(quán)對行政權(quán)的尊重。但行政行為是否合理的判斷，對行政復(fù)議機(jī)關(guān)而言應(yīng)當(dāng)是更加專業(yè)和精細(xì)的，即當(dāng)案件提交至行政復(fù)議機(jī)關(guān)時，只要行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政行為欠妥，則可以對其進(jìn)行指導(dǎo)和建議，甚至裁定被申請人重新作出更加合理的行政行為。因此，行政復(fù)議準(zhǔn)司法化的過程可以考慮適當(dāng)將行政自由裁量行為納入受案范圍，這樣既和行政復(fù)議內(nèi)部監(jiān)督的功能相契合，也有利于將行政機(jī)關(guān)合理利用自由裁量權(quán)，做到有的放矢。

此外，對于復(fù)議機(jī)關(guān)作出確認(rèn)原行為合法的決定，在原告方訴訟時仍應(yīng)以原機(jī)關(guān)為被告。但若復(fù)議機(jī)關(guān)對明顯不當(dāng)?shù)脑姓袨槿匀蛔鞒鼍S持決定，此種情形法院在初審時，可以告知行政訴訟原告方，追加行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告，以此避免復(fù)議委員會成為“不予受理委員會”。

四、結(jié)語

完善行政復(fù)議制度、發(fā)揮其在解決行政糾紛中的功能是政府依法行政的重要標(biāo)準(zhǔn)，而行政復(fù)議制度的獨立性、權(quán)威性、公正性更是群眾對其信賴的基礎(chǔ)，行政復(fù)議法化是司法體制改革與建設(shè)法治政府的共同要求，更是當(dāng)下政府改革中的突破口。受到過度行政化的影響，我國的行政復(fù)議制度應(yīng)該積弊已深，應(yīng)當(dāng)嘗試引入司法化手段和程序，在功能定位、組織結(jié)構(gòu)、受案范圍、復(fù)議程序等方面根據(jù)國情進(jìn)行創(chuàng)新，使行政復(fù)議和行政訴訟能夠有效銜接。