余治青， 李 碩

(南寧師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,廣西 南寧 530022)

引言

PPP模式在1982年起源于英國，該模式目的是為了解決當(dāng)時(shí)的財(cái)政危機(jī)，通過用私人資本合作的方式建設(shè)相關(guān)的投資資金大且收益期長的公共基礎(chǔ)設(shè)施，從而緩解政府的財(cái)政壓力。國務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中定義PPP為：“政府采取競爭性方式優(yōu)先選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同、明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益[1]。”應(yīng)用PPP項(xiàng)目能夠帶動(dòng)財(cái)政體制的改革，促進(jìn)行政管理制度和融資制度的改革，最終形成規(guī)范的市場和政府合作關(guān)系。自改革開放以來，中國出現(xiàn)一些PPP項(xiàng)目，由于中國的城鎮(zhèn)化、市場化的快速發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)加速，導(dǎo)致財(cái)政壓力上升，而當(dāng)時(shí)的民營企業(yè)在改革開放的過程中，實(shí)力增強(qiáng)并為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出來貢獻(xiàn)，此時(shí)吸引民營企業(yè)資本進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施和公共領(lǐng)域中，可以緩解財(cái)政壓力，政府也可以做好服務(wù)職能。1998年我國的PPP項(xiàng)目受到了全球金融危機(jī)的影響，出現(xiàn)短暫性的低谷。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出了“讓民營資本進(jìn)入公共領(lǐng)域”，并且政府也出臺(tái)了相應(yīng)的支持政策，隨后我國又迎來PPP項(xiàng)目的高潮。從2013年至今，PPP項(xiàng)目的實(shí)施在我國已經(jīng)進(jìn)入了普及階段，據(jù)統(tǒng)計(jì)：2014年12月4日，財(cái)政部公布有30個(gè)政府和PPP示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元；2015年9月29日，財(cái)政部公布第二批PPP示范項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目，共206項(xiàng)，總投資金額6589億元；2016年4月底，全國入庫的PPP項(xiàng)目達(dá)8042個(gè)，總投資9.3萬億元。

PPP模式在全國范圍內(nèi)的成功運(yùn)行也為鄉(xiāng)村振興以及推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了參考。村莊公共物品是指滿足村莊社會(huì)的公共消費(fèi)需求的產(chǎn)品或勞務(wù)，具有非排他性、非競爭性和不可分割性。村莊公共物品可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，村莊純公共產(chǎn)品指在消費(fèi)過程中具有完全的非競爭性和非排他性，從而應(yīng)由政府免費(fèi)提供的產(chǎn)品，包括村莊的基礎(chǔ)管理服務(wù)，如村莊義務(wù)教育、村莊信息系統(tǒng)、村莊基礎(chǔ)科學(xué)研究等等；村莊準(zhǔn)公共物品是指介于純公共物品和私人產(chǎn)品之間，在消費(fèi)過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產(chǎn)品。將PPP模式應(yīng)用于中國村莊發(fā)展是為了完善和創(chuàng)新村莊公共物品供給機(jī)制，包括思想觀念的轉(zhuǎn)變、法規(guī)法律的建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)的把控和監(jiān)管體制的建設(shè)等有效途徑。應(yīng)用領(lǐng)域包含良好的生活秩序，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，如水利工程、電力煤氣建設(shè)、道路交通建設(shè)以及基礎(chǔ)的義務(wù)教育建設(shè)等等。

在村莊公共物品領(lǐng)域的研究中，一些學(xué)者認(rèn)為村莊公共物品的供給存在市場失靈。馬剛認(rèn)為我國的公共物品供給方式單一、效率低下，并就此提出了相應(yīng)的建議，如政府在公共物品的供給中不應(yīng)該是“掌舵”，而應(yīng)該是“劃槳”；鼓勵(lì)生產(chǎn)的主體多元化，尤其鼓勵(lì)私營企業(yè)生產(chǎn)；將公共物品領(lǐng)域發(fā)展成為競爭性領(lǐng)域[1]。羅興佐認(rèn)為農(nóng)村公共物品在質(zhì)量和數(shù)量上供給的缺口越小，價(jià)格水平越低，需求表達(dá)機(jī)制越完善，農(nóng)民對(duì)公共物品的滿意度就越高，供給率就越高[2]。周恩毅通過研究城市社區(qū)公共物品供給，認(rèn)為應(yīng)用其模式必須要打破思想禁錮，合理界定政府職能，創(chuàng)新公共物品供給機(jī)制，完善法律法規(guī)[3]。

一、PPP模式在村莊公共物品供給中的應(yīng)用現(xiàn)狀

(一)緩解了地方政府的財(cái)政壓力

公共物品供給模式本身是內(nèi)置與新型城鎮(zhèn)化改革。城鎮(zhèn)化，究其根本是人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)村務(wù)工人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變，生存技能的更新，人力資本的提升。在村莊公共物品供給中的引進(jìn)PPP模式，有效降低了地方性政府債務(wù)增長的幅度，減輕了債務(wù)壓力。將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營權(quán)通過宏觀調(diào)控的方式，保證所有的經(jīng)營活動(dòng)在國家政府和地方行政權(quán)力機(jī)構(gòu)的可控制范圍內(nèi)合法、合理地進(jìn)行。與此同時(shí)，PPP合作模式也是政府可以調(diào)度社會(huì)資金來減少財(cái)政赤字的不錯(cuò)選擇。政府債務(wù)是指地方性的政府債務(wù)，對(duì)于村莊公共物品的供給采用PPP模式，是政府將其作為村莊債務(wù)過渡到新的融資舉措，積極并充分地利用社會(huì)資本資源，引導(dǎo)社會(huì)主要的民間資本成為優(yōu)先選擇，賦予社會(huì)資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，政府采用新的管理方式，起到管理和監(jiān)督的作用，最終使各方達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，創(chuàng)建了回報(bào)機(jī)制，切實(shí)提高了項(xiàng)目運(yùn)作效率，最重要的是解決了當(dāng)?shù)卮逭膫鶆?wù)壓力。積極的財(cái)政政策為村莊公共物品的供給提供了公平、公正和公開的PPP模式合作項(xiàng)目平臺(tái)，對(duì)緩解政府的債務(wù)壓力有意義。

(二)增強(qiáng)了各方契約意識(shí)

PPP模式成功的關(guān)鍵在于政府重合同、守信用的契約精神。這不僅要求政府要將社會(huì)資本作為平等的合作方，共同商議政策，制定規(guī)定，并且最終遵守既定的規(guī)章制度，為更好地完成PPP項(xiàng)目的合作奠定堅(jiān)實(shí)的信任基礎(chǔ)。在這其中，要求村政府給予社會(huì)資本相當(dāng)信任以及寬厚的政策支持，同時(shí)也要求社會(huì)資本方積極遵守既定的PPP項(xiàng)目規(guī)則，認(rèn)真落實(shí)完善相關(guān)的村莊基礎(chǔ)公共物品的建設(shè)，保質(zhì)保量甚至超額完成任務(wù)，這對(duì)于政府和社會(huì)資本的進(jìn)一步合作奠定了基礎(chǔ)，最重要的是公開透明明確的制度安排，是PPP成功運(yùn)行的關(guān)鍵。這種模式為構(gòu)建美好和諧社會(huì)、振興鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略、增強(qiáng)各行各業(yè)的合作提供了良好的運(yùn)行平臺(tái)，充分依據(jù)市場力量來增強(qiáng)各方的契約意識(shí)。

(三)推進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

長期以來，我國一直是以政府為主導(dǎo)的村莊公共物品供給，財(cái)政支出和財(cái)政預(yù)算外支出是主要的資金來源。隨著投融資體制改革的深化，政府將不斷退出基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的地位，社會(huì)資本將成為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的主要投資人。PPP模式解決了社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，形成的模式主要有公辦公營、公辦商營、專利經(jīng)營、私商經(jīng)營等。憑借信用關(guān)系來籌集財(cái)政資金，這對(duì)于中小企業(yè)來說擁有了更大的發(fā)展空間，并且激發(fā)了以市場為主體的經(jīng)濟(jì)活力，從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。激勵(lì)企業(yè)參與競爭，通過改革相關(guān)經(jīng)營策略，使其專注于公共服務(wù)產(chǎn)品的技術(shù)創(chuàng)新，并不斷改良產(chǎn)品質(zhì)量，完善供貨渠道，為村莊的公共物品的供給提供了保證，進(jìn)一步帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、PPP模式在村莊公共物品供給中存在的問題

(一)PPP項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)不確定

首先，是存在政治風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在政策的間斷性。問題大多數(shù)是上一任領(lǐng)導(dǎo)班子商議與私營機(jī)構(gòu)定下的PPP模式合作合同，但在下一任領(lǐng)導(dǎo)中會(huì)中斷合同的進(jìn)行，或者不承認(rèn)合同簽署的有效性，這無形中會(huì)給私營合伙人帶來直接利益的損失。政府失去了PPP模式就會(huì)在村莊公共物品供給中失去原本的意義。

其次，是存在低效率風(fēng)險(xiǎn)。成本和收益之間的關(guān)系，說到底是政策和體制的低效率。PPP模式是由國有企業(yè)壟斷轉(zhuǎn)為民營企業(yè)壟斷或公私協(xié)作企業(yè)的壟斷運(yùn)營的一種方式，是一種新的利益重新分配方式。低效率風(fēng)險(xiǎn)主要是由于主管的公共部門不能很好地完成監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)，政府在公共物品供給方面主要職責(zé)是把握關(guān)鍵方向，而不應(yīng)該是事事親歷親為。具體說就是控制、領(lǐng)導(dǎo)和決策，否則政府辦事的效率不僅不會(huì)提高，有可能還會(huì)出現(xiàn)失控的局面。所以首先做到的是要把握“度”，不能管理過度，也不能放任不管。只有實(shí)現(xiàn)“政企分離”，才能夠給私營企業(yè)充分的發(fā)揮余地，雖然一般的公共基礎(chǔ)設(shè)施收益回報(bào)期是10年左右，但中間可能存在設(shè)施運(yùn)行狀況或者受環(huán)境影響的風(fēng)險(xiǎn)，不能保證同等的成本投入就會(huì)有同等的收益，這也是造成低效率風(fēng)險(xiǎn)的重要原因之一。

第三，違背公益性風(fēng)險(xiǎn)。公共物品的市場應(yīng)該堅(jiān)持普遍服務(wù)人民公眾的基本原則，以服務(wù)大眾為根本宗旨，一旦私營企業(yè)為了滿足自己的一己私欲，將公共物品的成本控制，即不能保證產(chǎn)品的質(zhì)量，尤其在公路建設(shè)、橋梁建設(shè)以及住房建設(shè)等關(guān)乎公眾生命安全的基礎(chǔ)生存項(xiàng)目中不遵守公益性和道德，將會(huì)隱藏巨大的安全隱患。

(二)民間資本參與在村莊公共物品供給中面臨挑戰(zhàn)

據(jù)目前財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來看，以民營企業(yè)為社會(huì)資本主體參與PPP項(xiàng)目的數(shù)量并不是很多，尤其在村莊公共物品供給這一塊來看，央企和國企憑借得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)在項(xiàng)目中占據(jù)主導(dǎo)地位。這與國家一開始提倡的促進(jìn)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共管理領(lǐng)域的初衷相悖。尤其在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入市場這一塊，存在著當(dāng)?shù)卣畬?duì)民間資本的設(shè)置要求過高，尤其對(duì)于一些預(yù)期收益較好，資金流穩(wěn)定的PPP項(xiàng)目。比如供水系統(tǒng)，大多數(shù)存在國企和央企壟斷性占有，這對(duì)于民間資本的運(yùn)行產(chǎn)生了極大的阻礙。另外還存在原因是當(dāng)?shù)卮逭恍湃蚊耖g企業(yè)在項(xiàng)目實(shí)施和資金保障能力，并且在實(shí)際中確實(shí)不如大型的央企、國企有實(shí)力，主要體現(xiàn)在資金實(shí)力方面、融資渠道和融資成本以及技術(shù)實(shí)力方面，同時(shí)民營企業(yè)也不信任政府，擔(dān)心相關(guān)政策的變化會(huì)造成民營企業(yè)的直接損失，所以這也是造成民營企業(yè)不能很好進(jìn)入市場的原因[5]。

(三)PPP項(xiàng)目在村莊公共物品供給中實(shí)施難

一方面， PPP模式在大多數(shù)村委看來只是緩解政府債務(wù)的一種融資方式，并沒有切實(shí)考慮到村民的實(shí)際需求。主要原因是群眾意愿表達(dá)機(jī)制的失靈，進(jìn)而當(dāng)?shù)卣S意制定新政策，后因合同問題導(dǎo)致工程停止或拖延，給當(dāng)?shù)鼐用竦珟聿槐匾穆闊?。另外一點(diǎn)主要體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目大多數(shù)收入偏低，資本具有逐利性，因此社會(huì)資本資金投入的動(dòng)力不足。對(duì)于村莊的公共物品來說，功能要求簡單，消費(fèi)群體單一，則對(duì)于社會(huì)資本吸引力不足。同時(shí)基層政府不舍得將“經(jīng)濟(jì)效益好”的項(xiàng)目拿出來做PPP項(xiàng)目，只是把一些回報(bào)率低的項(xiàng)目拿出來做PPP，則更不容易得到社會(huì)資本的合作。還有一方面是融資難，PPP項(xiàng)目需要的資金量大，周期長，對(duì)社會(huì)資本提出了極大的挑戰(zhàn)，因?yàn)橐话愕慕鹑跈C(jī)構(gòu)考慮到其中的不確定性和資金的流動(dòng)，在社會(huì)資本申請(qǐng)融資會(huì)出現(xiàn)拒絕或者是只參加其中一部分的情況，這對(duì)于PPP在村莊公共物品建設(shè)中提出了挑戰(zhàn)。融資的方式單一主要體現(xiàn)在現(xiàn)大多數(shù)的PPP項(xiàng)目以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資相對(duì)不足。原因是中國尚未建立融資服務(wù)體系，難以實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目未來收入和資產(chǎn)為擔(dān)保的項(xiàng)目融資方式，同時(shí)經(jīng)融機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)起見，不愿參加有風(fēng)險(xiǎn)的投資項(xiàng)目，這就使得PPP項(xiàng)目難以在當(dāng)前的社會(huì)條件中生存。

三、PPP模式在村莊公共物品供給中的改進(jìn)途徑

(一)建設(shè)社會(huì)監(jiān)管系統(tǒng)

國家層面的PPP模式管理機(jī)構(gòu)在整個(gè)PPP模式運(yùn)營中是必不可少的，設(shè)置專門工作單位，培養(yǎng)專門在政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的PPP模式管理應(yīng)用人才。國家統(tǒng)一制定PPP模式運(yùn)行政策，相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)視和管理PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，其中包括的任務(wù)有：督促政府完職能轉(zhuǎn)變、規(guī)范政府簽訂合同的行為、規(guī)范社會(huì)資本和政府之間的關(guān)系，把促進(jìn)村莊公共物品供給這一領(lǐng)域的政府和社會(huì)資本合作，把更多的職能交給社會(huì)資本，給其足夠的發(fā)展余地，從而激發(fā)社會(huì)資本的力量、鼓勵(lì)更多的技術(shù)人才和生產(chǎn)力加入到村莊公共物品的建設(shè)中，以達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。在這一過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需要用法律法規(guī)對(duì)政府的職能行為進(jìn)行實(shí)時(shí)的引導(dǎo)和約束，使PPP模式能夠在健康有序的環(huán)境下運(yùn)行，提高政府部門在村莊公共物品供給中民眾的滿意度。還應(yīng)該建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，分析需要進(jìn)行PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本的資格審核，確保在項(xiàng)目的開始沒有資金的風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)于能夠進(jìn)一步完成PPP模式的運(yùn)行具有深刻的基礎(chǔ)意義。

(二)建立科學(xué)的村莊公共物品供給PPP機(jī)制

PPP機(jī)制的創(chuàng)新點(diǎn)在于“使市場在資源配置中起決定性作用”。這就要求政府要簡政放權(quán)，盡可能地減少對(duì)經(jīng)濟(jì)市場環(huán)境的干擾，將原先的主導(dǎo)地位換到監(jiān)督管理上。因?yàn)橹挥蟹砰_PPP項(xiàng)目的市場準(zhǔn)入規(guī)則，才可以提高市場的競爭力，“優(yōu)勝劣汰”的原則會(huì)提高村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和效率。在整個(gè)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的過程中，涉及到融資、收益、信息公開和社會(huì)資本退出等環(huán)節(jié)，對(duì)于這些問題，需要政府，從自身轉(zhuǎn)變觀念，公平對(duì)待社會(huì)資本，在立法上、制度上予以明確和完善才能使PPP模式運(yùn)行加快。

完善PPP融資市場，積極吸引和整合包括銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、社保基金等這些投資的金融投資。最后要建立完善的退出機(jī)制，依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出機(jī)制。從而保證PPP項(xiàng)目落地時(shí)受到政府和市場的考核，在實(shí)施中能夠接受監(jiān)督，在退出時(shí)有完善的保障機(jī)制。

(三)促進(jìn)民間資本參與村莊公共物品供給的PPP項(xiàng)目

政府應(yīng)該先擺正民間資本與其他資本，諸如國企央企等其他資本的平等關(guān)系，切實(shí)響應(yīng)國家鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品供給的政策。政府要有契約精神，主要是由于農(nóng)村組織形式簡單，再加上換屆的頻繁，在上一屆定下的合同在任期內(nèi)沒有完成并且轉(zhuǎn)交到下一屆時(shí)，要堅(jiān)持合同的有效性，這樣才能使民營企業(yè)放心，并且愿意與參與村莊基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時(shí)還要給予民間企業(yè)合理的收益，要給民間企業(yè)建立“盈利但不暴利”的思想觀念。

總結(jié)

在村莊公共物品供給中，PPP模式旨在促進(jìn)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府要認(rèn)識(shí)到自身的政治職能，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)有序健康的發(fā)展，這對(duì)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村以及整個(gè)國家的發(fā)展都具有實(shí)際意義。堅(jiān)持制度創(chuàng)新，堅(jiān)持理論創(chuàng)新，堅(jiān)持發(fā)展道路創(chuàng)新，使PPP模式在村莊公共物品供給中發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。