王建梁，楊麗華

（1.華中師范大學教育學院 湖北 武漢 430079；2.湖北省教育政策研究中心，湖北 武漢 430079）

根據(jù)全球治理委員會對治理的定義，治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。［1］它的典型特征是多元主體的合作共治與民主化管理，強調(diào)公共權(quán)力在多主體之間的分配，運作與協(xié)調(diào)。根據(jù)對治理定義的理解，少數(shù)民族教育治理則是指國家機構(gòu)與社會群體和個人共同參與少數(shù)民族教育公共事務。

少數(shù)民族教育治理關系到國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定，也是各個國家社會發(fā)展過程中尤為重視的問題。印度被稱為“人種博物館”，是一個多宗教、多語言、多種族的國家，這些因素交織在一起衍生了其復雜的民族問題，少數(shù)民族教育治理顯得更為復雜而艱巨。在他們官方文件上提到的少數(shù)民族（minority communities）傾向于少數(shù)族群的概念，通常是按照宗教信仰來劃分的，主要有五大少數(shù)民族：穆斯林（Muslims）、基督教徒（Christians）、錫克教徒（Sikhs）、佛教徒（Buddhists）和瑣羅亞斯德教教徒（帕西人）（Zoroastrians（Parsis））。［2］其中，穆斯林是印度最大的宗教少數(shù)民族。另外，表列部落（Scheduled Tribes）、表列種姓（Scheduled Castes）是印度的少數(shù)群體，同時也是印度兩大落后階級。本文所指的少數(shù)民族包括宗教少數(shù)民族以及表列部落、表列種姓。

距1947年印度獨立已經(jīng)有七十一年，在這段時間里，印度經(jīng)歷了全面、快速的發(fā)展階段，教育水平飛速提升，目前已經(jīng)成為世界上第三教育大國。作為一個復雜的多民族國家，印度對少數(shù)民族教育問題的處理頗具特色，他們非常重視少數(shù)民族教育的發(fā)展，將其視為維系社會公平，緩和民族矛盾的重要工具，不斷加強對少數(shù)民族教育的治理。

一、問題的提出

本文對印度少數(shù)民族教育治理進行研究，主要是出于兩方面的考慮：第一，中國少數(shù)民族的總體教育水平依然遠遠低于全國平均水平，并暴露出很多現(xiàn)實問題。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，在各種優(yōu)惠政策、特殊政策例如雙語教育、對口支援等政策的幫助扶持之下，中國少數(shù)民族教育已經(jīng)呈現(xiàn)出一種全新的面貌。國家一方面對少數(shù)民族學生進行國家認同意識的教育，另一方面給予他們政策傾斜以及學業(yè)上的幫助，穩(wěn)步推動少數(shù)民族教育質(zhì)量的提高。最終，少數(shù)民族入學率有所提升，“兩基”目標逐步實現(xiàn)，培養(yǎng)了各種職業(yè)技術(shù)人才以及高層次人才。［3］但是問題依舊存在：首先，缺乏少數(shù)民族教育專項法；其次，教育投入結(jié)構(gòu)不盡合理；最后，在政策執(zhí)行力上，缺乏對少數(shù)民族教育的政策監(jiān)管與評估。

第二，作為一個多種族的國家，印度在少數(shù)民族教育治理上面臨的狀況甚至更加復雜，需要面對種姓、宗教、語言等帶來的多種挑戰(zhàn)。但是，在其獨立之后的七十一年時間里，他們的少數(shù)民族教育進步顯著，建立了以完善的立法、嚴密的組織體系、多元治理力量為特色的治理體系。因此，分析、研究印度獨立后七十年的少數(shù)民族教育治理，對我國少數(shù)民族教育治理具有借鑒作用。

目前，印度學術(shù)界對少數(shù)民族教育的概念也是各執(zhí)一詞，有語言少數(shù)民族、宗教少數(shù)民族、表列部落、表列種姓，大部分研究都采取宗教少數(shù)民族的定義，對印度少數(shù)民族教育的研究主要集中在對教育政策的梳理與分析、對教育公平的探討方面。本文整理了印度獨立以后的少數(shù)民族教育的政策、資料以及相關的研究，梳理出印度獨立后的少數(shù)民族教育治理的歷程，對其結(jié)構(gòu)以及特征進行分析，力圖在其中探尋出印度少數(shù)民族教育治理的現(xiàn)實狀況以及內(nèi)在治理邏輯，從而為我國少數(shù)民族教育治理提供參考。

二、印度少數(shù)民族教育治理的進程

獨立后，緩和民族矛盾，促進社會公平，成為印度邁向現(xiàn)代化的重要目標。因此，印度政府牢牢把握教育這一重要工具，根據(jù)少數(shù)民族的教育發(fā)展現(xiàn)狀以及現(xiàn)實需求制定和實施了一系列教育發(fā)展措施，不斷加強治理力度。通過印度在不同時期實行的少數(shù)民族教育政策、制度等，總結(jié)出不同階段的治理特點與目標，本文認為其治理進程大致經(jīng)歷了三個時期。

（一）嘗試與徘徊期（獨立后—20世紀80年代前期）

印度獨立初期，社會經(jīng)濟政治百廢待興，而少數(shù)民族問題是印度邁向現(xiàn)代化的重要一環(huán)。為了維持社會的穩(wěn)定，印度政府采取了世俗主義的原則，倡導宗教平等，尤其關注少數(shù)民族教育的發(fā)展，力圖通過教育縮小各民族之間的差距，改善少數(shù)民族的社會經(jīng)濟狀況。

1950年，印度《憲法》出臺，首先規(guī)定了非歧視原則，廢除“不可接觸制”，指出要特別關注落后階級的教育，尤其是低種姓和表列部落的教育，實行保留政策；規(guī)定了少數(shù)民族的受教育權(quán)以及建立和管理教育機構(gòu)的權(quán)利，指出要為少數(shù)民族提供小學階段的母語教育。［4］以《憲法》原則為指導，獨立后的印度政府開始了對少數(shù)民族教育治理的初步探索。

根據(jù)《憲法》相關規(guī)定，1950年，印度政府任命了表列種姓和表列部落專員，負責監(jiān)督憲法中相關保護條款的實施。1978年，政府成立“表列種姓和表列部落委員會”（Commission for Scheduled Tribes and Scheduled Castes），設在內(nèi)政部。同年，印度成立全國少數(shù)民族委員會（National Minorities Commission），以確保少數(shù)民族權(quán)益的保障。1953和1979年，印度先后成立兩個落后階級委員會——卡萊卡委員會（The Kalelkar Commission）和曼德爾委員會（The Mandal Commission），卡萊卡委員會指出要特別關注表列種姓、表列部落及其他落后階級的教育發(fā)展問題，曼德爾委員會還就人們對保留政策的期許進行調(diào)查。從設立專員到成立全國性的咨詢機構(gòu)，體現(xiàn)出印度政府對少數(shù)民族事務的重視以及管理層面的逐步強化。

這個時期，印度少數(shù)民族教育的治理初見成效，擁有包括法律、經(jīng)濟以及政治等方面的支持，但是受到印度政府治理能力的限制以及政權(quán)更替、政治斗爭的影響，它呈現(xiàn)出一種稚嫩、矛盾和艱難的狀態(tài)。一方面，《憲法》為少數(shù)民族的教育權(quán)利提供了基本的法律保障，規(guī)定實施保留政策，但是它沒有進一步明確受益群體的范圍，保留政策受到諸多爭議，甚至淪為政治斗爭的工具。另一方面，雖然政府設立了一些委員會，但是并未受到足夠的重視，卡萊卡委員會和曼德爾委員會提出的報告也沒有得到當時政府的采納?？傊?，印度對少數(shù)民族教育的治理還處于一個初步的嘗試階段，受到國內(nèi)政治環(huán)境的極大影響，治理過程幾經(jīng)徘徊，治理體系也尚待完善。

（二）基礎教育普及期（20世紀80年代后期—21世紀初）

20世紀80年代后期，在爭取人權(quán)和公民權(quán)運動之后，少數(shù)民族權(quán)益意識提高，不斷爭取自己的受教育權(quán)，此時印度經(jīng)濟發(fā)展相對平穩(wěn)，把公平與均衡作為基礎教育發(fā)展的主題，少數(shù)民族被列入重點扶持對象，基礎教育普及成為這時期少數(shù)民族教育治理的主題。1986年，拉吉夫·甘地政府出臺《國家教育政策》（1986），對少數(shù)民族教育發(fā)展提出了更高的要求和更為細致的措施。1992年，拉奧政府在《國家教育政策》（1986）的基礎上又出臺了《行動綱領》（1992），為基礎教育的發(fā)展設計了藍圖與操作指標。在這兩個國家教育政策的指導之下，圍繞基礎教育普及與教育公平這個主題，這時期的印度少數(shù)民族教育治理有了新的進展。

在這一時期，印度開始實施一些大規(guī)模的基礎教育普及計劃。1988年，印度政府制定并與地方合作實施社區(qū)初等教育計劃，鼓勵社區(qū)參與教學管理，以便少數(shù)民族地區(qū)的學生能夠更好地接受初等教育，各種民間機構(gòu)以及社區(qū)的自治組織也響應號召，積極參與其中。例如，各邦政府和志愿組織一起組織建立了非正規(guī)教育機構(gòu)，這些機構(gòu)高度依靠社區(qū)的參與。1989年，毛拉·阿扎德教育基金會成立，致力于改善教育上的落后群體包括少數(shù)民族的教育發(fā)展狀況。1994年，印度政府又開始實施縣初級小學教育計劃，開設新學校以及非正規(guī)教育中心，加大學校的基礎設施建設，部落教育和女童教育是這個計劃的兩大重點。2001年，印度人力資源開發(fā)部發(fā)起實施了印度最大規(guī)模的全國性教育普及運動——“初等教育普及計劃”（Sarva Shiksha Abhiyan，SSA），這項計劃旨在為6-14歲的兒童提供初等教育，縮小因為種族，性別等帶來的差異，為少數(shù)民族提供了一系列優(yōu)待措施，包括建立學校，開辦非正規(guī)教育機構(gòu)等，極大地提高了少數(shù)民族基礎教育的入學率。此外，中央政府的很多計劃如“免費午餐計劃”（Mid-day Meal Scheme）（這是印度政府力圖實現(xiàn)普及基礎教育的最大且最為重要的嘗試。［5］）、“操作黑板計劃”（Operation Blackboard Scheme）等都把少數(shù)民族作為重點關注對象，不僅減輕了少數(shù)民族入學的壓力，同時也提高了他們對基礎教育的重視程度，加快了少數(shù)民族基礎教育普及的步伐。

隨著基礎教育普及計劃的開展，少數(shù)民族的教育權(quán)利逐步得到實現(xiàn)和保障，受教育的機會不斷擴大。但是，因為少數(shù)民族教育自身的復雜性以及外在支持的相對缺乏，導致在較長的一段時期內(nèi)，少數(shù)民族教育機構(gòu)的管理出現(xiàn)了無序混亂的狀況。再加上此前建立的機構(gòu)管理事務廣泛，對教育領域的管轄有時顯得力不從心。因此，2004年，印度頒布《全國少數(shù)民族教育機構(gòu)委員會法案》（The National Commission for Minority Educational Institutions Act），成立了全國少數(shù)民族教育機構(gòu)委員會，這是中央第一次為維護少數(shù)民族選擇和管理自己教育機構(gòu)的權(quán)利而建立的委員會，也是專門為少數(shù)民族教育設立的委員會，少數(shù)民族建立和管理自己的教育機構(gòu)從此有了更為集中的支持和指導。［6］

總的來說，這段時期印度少數(shù)民族教育治理著重于基礎教育的普及，保障少數(shù)民族的受教育權(quán)益，降低文盲率，并體現(xiàn)出一些新的特點，比如治理的主體更加多元化，社會力量積極參與治理，管理機構(gòu)不斷健全等。

（三）教育質(zhì)量提升期（21世紀初至今）

21世紀初以來，印度經(jīng)濟發(fā)展速度加快，少數(shù)民族的受教育機會明顯增加，但是教育質(zhì)量與全國水平相比仍有較大差距。因此，從受教育機會的惠及到更加重視質(zhì)量的提升，印度少數(shù)民族教育治理進入一個新時期，開始推動少數(shù)民族教育水平向更高層次發(fā)展。

2006年是少數(shù)民族教育治理開啟新篇章的一年，曼莫漢·辛格總理為首的印度政府批準了《總理關于少數(shù)民族福利的新15點計劃》（Prime Minister’s 15 point Programme for the Welfare of Minorities），計劃將財政撥款的15%用于少數(shù)民族事務。［7］尤其指出了要改善少數(shù)民族的教育，包括改善學校教育條件，為優(yōu)秀的少數(shù)民族學生提供獎學金以及通過毛拉·阿扎德教育基金會改善教育基礎設施等措施。同年，少數(shù)民族事務司從社會正義與賦權(quán)部劃分出去，成為中央一級管理機構(gòu)——少數(shù)民族事務部，以確保對有關穆斯林等宗教少數(shù)民族的問題采取更集中的方法。同年11月，撒卡爾委員會提交了一份報告（The Sachar Committee Report），調(diào)查了穆斯林教育的總體狀況并提出了包括基礎設施建設、師資配備、課程內(nèi)容研發(fā)的針對性和多樣性以及幫助少數(shù)民族進入高等院校學習的各項建議，為穆斯林教育發(fā)展提供了較為全面的指導。［8］

此后，印度政府加大了對少數(shù)民族教育的治理，進一步加大了對少數(shù)民族教育的投入，獎助學金計劃不斷增加，還實施了全國性的教育質(zhì)量提升計劃。

2008年，印度開始實施馬德拉薩教育質(zhì)量提升計劃（Scheme for Provide Quality education in Madrasas，SPQEM）以及少數(shù)民族教育機構(gòu)基礎設施計劃（Scheme for Infrastructure development in minority institutes，IDMI），前者旨在使穆斯林兒童也能夠接受到和正規(guī)教育系統(tǒng)水平相一致的教育，著重改善課程以及教師培訓，后者主要是改善私立公助和私立少數(shù)民族教育機構(gòu)的基礎設施建設，并且提出少數(shù)民族占20%以上的縣區(qū)和鎮(zhèn)可以優(yōu)先發(fā)展，促進了少數(shù)民族教育質(zhì)量的提高。［9］

印度在“十二五規(guī)劃（2012-2017）”中提出各種獎學金和補貼政策要以滿足少數(shù)民族學生作為重要的目標，繼續(xù)提高少數(shù)民族入學率，減少其輟學率；［10］“2020年印度愿景”中提到，為了實現(xiàn)團結(jié)和有生產(chǎn)力的社會，就必須對表列種姓、表列部落以及其它落后群體的教育制定特殊的方案。［11］這兩個規(guī)劃及愿景的提出，把少數(shù)民族教育的發(fā)展上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略高度，體現(xiàn)了對少數(shù)民族教育發(fā)展的愈發(fā)重視，同時也表明，印度少數(shù)民族教育治理已經(jīng)遠不僅停留在保證入學機會上，而是比以往更加強調(diào)提升他們的教育質(zhì)量，共同把印度建立成一個學習型和知識型社會。

三、印度少數(shù)民族教育治理的結(jié)構(gòu)

印度少數(shù)民族教育治理經(jīng)過了探索-發(fā)展-深化的過程，經(jīng)過長時期的探索與努力，印度現(xiàn)在的少數(shù)民族教育治理已經(jīng)步入正軌，既有法律作為保障，又有相互協(xié)調(diào)的組織機構(gòu)以及各方社會力量的廣泛參與，形成了相對成熟的少數(shù)民族教育治理結(jié)構(gòu)。

（一）相對完善的法律政策體系

獨立之后，印度頒布了一系列法律法規(guī)，有眾多法律都專門提及和強調(diào)要大力扶持和發(fā)展少數(shù)民族的教育，以促進教育公平，改善他們的教育狀況。

1.《憲法》

《憲法》規(guī)定了少數(shù)民族的受教育權(quán)利，享有自己語言、文化的權(quán)利。例如，第29條規(guī)定，“任何居住在印度的公民都有權(quán)保存他們自己的語言、文字和文化；任何公民不能因為宗教、種族、種姓、語言或其他任何理由而被拒絕進入公立學校或接受政府補助的學?！?；第46條規(guī)定：要維護表列種姓、表列部落在教育和經(jīng)濟方面的權(quán)益。

此外，第29條和第30條還規(guī)定了少數(shù)民族創(chuàng)辦和管理自己的教育機構(gòu)的權(quán)利，它指出：要保證少數(shù)民族，無論是基于宗教的還是基于語言的，具有一定的文化權(quán)利和教育權(quán)利，以創(chuàng)辦和管理他們自己選擇的教育機構(gòu)，支持少數(shù)民族創(chuàng)辦自己的教育，鼓勵少數(shù)民族教育發(fā)展的多樣性。在此基礎上，《憲法》進一步對少數(shù)民族教育機構(gòu)的管理提出了具體要求。它指出，少數(shù)民族教育機構(gòu)有權(quán)自主規(guī)定學校課程，但是在保留自身的語言、宗教文化的同時，應當向?qū)W生傳授世俗課程，保證少數(shù)民族對印度文化有整體性的認知，同時，也對教師的任用、工作條件等做出了基本的規(guī)定。

《憲法》是印度少數(shù)民族教育發(fā)展的指導性文件，規(guī)定了印度少數(shù)民族的基本教育權(quán)益，為少數(shù)民族教育治理提供了最根本的法律保障。

2.《兒童免費義務教育權(quán)利法》

該法案于2009年8月26日頒布，于2010年4月開始正式實施，規(guī)定了印度所有6-14歲的兒童都將接受基礎教育。法案規(guī)定了區(qū)域內(nèi)學校的建立與政府經(jīng)費支持和對學校基礎設施的贊助，例如學校建筑和學習設備等。［12］

這個法案將少數(shù)民族作為特別焦點群體，還特別強調(diào)要為表列部落、表列種姓和其它落后階級的兒童提供基礎教育，規(guī)定了中央和地方政府對少數(shù)民族教育發(fā)展的責任。

3.《國家教育政策》（1986）

《國家教育政策》（1986）對表列部落和表列種姓的教育治理進行了專門的說明和規(guī)劃。首先，它指出人人都有受教育的權(quán)利，強調(diào)了教育的雙重維度，即消除差異和教育機會均等。［13］為了平等和正義，要更多地注意少數(shù)民族的教育發(fā)展，包括基于憲法上的保證以建立和管理他們自己的教育機構(gòu)。其次，它尊重少數(shù)民族語言文化并充分利用其教育作用，文件指出，啟蒙階段利用部落語言編排教材，逐步過渡到能夠使用地區(qū)通用語言；將豐富的部落文化融入教學設計，充分發(fā)揮學生的才能；激勵和培養(yǎng)合格部落青年留在當?shù)貜慕獭Ｗ詈?，它指出，要對少?shù)民族的教育采取特別的優(yōu)待政策以及補救性方案，以彌補他們的教育弱勢，包括給予政策傾斜和優(yōu)先權(quán)。該文件不僅對少數(shù)民族教育治理具有方向上及原則上的指引，也有具體實施上的指導和要求，是繼《憲法》之后的又一重要綱領性文件，對普及少數(shù)民族教育、少數(shù)民族教育治理方向的確定都具有重要的意義。

4.《行動綱領》（1992）

《行動綱領》（1992）則是對《國家教育政策》（1986）的修訂和細化。一方面，它指出，因為資金的缺乏，《國家教育政策》（1986）中所提及的很多項計劃都沒有得到各邦政府的有效實行，并且中央和各邦也沒有定期提交監(jiān)測報告。因此，《行動綱領》（1992）指出要繼續(xù)實行有利于少數(shù)民族教育的各項計劃，同時在中央和地方都建立特殊的監(jiān)管機制，監(jiān)管委員會中必須有來自社區(qū)，志愿組織以及政府相關機構(gòu)的代表，以確保各項計劃的有效落實。［14］另一方面，它為少數(shù)民族教育制定了短期、中期以及長期的規(guī)劃，其中長期規(guī)劃涉及了少數(shù)民族各級各類教育，體現(xiàn)了全方面幫助少數(shù)民族教育水平提升的原則和要求。

（二）相互協(xié)調(diào)的行政機構(gòu)網(wǎng)絡

印度是一個聯(lián)邦共和制國家，實行的是中央和各邦共同負責的教育行政管理體制。在中央統(tǒng)一指導下，中央和地方共同參與教育政策的制定。目前，少數(shù)民族教育在中央主要由人力資源開發(fā)部、社會公正與賦權(quán)部、部落事務部以及少數(shù)民族事務部共同負責。

人力資源開發(fā)部負責制定政策和發(fā)展計劃，制訂與課程、教材、教師招聘、調(diào)動政策等等相關的實施細則和指導意見。［15］內(nèi)部設立學校教育與掃盲司和高等教育司，尤其關注一些特殊群體如少數(shù)民族的教育發(fā)展，旨在提高他們的受教育機會以及教育質(zhì)量。該部下設專門的教育監(jiān)督委員會——國家少數(shù)民族教育監(jiān)督委員會（National Monitoring Committee on Minorities' Education ，NMCME），為永久性常設委員會，負責所有涉及少數(shù)民族教育發(fā)展的事務并提出建議，行使部分監(jiān)督權(quán)力。

社會公正與賦權(quán)部旨在促進社會公平正義，維護社會邊緣群體、弱勢群體，包括表列種姓、經(jīng)濟和教育上的其他落后階級的權(quán)益，為他們的成長和發(fā)展提供足夠的支持，創(chuàng)建一個包容性的社會。為了促進少數(shù)民族教育發(fā)展，一方面，社會公正與社會賦權(quán)部制定和執(zhí)行各種方案，主要包括獎學金計劃、住宿條件改善計劃以及學生的課程補救計劃三個方面。另一方面，該部門也監(jiān)督和評估一些計劃的執(zhí)行，包括各邦以及中央直轄區(qū)、非政府組織以及本部門內(nèi)部機構(gòu)執(zhí)行的計劃，確保少數(shù)民族各項教育福利計劃的有效執(zhí)行。

部落事務部下設教育司，負責對部落教育的總體政策規(guī)劃和協(xié)調(diào)，以合作與計劃性的方式，通過各種干預措施管理部落教育，為中央、各邦以及其他志愿者組織發(fā)展部落教育提供補充和支持。它積極開展對表列部落和表列種姓學生的教育資助，目前已經(jīng)開展了四種獎助學金計劃：高中層次以下獎學金計劃（Pre-Matric Scholarship（PMS）for ST students）、高中層次以上獎學金計劃（Post Matric Scholarship（PMS）for ST students）、國家表列部落學生高等教育獎助學金計劃（由卓越教育獎學金計劃（Top Class Education）、拉吉夫·甘地全國研究生獎助學金計劃（Rajiv Gandhi National Fellowship）合并而成［16］、國家海外獎學金計劃（Scholarship to the Student of ST for studies abroad）。隨著這個部門各項工作的開展，部落學生獲得了更多教育上的幫助和支持。

少數(shù)民族事務部則旨在對有關穆斯林等宗教少數(shù)民族的問題采取更集中的方法，增強少數(shù)民族自我服務的能力，通過權(quán)利平等的行動以及包容性的發(fā)展，改善少數(shù)民族的社會經(jīng)濟狀況，使少數(shù)民族能夠在教育、就業(yè)、經(jīng)濟活動以及自我提升中擁有平等的機會，共同建設一個充滿活力的國家。其主要任務包括制定全面政策和規(guī)劃、協(xié)調(diào)、評價和審查管制框架和發(fā)展方案，以造福少數(shù)民族社區(qū)。另外，這個部門還設立多項獎助學金，資助少數(shù)民族教育發(fā)展機構(gòu)，非政府機構(gòu)例如毛拉·阿扎德教育基金會，確保少數(shù)民族教育福利。目前，少數(shù)民族事務部正在籌劃建立五所世界一流民族大學。少數(shù)民族事務部部長和議會事務部部長穆奇赫·阿巴斯·納奎夫（Mukhtar Abbas Naqvi）在2017年新德里舉辦的“少數(shù)民族社區(qū)教師協(xié)會”國家研討會上表示，少數(shù)民族事務部將建立技術(shù)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代醫(yī)療等領域的五所世界一流民族大學，為少數(shù)民族學生提供更好的傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合的教育。［17］中央已經(jīng)任命了一個高級委員會制定這些大學的框架并且也正在制定配套戰(zhàn)略，以便這些大學可以在2018年開始運作。此外，2017-2018年印度中央政府對少數(shù)民族事務部的財政撥款已經(jīng)增加到419.548億盧比，比上年增長9.6%。少數(shù)民族事務部計劃將這些財政撥款的70%以上用于保障少數(shù)民族教育權(quán)利和就業(yè)指導計劃，為大約35萬的少數(shù)民族社區(qū)學生提供獎學金以及2萬多名青年提供就業(yè)培訓。［17］

（三）各司其職的治理“智囊團”

少數(shù)民族教育咨詢委員會是少數(shù)民族教育治理的智囊團，它們?yōu)樯贁?shù)民族的教育發(fā)展提供信息咨詢和教育決策上的建議支持，是少數(shù)民族信息傳達的平臺，也為少數(shù)民族的教育發(fā)展做出了不可忽視的支持和幫助。

1.全國表列種姓委員會（National Commission for Scheduled Tribes，NCST）和表列部落委員會（National Commission for Scheduled Castes，NCSC）

1987年印度政府將“表列種姓和表列部落委員會”升格為國家級咨詢機構(gòu)——“全國表列種姓和表列部落委員會”，設在福利部內(nèi)。2004年，全國表列種姓和表列部落委員會被分為兩個新的機構(gòu)——“全國表列種姓委員會”和“全國表列部落委員會”，前者設在社會公正和賦權(quán)部，后者設在部落事務部。負責調(diào)查憲法規(guī)定的表列部落以及表列種姓的權(quán)益的保障和實施，評估各項工作的開展，包括保留政策的實施，各項教育計劃的執(zhí)行等，接收他們對權(quán)益剝奪的投訴，為他們提供政策咨詢，也為中央和各邦促進他們福利以及經(jīng)濟發(fā)展所采取的措施提出相應的建議。雖然這兩個委員會主要是咨詢機構(gòu)，但是它們被賦予了廣泛的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，具有與民事法庭同等的權(quán)利。［18］

2.全國少數(shù)民族教育機構(gòu)委員會（National Commission for Minority Educational Institutions，NCMEI）

2004年12月，國會通過《全國少數(shù)民族教育機構(gòu)委員會法案》，標志著該委員會成立，這也是中央第一次為維護少數(shù)民族選擇和管理自己教育機構(gòu)的權(quán)利而建立的委員會。

該委員會是一個準司法機構(gòu)，具有民事法庭的權(quán)力，能夠行使裁定職能、咨詢功能和建議三種權(quán)力，可以就有關少數(shù)民族教育機構(gòu)的任何問題發(fā)表相應的意見和建議，定期搜集和調(diào)查關于剝奪或侵犯少數(shù)民族權(quán)利的具體投訴，核心任務是確保包括穆斯林在內(nèi)的，由政府認定的宗教少數(shù)民族群體能夠真正享受到憲法所賦予的少數(shù)民族教育權(quán)利，主要負責解決少數(shù)民族教育機構(gòu)與大學的關系糾紛，處理有關剝奪、侵犯權(quán)利的投訴，建立和管理少數(shù)民族自己的教育機構(gòu)。

3.全國少數(shù)民族委員會（National Commission for Minorities，NCM）

1992年，印度頒布《全國少數(shù)民族委員會法案》，1993年，成立了新的具有法定地位的全國少數(shù)民族委員會以代替1978年成立的全國少數(shù)民族委員會，目標對象是中央政府認定的五個宗教少數(shù)民族：穆斯林、基督徒、錫克教徒、佛教徒和瑣羅亞斯德人（Muslims，Christians，Sikhs，Buddhists and Zoroastrians（Parsis），2014年7月，耆那教（Jains）也被該委員會認定為少數(shù)民族。這些委員會的職責，是為了保護憲法和法律所規(guī)定的少數(shù)民族的利益，保障少數(shù)民族合法權(quán)益的有效獲得，廣納民意，向政府提供相應的建議以及解決方案，同時對涉及少數(shù)民族社會經(jīng)濟和教育發(fā)展的有關問題進行研究，定期向中央政府提交報告。安得拉邦、阿薩姆邦、比哈爾邦、恰提斯加、德里、恰爾肯德邦、北方邦和西孟加拉邦等十多個邦也在各自的邦設立了少數(shù)民族委員會，辦公室設在邦首府，以處理各邦少數(shù)民族事務。

4.大學撥款委員會（University Grants Commission，UGC）

印度于1953年成立了大學撥款委員會。1956年，印度議會通過《大學撥款委員會法》，使該委員會正式成為協(xié)調(diào)和維持高等教育標準的法定機構(gòu)。該委員會的主要任務是協(xié)調(diào)大學的教學、考試以及課程標準等，主要在高等教育中向少數(shù)民族提供資助，包括一些獎助學金計劃、課程補救計劃、宿舍修建計劃等，以促進少數(shù)民族學生能夠接受更高水平的教育。2006年，為了挽留在科研和高等教育中的優(yōu)秀人才，大學撥款委員會實施了拓展中央和邦立大學獎學金的計劃，其中包括為表列種姓和部落學生提供的專項撥款計劃，使得少數(shù)民族獎學金受益群體擴大。

此外，印度大學撥款委員會還專門設立了負責表列種姓、表列部落和其他落后階層的高等教育辦公室和一個常務委員會及相關小組委員會，對保留政策的實施進行有效監(jiān)控，并處理和解決相關投訴。

（四）不斷高漲的社會力量

獨立之初，政府就鼓勵社會力量積極參與到少數(shù)民族教育之中，起初只是少數(shù)民間機構(gòu)以及基層自治組織參與其中。隨著少數(shù)民族權(quán)益意識的不斷提高，在政府的鼓勵下，社會力量不斷高漲，基層組織、非政府組織等積極參與，協(xié)調(diào)配合，成為少數(shù)民族教育治理的堅定力量。

社區(qū)、家長、學校積極響應和配合少數(shù)民族教育的政策實施，家長教師協(xié)會、學校管理委員會等基層組織得以重組或者重新發(fā)揮作用，促進了少數(shù)民族地區(qū)教育目標的實現(xiàn)。在這些基層組織中，還有不少是表列部落、表列種姓以及少數(shù)民族的代表，因此它能夠積極反映地方的需要，代表該群體的利益。此外，非政府組織包括基金會、民間志愿組織等都積極參與少數(shù)民族教育的治理。其中，一個較為重要的基金會是毛拉·阿扎德教育基金會（Maulana Azad Education Foundation）。

毛拉·阿扎德教育基金會是一個非營利性的社會服務組織，它于1989年7月6日在《1860年社團登記法》的規(guī)定下注冊成立，受到印度的少數(shù)民族事務部資助，少數(shù)民族事務部部長是基金會的前任主席。目標是促進社會中教育落后地區(qū)的教育，主要為教育上落后的少數(shù)民族制定和實施一些教育計劃和方案。同時，它也為其他非政府組織開展的教育活動提供資助，為優(yōu)秀的少數(shù)民族學生提供毛拉·阿扎德獎學金，促進了少數(shù)民族尤其是落后地區(qū)少數(shù)民族教育的發(fā)展。

總之，在這七十年的歷程中，印度少數(shù)民族教育的發(fā)展既有法律作為保障，也有政府教育行政部門以及教育咨詢委員會的行動支持，還有眾多社會組織、社會力量的積極配合與參與，形成了一個相互協(xié)調(diào)的少數(shù)民族教育治理結(jié)構(gòu)。

四、印度少數(shù)民族教育治理的特征

作為一個多宗教、多種姓、多語言的國家，印度的少數(shù)民族教育治理情況復雜，獨立后經(jīng)過七十年的教育治理，印度少數(shù)民族教育治理成效顯著，同時也彰顯出了一些顯著的特征。

（一）多元一體的治理模式

印度在少數(shù)民族教育治理上，形成了多元一體的治理模式，即在中央行政權(quán)力主導下，中央和地方共同管理少數(shù)民族教育，各委員會建言獻策，社會力量共同參與，共同服務于少數(shù)民族教育治理這個本體。

中央政府主要負責宏觀調(diào)控，由人力資源開發(fā)部、社會公正與賦權(quán)部、部落事務部及少數(shù)民族事務部以及各咨詢委員會對印度少數(shù)民族教育的發(fā)展進行管理和監(jiān)督。各邦在中央的領導之下建立自己地方一級的管理機構(gòu)，定期向中央?yún)R報發(fā)展情況，共同參與政策的制定。在地方之下，又有各種基層組織、非政府組織、志愿組織例如家長教師協(xié)會、學校教育管理委員會等社會力量積極參與到少數(shù)民族教育治理之中，在政策落實、資金贊助、教育管理等方面都作出了極大的努力，是發(fā)展少數(shù)民族教育的一股重要力量，最終形成了多元一體的治理模式。

這種中央宏觀調(diào)控、地方自主發(fā)展的模式，尊重了各地的發(fā)展情況，使得各邦可以根據(jù)自身的實際情況對少數(shù)民族教育發(fā)展作出自己的規(guī)劃，少數(shù)民族教育發(fā)展可以因地制宜。但是這種模式同樣也產(chǎn)生了很多問題。例如，因為繁雜的機構(gòu)設置，中央和地方之間沒有形成良好的協(xié)調(diào)，地方情況復雜，中央對地方的約束力不強，再加上政府機構(gòu)規(guī)劃和管理不力，缺乏監(jiān)管機制，內(nèi)部的人員出現(xiàn)貪污腐敗、辦事不力等現(xiàn)象，使得中央頒布的法律、制定的政策很難在地方得到有效落實。

（二）法律政策體系相對嚴密

印度政府獨立后非常重視少數(shù)民族教育的發(fā)展，大部分法律的頒布都會提及少數(shù)民族教育問題，強調(diào)要重視教育上的落后階級包括少數(shù)民族的教育發(fā)展，給予他們系列政策支持，根據(jù)他們的需求制定特殊的教育發(fā)展政策，不斷完善少數(shù)民族教育相關的法律規(guī)定，為少數(shù)民族教育發(fā)展提供法律保障，形成了在《憲法》指導下的相對嚴密的法律保障體系。印度1950年《憲法》規(guī)定了非歧視原則，表示所有公民不論宗教、種族、語言都擁有受教育的權(quán)利以及創(chuàng)辦和管理自身教育機構(gòu)的權(quán)利，對表列部落、表列種姓以及其他落后階層實行保留政策，增加了少數(shù)民族接受高等教育的機會。歷年《憲法》修正案則對少數(shù)民族教育規(guī)定進一步完善、指導和說明?！秲和赓M義務教育權(quán)利法》中提出要集中解決少數(shù)民族兒童受教育的問題，保障教育公平?！秶医逃摺罚?986）以及《行動綱領》（1992）等都對少數(shù)民族教育發(fā)展提出了更加全面的政策指導。相關機構(gòu)設立前也往往首先制定相應法律法規(guī)以明確機構(gòu)的性質(zhì)、設立目的、職責、權(quán)利等，為機構(gòu)順利運行提供方向指導以及法律保障。全國少數(shù)民族教育機構(gòu)委員會以及全國少數(shù)民族委員會等機構(gòu)的設立便以其法律法規(guī)的設立作為前提。由此可見，印度在少數(shù)民族教育治理上立法之嚴密。此外，還有地方性的法律法規(guī)，讓少數(shù)民族教育治理具有地方適切性。從中央到地方，從總則到細則，印度少數(shù)民族教育立法不斷完善，形成了相對嚴密的少數(shù)民族教育法律體系。

（三）政府長期的高度重視

少數(shù)民族教育在尊重各民族文化的基礎上，能夠加強民族的團結(jié)力與民族自信心，構(gòu)建和諧的民族關系。印度作為一個多民族并且民族關系復雜的國度，加強少數(shù)民族的教育治理顯得尤為重要。

印度獨立七十一年以來，非常重視教育公平問題，尤其重視少數(shù)民族教育。一方面，在宏觀層面，印度政府不斷建立管理和咨詢機構(gòu)，機構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)，相互監(jiān)督，自上而下建立起相對完善的治理結(jié)構(gòu)，少數(shù)民族教育治理得以有效進行。另一方面，在微觀的實施層面，印度政府不斷加大對少數(shù)民族教育的投入。有財政上、非財政上的，有直接的和間接的激勵計劃，財政上的直接救濟包括獎助學金政策、助學貸款，提供教科書、文具，旨在改善質(zhì)量的方案，如基礎設施的完善與修建，補救課程，提供優(yōu)質(zhì)教學；還有一些社會福利項目，例如免費午餐計劃，男女生住宿計劃等。有些資助政策被包含在國家的經(jīng)濟建設計劃中，例如印度歷次五年計劃都會著重強調(diào)對少數(shù)民族教育的投入，為少數(shù)民族教育設立專項基金，有些直接指定專項發(fā)展計劃，如旨在減少種族差異的“少數(shù)民族學生學業(yè)成績撥款計劃”（Ethnic Minority Achievement Grant，EMAG），獎勵優(yōu)秀少數(shù)民族學生的“總理關于少數(shù)民族福利的新15點計劃”。此外，印度政府還為表列部落、表列種姓以及少數(shù)民族設立了中央獎學金計劃、海外留學獎學金計劃、研究生獎學金計劃等，說明了印度政府對少數(shù)民族教育治理愈發(fā)重視，不僅僅支持他們完成基礎教育，更支持他們追求多種形式以及更高層次的教育，為少數(shù)民族教育的發(fā)展建立了包含各個教育階段，各個方面的一整套資助體系，大量少數(shù)民族學生從中受益，獲得了進一步接受教育的機會。

五、對我國少數(shù)民族教育治理的啟示

印度少數(shù)民族教育治理卓有特色，少數(shù)民族教育取得了顯著的效果，對我國的少數(shù)民族教育治理也有較強的借鑒作用。

（一）加強少數(shù)民族教育立法

少數(shù)民族教育法律的健全，能夠促進各項政策的落實，也能保障少數(shù)民族教育發(fā)展所需資源的獲取。印度少數(shù)民族教育治理將法律作為根本保障，不斷擴充和細化少數(shù)民族教育法律法規(guī)，保障了少數(shù)民族的教育權(quán)益。

新中國成立以來，我國陸續(xù)頒布了《民族區(qū)域自治法》《教育法》《中國教育改革和發(fā)展綱要》，對少數(shù)民族教育權(quán)利作出了明確規(guī)定，包括少數(shù)民族受教育權(quán)，保有自身語言和文字的權(quán)利，《民族區(qū)域自治法》還明確了少數(shù)民族自治地方的教育立法權(quán)。2015年，國務院頒布了《關于加快發(fā)展民族教育的決定》，確立了發(fā)展的根本原則與目標。但是，目前我國的少數(shù)民族教育立法還存在以下問題：首先，立法層級過低。我國目前還沒有全國性的少數(shù)民族教育法律條例，主要依靠地方根據(jù)各地的具體情況，制定相關的法律條例，云南、黑龍江、青海、吉林、湖南、四川、海南等地已經(jīng)制定出臺；其次，內(nèi)容上缺乏對少數(shù)民族自身文化教育與傳承的規(guī)定。我國一直在盡力促進各民族的融合，但是在少數(shù)民族自身文化發(fā)展以及保留各民族特色上的努力不夠；最后，針對性差，對少數(shù)民族實際狀況欠缺考慮。

因此，我國必須不斷完善現(xiàn)有的少數(shù)民族教育法律法規(guī)，以各地少數(shù)民族教育法律法規(guī)作為參考，積極推動少數(shù)民族教育立法實踐尤其是全國性的《少數(shù)民族教育條例》的出臺，做到有重點、有針對性，不僅保障少數(shù)民族基本的受教育權(quán)，同時也要處理好中華民族共同體意識與少數(shù)民族文化的保護與傳承之間的關系，實現(xiàn)少數(shù)民族在融入主流文化的同時，也能充分享有、發(fā)展自身的文化。

（二）完善組織機構(gòu)網(wǎng)絡，充分發(fā)揮社會力量

對少數(shù)民族教育進行優(yōu)化治理必須要依靠多元治理主體之間的合作、協(xié)調(diào)與監(jiān)督，這是少數(shù)民族教育治理的基本保證。

我國少數(shù)民族教育在中央的統(tǒng)籌管理之下，各地自主發(fā)展，中央的作用顯得尤為突出，中央在教育部之下設民族教育司，各省教育廳之下設民族教育處，形成了從中央到地方的行政管理機制。但是，我國的少數(shù)民族機構(gòu)之間也產(chǎn)生了內(nèi)部的協(xié)調(diào)以及監(jiān)督機制的缺失等問題，使得少數(shù)民族教育政策的監(jiān)管、評估不到位，政策自然難以得到有效的落實。

因此，為了促進少數(shù)民族教育事業(yè)的發(fā)展，必須充分發(fā)揮中央，地方以及社會力量多元治理主體的作用，不斷完善治理手段。一方面，我國必須完善組織機構(gòu)網(wǎng)絡，既要在中央和地方建立少數(shù)民族事務機構(gòu)，也要依照實際情況建立少數(shù)民族教育的專項管理機構(gòu)或者部門，同時增強監(jiān)管機制，提高政府辦事效率，建立權(quán)責分明、做事迅速的組織隊伍，充分發(fā)揮中央的統(tǒng)籌管理作用。另一方面，中央要照顧各地實際情況，適當放權(quán)，實現(xiàn)地方的靈活多樣化發(fā)展，尤其要重視并且充分發(fā)揮社會力量。社會力量是重要參與主體，也是一大特色，各種基層組織、志愿組織積極參與，家庭、社區(qū)、學校相互配合，成為印度少數(shù)民族教育治理的一大堅定力量。我國必須充分調(diào)動社會力量，加大宣傳力度，提供政策激勵，提高社會民眾發(fā)展少數(shù)民族教育的積極性。例如，鼓勵民間多形式辦學，允許民間資本進入少數(shù)民族學校，緩解少數(shù)民族教育教學經(jīng)費緊張的現(xiàn)狀。此外，尤其要充分調(diào)動本土居民參與教育的積極性，立足本地區(qū)實際情況，實現(xiàn)自我發(fā)展。少數(shù)民族各地區(qū)語言、風俗等相差甚遠，本土居民更了解本民族風土人情，融入性也更高，在少數(shù)民族教育治理過程中具有不可替代的作用。例如，在少數(shù)民族雙語教師較少的地區(qū)，鼓勵當?shù)厣贁?shù)民族群眾參與雙語教學，增強雙語教師培訓，提高師資水平，穩(wěn)定師資隊伍。

（三）增加投入，完善投入結(jié)構(gòu)

經(jīng)濟貧困依然是阻礙少數(shù)民族學生入學、就學的重要因素，近些年少數(shù)民族教育投入有所增加，但是仍舊不能滿足現(xiàn)實需求。我國少數(shù)民族教育投入由中央和地方共同承擔，以中央財政資金為主。唐建榮等三位學者在2002年對貴州黔東南苗族侗族自治州的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族教育經(jīng)費的投入主要用到了發(fā)放教師工資和改善辦學條件上，真正用到生均公用經(jīng)費上是很少的。［19］這樣的問題普遍存在，并且至今沒有得到解決。

因此，一方面，必須繼續(xù)增加對少數(shù)民族教育的投入，進一步完善與落實少數(shù)民族的優(yōu)惠政策與特殊政策，扶持少數(shù)民族教育發(fā)展。另一方面，必須優(yōu)化少數(shù)民族的財政投入結(jié)構(gòu)，多方位多層次多類型支援少數(shù)民族教育發(fā)展。全方位考慮各方面要求，認識到少數(shù)民族自身的特殊性以及他們的特殊需要，重點投入薄弱環(huán)節(jié)，在保證義務教育普及的基礎上，增加人才培養(yǎng)類別，增加對職業(yè)技術(shù)教育和學前教育的投入，完善教育結(jié)構(gòu)，同時提高人才培養(yǎng)層次，保證教育質(zhì)量，促進少數(shù)民族的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。