劉暢

摘要：近些年來，政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，逐步調(diào)整思路，將部分民營資本以及私營企業(yè)作為融資對象，吸納更多的社會資本用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與開發(fā)，形成PPP項目投資機制。文章以PPP項目作為研究對象，從多個層面出發(fā)，系統(tǒng)探討社會資本風(fēng)險把控的主要手段，構(gòu)建風(fēng)險防范與應(yīng)對機制，旨在為后續(xù)投資活動的開展提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項目? 社會資本? 投資風(fēng)險? 風(fēng)險把控

一、前言

PPP項目作為一種新的融資模式，憑借其融資的多元性、高效性以及低風(fēng)險性，被廣泛應(yīng)用于交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生、水利工程等政府投資領(lǐng)域，逐步成為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資的主要途徑。為了更好地發(fā)揮PPP項目的融資優(yōu)勢，保證社會資本的正當(dāng)收益，管控投資風(fēng)險，文章在對PPP項目進(jìn)行整體論證的基礎(chǔ)上，梳理現(xiàn)階段社會資本投資PPP項目過程中面臨的主要風(fēng)險，以風(fēng)險問題為導(dǎo)向，采取針對性地防范手段，進(jìn)行風(fēng)險把控。

二、PPP項目概述

對PPP項目含義、重要性的梳理，從整體上，形成系統(tǒng)完備的認(rèn)知，明確PPP項目風(fēng)險防控的必要性與基本要求，進(jìn)而為后續(xù)社會資本投資風(fēng)險把控質(zhì)效的提升創(chuàng)造了條件。

（一）PPP項目的含義

2014年財政部將PPP項目定義為政府部門與社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)領(lǐng)域建立起的長期合作關(guān)系。在PPP項目中，政府通過公開招標(biāo)的方式，與中標(biāo)企業(yè)確定合作關(guān)系，中標(biāo)企業(yè)依據(jù)相關(guān)合同，投入一定體量的資金，開展PPP項目項目規(guī)劃設(shè)計、施工建設(shè)以及運營管理等方面的工作，并在PPP項目建成后，獲取一定比例的收益[1]。PPP項目的出現(xiàn)在一定程度上表明，我國政府對于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新嘗試，隨著經(jīng)驗的不斷積累，PPP項目日益成熟，成為交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生、水利工程等公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域融資的主要方式。

（二）PPP項目的重要性

PPP項目中政府與社會資本共同承擔(dān)風(fēng)險，共享項目收益，與其他傳統(tǒng)的投資模式不同，由于政府在PPP項目居于主導(dǎo)地位，承擔(dān)更多的風(fēng)險，社會資本的有限參與，使得其承擔(dān)的風(fēng)險相對較小，投資的收益得到有效保障，可以獲得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。PPP項目在實踐環(huán)節(jié)中的應(yīng)用，不僅實現(xiàn)了對社會資本的正確引導(dǎo)，還相對完善了政府融資模式，緩解了地方財政壓力，實現(xiàn)了資源的科學(xué)配置，切實滿足了現(xiàn)階段公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會資本投資的相關(guān)要求。同時社會資本的有效參與，在很大程度上彌補了傳統(tǒng)公共基礎(chǔ)設(shè)施在融資、施工、管理方面的缺陷，有效避免出現(xiàn)項目預(yù)算超標(biāo)、施工周期延長等相關(guān)問題[2]。盡管我國PPP項目出現(xiàn)的時間較短，經(jīng)驗相對不足，在項目管理以及風(fēng)險管控方面還存在著一定的問題，但隨著外部環(huán)境的改善，政府的有序引導(dǎo)，PPP項目勢必成為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資的重要手段，在國民經(jīng)濟發(fā)展以及社會生活中充分發(fā)揮自身的作用。

三、社會資本投資PPP項目存在的主要風(fēng)險

PPP項目必須要遵循投資項目最基本的規(guī)則，正所謂做生意要有本錢，投資項目要求資本金自有，需要有合理的融資結(jié)構(gòu)，PPP項目方需要通過各種渠道籌集充足的資本金。為進(jìn)一步增強社會資本投資PPP項目的風(fēng)險防范與應(yīng)對能力，確保風(fēng)險把控各項措施的全面發(fā)揮，PPP項目各參與方應(yīng)當(dāng)著眼于項目實際以及宏觀經(jīng)濟發(fā)展的特點，梳理PPP項目主要風(fēng)險點，旨在為相關(guān)投資風(fēng)險把控策略的制定以及實施提供方向性引導(dǎo)，穩(wěn)步增強風(fēng)險把控能力。

（一）系統(tǒng)性風(fēng)險

系統(tǒng)性風(fēng)險主要與PPP項目規(guī)劃、運行有關(guān)，系統(tǒng)性風(fēng)險出現(xiàn)的原因在于，PPP項目項目風(fēng)險超出了社會資本以及政府風(fēng)險管控范圍。例如金融風(fēng)險、政治風(fēng)險等，都是現(xiàn)階段較為常見的系統(tǒng)性風(fēng)險[3]。以政治風(fēng)險與金融風(fēng)險為例，考慮到PPP項目主要涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，其項目體量較大，施工周期相對較長，在施工過程中，一旦政府政策發(fā)生變化，勢必影響PPP項目的進(jìn)行，給社會資本的投資收益帶來不確定性?，F(xiàn)階段金融風(fēng)險主要包括利率風(fēng)險以及外匯風(fēng)險兩種，PPP項目的有序進(jìn)行，需要良好的外部環(huán)境，在項目開發(fā)過程中，如果經(jīng)濟形勢發(fā)生變化，勢必造成收益率的降低，造成投資風(fēng)險。

（二）非系統(tǒng)性風(fēng)險

非系統(tǒng)性風(fēng)險與PPP項目的規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工以及運營管理有著直接聯(lián)系，從實際情況來看，目前生產(chǎn)風(fēng)險、市場風(fēng)險以及信用分析是PPP項目非系統(tǒng)性風(fēng)險類別。具體來看，生產(chǎn)風(fēng)險主要是指PPP項目中使用各類材料以及技術(shù)的風(fēng)險，這類風(fēng)險直接影響整個PPP項目的進(jìn)度與質(zhì)量。信用風(fēng)險貫穿于整個PPP項目之中，信用風(fēng)險的產(chǎn)生主要是因為項目的融資方無法履行合同要求，造成失約行為，造成PPP項目資金鏈條中斷，影響正常的施工建設(shè)以及運營管理活動。市場風(fēng)險主要是是指PPP項目的收益沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，PPP項目建成后，在運營過程中，項目所得收益低于預(yù)期收益，對投資方以及融資市場產(chǎn)生消極作用[4]。例如京通高速公路在規(guī)劃、施工過程中，采取PPP融資方式，但是在項目建成后，高速公路通行量相對較小，導(dǎo)致項目市場風(fēng)險較大，投資方的收益難以得到有效保障。

（三）財務(wù)風(fēng)險

基于PPP項目多指向基礎(chǔ)設(shè)施項目，這些項目規(guī)模體量較大，造價成本高，技術(shù)復(fù)雜，這種情況使得多數(shù)PPP項目在運行過程中，需要完備的管理團隊，來進(jìn)行項目運作與管理。從實際情況來看，現(xiàn)階段PPP項目管理團隊的部門組成以及人員配置日趨復(fù)雜，管理難度增加，管理成本明顯提升。同時受到多種內(nèi)外因素的影響，使得PPP項目在項目確立、融資、規(guī)劃設(shè)計、施工建設(shè)、驗收使用以及運營管理等方面存在著較多的不確定性，這些因素如果沒有得到妥善處理，勢必增加財務(wù)風(fēng)險，給整個融資以及投資風(fēng)險管控帶來極為不利的影響。

四、社會資本投資PPP項目風(fēng)險把控方式

社會資本投資PPP項目風(fēng)險把控涉及多個領(lǐng)域，為進(jìn)一步增強社會資本對于投資風(fēng)險的把控水平，避免投資損失，在風(fēng)險把控過程中，需要相關(guān)各方依據(jù)PPP項目的特點，以現(xiàn)階段投資主要風(fēng)險為導(dǎo)向，有針對性地推動PPP項目風(fēng)險把控工作的開展。

（一）積極進(jìn)行角色轉(zhuǎn)變

PPP項目風(fēng)險把控的過程中，政府作為項目融資的主導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確自身的職能與作用，做好角色轉(zhuǎn)變，正確處理與社會資本之間的關(guān)系。在PPP項目融資過程中，充分認(rèn)識到社會資本在項目融資、建設(shè)、管理方面的重大作用，將自身定性為PPP項目的監(jiān)督者、指導(dǎo)者、合作者，與社會資本開展深度合作，而不是依靠行政權(quán)力，人為干預(yù)PPP項目的合作方向，通過角色轉(zhuǎn)變來發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，促進(jìn)PPP項目社會價值與經(jīng)濟價值的有效發(fā)揮。在角色轉(zhuǎn)變環(huán)節(jié)，政府應(yīng)當(dāng)將自身定義為服務(wù)者，從社會公眾利益的角度出發(fā)，梳理公眾需求，確定基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的內(nèi)容與服務(wù)形式，并在此基礎(chǔ)上，通過公開招標(biāo)的方式，公正、透明地選擇項目合作方，有計劃地減少國家公權(quán)力對PPP項目的干預(yù)，充分發(fā)揮市場規(guī)律的作用，給予社會資本充分的自主權(quán)，使得其能夠采取切實有效的措施，開展與政府間的合作，以此增強PPP項目投資風(fēng)險的抵御能力，防范投資損失。

（二）健全完善二級市場

根據(jù)相關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)，2018年我國第一季度PPP項目簽約金額高達(dá)4680億元，龐大的PPP項目融資市場，在滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)以及運營需求的同時，也大大增加了風(fēng)險發(fā)生機率。從歐美國家的經(jīng)驗來看，在體量巨大的融資規(guī)模下，要想減少風(fēng)險，需要提升社會資本的流動性，確保社會資本有序運轉(zhuǎn)?；谶@種認(rèn)知，應(yīng)當(dāng)有計劃地進(jìn)行二級市場的開拓與完善[5]。例如大型私營企業(yè)主動與政府溝通，以合作的方式建立二級市場PPP項目融資管理平臺，在平臺中，社會資本與政府職責(zé)明確，定位清晰，確保社會資本的有序流動，從而確保了PPP項目投資的透明性與公開性，逐步形成良好的二級市場秩序，為后續(xù)社會資本融資

（三）構(gòu)建PPP項目風(fēng)險管理機制

為有效提升社會資本PPP項目投資風(fēng)險把控能力，實現(xiàn)PPP項目全過程風(fēng)險的高效防范，在實際風(fēng)險把控過程中，有必要進(jìn)行PPP項目風(fēng)險管理機制的健全與完善，以制度規(guī)范行為，達(dá)到風(fēng)險防范的目的。具體來看，將PPP項目管理團隊建設(shè)作為重點任務(wù)，通過引入、培養(yǎng)等多種方式，提升管理人員的專業(yè)能力，借助其專業(yè)素質(zhì)，達(dá)到防范風(fēng)險，保障收益的目的。同時在PPP項目進(jìn)行過程中，社會資本可以嘗試與專門風(fēng)險管理機構(gòu)開展深度合作，從而在自身內(nèi)部，構(gòu)建起完備的PPP項目投資風(fēng)險管理流程。例如進(jìn)行PPP項目社會資本投資風(fēng)險的合理分擔(dān)，將社會資本與政府進(jìn)行深度捆綁，以提升抵御風(fēng)險的能力。在風(fēng)險分擔(dān)體系構(gòu)建的過程中，社會資本應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，對PPP項目的資金需求量以及自身的投資能力進(jìn)行分析，逐步完成對PPP項目投資收益的評估，根據(jù)評估結(jié)果，不斷完善優(yōu)化投資風(fēng)險分擔(dān)方案，考慮PPP項目非系統(tǒng)風(fēng)險由于政府的參與，可以得到有效控制，因此在風(fēng)險分擔(dān)過程中，可以將分擔(dān)的重點放置于系統(tǒng)性風(fēng)險方面。除了進(jìn)行PPP項目風(fēng)險分擔(dān)之外，社會資本在進(jìn)行投資風(fēng)險把控過程中，還應(yīng)當(dāng)做好風(fēng)險規(guī)避方案的制定與應(yīng)用。例如在參與PPP項目之前，大型私營企業(yè)等社會資本應(yīng)當(dāng)立足于國家現(xiàn)有法律法規(guī)，梳理國家關(guān)于PPP項目投資風(fēng)險的相關(guān)說明，以此為框架，確定融資的方式以及融資體量，以保證投資收益的同時，規(guī)避投資風(fēng)險，管控收益糾紛。同時進(jìn)行PPP項目投資風(fēng)險評估、監(jiān)測體系的構(gòu)建，通過匯總、收集各類數(shù)據(jù)信息，全面掌握PPP項目投資環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險點，并采取有效方式進(jìn)行規(guī)避與應(yīng)對，從整體上，確保社會資本的投資風(fēng)險把控能力。

（四）PPP項目變更處理方案

PPP項目變更主要涉及到政府與社會資本等多種關(guān)系，這種變更與傳統(tǒng)的建筑項目關(guān)系變更有著本質(zhì)區(qū)別?；谶@種實際，在PPP項目變更過程中，為規(guī)避投資風(fēng)險，社會資本應(yīng)當(dāng)在政策法律框架下進(jìn)行，在工程變更得到批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)充分考慮各類因素，補償項目變動所引發(fā)的工程量變更，而這些變更不由政府承擔(dān)，因此在變更過程中，應(yīng)當(dāng)確保變更部分的收益，有效化解風(fēng)險。

五、結(jié)語

社會資本投資PPP項目風(fēng)險把控，對于PPP項目運行體系的完善有著極為深遠(yuǎn)的影響。文章在全面探討PPP項目的基礎(chǔ)上，梳理社會資本在PPP項目投資中面臨的主要問題，吸收過往有益經(jīng)驗，創(chuàng)新風(fēng)險管控手段，推動PPP項目的有序運行，切實發(fā)揮其社會價值與經(jīng)濟價值。

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（作者單位：北京城建道橋建設(shè)集團有限公司）