李裕坤

摘要：破解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的金融困境具有極其重要的意義。以地處西南地區(qū)的四川省宜賓市為例，分析其在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中面臨的金融困境，并針對性地從改善制度環(huán)境、健全金融體制、拓展融資渠道、提升金融服務(wù)水平方面提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 金融困境 金融創(chuàng)新 宜賓市

一、研究背景與意義

（一）新型城鎮(zhèn)化概念的提出

黨的十八大報告明確提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的理念。所謂新型城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，它在原來單純追求人口規(guī)模這一量變的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上，對經(jīng)濟收入、服務(wù)均等、城鄉(xiāng)一體等生活水平質(zhì)變方面提出了新要求。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，資金的供求矛盾無疑會更加凸顯，因而研究新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的金融困境及解決對策具有極其重要的現(xiàn)實意義。

（二）宜賓市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀及問題

1.城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后于經(jīng)濟發(fā)展。近年來，宜賓的經(jīng)濟發(fā)展迅速，2018年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)2026.37億元，總量繼續(xù)保持全省第四、川南第一，而城鎮(zhèn)化率僅為49.64%，位居全省第九，比四川省的城鎮(zhèn)化率52.29%低2.47個百分點，比全國的城鎮(zhèn)化率59.58%低9.94個百分點，詳見表1。

2.“兩化”互動效果不明顯。“兩化”，即新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)該是互動互促的。但從實際情況看，宜賓市的工業(yè)增加值總量長期位居全省第四，遠(yuǎn)高出城鎮(zhèn)化率第九的排名，工業(yè)對城鎮(zhèn)化的基本動力作用尚顯不足。究其原因，一是工業(yè)發(fā)展較粗放，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、高耗能產(chǎn)業(yè)較多，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重較低，這使得工業(yè)在帶動城鎮(zhèn)人口聚集方面效果較弱;二是宜賓市的工業(yè)企業(yè)中有相當(dāng)大一部分是煤礦企業(yè)，它們大多設(shè)在農(nóng)村地區(qū)，對城鎮(zhèn)人口的集聚能力較弱;三是工業(yè)發(fā)展層次低導(dǎo)致了生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)還處于較低層次，沒能發(fā)揮工業(yè)化對城鎮(zhèn)化帶動過程中的紐帶橋梁作用，以至于城市在聚集就業(yè)人口和城鎮(zhèn)人口方面的效果不明顯。

二、宜賓市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的金融困境

宜賓的金融環(huán)境相對滯后，金融機構(gòu)數(shù)量不多，對中小企業(yè)的支持力度不夠。截止2018年底，全市有政策性銀行1家，國有商業(yè)銀行5家，城市商業(yè)銀行3家，農(nóng)村商業(yè)銀行10家，全國股份制商業(yè)銀行3家，村鎮(zhèn)銀行3家，郵政儲蓄銀行1家，企業(yè)集團財務(wù)公司1家，與其他同類城市還有一定差距。各類貸款總量相較經(jīng)濟發(fā)展滯后，且金融機構(gòu)業(yè)務(wù)同質(zhì)化現(xiàn)象明顯，還未形成多層次、有梯隊的金融機構(gòu)體系和促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的金融生態(tài)環(huán)境。

（一）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金供求難以有效匹配

從需求層面看，宜賓市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中勢必需要大量的資金投入;從供給層面看，資金來源渠道有限，現(xiàn)有融資渠道和資金供給難以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金需求。

首先是政府資金投入有限。從國際經(jīng)驗看城鎮(zhèn)化過程中財政資金應(yīng)為最重要的資金來源，但我國絕大多數(shù)地區(qū)現(xiàn)有財政能力與新型城鎮(zhèn)化未來的投資需求相比還存在巨大的差距。作為地處西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的宜賓市，其經(jīng)濟水平相對于東部發(fā)達(dá)地區(qū)顯得落后，其市級政府財力相對薄弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財力就更捉襟見肘，單一依靠財政資金難以在短期內(nèi)實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。據(jù)調(diào)查，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的資金來源，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金十分緊張，資金投入明顯滯后于城鎮(zhèn)發(fā)展需求，因此在資金拮據(jù)的客觀條件下，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平自然低下。

其次，地方政府融資能力有限。我國法律禁止地方政府發(fā)行市政債，因此為解決財政資金投入的不足，各級地方政府往往為繞開法律和監(jiān)管，借助地方融資平臺籌集建設(shè)資金。2012年，我國地方政府發(fā)行城投債的平均利率高于7%，超過國際共識的安全標(biāo)準(zhǔn)。為防范風(fēng)險，銀監(jiān)會出臺《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，限制地方融資平臺融資能力的增加，致使過去依靠地方融資平臺籌集資金推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的道路受到阻礙，地方政府通過城投債方式從債券市場獲得資金的空間受到壓縮，地方政府的融資能力進(jìn)一步削弱。

再次，金融機構(gòu)支持力度不夠。2017，宜賓市金融機構(gòu)的存貸款余額分別位居全省第五和第六位，然而宜賓市城鎮(zhèn)化率卻僅位列全省第九，這說明宜賓市的金融和信貸支持對城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的作用不明顯。根據(jù)中國人民銀行（宜賓中心支行）的統(tǒng)計數(shù)據(jù) ，金融機構(gòu)信貸資金主要投向制造業(yè)、批發(fā)和零售、交通運輸倉儲和郵政、房地產(chǎn)、采礦、建筑等領(lǐng)域，而對農(nóng)林牧漁和文教體衛(wèi)、公共管理等方面的信貸支持不足。究其原因在于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金往往具有投資期限長、投資回報率低、流動性較差、風(fēng)險性較高的特點，以盈利性、安全性和流動性為經(jīng)營目標(biāo)的金融機構(gòu)缺乏城鎮(zhèn)化建設(shè)資金投放的動力。

最后，民間資金參與積極性不高。新型城鎮(zhèn)化過程中的投資項目往往具有外部性、公益性、社會性和長效性的特點。資本與生俱來的特性——逐利性使得民間資金更是以追求高收益高回報為唯一目標(biāo)，其逐利性的本質(zhì)與新型城鎮(zhèn)化的上述本質(zhì)特性存在直接矛盾。因此民間資本在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的參與積極性不高，投入意愿明顯不足。

（二）農(nóng)村金融服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的水平較低

新型城鎮(zhèn)化與城市化的不同之處在于城市化注重于大城市外延的擴容擴張，而新型城鎮(zhèn)化注重中小城市和城鎮(zhèn)的建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，著眼點是農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，根本目的在于縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，徹底解決“三農(nóng)問題”。這就要求金融機構(gòu)為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供資金支持。然而目前金融在農(nóng)村改革和建設(shè)中的支持力度明顯不夠，服務(wù)水平明顯不高。據(jù)調(diào)查，目前服務(wù)于宜賓市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的金融機構(gòu)主要是各家農(nóng)村商業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行宜賓各區(qū)縣支行、中國郵政儲蓄銀行宜賓各區(qū)縣支行、三家村鎮(zhèn)銀行以及部分小額貸款公司。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為宜賓地區(qū)唯一的政策性銀行，其綜合支農(nóng)功能和金融創(chuàng)新能力還很有限;郵政儲蓄銀行改制后商業(yè)盈利性越發(fā)明顯，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的服務(wù)范圍基本局限于小微企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工大戶的商業(yè)貸款;村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司的業(yè)務(wù)也局限于小微企業(yè)和個體工商戶貸款;農(nóng)村商業(yè)銀行也在利益驅(qū)使下，越來越傾向?qū)①Y金投放于回報較高的城市信貸領(lǐng)域。因此，農(nóng)村地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)投資領(lǐng)域等方面的資金投入嚴(yán)重不足，金融服務(wù)水平較低，金融支持農(nóng)村、反哺農(nóng)村方面的力度不大。

（三）金融支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的模式創(chuàng)新不足

宜賓市金融機構(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新能力不足已成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的瓶頸。首先，在市場經(jīng)濟條件下，金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)的目的是為了追求利潤最大化，對金融產(chǎn)品和服務(wù)的設(shè)計上更看重盈利性，對于公益性和社會性較強的城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的金融產(chǎn)品和服務(wù)缺乏創(chuàng)新動力。其次，金融創(chuàng)新產(chǎn)品不接地氣。大多數(shù)金融機構(gòu)的產(chǎn)品開發(fā)權(quán)限高度集中在上級行，即使有針對城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的金融產(chǎn)品，也是根據(jù)其所在發(fā)達(dá)地區(qū)的實際情況設(shè)計的，導(dǎo)致宜賓當(dāng)?shù)氐慕鹑趧?chuàng)新產(chǎn)品適用性不強。例如某金融機構(gòu)開發(fā)了諸如以動產(chǎn)、不動產(chǎn)、項目預(yù)期收益為抵押質(zhì)押的金融產(chǎn)品，但前提是借款人或擁有優(yōu)質(zhì)的動產(chǎn)、不動產(chǎn)，或有較為穩(wěn)定的預(yù)期現(xiàn)金凈流入，或能提供較高的保證金等，總體而言門檻較高，致使資金流向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的數(shù)量明顯不足，不利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)。

（四）金融生態(tài)環(huán)境阻礙新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度

為促進(jìn)金融在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮更大效能，須為金融發(fā)展構(gòu)筑健康良好的生態(tài)環(huán)境。金融生態(tài)環(huán)境包括行政環(huán)境、法律環(huán)境以及社會信用環(huán)境等要素。近年來，在宜賓市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各級官員思想素質(zhì)逐漸改善，服務(wù)意識不斷增強，辦事流程日趨簡化，行政效率穩(wěn)步提升，融資力度明顯提高。然而，從全國的大環(huán)境看，市民尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾的法律意識還顯淡薄，維權(quán)和監(jiān)督意識不強，社會信用環(huán)境還不完善，誠信缺失現(xiàn)象甚為嚴(yán)重，合同違約、民間借貸糾紛、融資擔(dān)保公司、各類P2P平臺紛紛倒閉等現(xiàn)象屢見不鮮，這些都造成金融生態(tài)環(huán)境存在著諸多不和諧、不穩(wěn)定因素，嚴(yán)重影響資金投放的信心，不利于城鎮(zhèn)金融組織的高效運行，最終阻礙新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度和進(jìn)程。

三、解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中金融困境的保障措施

（一）改善制度環(huán)境

政府應(yīng)從政策和制度層面上改善原有的設(shè)計缺陷，加大資金引導(dǎo)力度，為城鎮(zhèn)化建設(shè)打造優(yōu)質(zhì)的金融環(huán)境。首先提高城鎮(zhèn)管理規(guī)劃水平，嘗試在部分地區(qū)如臨港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、羅龍工業(yè)園區(qū)開展試點，對符合國家產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展導(dǎo)向、符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和布局的項目，給予配套的政策支持，簡政放權(quán)，提高辦事效率。其次，完善土地保障政策。在年度用地計劃和土地利用總體規(guī)劃中優(yōu)先保障符合城鎮(zhèn)化建設(shè)的項目工地，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，將城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓的部分收益用于農(nóng)村土地整治和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)。再次，提高財稅政策對金融投入的放大功能，對從事公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施以及節(jié)能環(huán)保項目的企業(yè)，給予財政補貼，實行稅收優(yōu)惠減免政策。最后，研究制定接地氣、易操作、有新意的PPP融資模式的實施政策和制度保障，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、股權(quán)合作等多種方式參與建設(shè)與經(jīng)營，增強政府在推廣PPP投融資領(lǐng)域的廣度和深度。

（二）健全金融體制

要解決城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的資金問題最重要的是建立完善的多層次的金融支持和保障體系。目前，宜賓市還未建立起滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需求的金融體制，僅僅依靠政府的財政資金和銀行信貸資金難以全面滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求，尤其為鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)的金融機構(gòu)無論是數(shù)量還是體量上都較少。政府應(yīng)盡快創(chuàng)新并健全現(xiàn)行金融體制，以立法手段對部分農(nóng)村金融機構(gòu)進(jìn)行市場定位，在發(fā)揮政府和政策性銀行調(diào)控引導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，建立多層次的資本市場，將政策性銀行、商業(yè)銀行、證券公司、信托公司、保險公司、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、民間投融資公司等多元化金融機構(gòu)逐步引入到相對偏遠(yuǎn)落后的城鄉(xiāng)地區(qū)，將各類資金投入到諸如醫(yī)院、教育、文體、保健等經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，形成多層次金融支持體系以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展需要，釋放新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展紅利。

（三）拓寬融資渠道

首先要增加財政資金的籌資渠道。通過協(xié)調(diào)中央和地方的稅收分成，增加地方財政收入;在嚴(yán)格評估還款能力和信用風(fēng)險的基礎(chǔ)上，探索開展基于城鎮(zhèn)化建設(shè)的市政債發(fā)行試點并逐步推廣，擴大地方政府資金來源;積極發(fā)展縣域經(jīng)濟，因地制宜發(fā)展諸如竹產(chǎn)業(yè)、茶產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、鄉(xiāng)村旅游等具有區(qū)縣特色的產(chǎn)業(yè)，提升縣域經(jīng)濟實力，拓寬縣級資金來源，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。其次，拓寬地方融資平臺和城投公司的融資渠道，探索將城投公司改制為股份有限公司，依靠向社會發(fā)現(xiàn)股票和債券籌措資金，通過市場化的途徑來開展城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、保障性住房工程的建設(shè)。再次，積極發(fā)揮金融機構(gòu)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的作用。爭取在目前僅農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一家政策性銀行的基礎(chǔ)上引入國家開發(fā)銀行，發(fā)揮政策性銀行的作用，為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供資金支持。引導(dǎo)商業(yè)性金融機構(gòu)開展普惠金融，全面有效地為社會所有階層和群體尤其是農(nóng)村地區(qū)、小微企業(yè)和城鄉(xiāng)貧困群體提供金融服務(wù)，提高金融反哺農(nóng)村的力度，增加對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、技能培訓(xùn)等城鎮(zhèn)建設(shè)中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的信貸支持力度。最后，積極鼓勵民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。探索創(chuàng)新政府與民間資本合作的模式，加大政府與民間資本合作的力度，通過政策引導(dǎo)激勵民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)社會閑置資源的有效配置和充分利用。

（四）提升金融服務(wù)水平

金融機構(gòu)應(yīng)積極承擔(dān)社會責(zé)任，主動適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，通過建立信貸員包村服務(wù)制度、金融輔導(dǎo)員制度，了解建設(shè)中的資金需求，自下而上提出建議再自上而下制定與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相匹配、具有自身特色和優(yōu)勢的發(fā)展戰(zhàn)略，建立科學(xué)、有效的激勵約束機制和長效性的績效考核機制，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，簡化貸款審批流程、增加信貸資金投放，提升資金使用效率。同時，在開展資金信貸業(yè)務(wù)之外，利用金融機構(gòu)對宏、微觀經(jīng)濟形勢和政策走向的敏銳洞察力，積極發(fā)展中間業(yè)務(wù)，嘗試提供諸如財務(wù)咨詢、項目分析、行業(yè)研判、融資擔(dān)保等綜合金融服務(wù)。同時，政府應(yīng)盡快構(gòu)建金融信息平臺，加強銀政企的對接。政府牽頭舉辦大型銀政企融資對接會、座談會，組織對中小微企業(yè)和農(nóng)戶進(jìn)行融資培訓(xùn)，宣傳融資政策，介紹融資產(chǎn)品，為農(nóng)戶、企業(yè)、銀行、政府之間的交流溝通搭建信息平臺和融資平臺，穩(wěn)步提升金融服務(wù)水平。

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基金項目：宜賓市科技局2015年眾創(chuàng)空間建設(shè)支撐項目。

（作者單位：四川旅游學(xué)院）