徐本鑫 張卓佩 肖琨 宋旭炎

[摘 要] 監(jiān)督環(huán)境公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的具體表現(xiàn)，是人民檢察院組織法賦予檢察機(jī)關(guān)的基本職權(quán)，是確保環(huán)境公益訴訟不偏離公益保護(hù)軌道的客觀要求。在訴訟監(jiān)督視角下，環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督應(yīng)將維護(hù)司法的公平正義作為其核心功能，防止公益訴權(quán)被濫用。完善環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督機(jī)制，重點(diǎn)在于：在檢察系統(tǒng)內(nèi)部將公益訴訟人與訴訟監(jiān)督者適當(dāng)分離，以明確監(jiān)督主體;健全環(huán)境公益訴訟起訴標(biāo)準(zhǔn)、受案范圍、特殊程序等訴訟規(guī)則，以廓清監(jiān)督內(nèi)容;建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、構(gòu)建司法協(xié)作機(jī)制、加強(qiáng)違法責(zé)任追究等，以豐富監(jiān)督方式。

[關(guān)鍵詞] 環(huán)境公益訴訟;訴訟監(jiān)督;檢察監(jiān)督;法律監(jiān)督

[中圖分類(lèi)號(hào)] D912.6? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ?[文章編號(hào)] 1673-8616（2019）06-0084-09

[收稿日期] 2019-04-02

[基金項(xiàng)目] 2018年度安徽省偵查邏輯辦案研究會(huì)理論研究一般課題 “環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督問(wèn)題研究”（AHZC2018C03）

[作者簡(jiǎn)介] 徐本鑫，安徽師范大學(xué)法學(xué)院副教授，博士（安徽蕪湖，241002）;張卓佩，安徽師范大學(xué)法學(xué)院學(xué)生（安徽蕪湖，241002）;肖琨，安徽省淮南市鳳臺(tái)縣人民檢察院檢察長(zhǎng)（安徽淮南，232100）;宋旭炎，安徽省淮南市人民檢察院公益訴訟部副主任（安徽淮南，232001）。

2017年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修改民事訴訟法和行政訴訟法，明確檢察機(jī)關(guān)可以“公益訴訟人”身份在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域?qū)`法行為依法提起公益訴訟。然而，檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟人”身份與“法律監(jiān)督者”地位使得檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟活動(dòng)中遭遇“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的質(zhì)疑以及“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督環(huán)境公益訴訟”的疑問(wèn)。一方面，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人有權(quán)對(duì)環(huán)境違法行為提起公益訴訟。在訴訟活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”角色，積極調(diào)查取證、參與訴訟。另一方面，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督環(huán)境公益訴訟活動(dòng)。在訴訟活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)“裁判員”角色，依法對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的必要性及司法裁判的合法性進(jìn)行監(jiān)督。

環(huán)境公益訴訟作為我國(guó)司法實(shí)踐中的新事物，在立案、審判、執(zhí)行等過(guò)程中面臨公共利益識(shí)別、公益損害認(rèn)定、法律責(zé)任追究等實(shí)踐難題。權(quán)力的天然擴(kuò)張性使得環(huán)境公益訴訟面臨偏離公益保護(hù)目標(biāo)的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。不當(dāng)提起的環(huán)境公益訴訟不僅浪費(fèi)司法資源，而且對(duì)行政公信力和企業(yè)發(fā)展環(huán)境均造成直接損害。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)如果出于增加立案量、追求勝訴率、樹(shù)立檢察權(quán)威等因素的考量，過(guò)于注重提起公益訴訟的案件數(shù)量和勝訴比例，極易演化為濫用訴權(quán)。例如，有法院在判決書(shū)中直言不諱地指出：“公益訴訟制度的目的和意義并非一定要通過(guò)進(jìn)入訴訟程序方能實(shí)現(xiàn)，公益訴訟的價(jià)值更不能以司法裁判的數(shù)量和檢察機(jī)關(guān)勝訴的比例來(lái)衡量。無(wú)論是審判機(jī)關(guān)還是檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等，依法保障和推進(jìn)公益訴訟制度，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，都是各方應(yīng)盡的法定職責(zé)，而非某一機(jī)關(guān)一家之事?！?對(duì)環(huán)境民事公益訴訟而言，如何保障被告的權(quán)利不被侵犯，成為民事公益訴訟制度面臨的首要風(fēng)險(xiǎn)[1]。也有專(zhuān)家表示：“訴訟對(duì)企業(yè)本身的經(jīng)營(yíng)造成一定的負(fù)面影響，不利于對(duì)企業(yè)合法權(quán)益的保護(hù)。” [2]

環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督問(wèn)題成為公益訴訟制度健康發(fā)展和檢察機(jī)關(guān)正當(dāng)履職過(guò)程中的一個(gè)重要議題。但是，對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，受自身職能定位、外部工作環(huán)境和環(huán)境法治條件等因素制約，如何履行對(duì)環(huán)境公益訴訟的檢察監(jiān)督職責(zé)，還存在一些亟待厘清的問(wèn)題。

一、環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的理論探討

（一）環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的概念界定

檢察監(jiān)督是作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的統(tǒng)稱(chēng)，與各級(jí)政府的行政管理、法院的司法裁判處于同一法律層面。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行檢察監(jiān)督是以履行檢察職能的方式體現(xiàn)出來(lái)。就檢察職能而言，檢察機(jī)關(guān)大致通過(guò)司法審查、訴訟職能和監(jiān)督職能等方式，維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施[3]。司法審查主要體現(xiàn)在對(duì)刑事案件進(jìn)行審查，批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人;訴訟職能主要體現(xiàn)在提起刑事公訴和提起公益訴訟兩個(gè)方面。而監(jiān)督職能又具體包括對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督、對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督以及對(duì)文書(shū)執(zhí)行工作的監(jiān)督等內(nèi)容。就監(jiān)督內(nèi)容而言，檢察監(jiān)督則包含立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督和民事審判及行政訴訟監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督等方面。

本文所論環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)環(huán)境公益訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)依法履行訴訟監(jiān)督職能的具體表現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督是一種訴訟監(jiān)督，側(cè)重于對(duì)環(huán)境公益訴訟從立案、審判到執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟主體在訴訟活動(dòng)中的違法行為或錯(cuò)誤裁判，通過(guò)提出檢察建議或提起抗訴等方式督促其糾正違法行為。訴訟監(jiān)督不同于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政主體是否依法行政所進(jìn)行的行政監(jiān)督。行政監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)在行使檢察職能的過(guò)程中，針對(duì)部分行政機(jī)關(guān)所存在的違法行政行為，可以通過(guò)檢察建議或提起行政公益訴訟等方式，來(lái)督促其依法行政。

（二）環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的功能定位

環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的基本功能是維護(hù)司法的公平正義、維護(hù)國(guó)家法律的正確統(tǒng)一實(shí)施，這是由檢察機(jī)關(guān)的憲法地位決定的，也是設(shè)計(jì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督制度的初衷。無(wú)論檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的對(duì)象如何擴(kuò)張、方式如何創(chuàng)新，維護(hù)司法公正的檢察監(jiān)督功能始終未變。但是，制度利用者往往會(huì)根據(jù)自身需要，淡化制度的核心功能，甚至使制度功能發(fā)生異化。

面對(duì)環(huán)境公益訴訟的復(fù)雜性和特殊性，檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督也面臨糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)、程序正義等多種核心功能的選擇。制度利用者對(duì)不同功能的追求體現(xiàn)出不同的工作思路。如追求糾紛解決，便會(huì)致力促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與其他利益相關(guān)主體的溝通協(xié)調(diào);如追求權(quán)力救濟(jì)，即會(huì)更多關(guān)注利益相關(guān)方的控告申訴;如追求程序正義，則會(huì)嚴(yán)格監(jiān)督環(huán)境公益訴訟的起訴標(biāo)準(zhǔn)、訴訟過(guò)程。

在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)具有保護(hù)環(huán)境公益的共同目標(biāo)，雙方之間不存在權(quán)利侵害和行政糾紛，權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決難以成為環(huán)境行政公益訴訟檢察監(jiān)督的核心功能。在環(huán)境民事公益訴訟中，原告方容易在經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)下針對(duì)企業(yè)濫用訴權(quán)，也容易迫于壓力而在被告認(rèn)定上選擇“捏軟柿子”，這些均需要通過(guò)明確規(guī)定起訴條件和訴訟程序予以防范。故此，我們宜將環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的核心功能定位于“程序正義的守護(hù)者”，確保該起訴的不遺漏，不該起訴的堅(jiān)決不能起訴，確保環(huán)境公益訴訟的程序合法和結(jié)果公正。

（三）環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的法理依據(jù)

監(jiān)督環(huán)境公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)履行憲法賦予的法律監(jiān)督職責(zé)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第134條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！狈杀O(jiān)督就是監(jiān)督憲法和法律的統(tǒng)一實(shí)施。憲法精神應(yīng)當(dāng)始終貫穿于國(guó)民思想和國(guó)家、集體活動(dòng)中，并成為廣大國(guó)民的自覺(jué)行動(dòng)[4]。從法理上來(lái)說(shuō)，只要不限定，任何人、任何形式的違法行為，都屬于法律監(jiān)督的對(duì)象，檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)監(jiān)督[5]。法律監(jiān)督既是我國(guó)檢察制度最基本的內(nèi)涵，也是我國(guó)檢察制度持續(xù)發(fā)展的基本方向。

監(jiān)督環(huán)境公益訴訟是檢察院組織法明確規(guī)定的檢察職權(quán)。2018年新修訂的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第20條規(guī)定“對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”是人民檢察院的基本職權(quán)之一。同時(shí)，該法還明確了檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的手段、方式和程序[6]。近年來(lái)，隨著司法改革及國(guó)家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)的主責(zé)、主業(yè)更加明確。環(huán)境公益訴訟因利益關(guān)系復(fù)雜而潛藏著濫用訴權(quán)和違法裁判的風(fēng)險(xiǎn)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟的檢察監(jiān)督，不僅是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)力，也是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡的職責(zé)。

監(jiān)督環(huán)境公益訴訟是檢察公益訴訟試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)。在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)期間，從最高人民檢察院到省級(jí)和地市級(jí)人民檢察院都堅(jiān)持層層授權(quán)、分層把控的原則[7]?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第53條規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)層報(bào)最高人民檢察院審查批準(zhǔn)。”可見(jiàn)，基層人民檢察院需要通過(guò)層報(bào)獲得上級(jí)批準(zhǔn)才可以對(duì)個(gè)案提起公益訴訟。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的審查批準(zhǔn)是公益訴訟接受檢察監(jiān)督的生動(dòng)體現(xiàn)，也積累了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)。

二、環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的關(guān)鍵問(wèn)題

環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督需要重點(diǎn)解決三大問(wèn)題：一是誰(shuí)來(lái)監(jiān)督誰(shuí)？二是怎么監(jiān)督？三是監(jiān)督什么？這就需要重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)督主體、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容三大方面。

（一）環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的監(jiān)督主體

檢察機(jī)關(guān)是環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的主體。但是，檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督人手少，監(jiān)督對(duì)象眾多。檢察機(jī)關(guān)不僅要監(jiān)督民事、行政和刑事訴訟，還要監(jiān)督公益訴訟;不僅要監(jiān)督法院的違法裁判，還要監(jiān)督公益訴訟被不當(dāng)提起;尤其是當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，也有可能存在不當(dāng)起訴、違規(guī)取證等問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)還面臨著自己如何監(jiān)督自己的問(wèn)題[8]。

環(huán)境公益訴訟的檢察監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的專(zhuān)門(mén)部門(mén)行使。2018 年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)了《關(guān)于設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》，該方案通過(guò)設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳，為公益訴訟提供組織保障。目前，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也順應(yīng)趨勢(shì)，推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，專(zhuān)設(shè)公益訴訟部。公益訴訟部主要負(fù)責(zé)本院民事、行政公益訴訟的訴前程序?qū)彶椋婪ǘ酱?、支持有關(guān)組織提起公益訴訟，負(fù)責(zé)提起本院管轄的民事、行政公益訴訟案件，以及指導(dǎo)下級(jí)檢察院辦理公益訴訟案件等工作。在刑事訴訟中，刑事公訴部門(mén)負(fù)責(zé)審判監(jiān)督工作，不僅要提起公訴，還承擔(dān)著監(jiān)督訴訟活動(dòng)的責(zé)任。對(duì)于環(huán)境公益訴訟來(lái)說(shuō)，公益訴訟部也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的公益訴訟監(jiān)督工作。

檢察機(jī)關(guān)公益訴訟部行使環(huán)境公益訴訟的訴訟監(jiān)督權(quán)，并不表明在環(huán)境公益訴訟中的出庭檢察官可以直接行使訴訟監(jiān)督權(quán);相反，提起訴訟者不能直接當(dāng)庭行使訴訟監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守一個(gè)原則：實(shí)現(xiàn)訴訟與監(jiān)督職能、案件辦理與管理職能適當(dāng)?shù)姆蛛x。出庭檢察官發(fā)現(xiàn)法官違反審判程序的，可以提出異議，但是這種監(jiān)督方式體現(xiàn)的是一種“權(quán)利”，而不是“權(quán)力”，這個(gè)權(quán)利是指檢察機(jī)關(guān)作為訴訟當(dāng)事人的監(jiān)督權(quán)利。訴訟中訴訟當(dāng)事人的地位是平等的，訴訟監(jiān)督不能影響法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)[9]。

（二）環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的監(jiān)督方式

環(huán)境公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，立法上并沒(méi)有為其明確專(zhuān)門(mén)的檢察監(jiān)督方式，實(shí)踐上可以借鑒民事、行政訴訟檢察監(jiān)督的成功經(jīng)驗(yàn)。在訴訟監(jiān)督方面，法律規(guī)定的監(jiān)督方式較多，但能夠產(chǎn)生威懾力的不多。尤其在監(jiān)察體制改革背景下，自偵權(quán)的剝離帶來(lái)重要職能和部分骨干人員的轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督剛性力也逐漸被弱化[10]。就環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督而言，如何保障糾正違法通知、檢察建議、抗訴等監(jiān)督方式產(chǎn)生實(shí)效，還需要法律進(jìn)行更明確的制度設(shè)計(jì)。

在傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督方式中，糾正違法通知一般是在訴訟活動(dòng)中發(fā)生作用，其監(jiān)督范圍主要針對(duì)訴訟中有違法行為需要糾正的當(dāng)事人或者有關(guān)單位，以及在審判活動(dòng)中有較嚴(yán)重違法現(xiàn)象的人民法院 [11]，重點(diǎn)對(duì)訴訟程序違法行為進(jìn)行監(jiān)督并提出糾正意見(jiàn)。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)的一種重要方式?？乖V是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定進(jìn)行審判監(jiān)督的重要方式，具有啟動(dòng)再審審判程序的效力。

以上三種監(jiān)督方式大多會(huì)因缺乏具有法律強(qiáng)制性的程序保障而難以取得理想的監(jiān)督效果。檢察建議這種監(jiān)督方式最大的軟肋在于利刃不夠鋒利，缺少?gòu)?qiáng)制力保障落實(shí)檢察建議書(shū)的內(nèi)容。環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督中的檢察建議書(shū)也難以擺脫這一窘境?？乖V雖是一種有效的檢察監(jiān)督制度，但容易被架空。如環(huán)境公益訴訟的久拖不決，導(dǎo)致遲遲沒(méi)有做出生效裁判，這時(shí)抗訴監(jiān)督便難以發(fā)揮作用?？乖V畢竟是訴訟活動(dòng)的事后監(jiān)督機(jī)制，不僅運(yùn)行成本高，而且囿于現(xiàn)實(shí)中的重重阻礙，難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督效力，更為關(guān)鍵的問(wèn)題是抗訴難以對(duì)環(huán)境公益訴訟的不當(dāng)提起或?yàn)E訴問(wèn)題進(jìn)行有效的事前監(jiān)督。因此，完善監(jiān)督方式與程序立法便成為環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督工作的當(dāng)務(wù)之急。

（三）環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的監(jiān)督內(nèi)容

環(huán)境公益訴訟在環(huán)境公益識(shí)別、損害事實(shí)認(rèn)定、環(huán)境責(zé)任承擔(dān)等方面都具有不同于普通訴訟的特殊內(nèi)容，這就需要為環(huán)境公益訴訟的檢察監(jiān)督明確內(nèi)容與范圍。從確保環(huán)境公益訴訟的依法提起、公正審理和依法裁判的角度出發(fā)，以下三個(gè)方面應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容。

首先，監(jiān)督環(huán)境公益訴訟是否符合起訴條件。以環(huán)境行政公益訴訟為例，提起環(huán)境行政公益訴訟的前提應(yīng)當(dāng)是存在法律爭(zhēng)議，然而，在已經(jīng)發(fā)生的很多環(huán)境行政公益訴訟案例中，行政主體并不否認(rèn)存在行政違法或行政不作為行為，只是因?yàn)榭陀^障礙，無(wú)法及時(shí)糾正違法行為或履行法定職責(zé)[12]。如恢復(fù)植被、修復(fù)土壤、治理污染等，行政機(jī)關(guān)主觀上有整改意愿，但由于受季節(jié)氣候條件、施工條件、工期、法律程序限制等客觀原因，行政機(jī)關(guān)無(wú)法在檢察建議回復(fù)期內(nèi)整改完畢。有些環(huán)境行政違法行為還涉及行政執(zhí)法權(quán)的分配，也是難以通過(guò)法院的司法裁判進(jìn)行解決。在這些特殊情況下，檢察機(jī)關(guān)不能為追求公益訴訟的數(shù)量而提起訴訟。

其次，監(jiān)督環(huán)境公益訴訟是否符合法定程序。程序是法治和恣意而治的分水嶺。在環(huán)境公益訴訟中，應(yīng)防止片面追求勝訴率、結(jié)案率等量化指標(biāo)，而違背訴訟程序的行為發(fā)生。例如，訴前檢察建議是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的必經(jīng)程序。在環(huán)境行政公益訴訟案件的受理和審判過(guò)程中，要重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)是否已經(jīng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，行政機(jī)關(guān)是否按照檢察建議依法履責(zé)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法啟動(dòng)行政處罰的立案、調(diào)查等程序，尚處于做出行政處罰的法定期限內(nèi)，則應(yīng)看其是否在法定期限內(nèi)做出行政處罰決定，是否存在客觀障礙，不能一概認(rèn)定為未依法履行職責(zé)。已有實(shí)踐案例顯示，相關(guān)行政處罰決定尚沒(méi)有發(fā)生法律效力，行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)通過(guò)行政行為尚有實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的的可能，檢察機(jī)關(guān)就草率提起公益訴訟，產(chǎn)生司法權(quán)代行行政機(jī)關(guān)職責(zé)的嫌疑 1。

最后，監(jiān)督環(huán)境公益訴訟的司法裁判是否合法。無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)還是環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案件，鮮有被告勝訴的先例。環(huán)境公益訴訟“一邊倒”的現(xiàn)象有違法治精神和司法規(guī)律[13]。實(shí)踐中，除了少量案件適用撤訴或調(diào)解結(jié)案，法院基本都支持了公益訴訟人的訴訟請(qǐng)求。從理論上來(lái)說(shuō)，任何訴訟都存在敗訴的可能性。在環(huán)境民事公益訴訟中，由于相關(guān)證據(jù)不足、責(zé)任主體認(rèn)定錯(cuò)誤等原因，原告方難以勝訴;在環(huán)境行政公益訴訟中，因相關(guān)法律依據(jù)不明、行政職權(quán)模糊，也會(huì)導(dǎo)致公益訴訟人難以取得勝訴結(jié)果。環(huán)境公益訴訟案件也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)裁判結(jié)果的檢察監(jiān)督，避免造成司法不公現(xiàn)象。

三、環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的機(jī)制完善

檢察機(jī)關(guān)受自身職能定位、外部工作環(huán)境和環(huán)境法治條件等因素影響，對(duì)環(huán)境公益訴訟的檢察監(jiān)督還面臨監(jiān)督程序不明、監(jiān)督內(nèi)容不清和監(jiān)督信息障礙等問(wèn)題，權(quán)力賦予多，機(jī)制供給少，難以提高檢察監(jiān)督效率。有必要從完善程序立法、搭建信息平臺(tái)，構(gòu)建協(xié)同機(jī)制等方面健全環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督機(jī)制。

（一）完善環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督程序立法

程序立法對(duì)完善環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督機(jī)制至關(guān)重要。在立法方面，有關(guān)檢察監(jiān)督的概括性規(guī)定多，程序性規(guī)定少，難以應(yīng)對(duì)公益訴訟的特殊性。沒(méi)有一套完整的監(jiān)督程序保障檢察監(jiān)督權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，即使檢察機(jī)關(guān)有意做好訴訟監(jiān)督工作，在監(jiān)督程序不明的條件下，訴訟監(jiān)督工作也難以開(kāi)展。為了使環(huán)境公益訴訟案件能夠及時(shí)有效地接受檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督，應(yīng)著力構(gòu)建一套訴前、訴中、訴后監(jiān)督機(jī)制。

強(qiáng)化訴前審查批準(zhǔn)程序。最高人民檢察院于2018年3月印發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》分別在審批程序中規(guī)定民事公益訴訟案件和行政公益訴訟案件經(jīng)過(guò)訴前程序，應(yīng)當(dāng)制作《訴前審查報(bào)告》，明確提出處理意見(jiàn)，并經(jīng)集體討論。集體討論形成的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)報(bào)檢察長(zhǎng)決定。檢察長(zhǎng)認(rèn)為有必要的，可以提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定。省級(jí)人民檢察院可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，建立擬起訴案件審批、備案制度。擬決定不提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)制作《終結(jié)審查決定書(shū)》。這樣的訴前審查批準(zhǔn)程序可以最大限度地避免濫訴的風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，還是公益組織提起的環(huán)境公益訴訟，都需要強(qiáng)化訴前審查批準(zhǔn)程序。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)這兩份內(nèi)部辦案規(guī)則的經(jīng)驗(yàn)得失，適時(shí)出臺(tái)具有更強(qiáng)約束性、更大適用范圍的公益訴訟訴前審查批準(zhǔn)程序。

創(chuàng)新訴中檢察監(jiān)督程序。在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)派檢察官出庭參與訴訟，出庭檢察官全程參與案件審理?；跈z察一體化的優(yōu)勢(shì)，出庭檢察官發(fā)現(xiàn)公益訴訟中的違法行為，即便不可當(dāng)庭行使訴訟監(jiān)督權(quán)，于訴后向檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督部門(mén)反映情況、移送證據(jù)、請(qǐng)求監(jiān)督也比較方便，能夠較好地確保公益訴訟不偏離法治軌道。然而，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)如何進(jìn)行訴中階段的檢察監(jiān)督缺乏明確的程序保障，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)在審理環(huán)境民事公益訴訟案件時(shí)的審判活動(dòng)并不了解，訴訟監(jiān)督無(wú)法達(dá)到預(yù)設(shè)效果。借鑒行政公益訴訟的辦案經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新訴中檢察監(jiān)督程序，保障檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督部門(mén)的檢察官能夠多途徑地參與庭審。運(yùn)用信息技術(shù)手段和庭審直播制度，承擔(dān)訴訟監(jiān)督職責(zé)的檢察官，既可以到場(chǎng)監(jiān)督，也可以在線(xiàn)監(jiān)督。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟過(guò)程的有效監(jiān)督，最大限度地實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的司法公正。

完善訴后文書(shū)抄送程序?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十五條規(guī)定：“人民法院可以將判決結(jié)果告知被訴行政機(jī)關(guān)所屬的人民政府或者其他相關(guān)的職能部門(mén)?！边@部司法解釋是辦理公益訴訟案件的重要法律依據(jù)，有利于被訴行政機(jī)關(guān)所屬人民政府和相關(guān)職能部門(mén)了解有關(guān)行政公益訴訟判決結(jié)果。但在具體操作層面上，人民法院在什么情況下應(yīng)當(dāng)告知，以何種方式告知，具體告知給哪些部門(mén)，都缺乏明確的法律規(guī)定。就環(huán)境公益訴訟的檢察監(jiān)督而言，如果檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督部門(mén)能夠及時(shí)、全面獲悉環(huán)境公益訴訟的裁判結(jié)果，無(wú)疑有利于檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行訴訟監(jiān)督。故此，相關(guān)立法可以通過(guò)完善環(huán)境公益訴訟裁判文書(shū)的抄送程序，明確人民法院有向人民檢察院抄送公益訴訟裁判文書(shū)的義務(wù)。文書(shū)抄送程序不僅可以方便檢察機(jī)關(guān)掌握案件情況，實(shí)現(xiàn)及時(shí)監(jiān)督，還可以通過(guò)制度穩(wěn)定性實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公益訴訟的全面監(jiān)督和徹底監(jiān)督。

（二）搭建環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督信息平臺(tái)

檢察機(jī)關(guān)要履行好公益訴訟職能，不僅要提高自身的履職能力，更要深度借力，依靠社會(huì)的力量。搭建信息平臺(tái)，可以彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)在專(zhuān)業(yè)知識(shí)、信息數(shù)據(jù)采集與分析等方面的不足;解決檢察機(jī)關(guān)因“知情難”而導(dǎo)致對(duì)環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督“不及時(shí)”“不全面”等問(wèn)題。目前，各地區(qū)也在積極探索公益訴訟信息平臺(tái)建設(shè)，但是其主要目的是拓寬案件線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)渠道和方便管理公益訴訟工作。例如，2018年6月，石家莊市人民檢察院公益訴訟監(jiān)督平臺(tái)正式上線(xiàn)運(yùn)營(yíng)。該公益訴訟監(jiān)督平臺(tái)包括線(xiàn)索管理、證據(jù)核查、工作調(diào)度三項(xiàng)功能，主要服務(wù)于檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟進(jìn)行行政監(jiān)督，而不是檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟進(jìn)行訴訟監(jiān)督。

早在2017年最高人民檢察院就已經(jīng)在《“十三五”時(shí)期科技強(qiáng)檢規(guī)劃綱要》中提出構(gòu)建智慧檢務(wù)，實(shí)現(xiàn)從數(shù)字化向智慧化的躍升，就檢察系統(tǒng)內(nèi)部管理提出創(chuàng)建信息化管理模式和健全科技強(qiáng)檢管理體制。在2018年最高人民檢察院又印發(fā)了《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)智慧檢務(wù)行動(dòng)指南（2018—2020年）》進(jìn)一步完善智慧檢務(wù)工作，指明檢察信息化工作發(fā)展方向，行動(dòng)指南還特別強(qiáng)調(diào)了推進(jìn)大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿科技在公益訴訟中的應(yīng)用。

運(yùn)用智慧檢務(wù)理念，開(kāi)發(fā)符合公益訴訟業(yè)務(wù)特點(diǎn)的檢察公益訴訟信息平臺(tái)，可以為環(huán)境公益訴訟的檢察監(jiān)督創(chuàng)新方式、拓寬途徑。搭建信息平臺(tái)主要是方便檢察機(jī)關(guān)利用案件信息開(kāi)展檢察監(jiān)督工作。借助高清數(shù)字審訊系統(tǒng)、便攜式同步錄音錄像設(shè)備，將每個(gè)案件的相關(guān)信息及時(shí)、完整地輸入系統(tǒng)，實(shí)行各類(lèi)案件卷宗的網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)管理，可以方便監(jiān)督，提高檢察監(jiān)督的效率[14]。將這些理念和技術(shù)運(yùn)用到環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督工作中，充分發(fā)揮信息平臺(tái)對(duì)環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的支撐作用，可以保障檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督部門(mén)及時(shí)獲取訴訟監(jiān)督所需案件材料，并通過(guò)對(duì)案件的分析研判，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行 “動(dòng)態(tài)”“全程”監(jiān)督，提高訴訟監(jiān)督質(zhì)效。

（三）構(gòu)建環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督協(xié)同機(jī)制

為了有效執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，提升監(jiān)督合力，首先要構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)同機(jī)制。實(shí)踐中，無(wú)論是最高人民檢察院，還是各基層人民檢察院都有相應(yīng)的實(shí)踐探索。2019年1月，最高人民檢察院等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》。2018年1月，福建省人民檢察院印發(fā)的《福建省人民檢察院關(guān)于建立公益訴訟一體協(xié)作辦案機(jī)制的工作意見(jiàn)（試行）》要求：“省人民檢察院要發(fā)揮龍頭作用，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全省的公益訴訟工作，設(shè)區(qū)市人民檢察院發(fā)揮主體作用，跟蹤指導(dǎo)每一起公益訴訟案件的辦理，而基層人民檢察院要發(fā)揮基礎(chǔ)作用，堅(jiān)持全院‘一盤(pán)棋。”這些協(xié)作意見(jiàn)雖是從公益訴訟辦案立場(chǎng)出發(fā)，但對(duì)公益訴訟的法律監(jiān)督也具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。對(duì)公益訴訟的檢察監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同部門(mén)之間、不同層級(jí)的檢察機(jī)關(guān)之間應(yīng)建立良好的協(xié)作機(jī)制，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的協(xié)作解決檢察監(jiān)督工作中的難題，發(fā)揮監(jiān)督工作的實(shí)效。

對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行檢察監(jiān)督的目的是確保環(huán)境公益訴訟不偏離公益保護(hù)的法治軌道，在這一點(diǎn)上，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的目標(biāo)是一致的。對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，但僅憑檢察機(jī)關(guān)一家之力難以實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)要重視外部協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建，這既是解決檢察監(jiān)督線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)渠道的客觀需要，也是解決檢察監(jiān)督遭遇科技難題的有效舉措。檢察機(jī)關(guān)可以在上述監(jiān)督信息平臺(tái)上邀請(qǐng)具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人，如環(huán)保協(xié)會(huì)、生態(tài)學(xué)專(zhuān)家、法學(xué)專(zhuān)家等作為監(jiān)督員對(duì)平臺(tái)上收集的公益訴訟案件進(jìn)行監(jiān)督、發(fā)表意見(jiàn)，這樣既可以彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足，又可以緩解檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督部門(mén)的人手不夠的壓力。加強(qiáng)與公安、環(huán)境、資源等行政主管部門(mén)的溝通協(xié)作，通過(guò)信息平臺(tái)將相關(guān)主體聚集在一起，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)、多主體協(xié)作，共同保障環(huán)境公益訴訟工作的健康開(kāi)展。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境公益訴訟制度不僅具有救濟(jì)受損生態(tài)環(huán)境、有效維護(hù)環(huán)境公益的目標(biāo)，還具有監(jiān)督法律統(tǒng)一實(shí)施、有效預(yù)防環(huán)境違法的功能。在制度實(shí)施初期，社會(huì)各界普遍關(guān)注、上級(jí)部門(mén)嚴(yán)格把關(guān)，環(huán)境公益訴訟基本沿著公益保護(hù)軌道運(yùn)行，但是面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境、強(qiáng)勁的利益追求，如何保障環(huán)境公益訴訟始終不偏離公益保護(hù)軌道則需要相關(guān)立法提供充分的制度供給。目前，程序不健全是環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督的最大障礙。從公益訴訟檢察監(jiān)督的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，下一步應(yīng)在總結(jié)公益訴訟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)出臺(tái)“人民檢察院公益訴訟監(jiān)督規(guī)則”，為環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督提供制度保障。充分運(yùn)用檢察監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的程序正義和實(shí)體正義。

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[責(zé)任編輯：丁浩芮]

The Procuratirial Supervision of Environmental Public Interest Litigation

Xu Benxin? Zhang Zhuopei? Xiao Kun? Song Xuyan

Abstract：Supervision of environmental public interest litigation is the specific performance of the procuratorial organs in performing their duties of legal supervision according to law， the basic functions and powers entrusted to procuratorial organs by the organic law of the people's procuratorate， and the requirement of ensuring that environmental public interest litigation does not deviate from the track of public interest protection. From the perspective of litigation supervision， the procuratorial supervision of environmental public interest litigation should maintain judicial fairness and justice as its core function， so as to prevent the abuse of public interest litigation right. To improve the procuratorial supervision mechanism of environmental public interest litigation， the key is to properly separate the public interest litigant and the litigation supervisor in the procuratorial system， so as to clarify the supervision subject. We should improve the standards， scope and special procedures of environmental public interest litigation to clarify the content of supervision. We will establish a data sharing platform， establish a judicial cooperation mechanism， and strengthen accountability for violations of laws to enrich oversight methods.

Key words：Environmental Public Interest Litigation; Litigation Supervision; Prosecutorial Supervision; Legal Supervision