鄭 偉

引言

2019 年5 月28 日，美國(guó)商務(wù)部發(fā)布《關(guān)于修訂反補(bǔ)貼調(diào)查中的利益和專(zhuān)向性的建議案和征求意見(jiàn)（修訂案）》的通知。①See Department of Commerce, From Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings, https://www.federalregister.gov/documents/2019/05/28/2019-11197/modification-of-regulations-regarding-benefit-and-specificity-in-cou ntervailing-duty-proceedings, visited on 16 March 2020.利害關(guān)系方于2019 年6 月27 日提交了評(píng)論意見(jiàn)。2020 年2 月4 日，美國(guó)商務(wù)發(fā)布《修訂反補(bǔ)貼調(diào)查中的利益和專(zhuān)向性》（以下稱(chēng)“修訂案”）的正式公告，②See Department of Commerce, From Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings, https://www.federalregister.gov/documents/2020/02/04/2020-02097/modification-of-regulations-regarding-benefit-and-specificity-in-cou ntervailing-duty-proceedings, visited on 16 March 2020.該修訂案于2020 年4 月6 日正式生效，并將適用于自2020 年4 月6 日始發(fā)起的所有反補(bǔ)貼調(diào)查。本次修訂專(zhuān)門(mén)針對(duì)貨幣低估所構(gòu)成的補(bǔ)貼，修訂了與貨幣低估相關(guān)的專(zhuān)向性的認(rèn)定方法和如何計(jì)算此種補(bǔ)貼所獲得的利益。由于美國(guó)現(xiàn)行反補(bǔ)貼措施中約51%是針對(duì)來(lái)自中國(guó)的產(chǎn)品，①數(shù)據(jù)來(lái)源于美國(guó)商務(wù)部官方網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)（截止時(shí)間2020年2月12日）。因此，此修訂將對(duì)中國(guó)企業(yè)未來(lái)應(yīng)對(duì)美國(guó)的反補(bǔ)貼調(diào)查產(chǎn)生重大影響。本文首先概述貨幣低估反補(bǔ)貼規(guī)則的修訂內(nèi)容，然后對(duì)修訂內(nèi)容進(jìn)行解讀，并結(jié)合WTO相關(guān)法律規(guī)定對(duì)本次修訂的可能影響進(jìn)行評(píng)析，最后提出中國(guó)的應(yīng)對(duì)建議。

一、貨幣低估反補(bǔ)貼規(guī)則的修訂內(nèi)容

根據(jù)美國(guó)商務(wù)部《修訂反補(bǔ)貼調(diào)查中的利益和專(zhuān)向性》的正式公告，本次修訂涉及貨幣低估補(bǔ)貼中的專(zhuān)向性認(rèn)定和利益計(jì)算兩個(gè)問(wèn)題。②See Department of Commerce, From Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings, https://www.federalregister.gov/documents/2020/02/04/2020-02097/modification-of-regulations-regarding-benefit-and-specificity-in-cou ntervailing-duty-proceedings, visited on 16 March 2020.

1.關(guān)于專(zhuān)向性，修訂案第351.502節(jié)規(guī)定：

（c）貿(mào)易商品部門(mén)：在確定一個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目是否給予了法案第771(5A)(D)含義下的“一組”企業(yè)或產(chǎn)業(yè)時(shí)，部長(zhǎng)通常將考慮從事國(guó)際貨物買(mǎi)賣(mài)的企業(yè)構(gòu)成此類(lèi)“一組”企業(yè)。

2.關(guān)于利益，修訂案第351.528節(jié)規(guī)定：

（a）貨幣低估

（1）一般情況。商務(wù)部長(zhǎng)通常只會(huì)在受審查或調(diào)查的國(guó)家的貨幣在相關(guān)期間被低估的情況下，才會(huì)考慮用美元兌換該國(guó)家的貨幣是否帶來(lái)利益。在確定一個(gè)國(guó)家的貨幣匯率是否被低估時(shí)，商務(wù)部長(zhǎng)通常會(huì)考慮該國(guó)的實(shí)際有效匯率（REER）和在中期實(shí)現(xiàn)外部平衡并能反映適當(dāng)政策的實(shí)際有效匯率（equilibrium REER）之間的差距。

（2）政府行為。商務(wù)部長(zhǎng)通常只會(huì)在政府對(duì)匯率采取行動(dòng)且這一行動(dòng)導(dǎo)致了貨幣低估時(shí)，才會(huì)根據(jù)本節(jié)第（a）款第（1）項(xiàng)作出肯定的裁決。商務(wù)部長(zhǎng)在評(píng)估政府是否采取這類(lèi)行動(dòng)時(shí)，通常不會(huì)包括獨(dú)立中央銀行或金融管理局的貨幣及相關(guān)信貸政策。商務(wù)部長(zhǎng)亦可考慮政府對(duì)可能改變匯率的措施的透明度。

（b）利益

（1）一般情況。如商務(wù)部長(zhǎng)根據(jù)本條第（a）款第（1）項(xiàng)作出了肯定的決定，通常會(huì)在研究下列兩者之間的差異后，決定是否存在利益：（i）與平衡實(shí)際有效匯率一致的名義雙邊美元匯率；以及（ii）考慮到政府行動(dòng)對(duì)匯率的影響的任何信息后，相關(guān)期間的實(shí)際名義雙邊美元匯率。

（2）收益金額。如與本節(jié)第（b）款第（1）項(xiàng)存在差異時(shí)，貨幣兌換所得利益的數(shù)額通常是根據(jù)公司以美元換取的貨幣金額與該公司在沒(méi)有本節(jié)第（b）款第（1）項(xiàng)所指差額的情況下預(yù)期獲得的貨幣金額之間的差額為基礎(chǔ)計(jì)算。

（c）信息來(lái)源

在適用本節(jié)時(shí)，商務(wù)部長(zhǎng)會(huì)要求財(cái)政部長(zhǎng)就第（a）款和第（b）款第（1）項(xiàng)下的決定提供其評(píng)價(jià)和結(jié)論。

二、貨幣低估反補(bǔ)貼規(guī)則解讀

（一）貨幣低估補(bǔ)貼并不以存在“匯率操縱”為前提

商務(wù)部認(rèn)定存在貨幣低估并不以美國(guó)財(cái)政部認(rèn)定某國(guó)為“匯率操縱國(guó)”為前提。美國(guó)財(cái)政部每半年向國(guó)會(huì)報(bào)告美國(guó)主要貿(mào)易伙伴的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)和外匯政策，并對(duì)匯率操縱問(wèn)題發(fā)表結(jié)論。該報(bào)告的法律依據(jù)有兩個(gè)：一是《1988 年綜合貿(mào)易及競(jìng)爭(zhēng)法》（The Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988，以下稱(chēng)“1988 年法案”）；二是《2015 年貿(mào)易便利化和貿(mào)易執(zhí)法法》（Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015，以下稱(chēng)“2015 年法案”）。在認(rèn)定一國(guó)是否存在匯率操縱時(shí)，美國(guó)財(cái)政部需要考慮各種因素。比如，2015 年法案規(guī)定了認(rèn)定一國(guó)存在匯率操縱的三個(gè)門(mén)檻：（1）與美國(guó)雙邊貿(mào)易順差顯著；（2）實(shí)質(zhì)性的經(jīng)常項(xiàng)目盈余；以及（3）持續(xù)地單邊干預(yù)外匯市場(chǎng)。

根據(jù)修訂后的法規(guī)，雖然商務(wù)部在涉及貨幣低估的反補(bǔ)貼調(diào)查中向財(cái)政部尋求評(píng)估和結(jié)論，但是否存在貨幣低估的最終決定權(quán)在商務(wù)部，商務(wù)部會(huì)考慮財(cái)政部的意見(jiàn)以及其他信息和利害關(guān)系方提交的材料，綜合評(píng)估后得出結(jié)論。換而言之，如果美國(guó)財(cái)政部認(rèn)定一國(guó)存在匯率操縱，那么商務(wù)部依此認(rèn)定存在貨幣低估的可能性會(huì)比較大，但是即使財(cái)政部沒(méi)有認(rèn)定一國(guó)存在匯率操縱，商務(wù)部仍然可以依據(jù)反補(bǔ)貼相關(guān)法律法規(guī)獨(dú)立認(rèn)定是否存在貨幣低估。

（二）貨幣低估補(bǔ)貼是逐案審查的一個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目

美國(guó)反補(bǔ)貼法規(guī)只在針對(duì)特定國(guó)家的特定產(chǎn)品發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查中個(gè)案適用，這些法規(guī)并不會(huì)授權(quán)美國(guó)商務(wù)部針對(duì)某一個(gè)國(guó)家不分產(chǎn)品地發(fā)起國(guó)別反補(bǔ)貼調(diào)查。同理，美國(guó)本次修訂的是反補(bǔ)貼法規(guī)中與貨幣低估補(bǔ)貼相關(guān)的利益和專(zhuān)向性的規(guī)定。本次修訂后的貨幣低估補(bǔ)貼的相關(guān)規(guī)定也只會(huì)在美國(guó)商務(wù)部針對(duì)來(lái)自某一或某幾個(gè)國(guó)家的特定進(jìn)口產(chǎn)品的反補(bǔ)貼調(diào)查中才會(huì)適用。如果經(jīng)調(diào)查確實(shí)存在貨幣低估，那么美國(guó)商務(wù)部會(huì)將該調(diào)查結(jié)論結(jié)合被調(diào)查企業(yè)的實(shí)際情況，計(jì)算出針對(duì)該企業(yè)的單獨(dú)的補(bǔ)貼幅度。美國(guó)不會(huì)因?yàn)檎J(rèn)定某國(guó)比如中國(guó)在宏觀(guān)上存在貨幣低估，從而對(duì)所有來(lái)自中國(guó)的產(chǎn)品統(tǒng)一加征一個(gè)固定比率的關(guān)稅。

（三）貨幣低估所給予的補(bǔ)貼是“國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼”

本次修訂將貨幣低估所導(dǎo)致的補(bǔ)貼視為“國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼”的一種，而不是“出口補(bǔ)貼”。貨幣低估直接涉及通常來(lái)源于出口的外匯，并將外匯轉(zhuǎn)換成本國(guó)貨幣所獲得的利益。因此很容易產(chǎn)生一種誤解，即貨幣低估補(bǔ)貼是出口補(bǔ)貼。但是一個(gè)企業(yè)所獲得的外匯可能不僅僅來(lái)源于出口，可能還來(lái)源于外國(guó)投資。另外，出口補(bǔ)貼是與出口實(shí)績(jī)掛勾的，但是貨幣低估的補(bǔ)貼來(lái)源于企業(yè)將其持有的外匯通過(guò)銀行兌換成本國(guó)貨幣的行為，與出口實(shí)績(jī)之間并沒(méi)有直接的聯(lián)系。實(shí)際上美國(guó)商務(wù)部在對(duì)華銅版紙案中已經(jīng)解釋了貨幣低估不構(gòu)成出口補(bǔ)貼，因?yàn)槠髽I(yè)所收到的超額的人民幣是獨(dú)立于交易或商業(yè)活動(dòng)所涉及的美元兌換，或獨(dú)立于公司或個(gè)人的美元兌換。①See Department of Commerce, Issues and Decision Memorandum for the Final Determination in the Countervailing Duty Investigation of Certain Coated Paper Suitable for High-Quality Print Graphics Using Sheet-Fed Presses from the People’s Republic of China,https://enforcement.trade.gov/frn/summary/prc/2010-24159-1.pdf,visited on 20 March 2020.

另外，從美國(guó)本次修訂所涉及的第351.502 節(jié)的標(biāo)題來(lái)看，其所涉及的也是“國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼”的專(zhuān)向性。如果美國(guó)商務(wù)部意圖將貨幣低估補(bǔ)貼認(rèn)定為出口補(bǔ)貼，那么根據(jù)WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（ASCM）第2.3 條的規(guī)定，此類(lèi)補(bǔ)貼將被推定具有專(zhuān)向性，也就沒(méi)有必要修改第351.502節(jié)。

（四）貨幣低估補(bǔ)貼構(gòu)成“直接資金轉(zhuǎn)移”行為

美國(guó)商務(wù)部在其修訂案中解釋貨幣低估所產(chǎn)生的補(bǔ)貼時(shí)直接指向了《1930年海關(guān)法》第771（5）（D）節(jié)關(guān)于“財(cái)政資助”的定義。因此貨幣低估補(bǔ)貼是以“財(cái)政資助”的方式提供，而不是以“任何形式的收入或價(jià)格支持”的方式提供。另外，修訂案進(jìn)一步解釋?zhuān)谪泿诺凸赖那闆r下，出口企業(yè)可以通過(guò)將美元兌換成國(guó)內(nèi)貨幣，從而獲得與匯率沒(méi)有被低估的情況下相比更多的國(guó)內(nèi)貨幣，從該解釋可以看出這一財(cái)政資助行為涉及的是第771（5）（D）（i）條規(guī)定的直接資金轉(zhuǎn)移行為，即出口企業(yè)多獲得的國(guó)內(nèi)貨幣構(gòu)成了政府的財(cái)政資助。

然而，財(cái)政資助行為實(shí)施的直接主體并不是政府。依據(jù)修訂案第351.528條，一國(guó)政府針對(duì)匯率的行為或措施并不構(gòu)成財(cái)政資助，財(cái)政資助是通過(guò)銀行將美元兌換成國(guó)內(nèi)貨幣的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如果該銀行是國(guó)有銀行，那么該國(guó)有銀行可能會(huì)被認(rèn)定為以“公共機(jī)構(gòu)”的身份來(lái)實(shí)施該財(cái)政資助；如果該銀行是私有銀行，那么這種財(cái)政資助行為也可能是政府通過(guò)“委托或指示”私有銀行來(lái)實(shí)施。

（五）貨幣低估與政府行為之間需要存在因果關(guān)系

對(duì)貨幣低估進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，還需要滿(mǎn)足一個(gè)前置條件，即貨幣低估是因?yàn)檎槍?duì)匯率的行為導(dǎo)致的。如果一國(guó)貨幣相對(duì)于美元存在低估的情況，但是該貨幣低估不是由政府的行為導(dǎo)致的，則不能采取反補(bǔ)貼措施。這在一定程度上給針對(duì)貨幣低估采取反補(bǔ)貼措施增加了需要證明的額外的法律要素。但是，從目前的修訂案來(lái)看，有兩個(gè)問(wèn)題還不明確：第一，政府行為與貨幣低估之間的因果關(guān)系的性質(zhì)是什么？比如是唯一原因、重要原因，還是原因之一就可以認(rèn)定政府行為造成了貨幣低估？第二，什么樣的政府行為導(dǎo)致貨幣低估可以采取反補(bǔ)貼措施？雖然修訂案明確指出，政府行為通常不會(huì)包括獨(dú)立中央銀行或金融管理局的貨幣及相關(guān)信貸政策，但是與1988年法案規(guī)定的匯率操縱或2015年法案的不公平貨幣做法相比較，似乎導(dǎo)致貨幣低估的政府行為的范圍可能會(huì)非常廣泛。

（六）補(bǔ)貼利益的計(jì)算方法還不明確

修訂案規(guī)定，貨幣低估中的利益是指以下兩者之差額：（1）與“均衡的實(shí)際有效匯率”相一致的兌美元名義雙邊匯率；（2）在考慮了政府行為對(duì)匯率影響的相關(guān)信息后，在一定時(shí)間段內(nèi)兌美元實(shí)際名義雙邊匯率。特定企業(yè)所獲得的利益金額將根據(jù)企業(yè)兌換美元實(shí)際收到的貨幣金額與如果不存在上述利益差額的情況下應(yīng)該收到的貨幣金額之差來(lái)確定。正式公告的修訂案與原修訂案相比還增加了關(guān)于計(jì)算利益的兩個(gè)前置條件，即一是由于政府行為導(dǎo)致了貨幣低估；二是存在貨幣低估，即一國(guó)的“實(shí)際有效匯率”（REER）與“均衡的實(shí)際有效匯率”（equilibrium REER）之間存在差額。然而，在具體個(gè)案中如何計(jì)算兩者的差額并沒(méi)有明確的方法，特別是如何確定反映適當(dāng)政策的在中期獲得外部均衡的實(shí)際有效匯率，即“均衡的實(shí)際有效匯率”。同時(shí)，由于比較基準(zhǔn)難以確定，使得利益界定較為模糊。

（七）貨幣低估補(bǔ)貼將被認(rèn)定為具有事實(shí)上的專(zhuān)向性

根據(jù)正式公告的修訂案，貨幣低估補(bǔ)貼將基于ASCM 第2.1（c）條來(lái)認(rèn)定是否存在事實(shí)上的專(zhuān)向性。因?yàn)樾抻啺笇ⅰ皬氖聡?guó)際貨物買(mǎi)賣(mài)的企業(yè)”定義成反補(bǔ)貼意義上的“某些企業(yè)”；同時(shí)修訂案在解釋如何認(rèn)定專(zhuān)向性時(shí)主要參考的是事實(shí)上專(zhuān)向性中關(guān)于“某些企業(yè)主要使用補(bǔ)貼”或“給予某些企業(yè)不成比例的大量補(bǔ)貼”這兩個(gè)因素。因此，在未來(lái)的反補(bǔ)貼調(diào)查中，關(guān)于貨幣低估補(bǔ)貼的專(zhuān)向性的認(rèn)定可能只涉及事實(shí)上專(zhuān)向性的認(rèn)定。

然而，在此前美國(guó)商務(wù)部執(zhí)法實(shí)踐中，美國(guó)商務(wù)部曾基于一國(guó)的單一匯率制度，認(rèn)定申訴方缺乏充分的證據(jù)證明幣值低估行為是針對(duì)特定的出口企業(yè)或行業(yè)。①See Coated Free Sheet Paper From China, Indonesia, and Korea, 71 Fed. Reg.68,546 (Initiation Notice); Utility Scale Wind Towers From China (C-570-982), Initiation Checklist, 18 January 2012.因而，在具體個(gè)案中，如何證明存在事實(shí)上的專(zhuān)向性，仍存在舉證不能的問(wèn)題。

三、貨幣低估反補(bǔ)貼規(guī)則的影響評(píng)價(jià)

（一）削弱了匯率問(wèn)題的多邊紀(jì)律

GATT1994 第15 條在很大程度上將匯率問(wèn)題交給了國(guó)際貨幣基金組織，然而國(guó)際貨幣基金組織沒(méi)有針對(duì)貨幣低估提供可以征收反補(bǔ)貼稅的救濟(jì)措施。GATT1994 第15 條第1 款規(guī)定：締約方全體應(yīng)謀求與國(guó)際貨幣基金組織進(jìn)行合作，從而使締約方全體和基金組織可以就在基金組織管轄范圍內(nèi)的外匯問(wèn)題推行協(xié)調(diào)的政策。該條第2 款還規(guī)定：在締約方全體被提請(qǐng)審議或處理有關(guān)外匯安排問(wèn)題的所有情況下，它們應(yīng)當(dāng)與國(guó)際貨幣基金組織進(jìn)行充分磋商。國(guó)際貨幣基金組織和世界貿(mào)易組織之間的協(xié)定進(jìn)一步強(qiáng)化了上述規(guī)定，比如“國(guó)際貨幣基金組織和世界貿(mào)易組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)本協(xié)定的規(guī)定合作履行各自的任務(wù)”。②See IMF, Selected Decisions and Selected Documents of the IMF, https://www.imf.org/external/pubs/ft/sd/2017/IMF_Selected_Decisions_39e.pdf, pp.960-965, visited on 16 March 2020.

另外，《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》第4 條第1 款第（3）項(xiàng)規(guī)定，國(guó)際貨幣基金組織成員必須避免操縱匯率或國(guó)際貨幣體系，以阻礙有效的國(guó)際收支調(diào)整或獲得相對(duì)于其他成員的不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。③See IMF, Selected Decisions and Selected Documents of the IMF, https://www.imf.org/external/pubs/ft/sd/2017/IMF_Selected_Decisions_39e.pdf, pp.25-39, visited on 16 March 2020.2012 年國(guó)際貨幣基金組織執(zhí)行董事會(huì)《關(guān)于雙邊和多邊監(jiān)督的決定》進(jìn)一步詳細(xì)說(shuō)明了國(guó)際貨幣基金組織應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)督成員國(guó)在匯率問(wèn)題上的義務(wù)。特別是該決定的附件強(qiáng)調(diào)：只有在基金組織確定（a）一成員正在操縱其匯率或國(guó)際貨幣體系，以及（b）這種操縱是出于第4 條第1 款第（3）項(xiàng)具體確定的兩個(gè)目的之一的情況下，該成員的行動(dòng)才與第4 條第1 款第（3）項(xiàng)不一致。

1.匯率的“操縱”只能通過(guò)旨在（并實(shí)際影響）匯率水平的政策來(lái)實(shí)施。此外，操縱可能會(huì)導(dǎo)致匯率變動(dòng)，或者可能會(huì)阻止這種變動(dòng)。

2.如果國(guó)際貨幣基金組織確定操縱匯率是“為了阻止有效的國(guó)際收支調(diào)整或獲得相對(duì)于其他成員的不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”，則操縱其匯率的成員只有在這種情況下才構(gòu)成違反第4 條第1 款第（3）項(xiàng)的規(guī)定。在這方面，只有在以下兩種情況下，一個(gè)成員才會(huì)被視為操縱匯率，以便獲得相對(duì)于其他成員的不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)：第一，該成員實(shí)施這些政策的目的是以低估匯率的形式確保根本的匯率失調(diào)；以及第二，確保這種失調(diào)的目的是增加凈出口。

此外，該附件第3 款規(guī)定：基金組織有責(zé)任根據(jù)所有現(xiàn)有證據(jù)，包括咨詢(xún)有關(guān)成員的意見(jiàn)，客觀(guān)評(píng)估成員是否遵守其在第4 條第1 款第（3）項(xiàng)下的義務(wù)。①See IMF, Selected Decisions and Selected Documents of the IMF, https://www.imf.org/external/pubs/ft/sd/2017/IMF_Selected_Decisions_39e.pdf, pp.40-41, visited on 16 March 2020.因此，國(guó)際貨幣基金組織個(gè)別成員無(wú)權(quán)評(píng)估另一成員是否參與匯率操縱，或評(píng)估該成員的匯率是否被低估。

更重要的是，國(guó)際貨幣基金組織監(jiān)督其成員在第4條第1款第（3）項(xiàng)下義務(wù)的方式是通過(guò)“持續(xù)對(duì)話(huà)和勸說(shuō)”，而這種監(jiān)督的唯一結(jié)果是建議成員調(diào)整其國(guó)內(nèi)政策。②See IMF, Selected Decisions and Selected Documents of the IMF, https://www.imf.org/external/pubs/ft/sd/2017/IMF_Selected_Decisions_39e.pdf, pp.25-39, visited on 16 March 2020.因此，國(guó)際貨幣基金組織在任何情況下都沒(méi)有授權(quán)其個(gè)別成員對(duì)貨幣低估采取反補(bǔ)貼措施。

這一結(jié)論進(jìn)一步得到GATT1994 第15 條第9 款第（a）項(xiàng)的支持，該款規(guī)定：本協(xié)定的任何條款不得阻止：（a）一締約方依照《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》或依照該締約方與締約方全體訂立的特殊外匯協(xié)定，使用外匯管制或外匯限制。

根據(jù)這一款，任何政府行為，無(wú)論是否導(dǎo)致貨幣低估，只要是根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定條款采取的，包括《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》在內(nèi)的WTO 協(xié)定均不適用。

總而言之，與匯率有關(guān)的問(wèn)題主要由國(guó)際貨幣基金組織管轄以在某些情況下解決“匯率操縱”問(wèn)題，而非解決任何導(dǎo)致貨幣低估的“政府行為”。國(guó)際貨幣基金組織監(jiān)督的結(jié)果是建議其成員調(diào)整國(guó)內(nèi)政策，而不是授權(quán)其成員采取反補(bǔ)貼稅措施。因此，單方面對(duì)貨幣低估采取相應(yīng)的反補(bǔ)貼措施將破壞國(guó)際社會(huì)在匯率問(wèn)題上的多邊紀(jì)律。

（二）中國(guó)商業(yè)銀行提供的匯兌服務(wù)可能被認(rèn)定為財(cái)政資助行為

WTO 關(guān)于公共機(jī)構(gòu)問(wèn)題的判例可能會(huì)導(dǎo)致中國(guó)商業(yè)銀行提供的匯兌服務(wù)更容易被認(rèn)定為貨幣低估補(bǔ)貼中的財(cái)政資助行為。關(guān)于財(cái)政資助，ASCM 第1.1（a）（1）條列舉的幾種形式包括：直接或潛在的資金或債務(wù)的轉(zhuǎn)移；稅收減免；政府提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施外的貨物或服務(wù)，或購(gòu)買(mǎi)貨物；以及政府委托或指示一私營(yíng)機(jī)構(gòu)從事以上行為。

根據(jù)ASCM 第1.1（a）（1）條規(guī)定，此類(lèi)財(cái)政資助行為是由政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供。對(duì)于何為政府，在WTO成員之間并不存在爭(zhēng)議，通常是指一成員的各級(jí)和各類(lèi)行政、立法和司法機(jī)關(guān)等。但是對(duì)何為“公共機(jī)構(gòu)”，則存在很大的爭(zhēng)議，特別是涉及對(duì)中國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查中的公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定。美國(guó)于2007 年啟動(dòng)對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的反補(bǔ)貼調(diào)查，并在反補(bǔ)貼調(diào)查中將中國(guó)國(guó)有銀行和國(guó)有企業(yè)視同公共機(jī)構(gòu)，從而將它們提供貸款和生產(chǎn)投入的行為認(rèn)定為財(cái)政資助行為，并采取反補(bǔ)貼措施。歐盟和印度等WTO成員，也緊隨美國(guó)的腳步對(duì)中國(guó)產(chǎn)品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查，并將中國(guó)涉案企業(yè)從國(guó)有銀行獲得的貸款和從國(guó)有企業(yè)采購(gòu)的原材料投入認(rèn)定為一種補(bǔ)貼，進(jìn)而征收高額的反補(bǔ)貼稅。

關(guān)于公共機(jī)構(gòu)的定義，在中國(guó)訴美國(guó)反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼稅案（DS379）中，上訴機(jī)構(gòu)推翻了專(zhuān)家組關(guān)于ASCM第1.1（a）（1）條中“公共機(jī)構(gòu)”的定義，即“任何由政府控制的實(shí)體”，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為“公共機(jī)構(gòu)”僅包括那些“擁有、行使或被賦予政府職權(quán)的實(shí)體”。在某些情況下，當(dāng)法令或其他法律工具明確賦予一個(gè)實(shí)體職權(quán)時(shí)，認(rèn)定此實(shí)體為公共機(jī)構(gòu)可能非常直接。但是，在缺少明確法令授予一個(gè)實(shí)體職權(quán)時(shí)，并不排除可以認(rèn)定該實(shí)體是公共機(jī)構(gòu)。重要的是一個(gè)實(shí)體是否被授予職權(quán)去行使政府職能，而不是該實(shí)體如何獲得該職權(quán)。在狹義上，政府授予一個(gè)實(shí)體職權(quán)有很多種不同的方法，因此需要考慮不同類(lèi)型的證據(jù)。比如，持續(xù)地和系統(tǒng)地行使政府職能，可以作為該實(shí)體擁有或被賦予政府職權(quán)的證據(jù)。再比如，當(dāng)政府對(duì)一個(gè)實(shí)體及其行為行使有意義的控制（meaningful control）時(shí)，也可以作為該實(shí)體擁有政府職權(quán)并以履行政府職能的方式行使該職權(quán)的證據(jù)。①See United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, paras.317-318.

上訴機(jī)構(gòu)對(duì)調(diào)查機(jī)關(guān)如何認(rèn)定公共機(jī)構(gòu)提出進(jìn)一步的要求：“調(diào)查當(dāng)局必須在作出裁定時(shí)，評(píng)估并適當(dāng)考慮該實(shí)體的所有相關(guān)特征，以得出關(guān)于該實(shí)體應(yīng)該如何定性的最終裁定，避免完全或不適當(dāng)?shù)鼐奂谌魏我粋€(gè)特征，而未能適當(dāng)考慮其他可能相關(guān)的特征。”②United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, para.319.上訴機(jī)構(gòu)繼續(xù)在本案中完成了分析并裁定：美國(guó)商務(wù)部基于政府所有權(quán)認(rèn)定特定中國(guó)國(guó)有企業(yè)向涉案企業(yè)提供原材料的行為構(gòu)成“公共機(jī)構(gòu)”的做法違反了WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第1.1（a）（1）條；但是上訴機(jī)構(gòu)支持了美國(guó)商務(wù)部關(guān)于中國(guó)國(guó)有銀行提供貸款的行為構(gòu)成“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定。

關(guān)于DS379 案，美國(guó)于2012 年8 月31 日向WTO 提交了執(zhí)行裁決情況的報(bào)告，指出在爭(zhēng)議所涉及反補(bǔ)貼案件中，美國(guó)商務(wù)部已于2012 年5 月18 日向利害關(guān)系方發(fā)布了關(guān)于認(rèn)定公共機(jī)構(gòu)以及在涉及焊管、薄壁矩形管、氣動(dòng)工程機(jī)械輪胎和復(fù)合編織袋的反補(bǔ)貼調(diào)查中使用可獲得事實(shí)的初步裁定，并于2012 年7 月31日發(fā)布終裁報(bào)告。美國(guó)商務(wù)部在裁定中繼續(xù)認(rèn)定相關(guān)國(guó)有企業(yè)供應(yīng)商構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)，中國(guó)政府并沒(méi)有對(duì)美國(guó)執(zhí)行情況提起執(zhí)行之訴。

在另外一起中國(guó)訴美國(guó)的反補(bǔ)貼措施案（DS437）中，中國(guó)政府將12起對(duì)華反補(bǔ)貼案件中美國(guó)商務(wù)部將給涉案企業(yè)提供原材料的供應(yīng)商認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)的做法打包提起了訴訟。專(zhuān)家組支持了中國(guó)的主張，①See United States-Countervailing Duty Measures on Certain Products from China, WT/DS437/R, paras.7.64-7.72.美國(guó)也沒(méi)有就專(zhuān)家組的裁定提起上訴，而是在對(duì)相關(guān)案件的公共機(jī)構(gòu)問(wèn)題進(jìn)行重新調(diào)查后，于2016 年2 月發(fā)布備忘錄繼續(xù)認(rèn)定相關(guān)中國(guó)國(guó)有企業(yè)構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)。中國(guó)雖然對(duì)美國(guó)執(zhí)行DS437案裁定的做法提起了執(zhí)行之訴，但是并沒(méi)有直接挑戰(zhàn)美國(guó)將中國(guó)的國(guó)有企業(yè)認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)的直接理由②See Department of Commerce, Final Determination for Certain Seamless Carbon and Alloy Steel Standard, Line, and Pressure Pipe from the People’s Republic of China(Seamless Pipe from the PRC), https://enforcement.trade.gov/frn/summary/prc/2016-13691-6.pdf, visited on 20 February 2020.。

中國(guó)在DS437案執(zhí)行之訴中提出了一個(gè)重要的法律解釋?zhuān)丛谔囟ǖ恼δ芘c特定的財(cái)政資助之間應(yīng)當(dāng)存在一定程度或性質(zhì)上的聯(lián)系。中美雙方關(guān)于“清晰的邏輯聯(lián)系”（clear logical connection）的法律標(biāo)準(zhǔn)的分歧其實(shí)指向一個(gè)更廣泛的問(wèn)題，即在公共機(jī)構(gòu)分析中，是應(yīng)當(dāng)注重于一個(gè)具體的行為，還是著眼于被調(diào)查企業(yè)的一般特征。在這一問(wèn)題上，雙方的爭(zhēng)論點(diǎn)是，假定一個(gè)企業(yè)被授予特定的政府權(quán)力，當(dāng)其作出與此特定政府權(quán)力無(wú)關(guān)的財(cái)政資助時(shí)，該企業(yè)是否應(yīng)被視為公共機(jī)構(gòu)（比如，一個(gè)提供了鐵礦石投入的公共衛(wèi)生診所）。專(zhuān)家組不同意中國(guó)這一法律解釋?zhuān)显V機(jī)構(gòu)也支持了專(zhuān)家組的結(jié)論。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，正如狹義的政府任何“作為或不作為”可被視為構(gòu)成可歸因于成員的措施一樣，公共機(jī)構(gòu)的任何作為或不作為都可直接歸因于成員，而不論該作為或不作為本身的性質(zhì)如何。事實(shí)上，一旦確定某實(shí)體是公共機(jī)構(gòu)，則就第1.1（a）（1）條的目的而言，該實(shí)體的“所有行為”應(yīng)歸于有關(guān)成員。當(dāng)該實(shí)體的行為“屬于第（i）至（iii）款和第（iv）款第一項(xiàng)的范圍內(nèi)”時(shí)，則為第1.1（a）（1）條的目的，它將被視為產(chǎn)生了財(cái)政資助。③See United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,WT/DS437/AB/RW, para.5.100.因此，在當(dāng)前美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查過(guò)程中，國(guó)有銀行和國(guó)有企業(yè)都一律視同為公共機(jī)構(gòu)，只要是他們提供的財(cái)政資助，都會(huì)被認(rèn)定為補(bǔ)貼。

根據(jù)修訂案的解釋?zhuān)泿诺凸姥a(bǔ)貼可能構(gòu)成“直接的資金轉(zhuǎn)移”形式的財(cái)政資助，對(duì)于這一財(cái)政資助行為具體由誰(shuí)來(lái)實(shí)施并沒(méi)有明確說(shuō)明。從實(shí)際操作來(lái)看，中國(guó)政府并不直接參與貨幣兌換，而是由商業(yè)性銀行直接與企業(yè)進(jìn)行交易。但是，根據(jù)上訴機(jī)構(gòu)在DS437案中的解釋?zhuān)坏﹪?guó)有商業(yè)銀行被認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)，那么其所有行為就可歸因于中國(guó)政府。相應(yīng)地，國(guó)有商業(yè)銀行提供的匯兌服務(wù)就是可歸因于中國(guó)政府的“直接的資金轉(zhuǎn)移”行為。另外，根據(jù)《銀行辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)管理辦法》第4 條，銀行辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)外匯局批準(zhǔn)。因此任何中國(guó)境內(nèi)的私營(yíng)銀行或外資銀行都需要獲得中國(guó)政府的批準(zhǔn)才可以從事結(jié)售匯業(yè)務(wù)，這種批準(zhǔn)行為可能在一定程度上導(dǎo)致私營(yíng)銀行或外資銀行從事的結(jié)售匯行為被認(rèn)定為政府的“委托”或“指示”行為，從而構(gòu)成ASCM 第1.1（a）（1）（iv）條意義上的財(cái)政資助。

因此，如果是國(guó)有商業(yè)銀行給企業(yè)提供匯兌服務(wù)，那么很可能是以“公共機(jī)構(gòu)”的身份提供財(cái)政資助，如果是私營(yíng)或外資銀行提供匯兌服務(wù)，那么可能會(huì)被認(rèn)定為中國(guó)政府委托或指示它們從事匯兌服務(wù)。因此如果美國(guó)對(duì)中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品發(fā)起貨幣低估的反補(bǔ)貼調(diào)查，那么中國(guó)的銀行業(yè)將更容易被認(rèn)定為從事了財(cái)政資助行為。

（三）美國(guó)商務(wù)部在計(jì)算貨幣低估補(bǔ)貼利益時(shí)擁有較大的自由裁量權(quán)

一個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目授予“某些企業(yè)”利益是調(diào)查機(jī)關(guān)采取反補(bǔ)貼措施的前提。關(guān)于利益，在歐盟訴美國(guó)大飛機(jī)（二次起訴）案（DS353）中，上訴機(jī)構(gòu)總結(jié)認(rèn)為，ASCM 第1.1(b)條中關(guān)于利益的認(rèn)定是為了確認(rèn)財(cái)政資助是否已經(jīng)讓補(bǔ)貼接受者相比于沒(méi)有財(cái)政資助的情況下更好（better off）。①See United States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft-Second Complaint, WT/DS353/33, paras.635-636, 662, 690,WT/DS70/AB/R, para.157.專(zhuān)家組在巴西訴加拿大飛機(jī)案（DS70）中指出，在認(rèn)定財(cái)政資助是否讓補(bǔ)貼接受者相比于沒(méi)有財(cái)政資助的情況下處于更優(yōu)勢(shì)地位的唯一邏輯基礎(chǔ)是“市場(chǎng)”。②See Canada-Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft, WT/DS70/R, para.9.112.上訴機(jī)構(gòu)在日本訴加拿大再生能源案（DS412）中指出關(guān)于認(rèn)定利益的分析應(yīng)該起始于“相關(guān)市場(chǎng)”（relevant market）的定義，該定義是利益分析的核心和前提。③See Canada-Certain Measures Affecting the Renewable Energy Generation Sector,WT/DS412/AB/R, para.5.169.上訴機(jī)構(gòu)還在該案中支持了專(zhuān)家組的結(jié)論，即“利益”必須基于財(cái)政資助是否致使補(bǔ)貼接受者在沒(méi)有財(cái)政資助的情況下，相比較于市場(chǎng)更好。①See Canada-Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft, WT/DS70/R, paras. 157-158. Canada-Certain Measures Affecting the Renewable Energy Generation Sector,WT/DS412/AB/R, para.5.163.

ASCM 第14 條就如何計(jì)算補(bǔ)貼接受者所獲得的利益金額給出了具體指導(dǎo)。比如，以政府提供貨物或服務(wù)時(shí)，只有在提供所得低于適當(dāng)?shù)膱?bào)酬的情況下，才能視為授予利益。當(dāng)然，報(bào)酬是否適當(dāng)應(yīng)與所涉貨物或服務(wù)在提供國(guó)或購(gòu)買(mǎi)國(guó)市場(chǎng)情況相比較后確定。在實(shí)際調(diào)查過(guò)程中，在計(jì)算中國(guó)涉案企業(yè)購(gòu)買(mǎi)原材料或從國(guó)有銀行獲得貸款所給予的利益時(shí)，美國(guó)商務(wù)部通常會(huì)認(rèn)為相關(guān)生產(chǎn)投入的國(guó)內(nèi)價(jià)格或國(guó)有銀行貸款的利率因?yàn)橹袊?guó)政府的干預(yù)而被扭曲，因此不適宜用做計(jì)算利益的基準(zhǔn)，需要依據(jù)其他外部基準(zhǔn)，比較國(guó)際生產(chǎn)資料或金融市場(chǎng)的價(jià)格來(lái)計(jì)算中國(guó)被調(diào)查企業(yè)所獲得的補(bǔ)貼金額，并依此征收高額的反補(bǔ)貼稅。在反補(bǔ)貼實(shí)踐中，這一補(bǔ)貼項(xiàng)目通常是被調(diào)查的中國(guó)企業(yè)被最終認(rèn)定的所有補(bǔ)貼幅度中貢獻(xiàn)最多的一個(gè)項(xiàng)目。

在中國(guó)訴美國(guó)反傾銷(xiāo)反補(bǔ)貼稅案（DS379）中，中國(guó)就對(duì)美國(guó)在涉及生產(chǎn)投入的補(bǔ)貼項(xiàng)目中，什么情況下調(diào)查機(jī)關(guān)可以使用外部基準(zhǔn)提出異議，但是該案上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，“鑒于有關(guān)政府作為貨物供應(yīng)商的主要作用的證據(jù)，并考慮到其他因素的證據(jù)，美國(guó)商務(wù)部可以根據(jù)SCM 協(xié)定第14（d）條的規(guī)定，確定私人價(jià)格是扭曲的，不能用做評(píng)估報(bào)酬充足性的基準(zhǔn)”。②See United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,WT/DS379/AB/R, para.456.在中國(guó)訴美國(guó)的反補(bǔ)貼措施案（DS437）中，中美雙方再次對(duì)調(diào)查機(jī)關(guān)在什么情況下可以使用外部基準(zhǔn)發(fā)生爭(zhēng)議。該案的原審專(zhuān)家組簡(jiǎn)單援引了上訴機(jī)構(gòu)在DS379案中的結(jié)論，支持了美國(guó)在相關(guān)調(diào)查中拒絕使用中國(guó)國(guó)內(nèi)的私營(yíng)企業(yè)的價(jià)格作為利益計(jì)算基準(zhǔn)的做法。但是，上訴機(jī)構(gòu)在該案中認(rèn)為價(jià)格扭曲必須在個(gè)案基礎(chǔ)上確定，調(diào)查當(dāng)局不能僅僅基于政府是主要供應(yīng)商的調(diào)查結(jié)果來(lái)認(rèn)定價(jià)格扭曲，也不能拒絕考慮與政府市場(chǎng)份額以外的因素有關(guān)的證據(jù)。③See United States-Countervailing Duty Measures on Certain Products from China,WT/DS437/AB/R, para.4.59.在DS437 案的執(zhí)行之訴中，上訴機(jī)構(gòu)也認(rèn)為調(diào)查機(jī)關(guān)必須解釋政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)是如何導(dǎo)致相關(guān)投入的國(guó)內(nèi)價(jià)格偏離市場(chǎng)決定的。④See United States-Countervailing Duty Measures on Certain Products from China,Appellate Body Report, WT/DS437/AB/RW, paras.5.159-5.160.

修訂后的貨幣低估反補(bǔ)貼規(guī)則規(guī)定了補(bǔ)貼利益計(jì)算的一般原則，即貨幣低估中的利益是指以下兩者之差額：（1）與“均衡的實(shí)際有效匯率”相一致的兌美元名義雙邊匯率；（2）在考慮了政府行為對(duì)匯率影響的相關(guān)信息后，在一定時(shí)間段內(nèi)兌美元實(shí)際名義雙邊匯率。

美國(guó)商務(wù)部在修訂案的正式公告中也表示可能存在不同的方法計(jì)算均衡的實(shí)際有效匯率，以反映一國(guó)的“適當(dāng)?shù)闹衅谕獠科胶狻?。美?guó)商務(wù)部將基于財(cái)政部的決定和信息以及其他相關(guān)的在案信息，特別是考慮宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)基本面、人口統(tǒng)計(jì)資料、周期性因素以及期待的中期宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策等，但是這并不意味著經(jīng)常項(xiàng)目零順差才是“適當(dāng)?shù)摹薄?/p>

但是，正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Mark Sobel 曾在評(píng)論意見(jiàn)中指出的，根本不存在公認(rèn)的計(jì)算均衡的實(shí)際有效匯率或貨幣低估或高估的方法。所謂的“適當(dāng)?shù)闹衅谕獠科胶狻保╝ppropriate medium term external balance）也存在激烈的爭(zhēng)議。因此，如果修訂案得以正式實(shí)施，那么美國(guó)商務(wù)部在如何計(jì)算貨幣低估上將具有很大的自由裁量權(quán)。①See Comments by Mark Sobel, https://www.regulations.gov/docket?D=ITA-2019-0002,visited on 16 March 2020.

另外，根據(jù)上文的法律解釋?zhuān)谖磥?lái)的貨幣低估反補(bǔ)貼調(diào)查中，所謂“均衡的的實(shí)際有效匯率”本質(zhì)上是調(diào)查機(jī)關(guān)人為創(chuàng)設(shè)或計(jì)算出來(lái)的一個(gè)外部基準(zhǔn)，調(diào)查機(jī)關(guān)在使用該外部基準(zhǔn)時(shí)可能需要詳細(xì)解釋?zhuān)嬖谑裁礃拥恼袨椋@些政府行為是如何扭曲了被調(diào)查國(guó)的“實(shí)際有效匯率”或?qū)е铝吮徽{(diào)查國(guó)的“實(shí)際有效匯率”被低估了。

（四）對(duì)貨幣低估補(bǔ)貼專(zhuān)向性的認(rèn)定可能突破WTO規(guī)則

補(bǔ)貼的專(zhuān)向性，是指授予機(jī)關(guān)在其管轄范圍內(nèi)將補(bǔ)貼專(zhuān)向授予“某些企業(yè)”，包括一個(gè)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)又或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。ASCM 第2 條總共有四款，分別規(guī)定了法律上的專(zhuān)向性、事實(shí)上的專(zhuān)向性、區(qū)域上的專(zhuān)向性和擬制的專(zhuān)向性。法律上的專(zhuān)向性是指授予機(jī)關(guān)或其運(yùn)作所根據(jù)的立法將補(bǔ)貼的獲得明確限于某些企業(yè)。事實(shí)上的專(zhuān)向性是指雖然一補(bǔ)貼不具有法律上的專(zhuān)向性，但是有理由認(rèn)為補(bǔ)貼可能事實(shí)上屬于專(zhuān)向性補(bǔ)貼。區(qū)域上的專(zhuān)向性是指授予機(jī)關(guān)將補(bǔ)貼限于其管轄范圍內(nèi)指定地理區(qū)域的某些企業(yè)。擬制的專(zhuān)向性是指所有ASCM 第3 條所規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼均推定具有專(zhuān)向性。

專(zhuān)家組在巴西訴美國(guó)高地棉案（DS267）中認(rèn)為，從專(zhuān)向性的字面含義來(lái)看，它只是一個(gè)一般性的概念，專(zhuān)向性或?qū)捇蛘⒉皇苤朴谝粋€(gè)嚴(yán)格的數(shù)量定義，只能個(gè)案分析。但是，如果一個(gè)補(bǔ)貼可以在一國(guó)經(jīng)濟(jì)中充分和廣泛地可獲得，而不是使特定有限的生產(chǎn)者或產(chǎn)品獲益，那么該補(bǔ)貼可能不再具有專(zhuān)向性。②See United States-Subsidies on Upland Cotton, WT/DS267/R, para.7.1143.

上訴機(jī)構(gòu)在DS437案中指出，關(guān)于專(zhuān)向性的分析聚集于補(bǔ)貼的可獲得性是否限于某一特定類(lèi)別的補(bǔ)貼接受者，即ASCM 第2.1 條中的“某些企業(yè)”。①See United States-Countervailing Duty Measures on Certain Products from China,WT/DS437/AB/R, para.4.164.上訴機(jī)構(gòu)在DS379 案中解釋認(rèn)為，“某些企業(yè)”是指已知或特定的（known and particularized），雖然可能不是明確列出的（explicitly identified）一個(gè)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，或一類(lèi)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。上訴機(jī)構(gòu)同意這一概念可能涉及“一定程度的邊緣的不確定性”（a certain amount of indeterminacy at the edges），并且關(guān)于一定數(shù)量的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)是否構(gòu)成“某些企業(yè)”也只能個(gè)案分析。②See United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,WT/DS379/AB/R, para.373.

就事實(shí)上的專(zhuān)向性而言，ASCM 第2.1（c）條規(guī)定調(diào)查機(jī)關(guān)可以考慮的因素包括：（1）有限數(shù)量的某些企業(yè)使用補(bǔ)貼計(jì)劃；（2）某些企業(yè)主要使用補(bǔ)貼；（3）給予某些企業(yè)不成比例的大量補(bǔ)貼；（4）授予機(jī)關(guān)在作出給予補(bǔ)貼的決定時(shí)行使決定權(quán)的方式。在認(rèn)定事實(shí)上的專(zhuān)向性時(shí)，調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)考慮授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣性程度以及已經(jīng)實(shí)施補(bǔ)貼計(jì)劃的時(shí)間長(zhǎng)度。

關(guān)于認(rèn)定事實(shí)上的專(zhuān)向性的第一個(gè)因素，“有限數(shù)量的某些企業(yè)使用補(bǔ)貼計(jì)劃”（use of a subsidy programme by a limited number of certain enterprises），或者反補(bǔ)貼調(diào)查實(shí)踐中的“使用者專(zhuān)向性”問(wèn)題，在印度訴美國(guó)碳鋼案（DS436）中，印度主張“a limited number of ”的用語(yǔ)表明在認(rèn)定使用者專(zhuān)向性問(wèn)題上，只有當(dāng)“某些企業(yè)”中一部分使用該補(bǔ)貼項(xiàng)目時(shí)，才可以認(rèn)定為存在專(zhuān)向性。專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)均不同意此觀(guān)點(diǎn)。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，對(duì)第一個(gè)因素的分析應(yīng)聚焦于補(bǔ)貼項(xiàng)目的使用者數(shù)量是否有限。雖然該短語(yǔ)“有限數(shù)量的某些企業(yè)使用補(bǔ)貼計(jì)劃”可以被解釋為對(duì)補(bǔ)貼項(xiàng)目的使用限于一定數(shù)量的企業(yè)，并且這些企業(yè)構(gòu)成更大范圍的“某些企業(yè)”的一部分，但是上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，在認(rèn)定事實(shí)上的專(zhuān)向性時(shí)，將“有限數(shù)量”一語(yǔ)解讀為反映了使用補(bǔ)貼項(xiàng)目的“某些企業(yè)”的數(shù)量性要求更好，因此“某些企業(yè)”的含義本身并不包含精確的識(shí)別或數(shù)量認(rèn)定。因此，對(duì)短語(yǔ)“有限數(shù)量的某些企業(yè)使用補(bǔ)貼計(jì)劃”的適當(dāng)解釋?xiě)?yīng)該是“有限數(shù)量”表達(dá)了“某些企業(yè)”在數(shù)量上是有限的或限定的，即有限數(shù)量的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了“某些企業(yè)”使用了補(bǔ)貼項(xiàng)目，并不要求這一有限數(shù)量代表了更大范圍的“某些企業(yè)”的一部分。③See United States-Countervailing Measures on Certain Hot-Rolled Carbon Steel Flat Products from India,WT/DS436/AB/R, paras.4.371-4.379.

印度還主張當(dāng)一個(gè)補(bǔ)貼構(gòu)成ASCM 第1.1（a）（1）（iii）條中的政府提供貨物時(shí)，那么這個(gè)補(bǔ)貼將必然由經(jīng)濟(jì)中的一小部分所使用，從而適格成為“某些企業(yè)”。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，就提供貨物而言，當(dāng)用于生產(chǎn)投入的貨物只被限定范圍內(nèi)的一組實(shí)體和/或企業(yè)使用時(shí)，則認(rèn)定存在專(zhuān)向性的可能性非常高。但是，上訴機(jī)構(gòu)并不認(rèn)為任何一個(gè)關(guān)于提供貨物的補(bǔ)貼項(xiàng)目，因?yàn)樨浳锕逃械奶匦运鶎?dǎo)致的有限性，必然可以得出專(zhuān)向性的結(jié)論。①See United States-Countervailing Measures on Certain Hot-Rolled Carbon Steel Flat Products from India,WT/DS436/AB/R, para.4.393.例如，政府提供某些自然資源，比如石油、天然氣、水，可能并不導(dǎo)致存在專(zhuān)向性，因?yàn)樗鼈兛赡鼙粺o(wú)限數(shù)量的企業(yè)所使用。②See United States-Final Countervailing Duty Determination with Respect to Certain Softwood Lumber from Canada, WT/DS257/R, para.7.116.

關(guān)于認(rèn)定事實(shí)上的專(zhuān)向性的第二個(gè)因素和第三個(gè)因素，“某些企業(yè)主要使用補(bǔ)貼”和“給予某些企業(yè)不成比例的大量補(bǔ)貼”，專(zhuān)家組在美國(guó)訴歐共體大飛機(jī)案（DS316）中指出，補(bǔ)貼項(xiàng)目主要由某些企業(yè)使用，可以理解為一個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目主要或絕大部分是由某些企業(yè)使用的情況。③See European Communities and Certain Member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft, WT/DS316/R, paras.7.974.該專(zhuān)家組還進(jìn)一步對(duì)“不成比例的大量”進(jìn)行解釋?zhuān)氨壤保╬roportion）包括與整體（whole）相比的一部分（a portion）、一方面（a part）或一份額（a share）。這意味著在審查某一補(bǔ)貼金額是否“不成比例的大量”時(shí)，需要對(duì)補(bǔ)貼的金額與某種事物的“整體”之間的關(guān)系進(jìn)行確認(rèn)，并確定它們之間的關(guān)系證明了補(bǔ)貼的金額大于其如果成比例的情況下的應(yīng)有金額。④See European Communities and Certain Member States -Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft, WT/DS316/R, para.7.961.

關(guān)于事實(shí)上的專(zhuān)向性，專(zhuān)家組在美國(guó)訴土耳其鋼管案（DS523）中確認(rèn)：在調(diào)查機(jī)關(guān)作出事實(shí)上的專(zhuān)向性認(rèn)定時(shí)，必須考慮“補(bǔ)貼的持續(xù)時(shí)間”和“補(bǔ)貼給予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣性程度”這兩個(gè)因素。⑤See United States-Countervailing Measures on Certain Pipe and Tube Products(Turkey), WT/DS523/R, para.7.165.就這兩個(gè)因素而言，專(zhuān)家組在美國(guó)訴歐共體大飛機(jī)案（DS316）中指出，在一個(gè)只有少量產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)體中所給予的補(bǔ)貼，這些產(chǎn)業(yè)可能是補(bǔ)貼項(xiàng)目的主要受益者的事實(shí)，并不必然可以認(rèn)定為主要使用者。相反，這些產(chǎn)業(yè)使用該補(bǔ)貼項(xiàng)目，可能僅僅反映補(bǔ)貼給予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣性非常有限。并且對(duì)于在一個(gè)相對(duì)較新的補(bǔ)貼項(xiàng)目還不足以理解該補(bǔ)貼的運(yùn)作對(duì)經(jīng)濟(jì)的全面影響的情況下，某些企業(yè)使用補(bǔ)貼項(xiàng)目，并不必然表明他們是“主要使用者”⑥See European Communities and Certain Member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft, WT/DS316/R, paras.7.975-7.976.。

修訂后的貨幣低估反補(bǔ)貼規(guī)則規(guī)定“主要從事國(guó)際商品買(mǎi)賣(mài)的企業(yè)可以組成一組企業(yè)以確定專(zhuān)向性”。美國(guó)商務(wù)部發(fā)布的修訂案說(shuō)明了認(rèn)定貨幣低估專(zhuān)向性的兩個(gè)步驟。

關(guān)于統(tǒng)一貨幣制度下被低估貨幣的特殊性，擬修訂法規(guī)下的分析可考慮一國(guó)的國(guó)際收支平衡數(shù)據(jù)，特別是該國(guó)各類(lèi)實(shí)體或活動(dòng)提供的外幣數(shù)量，例如出口商、外國(guó)投資者、游客和在國(guó)外賺取外匯者。如果有關(guān)于外幣市場(chǎng)供應(yīng)的信息，則可以為兌換成被調(diào)查國(guó)家被低估的本國(guó)貨幣的美元金額提供合理的替代。

最后一步是確定這一總額中由主要從事國(guó)際商品買(mǎi)賣(mài)的企業(yè)提供的外匯所占的比例。從出口商提供的外匯總額開(kāi)始，扣除這些出口商購(gòu)買(mǎi)用于生產(chǎn)出口商品的進(jìn)口投入品所需的外匯，將得出該國(guó)進(jìn)出口企業(yè)的凈外匯供應(yīng)量。如果一個(gè)主要從事國(guó)際商品買(mǎi)賣(mài)的國(guó)家的企業(yè)占主導(dǎo)地位或占外匯凈供應(yīng)量不成比例的份額，商務(wù)部可能會(huì)認(rèn)定該企業(yè)群體構(gòu)成該法案第771（5A）（D)(iii)條意義上的貨幣低估補(bǔ)貼的專(zhuān)向性。

基于以上法律解釋?zhuān)抻喓蟮呢泿诺凸婪囱a(bǔ)貼規(guī)則在專(zhuān)向性的認(rèn)定上可能在兩個(gè)方面突破WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)已經(jīng)作出的法律解釋?zhuān)阂皇牵瑢ⅰ皬氖聡?guó)際商品買(mǎi)賣(mài)的企業(yè)”定義為“某些企業(yè)”，將使這類(lèi)“某些企業(yè)”的范圍變得模糊和抽象化，①See United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, para.373.因?yàn)椤皬氖聡?guó)際商品買(mǎi)賣(mài)的企業(yè)”必然涵蓋一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的各種不限數(shù)量的行業(yè)和產(chǎn)品。從這個(gè)意義上說(shuō)，即使“從事國(guó)際商品買(mǎi)賣(mài)的企業(yè)”可以被定義為“某些企業(yè)”，這種補(bǔ)貼在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體中都是普遍存在和廣泛使用的，因此不應(yīng)受反補(bǔ)貼稅措施的約束。②See United States-Subsidies on Upland Cotton, WT/DS267/R, para.7.1143.

二是關(guān)于認(rèn)定“主要使用”或“不成比例的大量”的方法。如前文所述，該方法分兩個(gè)步驟：第一步是考慮一國(guó)國(guó)際收支的數(shù)據(jù)，特別是各類(lèi)實(shí)體或活動(dòng)，包括出口商、外國(guó)投資者、游客、海外生產(chǎn)要素收入，所提供的外幣總額；第二步是確定“某些企業(yè)”，即“從事國(guó)際商品買(mǎi)賣(mài)的企業(yè)”，所提供的外幣占該總額的百分比。姑且不論這個(gè)百分比在數(shù)量上要達(dá)到多少才構(gòu)成“主要使用”或“不成比例的大量”，假設(shè)修訂案所定義的“某些企業(yè)”“主要使用”貨幣低估補(bǔ)貼或“不成比例的大量”獲得貨幣低估補(bǔ)貼，那么造成這一結(jié)果的唯一原因是一國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在的多樣性程度決定。根據(jù)修訂案規(guī)定的認(rèn)定專(zhuān)向性的方法，如果一國(guó)的經(jīng)濟(jì)是以出口貨物為導(dǎo)向，那么貨幣低估補(bǔ)貼可能會(huì)在很大程度上被認(rèn)定存在專(zhuān)向性；但是一個(gè)位于太平洋的以吸引外國(guó)游客為主的島國(guó)，貨幣低估補(bǔ)貼被認(rèn)定存在專(zhuān)向性的可能性則基本沒(méi)有。

因此，貨幣低估如果可以構(gòu)成補(bǔ)貼的話(huà)，那么這個(gè)補(bǔ)貼也是在一國(guó)經(jīng)濟(jì)中充分和廣泛地可獲得；如果它疑似構(gòu)成ASCM 第2.1（c）條的事實(shí)上專(zhuān)向性，也是由一國(guó)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在的多樣性程度決定的，因此不具有反補(bǔ)貼意義上的專(zhuān)向性。

三、中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

（一）提請(qǐng)國(guó)際貨幣基金組織就美國(guó)關(guān)于貨幣低估的認(rèn)定進(jìn)行磋商

根據(jù)前文所述的WTO協(xié)定和《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》中相關(guān)規(guī)定的關(guān)系來(lái)看，國(guó)際貨幣基金組織在很大程度上是國(guó)際層面對(duì)貨幣或匯率問(wèn)題擁有管轄權(quán)的唯一多邊機(jī)構(gòu)，并且國(guó)際貨幣基金組織也未授權(quán)其成員可以自行對(duì)其他成員的貨幣是否低估進(jìn)行判定，并進(jìn)而采取反補(bǔ)貼措施。美國(guó)在國(guó)內(nèi)法中授權(quán)其調(diào)查機(jī)關(guān)單方面就另一成員的貨幣是否被低估作出認(rèn)定，將貨幣低估視為一種補(bǔ)貼，并進(jìn)而采取反補(bǔ)貼措施，可能沒(méi)有國(guó)際法的授權(quán)或依據(jù)。這是一種典型的單邊行為，并且這種單邊行為可能與其所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)并不相符。

雖然美國(guó)此次修訂案并不是直接針對(duì)中國(guó)，但是由于美國(guó)采取的所有反補(bǔ)貼措施中有一半以上涉及中國(guó)產(chǎn)品，因此中國(guó)顯然是美國(guó)本次貨幣低估反補(bǔ)貼規(guī)則修訂的最大受害者。如果美國(guó)商務(wù)部在未來(lái)的涉及中國(guó)的反補(bǔ)貼調(diào)查中認(rèn)定人民幣存在低估，中國(guó)可以將此種認(rèn)定提請(qǐng)國(guó)際貨幣基金組織依據(jù)《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定與美國(guó)進(jìn)行磋商。

（二）中國(guó)政府和企業(yè)應(yīng)積極參與反補(bǔ)貼調(diào)查中的抗辯

在修訂案的征求意見(jiàn)階段，中國(guó)國(guó)際商會(huì)曾提交過(guò)評(píng)論意見(jiàn)，堅(jiān)決反對(duì)對(duì)貨幣低估發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查。在美國(guó)正式通過(guò)修訂案，并于2020 年4 月生效的情況下，在立法層面已經(jīng)沒(méi)有扭轉(zhuǎn)美國(guó)這一做法的可能。只有在美國(guó)針對(duì)中國(guó)的個(gè)案調(diào)查中積極地應(yīng)對(duì)和抗辯，才有可能為中國(guó)企業(yè)爭(zhēng)取最大的利益。根據(jù)修訂案的正式公告中的說(shuō)明，美國(guó)商務(wù)部也可能會(huì)在反補(bǔ)貼調(diào)查中向出口國(guó)政府和企業(yè)發(fā)放問(wèn)卷，要求提供與匯率相關(guān)的信息，也給予利害關(guān)系方評(píng)議的機(jī)會(huì)。

總體來(lái)說(shuō)修訂案的內(nèi)容很原則，美國(guó)商務(wù)部也承認(rèn)目前針對(duì)很多問(wèn)題還缺乏經(jīng)驗(yàn)，需要在個(gè)案中進(jìn)行審查和作出決定。這實(shí)際上給予了中國(guó)政府和企業(yè)積極參與影響美國(guó)商務(wù)部調(diào)查結(jié)論的機(jī)會(huì)。如果中國(guó)政府或企業(yè)一開(kāi)始就不參與，美國(guó)商務(wù)部會(huì)在個(gè)案中使用“可獲得事實(shí)”作出對(duì)中國(guó)企業(yè)不利的推定，并將該推定適用于以后所有的案件。

具體來(lái)說(shuō)，在實(shí)際反補(bǔ)貼調(diào)查應(yīng)對(duì)過(guò)程中，中國(guó)政府和涉案企業(yè)應(yīng)該將抗辯重點(diǎn)放在以下方面：（1）政府行為符合國(guó)際貨幣基金組織的相關(guān)規(guī)定；（2）政府行為與貨幣低估之間不存在因果關(guān)系；（3）人民幣沒(méi)有被低估，實(shí)際有效匯率可以反映“適當(dāng)?shù)闹衅谕獠科胶狻保唬?）貨幣低估補(bǔ)貼是否存在專(zhuān)向性等。

（三）鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)積極利用美國(guó)司法制度提起訴訟

美國(guó)商務(wù)部在反補(bǔ)貼調(diào)查中擁有較大的自由裁量權(quán)，但是這個(gè)自由裁量權(quán)并不是不受限制的，其對(duì)法律的適用是否正確、程序是否公開(kāi)透明、裁決理由是否可以充分支持其結(jié)論，往往都會(huì)被利害關(guān)系方提請(qǐng)司法審查。美國(guó)的司法體系相對(duì)公開(kāi)、公正和透明，通過(guò)提起司法訴訟往往可以達(dá)到遏制美國(guó)商務(wù)部在個(gè)案中的自由裁量權(quán)的目的。

以美國(guó)對(duì)華反傾銷(xiāo)調(diào)查中的分別稅率問(wèn)題為例，中國(guó)企業(yè)雙錢(qián)輪胎向美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法庭提起訴訟并提出四項(xiàng)訴求，最終美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法庭只審理并支持了第四項(xiàng)訴求，即商務(wù)部直接裁定105.31%的稅率是非法的，因?yàn)檫@一稅率是基于其他可獲得信息和不利推定而不是雙錢(qián)自己提交的數(shù)據(jù)資料，并對(duì)其他三項(xiàng)適用司法經(jīng)濟(jì)原則。美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法庭認(rèn)為，關(guān)稅法第777A（c）（1）條為美國(guó)商務(wù)部在第1675（a）條下裁定加權(quán)平均稅率提供了基本原則，即應(yīng)該為每個(gè)已知的受調(diào)查產(chǎn)品出口商和生產(chǎn)商確定單獨(dú)的加權(quán)平均稅率；該原則的法定例外是由于涉案出口商和生產(chǎn)商數(shù)量巨大從而不能作出單獨(dú)的加權(quán)平均稅率裁決。法庭不認(rèn)為分別稅率的申請(qǐng)和測(cè)試也不構(gòu)成該法定例外，因此應(yīng)該給予雙錢(qián)輪胎單獨(dú)稅率。①See China Manufacturers Alliance, LLC and Double Coin Holdings Ltd., Titan Tire Corporation et al., Guizhou Tyre Co., Ltd. and Guizhou Tyre Import and Export Co.,Ltd., v. United States, Court No.15-00124.該案判決后，美國(guó)商務(wù)部并未提起上訴，而是自愿要求發(fā)回重新調(diào)查。

如果美國(guó)商務(wù)部在涉及貨幣低估的反補(bǔ)貼調(diào)查個(gè)案中得出了類(lèi)似的對(duì)中國(guó)企業(yè)不利的結(jié)論，應(yīng)該通過(guò)多種方式鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)積極通過(guò)美國(guó)的司法途徑提起訴訟，就貨幣低估的反補(bǔ)貼規(guī)則和實(shí)踐中的不合理不合法之處進(jìn)行抗辯，以爭(zhēng)取最有利的結(jié)果。

（四）建議中國(guó)政府在必要時(shí)提起WTO爭(zhēng)端解決

美國(guó)作為WTO 成員在制定和實(shí)施反補(bǔ)貼法時(shí)應(yīng)該遵守WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》的規(guī)定，其他WTO 成員也可以就美國(guó)立法本身（as such）和法律的實(shí)施（as applied）中可能違反WTO 協(xié)定的內(nèi)容或做法提起WTO 爭(zhēng)端解決。雖然WTO 上訴機(jī)構(gòu)因?yàn)槊绹?guó)阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員的遴選而癱瘓，但是WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家組程序仍然正常運(yùn)轉(zhuǎn)。美國(guó)雖然對(duì)上訴機(jī)構(gòu)非常不滿(mǎn)意，但是并未全盤(pán)否定專(zhuān)家組程序，實(shí)際上美國(guó)貿(mào)易代表辦公室在其發(fā)布的報(bào)告中仍然表示要積極利用WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)維護(hù)美國(guó)的利益①See USTR, Monitoring and Enforcement Actions, https://ustr.gov/issue-areas/enforcement/monitoring-and-enforcement-actions, visited on 16 March 2020.。即使美國(guó)可以在上訴機(jī)構(gòu)停擺的情況，利用提起上訴來(lái)阻止對(duì)其不利的專(zhuān)家組報(bào)告通過(guò)，但是專(zhuān)家組報(bào)告中形成的對(duì)其不利的結(jié)論，也可以在道義上形成對(duì)美國(guó)的優(yōu)勢(shì)。

就美國(guó)修訂案本身來(lái)說(shuō)，如前文所述其關(guān)于專(zhuān)向性的規(guī)定可能不符合《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第2.1（c）條的規(guī)定。另外，GATT1994 第15 條第9 款規(guī)定，本協(xié)定不妨礙一締約方依據(jù)《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》使用外匯管制或外匯限制，也不妨礙一締約方為了使此類(lèi)外匯管制或外匯限制有效而對(duì)進(jìn)出口實(shí)行限制或管制。也就是說(shuō)，《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》構(gòu)成WTO 協(xié)定的一個(gè)例外，如果WTO成員所采取的與外匯相關(guān)的措施違反了WTO協(xié)定，那么它還可以援引《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》進(jìn)行抗辯。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，如果美國(guó)對(duì)一國(guó)未違反《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》的政府行為采取反補(bǔ)貼措施，可能與GATT1994 第15 條第9 款沖突。最后，結(jié)合個(gè)案調(diào)查中美國(guó)商務(wù)部的具體做法，中國(guó)政府或許可以分析出更多“as applied”方面的訴點(diǎn)，以通過(guò)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制推翻美國(guó)的做法。

（五）必要時(shí)學(xué)習(xí)美國(guó)的做法豐富中國(guó)的反制手段

美國(guó)是世界發(fā)起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查最多的WTO 成員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009—2018 年間全球共發(fā)起324 起反補(bǔ)貼調(diào)查，其中美國(guó)發(fā)起的調(diào)查多達(dá)155 起，占48%。②數(shù)據(jù)來(lái)源于WTO官方網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)。雖然美國(guó)在貿(mào)易救濟(jì)實(shí)踐中的很多做法，比如歸零、目標(biāo)傾銷(xiāo)、公共機(jī)構(gòu)、外部基準(zhǔn)等，被WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)判定為違反WTO規(guī)則，但是這并不妨礙美國(guó)成為貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則的引領(lǐng)者和創(chuàng)新者。

美國(guó)在貿(mào)易救濟(jì)領(lǐng)域的引領(lǐng)或創(chuàng)新往往給其他WTO成員的出口企業(yè)帶來(lái)更大的壓力和挑戰(zhàn)，特別是這些新規(guī)則通常都會(huì)帶來(lái)更高的關(guān)稅措施。在美國(guó)全力阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員遴選的情況，WTO 上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)停擺。WTO 規(guī)則對(duì)美國(guó)的約束力，特別是在貿(mào)易救濟(jì)領(lǐng)域的約束力可能會(huì)越來(lái)越低。各成員在很多分歧較大的貿(mào)易救濟(jì)做法上可能也會(huì)形成各自為政的局面。

因此，如果在WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)挑戰(zhàn)美國(guó)認(rèn)定的貨幣低估補(bǔ)貼難度較大的情況下，中國(guó)的貿(mào)易救濟(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)不妨學(xué)習(xí)美國(guó)的做法，比如，在中國(guó)國(guó)內(nèi)法層面也制定相應(yīng)的關(guān)于貨幣低估補(bǔ)貼的規(guī)定，或者在對(duì)美國(guó)的反補(bǔ)貼調(diào)查中將美國(guó)在貨幣低估反補(bǔ)貼規(guī)則中關(guān)于專(zhuān)向性的認(rèn)定以及利益的計(jì)算方法適用到其他補(bǔ)貼項(xiàng)目中，從而形成對(duì)美國(guó)的反制。