李 娟

(江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無(wú)錫 214122)

一、研究緣起

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入改革和人口老齡化結(jié)構(gòu)的快速形成，傳統(tǒng)自我養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老模式難以為繼，養(yǎng)老社會(huì)化成為必然趨勢(shì)。養(yǎng)老社會(huì)化包括政府為全體社會(huì)勞動(dòng)者提供養(yǎng)老保障金和養(yǎng)老服務(wù)(日間照料、長(zhǎng)期護(hù)理和精神慰藉等)。與養(yǎng)老金供給相比，養(yǎng)老服務(wù)更為復(fù)雜，需要專業(yè)的技術(shù)人才和巨大的服務(wù)輸出，這些無(wú)法由政府獨(dú)自完成，必須借助社會(huì)力量才可以實(shí)現(xiàn)。養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化經(jīng)歷了從強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任到重視市場(chǎng)機(jī)制的轉(zhuǎn)變過(guò)程。起初，養(yǎng)老服務(wù)強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，但是以政府為主體的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化在實(shí)施中逐漸暴露出了一系列問(wèn)題，如養(yǎng)老資源有限、人力資源不足以及服務(wù)專業(yè)水平低等，轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)模式勢(shì)在必行。受公共選擇學(xué)派的影響，政府逐漸引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)優(yōu)化公共物品供給過(guò)程，探索養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的多種方式。養(yǎng)老服務(wù)因其準(zhǔn)公共物品的特性，完全依賴市場(chǎng)可能會(huì)出現(xiàn)馬太效應(yīng)——最困難且最需要服務(wù)的老人購(gòu)買不起為老服務(wù)，所以政府主導(dǎo)的政府購(gòu)買服務(wù)模式便成為了養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的最普遍的選擇，社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)(1)社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目是政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的主要形式。本文為了便于學(xué)術(shù)對(duì)話和論述的順暢，在有些地方用“政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)”來(lái)代替“社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目”。就在這樣的趨勢(shì)中產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)。社會(huì)組織強(qiáng)有力地發(fā)揮了輔助和補(bǔ)充政府職能的積極社會(huì)功能，但是在執(zhí)行過(guò)程中也存在一些自身難以克服的制度性困境。

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)旨在將養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任主體與直接服務(wù)主體相分離，通過(guò)發(fā)揮直接服務(wù)主體的專業(yè)性來(lái)提高養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，從而實(shí)現(xiàn)政府的養(yǎng)老職能。從治理形式上看，政府購(gòu)買服務(wù)是在合作治理形態(tài)下進(jìn)行的，政府與社會(huì)組織形成相互代理關(guān)系，共同參與咨詢、評(píng)議和決策的全過(guò)程[1]，明確了社會(huì)組織參與政府公共服務(wù)供給政策制定過(guò)程的重要性——社會(huì)組織參與決策能夠促使政策設(shè)計(jì)更加符合實(shí)際。但是如果社會(huì)組織處于被動(dòng)地位，那么參與決策過(guò)程就形同虛設(shè)。張康之認(rèn)為，政府和社會(huì)的界限逐漸變得模糊，政府和各種類型的社會(huì)組織共同承擔(dān)社會(huì)管理的責(zé)任，兩者是平等的合作關(guān)系，都具有充分的主動(dòng)性，而并非主客體關(guān)系[2]；達(dá)霖·格里姆塞和莫文·K.劉易斯認(rèn)為，政府和社會(huì)組織關(guān)系是建立在公私雙方平等地位上的伙伴關(guān)系，是真正意義上的兼顧效率和公平的合作關(guān)系，能夠充分發(fā)揮公共部門和私營(yíng)部門各自的稟賦優(yōu)勢(shì)。[3]15他們均從應(yīng)然的角度得出政府與社會(huì)組織是平等關(guān)系的結(jié)論。大多數(shù)西方學(xué)者借用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)解釋社會(huì)組織與政府之間的實(shí)然關(guān)系，將其簡(jiǎn)化為委托-代理關(guān)系的主客關(guān)系。Gidron B等人認(rèn)為政府和社會(huì)組織的合作模式有兩種，其中之一就是“合作的賣者”模式，在這一模式下社會(huì)組織是政府項(xiàng)目管理的代理人，在談判中缺乏足夠的話語(yǔ)權(quán)[4]19；Brinkerhoff J.M主張社會(huì)組織與政府之間是一種合同關(guān)系，政府和社會(huì)組織通過(guò)合同來(lái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，社會(huì)組織只是合同執(zhí)行者，沒(méi)有參與制定合同的權(quán)利[5]，不同類型的社會(huì)組織與政府有著不同的關(guān)系，但總體上呈現(xiàn)出社會(huì)組織對(duì)政府政策及資源依附的特征[6]；也有學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織與政府的關(guān)系與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系不同，認(rèn)為政府與社會(huì)組織因在社會(huì)功能方面有著不同程度的重疊，所以兩者在某種程度上是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。[7]20是合作而非合作，是主客而非主客，是競(jìng)爭(zhēng)而非競(jìng)爭(zhēng)，這是社會(huì)組織與政府現(xiàn)實(shí)關(guān)系復(fù)雜的多重寫照。關(guān)系不明確必然產(chǎn)生地位不確定以及角色定位不清和角色行為偏差的問(wèn)題，而角色定位和行為偏差主要體現(xiàn)在義務(wù)履行方面。在社會(huì)組織承接政府項(xiàng)目的過(guò)程中，政府不單純是委托方身份，還應(yīng)是保障社會(huì)組織承接的項(xiàng)目正常高效實(shí)施的保障者；政府既是制度的規(guī)范對(duì)象，也是制度創(chuàng)設(shè)的主體，而且后者更為重要?！霸谑崂砦覈?guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，制度化是阻礙政府購(gòu)買公共服務(wù)有序推進(jìn)的重要因素?！盵8]沒(méi)有明確且符合社會(huì)文化的養(yǎng)老服務(wù)制度，是導(dǎo)致政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系不清晰，進(jìn)而造成社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施困難并被詬病的重要原因。

二、理論視角：新制度主義的分析視角

新制度主義雖然是政治學(xué)研究的主流學(xué)派，近年來(lái)卻成了組織學(xué)和教育學(xué)研究領(lǐng)域引用頻率最高和應(yīng)用最廣泛的理論概念和研究視角。新制度主義發(fā)軔于政治學(xué)中行為主義對(duì)傳統(tǒng)制度主義矯枉過(guò)正的20世紀(jì)60年代。1984年詹姆斯、馬奇和約翰·奧爾森發(fā)表的《新制度主語(yǔ)：政治生活中的組織因素》標(biāo)志著新制度主義政治學(xué)的正式誕生。[9]其主要觀點(diǎn)是：首先，將政治制度作為研究的重點(diǎn)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)規(guī)則、程序和意識(shí)的標(biāo)準(zhǔn)是政治的基本特征；其次，將意識(shí)形態(tài)、文化等作為制度形成和變遷的變量；再次，將理性選擇與非理性選擇因素相結(jié)合。20世紀(jì)90年代，新制度主義理論更加豐富，逐漸發(fā)展出理性選擇制度主義、社會(huì)學(xué)制度主義和歷史學(xué)制度主義三大流派。保羅·迪馬奇奧和沃爾特·鮑威爾的《組織分析的新制度主義》和斯科特的《制度與組織——思想觀念和物質(zhì)利益》成了社會(huì)學(xué)制度主義的奠基石。邁耶結(jié)合社會(huì)學(xué)制度主義的觀點(diǎn)，在對(duì)美國(guó)教育制度研究的基礎(chǔ)上，提出了對(duì)于組織而言，不能只考慮技術(shù)環(huán)境，還要考慮它的制度環(huán)境，要從組織環(huán)境的角度去認(rèn)識(shí)和解釋各種組織行為和組織現(xiàn)象的觀點(diǎn)。新制度主義認(rèn)為，組織對(duì)制度環(huán)境的關(guān)注和適應(yīng)就是其獲得社會(huì)合法性的過(guò)程，沒(méi)有任何一個(gè)組織可以脫離制度環(huán)境而存在。“組織的制度化過(guò)程即組織或個(gè)人不斷接受和采納外界公認(rèn)和贊許的形式、做法或‘社會(huì)事實(shí)’的過(guò)程。如果組織或個(gè)人的行為有悖于這些社會(huì)事實(shí)就會(huì)出現(xiàn)‘合法性’的危機(jī)，會(huì)引發(fā)社會(huì)公憤，對(duì)組織的今后發(fā)展造成極大困難。”[10]73瑪利·道格萊斯從強(qiáng)意義合法化機(jī)制層面研究得出了組織行為、組織形式都是制度塑造的，組織或個(gè)人本身沒(méi)有自主選擇性的結(jié)論；而迪瑪奇奧和鮑威爾從弱意義合法性機(jī)制層面研究，認(rèn)為制度通過(guò)影響資源分配或激勵(lì)方式來(lái)影響人或組織的行為。但是這些研究均是從組織如何適應(yīng)社會(huì)制度的角度展開(kāi)研究的，未研究如何改變不合事宜的制度以滿足組織發(fā)展需要的制度變革問(wèn)題。雖然田凱提出“組織理論新制度主義應(yīng)該從強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境對(duì)組織的影響和組織的回應(yīng)策略，擴(kuò)展到對(duì)制度規(guī)則本身的研究，尤其是關(guān)注各類制度的運(yùn)行過(guò)程，注重研究制度的微觀基礎(chǔ)和個(gè)人主觀認(rèn)知因素”[11]，但是研究制度的微觀基礎(chǔ)和個(gè)人主觀認(rèn)知因素其實(shí)是將研究焦點(diǎn)從制度環(huán)境轉(zhuǎn)向了行為主義，仍然不是對(duì)制度變革的研究，而只有制度變遷才是破除技術(shù)困境的根本。組織學(xué)理論新制度主義沒(méi)有對(duì)制度變遷展開(kāi)研究，因此本文借鑒政治學(xué)中關(guān)于制度變遷的研究思路和成果，來(lái)闡釋社會(huì)組織在承接政府公共服務(wù)過(guò)程中的制度環(huán)境。詹姆斯·馬霍尼和凱瑟琳·西倫提出了漸進(jìn)式制度變遷的解釋框架和四種具體的變遷模式[13]，吳勇鋒從制度變遷原因、結(jié)果與發(fā)生機(jī)制方面整合構(gòu)建了制度變遷的解釋性框架[14]，劉乃源等人分析了制度變遷的條件和動(dòng)力機(jī)制[12]，但是都沒(méi)有研究制度變遷的變革主體。按照劉乃源等人對(duì)制度變遷研究視角的劃分——博弈論視角、演化論視角和歷史論視角[12],結(jié)合我國(guó)改革開(kāi)放的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和政府治理創(chuàng)新的需要，博弈論視角更貼合本文的觀點(diǎn)。制度變遷的博弈論視角是指制度原有的均衡狀態(tài)不能再維持，必須通過(guò)改革進(jìn)入另種均衡狀態(tài)，改革的過(guò)程就是各方利益博弈的過(guò)程，對(duì)于政府而言更是對(duì)自身社會(huì)治理慣性思維的改變。雖然“很多制度無(wú)法找到確定的創(chuàng)設(shè)者……卻不能因此而忽視行動(dòng)者對(duì)制度的影響……”[15]13。借鑒斯科特為制度下的定義，即“制度由文化-認(rèn)知、準(zhǔn)則和管制要素以及相關(guān)的活動(dòng)與資源構(gòu)成，它為社會(huì)生活提供穩(wěn)定性和意義”[16]56，本文提出了從優(yōu)化管制要素和內(nèi)化文化-認(rèn)知要素兩個(gè)方面來(lái)創(chuàng)新制度安排的框架。從社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)面臨的具體制度困境以及政府的角色行為來(lái)證明制度變遷的必要性，并指明政府作為制度變遷責(zé)任主體的可為空間，然后在此基礎(chǔ)上提出在社會(huì)組織承接政府公益服務(wù)項(xiàng)目的過(guò)程中政府應(yīng)該承擔(dān)的角色行為及方式。

三、制度困境：社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目面臨的問(wèn)題

理論上，在社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中，政府只要完成招投標(biāo)工作，剩下的服務(wù)工作就由社會(huì)組織執(zhí)行完成，政府只需要監(jiān)督社會(huì)組織是否按照合同按時(shí)保質(zhì)保量推進(jìn)工作。但是實(shí)際上并非如此，實(shí)踐中，地方政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)既是對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)，也是政府官員參與政治錦標(biāo)賽的資本，而后者對(duì)政府官員的激勵(lì)性更強(qiáng)。換言之，對(duì)于基層政府而言，其所考慮更多的是如何更好地完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，執(zhí)行上級(jí)的行政任務(wù)是其首要原則，其次才是滿足社會(huì)需求。在總體性社會(huì)的慣性作用下，政府憑借壟斷重要資源的優(yōu)勢(shì)，可能會(huì)忽視與社會(huì)組織的“協(xié)同”關(guān)系，忽視在與社會(huì)組織合作過(guò)程中應(yīng)盡的義務(wù)——為社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目營(yíng)造良好的制度環(huán)境。

(一)社會(huì)組織在與政府合作中處于劣勢(shì)

社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目是社會(huì)組織與政府相互借力，共同實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化供給任務(wù)的過(guò)程，同時(shí)也是社會(huì)組織謀求生存發(fā)展的過(guò)程。雖然政府購(gòu)買服務(wù)類似于市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)交易行為或委托-代理關(guān)系，但是本質(zhì)上差別巨大。在充分發(fā)育的開(kāi)放市場(chǎng)中，經(jīng)濟(jì)交易建立在資源互補(bǔ)或勢(shì)均力敵的平等地位基礎(chǔ)上，利潤(rùn)最大化作為第一合作原則可以排除很多其他干擾因素。但在發(fā)育不成熟的公益圈中，一方面，養(yǎng)老類社會(huì)組織發(fā)展基本上依靠政府公益資金，但是政府每年在養(yǎng)老服務(wù)上的投入與地方政府的財(cái)力、政府注意力及其他因素有關(guān)，與養(yǎng)老服務(wù)需求相比，資金投入量極其不足；另一方面，在國(guó)家鼓勵(lì)民間社會(huì)組織發(fā)展的政策號(hào)召下，各類社會(huì)組織的數(shù)量如雨后春筍般激增，養(yǎng)老類社會(huì)組織多且雜，提供服務(wù)的能力和水平也參差不齊。如此一來(lái)，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域就出現(xiàn)了一個(gè)極端的買方市場(chǎng)態(tài)勢(shì)，也就是說(shuō)政府一家購(gòu)買服務(wù)，很多家養(yǎng)老類社會(huì)組織爭(zhēng)相出售，導(dǎo)致絕大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織找不到購(gòu)買其服務(wù)的主體及項(xiàng)目，或者即使尋找到項(xiàng)目資金也不足以維持組織的順利運(yùn)營(yíng)。在這種情勢(shì)之下，很多社會(huì)組織為了獲得項(xiàng)目主動(dòng)迎合政府要求，難免會(huì)主動(dòng)放棄議價(jià)的權(quán)利。以WX市XW區(qū)XA街道“2019年‘社社益起來(lái)’XA街道公益服務(wù)資源對(duì)接會(huì)”為例，該對(duì)接會(huì)旨在為社會(huì)組織和社區(qū)進(jìn)行資源對(duì)接，街道轄區(qū)內(nèi)的每個(gè)社區(qū)都可以購(gòu)買1～2個(gè)公益服務(wù)，資金由街道劃撥，每個(gè)項(xiàng)目的資金不超過(guò)3萬(wàn)元，服務(wù)期為一年。WX市SH社工組織承接了XA一社區(qū)的為老服務(wù)——“心和樂(lè)”銀齡關(guān)愛(ài)項(xiàng)目。因?yàn)榻M織剛成立亟需依靠承接社會(huì)服務(wù)來(lái)增加運(yùn)營(yíng)資金、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)知曉度，所以盲目地承接了這個(gè)只有2萬(wàn)元資金的為老服務(wù)項(xiàng)目，但是要為目標(biāo)社區(qū)提供24場(chǎng)活動(dòng)，且活動(dòng)設(shè)計(jì)和開(kāi)展等各方面受社區(qū)“指導(dǎo)”。此外，還需制作各種臺(tái)賬以應(yīng)付第三方和審計(jì)部門的審查，項(xiàng)目的運(yùn)行成本極高，對(duì)于組織而言根本無(wú)效益可言。當(dāng)前眾多政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目均是由政府相關(guān)部門單方制定，不論合同條款中服務(wù)價(jià)格和目標(biāo)考核是否合理，社會(huì)組織都沒(méi)有商議的權(quán)利，只能被動(dòng)接受。長(zhǎng)此以往，就形成了一個(gè)惡性循環(huán)的制度環(huán)境，政府制定項(xiàng)目政策和合同內(nèi)容時(shí)忽視社會(huì)組織的生存發(fā)展需求，而基于對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和潛在利益的考慮，社會(huì)組織都會(huì)遵循“服從政府安排”的原則，表面與政府積極合作爭(zhēng)取項(xiàng)目，私下里卻通過(guò)降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等形式爭(zhēng)取盈余，彌補(bǔ)虧損。這樣，“政府強(qiáng)勢(shì)邀約”和“社會(huì)組織低姿態(tài)迎合”就成為政府與社會(huì)組織合作的常態(tài)。因?yàn)橛捎谏鐣?huì)自身無(wú)法產(chǎn)生足夠的公益資源(尤其是資金)，社會(huì)組織不得不過(guò)分依賴政府投入，也就難免會(huì)陷入依附政府的境地，所以說(shuō)，社會(huì)組織“明修棧道暗度陳倉(cāng)”的做法不只是社會(huì)組織與政府策略性互動(dòng)的結(jié)果，更是我國(guó)公益慈善文化環(huán)境差和社會(huì)財(cái)富二次分配不到位的后果。

(二)社會(huì)組織疲于應(yīng)付政府的形式監(jiān)督

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，對(duì)經(jīng)濟(jì)組織之間的委托-代理關(guān)系的監(jiān)督依據(jù)的是經(jīng)濟(jì)效益這個(gè)“金標(biāo)準(zhǔn)”，因?yàn)閷?duì)于委托方而言，只需要關(guān)注結(jié)果而不需要關(guān)注過(guò)程，所以不存在獲取足夠信息監(jiān)管代理方實(shí)施情況的需要。但是對(duì)于政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目就不同了，這類項(xiàng)目屬于公益慈善項(xiàng)目，項(xiàng)目效果很難立竿見(jiàn)影，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法衡量其長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)價(jià)值，而且難以量化，所以績(jī)效評(píng)價(jià)很難。既然難以衡量效果，無(wú)法衡量質(zhì)量，那就只能在服務(wù)量上下功夫。鑒于此，政府更加注重通過(guò)監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程來(lái)檢查項(xiàng)目是否按照合同簽訂方案內(nèi)容有序進(jìn)行，以確保服務(wù)量。當(dāng)前，政府對(duì)承接政府項(xiàng)目的社會(huì)組織一般運(yùn)用的是結(jié)果監(jiān)督和過(guò)程監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督模式。具體的做法基本上都是引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織執(zhí)行情況和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督[17]，理論上可以盡可能減少因雙方“信息不對(duì)稱”而出現(xiàn)的監(jiān)督缺位的問(wèn)題，但是這樣又不可避免地出現(xiàn)了雙重代理、雙重監(jiān)督的問(wèn)題。如果第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行了有效監(jiān)督和合理評(píng)價(jià)，準(zhǔn)確地向政府反饋了評(píng)估結(jié)果，那么政府就可以相對(duì)全面準(zhǔn)確地掌握項(xiàng)目執(zhí)行情況；如果第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)有認(rèn)真履行監(jiān)督評(píng)估的職責(zé)，不僅不能真實(shí)反映項(xiàng)目執(zhí)行情況，而且還會(huì)增加額外的監(jiān)督成本。事實(shí)上，第三方為了降低自身監(jiān)管責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，一般會(huì)制定煩瑣的文件形式監(jiān)督，例如每月、每季度的活動(dòng)計(jì)劃和活動(dòng)總結(jié)和不定期的臺(tái)賬檢查等。政府和第三方基本上是依據(jù)臺(tái)賬和活動(dòng)記錄的內(nèi)容來(lái)評(píng)價(jià)社會(huì)組織開(kāi)展活動(dòng)的情況，這就導(dǎo)致很多組織將本該投入在項(xiàng)目研發(fā)和活動(dòng)設(shè)計(jì)上的時(shí)間和精力用于臺(tái)賬制作，結(jié)果則是項(xiàng)目執(zhí)行變成了社會(huì)組織對(duì)政府的疲于應(yīng)付。在為老服務(wù)類項(xiàng)目中普遍存在這樣一種現(xiàn)象，社會(huì)組織為了達(dá)到合同約定的量化指標(biāo)和美化形象的目的，往往會(huì)偏離項(xiàng)目宗旨，忽略服務(wù)對(duì)象真正需求，選擇容易出效果或易于宣傳報(bào)道的服務(wù)形式。[18]社會(huì)組織既要實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部合法性的目標(biāo)，保證組織在略有盈余的情況下發(fā)展壯大，又要滿足組織外部合法性的要求，提供讓服務(wù)對(duì)象、公眾、政府、第三方評(píng)估組織都認(rèn)可和滿意的服務(wù)。然而在形式監(jiān)督繁重而實(shí)質(zhì)監(jiān)督不足的情況，社會(huì)組織疲于應(yīng)付檢查可能會(huì)損害公益項(xiàng)目的核心價(jià)值。例如，因?yàn)榈谌奖O(jiān)督以臺(tái)賬監(jiān)督為主，臺(tái)賬合格，第三方組織就可以避免監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)，所以在社會(huì)組織中間逐漸形成“制作漂亮臺(tái)賬勝于認(rèn)真做活動(dòng)”的不良風(fēng)氣，雖然第三方經(jīng)常召集社會(huì)組織開(kāi)會(huì)都會(huì)嚴(yán)厲批評(píng)和警告弄虛作假行為，但此風(fēng)難止。

(三)社會(huì)組織缺少政府足夠的過(guò)程性支持

因?yàn)樯鐣?huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)不是簡(jiǎn)單的委托-代理關(guān)系，在項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中，社會(huì)組織需要政府以不同形式介入，給予社會(huì)組織過(guò)程性支持，以確保項(xiàng)目順利進(jìn)行。社會(huì)組織對(duì)政府過(guò)程性支持的需要，是由我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的制度環(huán)境決定的，也是政府應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)。所謂的制度環(huán)境，“即一個(gè)組織所處的法律制度、文化期待、社會(huì)規(guī)范、觀念制度等為人們所‘廣泛接受’(taken-for-granted)的社會(huì)事實(shí)”[10]72，社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)的制度環(huán)境特征可以概括為“政府本位”?！罢疚弧卑▋蓪雍x：一是指社會(huì)公眾對(duì)政府權(quán)威的高度信任和依賴。尤其是老年人對(duì)國(guó)家和政府感情更深，他們一般認(rèn)為政府提供的服務(wù)才是可靠有保障的，加之對(duì)社會(huì)組織的不了解，他們對(duì)不熟悉的社會(huì)組織普遍持懷疑或保留態(tài)度。在這樣的背景下，社會(huì)組織在開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目時(shí)就需要投入大量時(shí)間(2)尤其是一年期養(yǎng)老項(xiàng)目，因?yàn)榛顒?dòng)頻次最多一周一次，結(jié)果往往是項(xiàng)目結(jié)束時(shí)社會(huì)組織才能與老年人建立起密切的相互信任關(guān)系。和精力用于與服務(wù)對(duì)象建立信任關(guān)系。又因?yàn)榇蠖囵B(yǎng)老服務(wù)類項(xiàng)目落腳在社區(qū)開(kāi)展，與社會(huì)組織相比，社區(qū)更了解轄區(qū)內(nèi)老年人信息而且老年人也更信賴社區(qū)(老人眼中的基層政府)，所以在養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，社會(huì)組織需要社區(qū)居委會(huì)給予更多協(xié)作性支持。二是指社區(qū)存在的官僚主義作風(fēng)。首先，按照“三社互動(dòng)”的要求和政府采購(gòu)項(xiàng)目的宗旨，社區(qū)在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)為社會(huì)組織開(kāi)展活動(dòng)提供必要的支持和服務(wù)，但是現(xiàn)實(shí)中社區(qū)往往將社會(huì)組織的項(xiàng)目納入社區(qū)條線工作體系中，致使項(xiàng)目執(zhí)行的時(shí)間、地點(diǎn)、形式和內(nèi)容被社區(qū)操控。在養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，以“基層政府身份”自居的社區(qū)要求社會(huì)組織服從其安排的行為是典型的官僚主義作風(fēng)。其次，在社會(huì)組織與社區(qū)工作人員對(duì)接相關(guān)事宜的過(guò)程中，部分社區(qū)工作人員唯上不唯下的官僚主義作風(fēng)表現(xiàn)得極為明顯，嚴(yán)重影響社會(huì)組織活動(dòng)的順利開(kāi)展。在“政府本位”的社會(huì)治理模式中，如果政府不作為，不承擔(dān)起為社會(huì)組織開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)各方關(guān)系的職責(zé)，那么社會(huì)組織往往需要發(fā)動(dòng)個(gè)人人脈關(guān)系來(lái)疏通公共關(guān)系，這種“源于村落文化的人情關(guān)系侵入到地方政治與法律過(guò)程，這確實(shí)是每日每時(shí)發(fā)生的普遍現(xiàn)象……是所有人都習(xí)以為常的禮俗”[19]162，然而如此一來(lái)，社會(huì)組織的生存壓力更大，更難保證養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和社會(huì)效應(yīng)。存在的上述問(wèn)題嚴(yán)重挫傷了社會(huì)組織提供公益服務(wù)的積極性和初心，導(dǎo)致很多組織積極主動(dòng)尋找與政府建立“政治關(guān)聯(lián)”。例如：WX市YXY組織艱難運(yùn)營(yíng)一年多時(shí)間后，通過(guò)個(gè)人渠道與市老齡辦領(lǐng)導(dǎo)建立了密切關(guān)系，從此開(kāi)始不斷承接老齡辦發(fā)包的為老服務(wù)項(xiàng)目，而且該組織在社區(qū)開(kāi)展項(xiàng)目也比以前順利很多，組織發(fā)展也有了“起色”。

四、制度創(chuàng)新：打造社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的良好環(huán)境

人們過(guò)分重視社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目過(guò)程中的技術(shù)合法性和程序合法性(監(jiān)管安全)，而忽視制度環(huán)境對(duì)社會(huì)組織實(shí)施項(xiàng)目的強(qiáng)約束力，結(jié)果使得政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)陷于以效率為目標(biāo)卻出現(xiàn)無(wú)效率結(jié)果的悖論之中。借鑒新制度主義關(guān)注制度環(huán)境和強(qiáng)調(diào)制度供給主體主動(dòng)重構(gòu)制度環(huán)境的重要性的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為政府應(yīng)該從優(yōu)化管制要素和內(nèi)化文化-認(rèn)知要素兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行制度安排，打造社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的良好制度環(huán)境。

(一)優(yōu)化管制要素：調(diào)整資源分配和激勵(lì)方式以破解市場(chǎng)化不充分和監(jiān)管無(wú)效的困境

優(yōu)化管制要素就是從政府職能轉(zhuǎn)變的角度強(qiáng)調(diào)政府可以通過(guò)治理方式創(chuàng)新，利用制度誘導(dǎo)功能，使社會(huì)組織的內(nèi)部合法化(3)組織內(nèi)外部都會(huì)對(duì)組織合法性進(jìn)行評(píng)估，相應(yīng)地產(chǎn)生了內(nèi)、外部合法性。外部合法性指稱組織在社會(huì)環(huán)境中被接納的程度(例如：組織的社會(huì)責(zé)任)，內(nèi)部合法性是指組織被其內(nèi)部成員接納的程度(例如：忠誠(chéng)度和持續(xù)的投入等)。參見(jiàn)：任敏.技術(shù)應(yīng)用可以成功？——一個(gè)組織合法性框架的解釋[J].社會(huì)學(xué)研究，2017(3).需要和外部合法化需求可以通過(guò)同一機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。“制度具有激勵(lì)機(jī)制，可以通過(guò)影響資源和利益分配產(chǎn)生激勵(lì)作用，鼓勵(lì)人們?nèi)ゲ杉{那些社會(huì)認(rèn)可的做法?！盵10]85就社會(huì)組織面臨的與政府合作過(guò)程中的被動(dòng)或低姿態(tài)的處境不僅損及組織的內(nèi)部合法性，也嚴(yán)重削弱組織外部合法性，政府可以通過(guò)影響社會(huì)資源分配(社會(huì)財(cái)富二次分配)的方式來(lái)改善；就政府不得不通過(guò)多重監(jiān)管形式來(lái)監(jiān)督社會(huì)組織運(yùn)行是否符合外部合法性的問(wèn)題，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變思想，從激勵(lì)方式上引導(dǎo)社會(huì)組織形成自我約束機(jī)制，減少政府形式監(jiān)督無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果又給社會(huì)組織帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)的問(wèn)題。

1.創(chuàng)新社會(huì)財(cái)富二次分配方式以改善社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)中的劣勢(shì)

在公益圈內(nèi)，市場(chǎng)機(jī)制雖然不能成為組織運(yùn)營(yíng)的主導(dǎo)機(jī)制，但是仍然應(yīng)該是資源配置的重要機(jī)制。具體地講，如果在公益服務(wù)領(lǐng)域，購(gòu)買服務(wù)的主體和提供服務(wù)的主體在數(shù)量基本相當(dāng)或者相差不大，那么提供服務(wù)主體與購(gòu)買方主體就可以真正平等地實(shí)現(xiàn)有效的合作。在我國(guó)公益服務(wù)領(lǐng)域，政府是單一購(gòu)買服務(wù)主體(企業(yè)購(gòu)買尚未形成氣候)。想要改變社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中的劣勢(shì)，就要從社會(huì)整體出發(fā)，超出公益領(lǐng)域范圍，在全社會(huì)尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中創(chuàng)新社會(huì)財(cái)富二次分配方式，激發(fā)經(jīng)濟(jì)主體(企業(yè))投資公益事業(yè)的動(dòng)力，形成由企業(yè)、政府和民間慈善組織等多元養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買主體構(gòu)成的充分的公益市場(chǎng)。那么是否有激發(fā)企業(yè)投資養(yǎng)老服務(wù)的可能呢？組織學(xué)理論新制度學(xué)派認(rèn)為企業(yè)常常需要通過(guò)消耗財(cái)力和精力投身公益事業(yè)來(lái)提高其社會(huì)地位并獲得社會(huì)認(rèn)可，從而為企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展構(gòu)建一個(gè)有利的制度環(huán)境。所以說(shuō)，企業(yè)成為養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買主體具有可能性，那么如何激發(fā)企業(yè)投入慈善事業(yè)就成為關(guān)鍵。對(duì)于企業(yè)而言，其投資養(yǎng)老公益事業(yè)的動(dòng)機(jī)是追求企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益或降低企業(yè)運(yùn)行成本，這就需要政府在宏觀經(jīng)濟(jì)層面調(diào)整市場(chǎng)資源配置，為私營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)提供更為有利的發(fā)展空間，使企業(yè)積累更多社會(huì)財(cái)富；需要政府制定預(yù)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度，降低企業(yè)發(fā)展的制度性風(fēng)險(xiǎn)，為企業(yè)投資養(yǎng)老公益事業(yè)提供安全保障；需要政府落實(shí)公益補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)實(shí)實(shí)在在的回報(bào)方式激勵(lì)企業(yè)從事或投資養(yǎng)老公益事業(yè)，為公益市場(chǎng)注入資金?？傊?，調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富的二次分配方式是改變當(dāng)前養(yǎng)老公益領(lǐng)域購(gòu)買主體單一、服務(wù)提供主體談判無(wú)力的不平衡狀態(tài)的出路。

2.創(chuàng)新社會(huì)組織自我約束的激勵(lì)方式以減輕社會(huì)組織應(yīng)付政府監(jiān)督的負(fù)擔(dān)

形式監(jiān)督產(chǎn)生于解決“信息不對(duì)稱”的監(jiān)督思路。政府及第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須通過(guò)各種形式監(jiān)督來(lái)降低自身監(jiān)督失職的風(fēng)險(xiǎn)，這樣做的結(jié)果就是造成社會(huì)組織忙于各種應(yīng)付監(jiān)督檢查的臺(tái)賬工作。實(shí)踐已經(jīng)證明形式監(jiān)督的成本收益是倒掛的。組織學(xué)理論的新制度主義重視制度的激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)制度對(duì)組織行為選擇的激勵(lì)和引導(dǎo)機(jī)制，因此政府可以通過(guò)創(chuàng)新制度來(lái)引導(dǎo)或激勵(lì)社會(huì)組織通過(guò)自我約束和自我規(guī)范的方式來(lái)達(dá)致組織內(nèi)部合法性和外部合法性的目的。當(dāng)前對(duì)社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)督大多數(shù)是基于對(duì)監(jiān)督安全的考慮，未重視組織運(yùn)行規(guī)律和內(nèi)部合法性需求，這樣做必然導(dǎo)致社會(huì)組織被動(dòng)應(yīng)付檢查，將項(xiàng)目實(shí)施的重心從追求項(xiàng)目宗旨轉(zhuǎn)向制作“漂亮”臺(tái)帳。因此轉(zhuǎn)換思路，從為社會(huì)組織著想的角度激勵(lì)社會(huì)組織自我約束可能更為可取。首先，調(diào)整政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估辦法，賦予社會(huì)組織評(píng)估落腳點(diǎn)(社區(qū))和第三方的權(quán)利，形成三者相互制約的機(jī)制，變被動(dòng)為主動(dòng)，由此可以激發(fā)社會(huì)組織提升自身服務(wù)能力和加強(qiáng)規(guī)范性管理的積極性。養(yǎng)老社會(huì)組織提升專業(yè)能力和注重規(guī)范運(yùn)行不僅有助于自身獲得更多的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，更有助于贏得社會(huì)認(rèn)可，滿足外部合法性需求。另一方面，通過(guò)建立養(yǎng)老服務(wù)組織行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)建立嚴(yán)格的社會(huì)組織發(fā)展規(guī)范和競(jìng)爭(zhēng)退出機(jī)制，使養(yǎng)老性社會(huì)組織在行業(yè)內(nèi)部形成良好的自我監(jiān)督和相互監(jiān)督的態(tài)勢(shì)，從整體上提升社會(huì)組織的行業(yè)水平。提升養(yǎng)老類服務(wù)組織整體行業(yè)水準(zhǔn)是有效規(guī)避或降低政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目時(shí)可能出現(xiàn)的“偷工減料”甚至腐敗的風(fēng)險(xiǎn)[8]的根本途徑。

(二)內(nèi)化文化-認(rèn)知要素：正視“政府本位”的客觀性以增強(qiáng)政府的過(guò)程性支持

組織學(xué)理論的新制度主義所強(qiáng)調(diào)的制度環(huán)境不僅包括明確法律規(guī)章和成文制度，還包括文化期待、社會(huì)規(guī)范和觀念等隱性的文化因素，這些文化因素雖然不像成文制度那樣具有明顯的法律約束力，但是其作為約定俗成的社會(huì)運(yùn)行規(guī)則，卻對(duì)組織及其個(gè)人的行為具有強(qiáng)約束力，所以不容忽視。在社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中，老年人對(duì)政府權(quán)威的高度信任和對(duì)陌生社會(huì)組織的排斥，以及社區(qū)基層組織存在的官僚主義作風(fēng)等，背后均有不可回避的文化因素。因此，我們應(yīng)該正視文化的客觀性，順應(yīng)“政府本位”的社會(huì)文化期待，因勢(shì)利導(dǎo)發(fā)揮政府強(qiáng)有力支持作用。首先，鑒于全社會(huì)尚未形成公益慈善精神和社會(huì)互助文化的事實(shí)，政府應(yīng)該加大對(duì)社會(huì)組織的資金支持。其次，基于我國(guó)是以家為軸心的代際互助的養(yǎng)老文化而非現(xiàn)代公民社會(huì)所需要的社會(huì)互助文化的背景，以及老百姓對(duì)政府提供養(yǎng)老保障服務(wù)責(zé)任過(guò)分強(qiáng)調(diào)的事實(shí)，政府應(yīng)該發(fā)揮引領(lǐng)文化和更新養(yǎng)老觀念的宣傳教育功能，同時(shí)加大對(duì)社會(huì)組織的政治或行政支持以鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)揮培育公益慈善文化的引擎功能。最后，針對(duì)社區(qū)基層組織存在的官僚主義作風(fēng)以及由此引發(fā)的由人情關(guān)系潤(rùn)滑工作關(guān)系的現(xiàn)象，政府則應(yīng)該通過(guò)制度設(shè)計(jì)降低社會(huì)組織利用人情關(guān)系實(shí)現(xiàn)組織利益的必要性。雖然“個(gè)人關(guān)系可能有助于非政府組織領(lǐng)導(dǎo)從政府機(jī)構(gòu)獲得資源并建立伙伴關(guān)系”[20]，但是 為了避免人情腐敗對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)公平性的侵蝕和對(duì)社會(huì)組織健康發(fā)展的阻礙，政府應(yīng)該“通過(guò)建立完善的制度體系來(lái)加強(qiáng)對(duì)政府行為和市場(chǎng)行為的規(guī)范和約束，還要引入新的行動(dòng)者，以完善和優(yōu)化尋租現(xiàn)象的制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)‘廉潔’外包”[21]。譬如建立嚴(yán)格的雙向監(jiān)督的項(xiàng)目招標(biāo)制度和評(píng)審體系，將社會(huì)組織評(píng)價(jià)政府部門及基層社區(qū)納入評(píng)審主體范疇，形成雙向制約機(jī)制以規(guī)避尋租風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

本文從社會(huì)組織與政府的關(guān)系角度出發(fā)，借鑒了組織學(xué)理論的新制度主義強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境對(duì)組織及個(gè)人行為有重要影響作用的觀點(diǎn)，結(jié)合了政治學(xué)理論中的制度變遷理論，著重研究了政府作為制度變遷主體在解決社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中存在的制度困境的角色行為及方式。本文的主要觀點(diǎn)是社會(huì)組織承接政府項(xiàng)目所遭遇的最大問(wèn)題不是技術(shù)問(wèn)題(服務(wù)能力問(wèn)題)，而是與政府及社區(qū)合作中遭遇的制度性障礙。這些障礙主要表現(xiàn)為：全社會(huì)公益市場(chǎng)發(fā)育不完善的情況下購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的主體明顯少于提供養(yǎng)老服務(wù)的主體而導(dǎo)致后者談判力不足；政府基于監(jiān)督安全需要設(shè)置過(guò)多的臺(tái)賬檢查增加了社會(huì)組織運(yùn)行負(fù)擔(dān)；政府忽視我國(guó)公共管理運(yùn)行文化和養(yǎng)老文化的特性未能為社會(huì)組織實(shí)施項(xiàng)目提供足夠的過(guò)程性支持。這些制度困境的改變需要作為制度供給主體的政府進(jìn)行主動(dòng)的制度創(chuàng)新，從優(yōu)化管制要素和內(nèi)化文化-認(rèn)知要素兩個(gè)方面進(jìn)行制度安排，從而改善社會(huì)組織開(kāi)展公益慈善服務(wù)所處的制度環(huán)境。