吳 勇，劉 琦

（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

我國的社會保險制度肇始于上世紀(jì)90年代。1999年國務(wù)院頒布的《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》第六條規(guī)定：“社會保險費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務(wù)院規(guī)定設(shè)立的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。”自此之后，各省級區(qū)域或選擇地稅機(jī)關(guān)、或規(guī)定社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收社保費(fèi)。2010年頒布的《社會保險法》本可結(jié)束二元征收局面，然而“由于社會保險和稅務(wù)兩家實(shí)力相當(dāng)，互不妥協(xié)”[1]，該法第五十九條最終規(guī)定：“社會保險費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)未能在制度層面予以統(tǒng)一，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職權(quán)是否包括征收社保費(fèi)也一直未能得到答案。

2018年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國稅地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《方案》），規(guī)定“從2019年1月1日起，將基本養(yǎng)老保險費(fèi)、基本醫(yī)療保險費(fèi)、失業(yè)保險費(fèi)、工傷保險費(fèi)、生育保險費(fèi)等各項(xiàng)社會保險費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收”。至此，我國的社會保險費(fèi)開始由稅務(wù)部門全面統(tǒng)一征收，這意味著延續(xù)二十年的社會保險費(fèi)征收主體之爭塵埃落定。明確由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收社會保險費(fèi)解決了社會保險費(fèi)征收主體問題，但僅從《方案》內(nèi)容來看，統(tǒng)一征收自身尚未形成完整自洽的規(guī)范構(gòu)造：將征收職能從社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)中予以剝離后，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體職能為何？社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)角色定位又將何去何從？

近年來，學(xué)界對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律定位進(jìn)行了初步探究。有學(xué)者著重對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，認(rèn)為我國社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的定位應(yīng)是以服務(wù)為主的、具有行政管理職能的事業(yè)單位[2]；也有學(xué)者以規(guī)范法學(xué)的法律主體論對機(jī)構(gòu)的自身法律性質(zhì)進(jìn)行詮釋，將社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定位為特殊類公益事業(yè)單位[3]；還有學(xué)者認(rèn)為社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在本質(zhì)上應(yīng)為公法上的社團(tuán)法人[4]；抑或是關(guān)注社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與社會保險人主體身份職能與職責(zé)相分離的困境[5]。對現(xiàn)有成果進(jìn)行分析可知，目前的研究多從征收現(xiàn)狀、法律性質(zhì)、組織模式、職能職責(zé)等角度辨析，并且都是基于二元征收的背景，而在稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收模式下，關(guān)于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人組成、權(quán)利義務(wù)等確定社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法律定位的研究卻付之闕如。本文首先從社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人組成和權(quán)利義務(wù)等因素剖析社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的應(yīng)然法律定位，然后從文本分析和實(shí)踐檢視兩個方面反思我國社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的定位混亂問題，最后基于稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收社會保險費(fèi)的背景，重塑社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的獨(dú)立社會保險法人人格，以期對我國《社會保險法》的完善提出建議。

一、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的應(yīng)然定位：獨(dú)立的社會保險法人

特定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性表現(xiàn)為充分自治的內(nèi)部關(guān)系和相對獨(dú)立的外部關(guān)系兩個方面。社會保險制度是社會互助和風(fēng)險預(yù)防制度，當(dāng)特定成員遭遇年老、疾病、生育、失業(yè)和傷害等較大風(fēng)險時，可以從社會保險基金中獲取相應(yīng)的物質(zhì)保障。此外，社會保險的廣覆蓋性和政策特性又決定了除預(yù)防個體風(fēng)險外，社會保險還具有維系社會安全、保障公民權(quán)利的目標(biāo)?！叭嗣癯Ｄ陮⒈ｋU費(fèi)投注在政府所主導(dǎo)的強(qiáng)制保險上，國家不能不對社會保險之連續(xù)性、體系性負(fù)擔(dān)一定的責(zé)任”[6]。德國社會法學(xué)家漢斯·察赫指出，社會保險是一種“第一，由特殊的管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行；第二，管理機(jī)構(gòu)的財政來源是被保險人的繳費(fèi)；第三，被保險人（以及其他繳費(fèi)者，尤其是雇主）自治管理”[7]的制度。為此，各國成立獨(dú)立于行政管理機(jī)構(gòu)的社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系，將社會保險的給付義務(wù)委托給社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，使之成為社會保險意思自治的表達(dá)主體和社會保險法律關(guān)系權(quán)利義務(wù)的承擔(dān)主體，因而，社會保險機(jī)構(gòu)是一個獨(dú)立的公法法人。對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)大致可以從兩個層面進(jìn)行分析：一是社會保險的內(nèi)部關(guān)系，即社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在社會保險制度中權(quán)利義務(wù)的承擔(dān)。社會保險內(nèi)部的自治性決定了社會保險制度的獨(dú)立性，也進(jìn)一步?jīng)Q定了社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，這是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立社會保險法人的原因。二是社會保險的外部關(guān)系，即社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與其他主體之間權(quán)利義務(wù)的協(xié)調(diào)。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與其他主體之間的權(quán)責(zé)明確是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立社會保險法人的結(jié)果。

（一）社會保險的內(nèi)部關(guān)系：充分自治

社會保險內(nèi)部關(guān)系，是指社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與作為社會保險成員的被保險人以及其他繳費(fèi)者，在管理和運(yùn)營過程中所發(fā)生的法律關(guān)系。其中，社會保險內(nèi)部關(guān)系包括成員資格關(guān)系和社保基金關(guān)系兩個方面。

社會保險的成員資格通過法律予以規(guī)定。如前所述，社會保險的本質(zhì)仍是保險，“無論有多少社會政策上的疊加與連生，社會保險始終是‘保險’，即通過面臨共同風(fēng)險威脅的人群的合理繳費(fèi)，為將來可能發(fā)生并可估測的需要而提供的一種集體保障”[8]。風(fēng)險共擔(dān)原則作為保險的基本原則，決定了社會保險以被保險人及其他繳費(fèi)者為基礎(chǔ)，是人的結(jié)合。但是社會保險法上的繳費(fèi)義務(wù)不同于普通保險當(dāng)事人的自愿繳費(fèi)行為，其內(nèi)容是事先通過法律予以規(guī)定的①。同時，作為繳費(fèi)義務(wù)發(fā)生的前提，社會保險成員資格的成立與消滅，亦是基于法定而非約定②，此即為成員資格和繳費(fèi)義務(wù)的法定性。不同于私法上的保險中成員資格關(guān)系與繳費(fèi)義務(wù)通常具有對待給付義務(wù)，社會保險法上的成員資格關(guān)系是基于政策性因素而由法律直接賦予的。故單純的不繳費(fèi)行為不會導(dǎo)致當(dāng)事人成員資格的喪失，而是對應(yīng)公法上的處罰，例如罰款或暫時停止給付社會保險待遇。而成員資格意味著被保險人及其他繳費(fèi)者能夠作為獨(dú)立的權(quán)利主體行使權(quán)利，并管理社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，考慮到作為社會保險組成成員的被保險人及其他繳費(fèi)者往往人數(shù)眾多，直接民主效率低且難以形成有效決議，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是組成成員的意思自治機(jī)關(guān)。

社會保險繳費(fèi)構(gòu)成社會保險基金，基金的管理者可以是參保人或特定市場主體管理，也可以是政府③。社會保險基金與政府財政相互獨(dú)立，即使是由政府主導(dǎo)的這類社會保險，也應(yīng)該設(shè)立獨(dú)立于政府的、專門的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對基金進(jìn)行管理。社會保險的政策性使得國家干預(yù)不可避免，自治管理的空間被不斷壓縮。但是由于社會保險的主要資金來源是繳費(fèi)而非財政撥款，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)至少在形式上仍然可以保持其自治。如果繳費(fèi)機(jī)制不復(fù)存在，則“國家財政資金在社會保險中原來的補(bǔ)貼角色就會發(fā)生根本性的改變，也就改變了社會保險的財政和管理權(quán)限基礎(chǔ)”[9]。因此社會保險基金的獨(dú)立運(yùn)作是參保人自我負(fù)責(zé)和風(fēng)險團(tuán)體成員之間連帶互助的要求。以被保險人及其他繳費(fèi)者的繳費(fèi)為主要資金來源的社會保險基金決定了社會保險的自治性，也決定了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

（二）社會保險的外部關(guān)系：權(quán)責(zé)明晰

社會保險的外部關(guān)系，是指作為獨(dú)立公法法人的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與其他主體產(chǎn)生的不屬于其內(nèi)部治理問題的法律關(guān)系，主要包括與社會保險待遇給付請求權(quán)人的關(guān)系、與社會保險資金提供者的關(guān)系和與其他公法人的關(guān)系。

1.社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與社會保險待遇給付請求權(quán)人的關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)社會保險關(guān)系，履行公法上的社會保險待遇給付義務(wù)，需要圍繞社會保險關(guān)系而產(chǎn)生一些新的社會關(guān)系。在社會保險成員遭遇特定風(fēng)險時，社會保險制度提供的保障功能是通過向被保險人給付相應(yīng)金錢或提供服務(wù)實(shí)現(xiàn)的。因此社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與待遇給付請求權(quán)人之間存在以社會保險待遇給付為內(nèi)容的社會保險給付關(guān)系。

需要指出的是，社會保險給付關(guān)系與社會保險成員資格關(guān)系是兩個相互獨(dú)立的法律關(guān)系。也就是說，社會保險成員的繳費(fèi)行為并不必然導(dǎo)致社保給付關(guān)系的成立，例如雇主應(yīng)為雇員繳納社會保險，但雇主無權(quán)請求社會保險待遇給付；而社會保險成員未履行繳費(fèi)義務(wù)也不會直接導(dǎo)致社會保險給付義務(wù)的消滅，例如社會養(yǎng)老保險的支付存在代際差，這一代的繳費(fèi)為上一代支付養(yǎng)老金，且養(yǎng)老保險制度建立之前未繳費(fèi)的退休人員，也可以享受社會養(yǎng)老保險待遇。

2.社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與社會保險資金提供者的關(guān)系。社會保險的資金來源主要是社會保險成員的繳費(fèi)和政府財政支付兩個方面。成員的繳費(fèi)屬于社會保險的內(nèi)部關(guān)系，故社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與社會保險資金提供者的外部關(guān)系即為政府財政對社會保險的補(bǔ)助關(guān)系。

社會保險繳費(fèi)作為一種強(qiáng)制性義務(wù)，保險費(fèi)通常借助國家權(quán)力征收。一旦政府以征收為起點(diǎn)全面介入社會保險，包括確定社保收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和給付待遇，給社會保險提供財政補(bǔ)助等，社會保險財務(wù)和國家財政就極易發(fā)生混淆。按照我國《社會保險法》的規(guī)定，繳納或征收的社會保險費(fèi)自動進(jìn)入社會保險基金，納入財政專戶管理?？梢娚鐣ｋU資金顯然是不同于一般財政資金的。社會保險基金的自治性和社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性要求財政對社會保險的補(bǔ)貼必然是基于一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，而不是不問緣由地要求政府補(bǔ)助，否則將造成身份混同和責(zé)任泛化[10]。

3.社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與其他公法人的關(guān)系?！肮藏敭a(chǎn)權(quán)是一種應(yīng)受控制的公權(quán)力，對公共財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行控制的基本要義在于：公共財產(chǎn)的取得、用益和處分都應(yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定”[11]。社會保險作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，自然也應(yīng)該受到嚴(yán)格的控制，這種控制是通過相關(guān)公法人主體對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)管實(shí)現(xiàn)的。

但是，社會保險獨(dú)立原則要求這種對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不能剝奪其在職權(quán)和職責(zé)上的自主權(quán)。如果此種監(jiān)管行為是授益的，則無需啟動特別程序；只要涉及負(fù)擔(dān)性行政行為，其他公法人就應(yīng)該就其行為的合法性和合理性做出必要的說明。例如社保費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)、社保待遇的支付標(biāo)準(zhǔn)等，都應(yīng)該由法律予以規(guī)定，由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)執(zhí)行，而不是由政府自行決定。

綜合上述分析可知，從內(nèi)部關(guān)系來看，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是組成成員的意思自治機(jī)關(guān)，社會保險基金的主要資金來源應(yīng)當(dāng)是成員的繳費(fèi)而非財政撥款，這決定了社會保險的自治性，也進(jìn)一步?jīng)Q定了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性；從外部關(guān)系來看，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與待遇給付請求權(quán)人之間存在以社會保險待遇給付為內(nèi)容的社會保險給付關(guān)系，與社會保險資金提供者之間是政府財政對社會保險的補(bǔ)助關(guān)系，與其他公法人之間是監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。充分自治的內(nèi)部關(guān)系決定了我國社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的社會保險法人的應(yīng)然定位，而權(quán)責(zé)明晰的外部關(guān)系則是確定社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之社會保險法人定位后的必然結(jié)果。

二、我國社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定位的實(shí)然狀態(tài)：文本檢視與實(shí)踐反思

社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的社會保險法人，然而無論從我國相關(guān)規(guī)范性文件對于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的定位來看，還是從我國社會保險制度改革實(shí)踐來看，我國社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的定位都不甚清晰。

（一）法律定位的模糊

從我國成文法來看，“社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)”是一個內(nèi)涵和外延都相對模糊的概念。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是不是社會保險法人這一點(diǎn)現(xiàn)行立法并未明確?！傲⒎ㄕ呤褂貌淮_定法律概念的真意難以清楚而無疑義地探知，并不意味著不確定法律概念的使用必然是立法者的無心之失（法律漏洞）。考慮到當(dāng)代立法組織的多元性（往往是多機(jī)關(guān)協(xié)同）與立法程序的嚴(yán)格性，應(yīng)當(dāng)將不確定法律概念的使用推定為立法者的有意之舉”[12]。法律解釋的對象不應(yīng)當(dāng)局限于單一的法律概念，而應(yīng)是法律條文以至法律文本。為了明確社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為法律概念的定位，有必要對其相關(guān)的法律文本進(jìn)行法律解釋。

文義解釋是法律解釋的首要方法，對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)概念的解釋應(yīng)從文義解釋出發(fā)?！渡鐣ｋU法》第八條規(guī)定，“社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會保險服務(wù)?！边@一條文位于該法的總則部分，可看作是對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的總定位。由該條“提供……服務(wù)”的表述可以看出，該法對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的定位是提供社會保險服務(wù)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，而并沒有將社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為社會保險法人。這一定位與該法第九章“社會保險經(jīng)辦”中規(guī)定的社會保險經(jīng)辦機(jī)關(guān)的登記手續(xù)辦理、建立檔案、支付社保待遇和社會保險咨詢服務(wù)等服務(wù)性功能一致。然而，《社會保險法》在第八十三條規(guī)定，當(dāng)用人單位或個人因社會保險爭議提起行政復(fù)議或行政訴訟時，應(yīng)當(dāng)以社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為被告，這一點(diǎn)似乎與該法第八條的定位有沖突。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為輔助性服務(wù)機(jī)構(gòu)，即使可以被確定為廣義上的行政主體進(jìn)而確定為行政復(fù)議或行政訴訟的一方當(dāng)事人，但除能夠參與訴訟程序外，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既沒有獨(dú)立的責(zé)任財產(chǎn)，也并非社會保險法律關(guān)系的一方主體，其訴訟權(quán)利和義務(wù)都有所限制，又如何成為最終責(zé)任歸屬部門？因而，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)到底是服務(wù)機(jī)構(gòu)還是獨(dú)立法人的法律界定實(shí)際上是模糊不清的。

歷史解釋以探究由立法文獻(xiàn)所展現(xiàn)的立法者立法時的意圖為目標(biāo)，故歷史解釋的方法可以窺見社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷④?？紤]到《社會保險法》是由人力資源與社會保障部負(fù)責(zé)起草、報送國務(wù)院法制辦審查后提請全國人大常委會審議的，從作為起草者的人力資源與社會保障部和作為審查者的法制辦共同出版的立法釋義應(yīng)當(dāng)可以探討其立法者意圖。《中華人民共和國社會保險法釋義》在解釋第一條時，將社會保險關(guān)系定義為“政府與公民之間、社會保險費(fèi)征收機(jī)構(gòu)與用人單位和個人之間、用人單位與職工之間、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與參保人員之間、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和參保人與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥品經(jīng)營單位等社會保險服務(wù)機(jī)構(gòu)之間等多重關(guān)系”[13]。顯然立法者確將社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)視為與參保人平等的社會保險關(guān)系主體。經(jīng)由歷史解釋可以看出，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)本應(yīng)是社會保險法人，是社會保險關(guān)系中的獨(dú)立主體。

體系解釋⑤則須確定其范圍，并通過對不同規(guī)范性文件中社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定位的梳理得出相對完整的結(jié)論。從我國社會保險相關(guān)法律體系現(xiàn)狀來看，《社會保險法》《社會保險行政爭議處理辦法》（以下簡稱《辦法》）和《社會保險法實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《細(xì)則》）不得不提。《社會保險法》中關(guān)于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的定位是與《辦法》一脈相承的，而后者將社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定位為專門辦理社會保險事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，《細(xì)則》僅對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的某些服務(wù)性職能的提供方式進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定?！掇k法》和《細(xì)則》對于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的定位與《社會保險法》保持一致，即將其界定為服務(wù)性機(jī)構(gòu)，而對獨(dú)立的社會保險法人的觀點(diǎn)持否定態(tài)度。但是《社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）卻似乎采取了與上述三法不同的觀點(diǎn)。同樣是位于總則部分的關(guān)于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)性質(zhì)的規(guī)定，《條例》采用了“承擔(dān)……工作”的表述⑥。相較于《社會保險法》，這一條從對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)性質(zhì)判斷變?yōu)閷ζ涔ぷ鲀?nèi)容的描述，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)當(dāng)然可以作為獨(dú)立的法人承擔(dān)社會保險服務(wù)工作。更為重要的是，《條例》在社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)中明確規(guī)定了確定工傷保險繳費(fèi)費(fèi)率、管理社會保險基金、負(fù)責(zé)社會保險稽核等最能彰顯社會保險法人主體地位的核心權(quán)能，從正面肯定了社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的社會保險法人地位。雖然《辦法》和《細(xì)則》都是現(xiàn)行有效的法律，而《條例》僅是征求意見稿，但《條例》的制定時間與前兩者存在明顯的先后順序，在某種程度上可以看出國家在社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)頂層設(shè)計上的觀念轉(zhuǎn)向。按照我國《民法總則》第87條規(guī)定：“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。非營利法人包括事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等。”而按照《社會保險法》第8條規(guī)定：“社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會保險服務(wù)?！惫识?，將社會保險機(jī)構(gòu)定位為“社會保險法人”（非營利法人中特殊的一類）本身不缺乏法律依據(jù)。因此從體系解釋的角度看，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的定位應(yīng)為社會保險法人。

綜合以上各解釋方法可知，我國現(xiàn)行社會保險法律體系中關(guān)于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否為獨(dú)立的社會保險法人存在肯定說與否定說兩種觀點(diǎn)，這種立法的混亂是造成法律定位混亂的首要原因。可以看出，《社會保險法》立法之初，雖立法機(jī)關(guān)有意將社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為社會保險關(guān)系的一方主體，但受政治體制和歷史傳統(tǒng)的影響，使得本應(yīng)僅有管理和監(jiān)督職責(zé)的社會保險行政部門履行了實(shí)質(zhì)上的決策職能，而本可以成為獨(dú)立社會保險法人的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)淪為提供社會保險服務(wù)的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)。隨著執(zhí)法實(shí)踐中問題的頻發(fā)，特別是剝離了征收職責(zé)后社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定位的逐漸清晰，使得立法機(jī)關(guān)在《條例》中將屬于社會保險具體經(jīng)辦的職責(zé)真正賦予經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，重新塑造了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的獨(dú)立社會保險法人身份?？紤]到《條例》還未頒行及它的低位階，以《社會保險法》為代表的社保法律法規(guī)亟待對社會保險機(jī)構(gòu)的社會保險法人統(tǒng)一進(jìn)行明確。

（二）法定職責(zé)不明晰

我國社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)立始于1993年經(jīng)濟(jì)體制改革。社會保險工作機(jī)構(gòu)依“政事分開、官辦分離”原則，分成了社會保險行政部門和社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。社會保險行政管理部門擔(dān)負(fù)宏觀上的政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)管理職責(zé)，而社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體承辦社會保險業(yè)務(wù)⑦。但因?yàn)樯鐣ｋU經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法定職責(zé)不明晰，這種分離未能真正實(shí)現(xiàn)。

其一，社會保險行政部門與社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職責(zé)不清。前者是作出決策的“大腦”，后者則充當(dāng)著實(shí)施決策的“手足”[14]。我國社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分為中央與地方兩個層級，中央一級為人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心，其職能為“綜合管理全國社會保險基金和經(jīng)辦管理服務(wù)”⑧，不經(jīng)辦具體的社會保險業(yè)務(wù)；地方一級則由各級政府對應(yīng)設(shè)置，是直屬于同級政府主管部門的事業(yè)單位，從事社會保險經(jīng)辦工作。社會保險行政部門負(fù)責(zé)社會保險的管理和監(jiān)督工作，具體而言，人力資源與社會保障部負(fù)責(zé)擬定社會保險的政策和標(biāo)準(zhǔn)、基金的監(jiān)管辦法等，地方各級人社部門在各自行政區(qū)劃和授權(quán)范圍內(nèi)制定具體的實(shí)施細(xì)則。可以看到，社會保險行政部門實(shí)際上履行著決策職能，超出了應(yīng)有的法律監(jiān)督職責(zé)范圍。同時，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的編制和經(jīng)費(fèi)受制于行政主管部門，主要負(fù)責(zé)人由行政主管部門任命，內(nèi)部事務(wù)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在這種意義上淪為社會保險行政部門的意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)。另外，地方政府的角色也不容小覷。一方面，財政兜底補(bǔ)貼使得社會保險支出受制于財政狀況，社保繳費(fèi)與社保待遇之間的關(guān)聯(lián)性大大減弱，參保人主動繳費(fèi)和參與管理的意愿都會受挫；另一方面，根據(jù)全口徑預(yù)算管理理念，社會保險基金預(yù)算屬于政府預(yù)算范圍，造成了政府混同于社會保險法人、社會保險資金混同于財政資金的現(xiàn)象。

其二，社會保險費(fèi)征收過程中稅務(wù)機(jī)關(guān)與社會保險經(jīng)辦機(jī)關(guān)存在著權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)障礙。稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收社保費(fèi)僅僅是明確了社會保險費(fèi)的征收主體，雖然在技術(shù)上可以將社保費(fèi)與稅收作同收同管處理，但社會保險關(guān)系與稅收關(guān)系的本質(zhì)差異決定了社保費(fèi)與稅收征繳的差異。當(dāng)前，企事業(yè)單位社保費(fèi)征繳的流程大致分為七步：登記—申報—核定—繳費(fèi)—核查—追繳—上交。在第三步核定到第四步繳費(fèi)的過程中，社會保險費(fèi)自身的性質(zhì)決定了其無法脫離社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，稅務(wù)機(jī)關(guān)的加入使繳費(fèi)者在繳納社會保險費(fèi)時需要面臨多個行政主體，且經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與稅務(wù)部門的職責(zé)劃分不清容易造成互相推諉的情形，進(jìn)一步降低了辦事效率。而第五步核查程序，則因兩個部門所用的征管系統(tǒng)不同導(dǎo)致部門之間的數(shù)據(jù)交換傳遞錯綜復(fù)雜，部門之間的信息無法及時實(shí)現(xiàn)共享。例如A公司在名義上并入其他公司，使用不同賬戶繳納稅收和社保費(fèi)，稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)用人單位整體征收社會保險費(fèi)原則確認(rèn)該公司欠繳員工社會保險費(fèi)約為16萬，而人社部門則依據(jù)該公司單位賬戶內(nèi)實(shí)際個人戶頭數(shù)確認(rèn)該公司欠費(fèi)約為7萬。從該流程可以看到，社保費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收之后，繳費(fèi)者在繳納社會保險費(fèi)過程中不得不反復(fù)面對稅務(wù)機(jī)關(guān)和社保經(jīng)辦機(jī)關(guān)，增加了繳費(fèi)的難度；而社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與稅務(wù)機(jī)關(guān)在具體步驟的權(quán)責(zé)劃分上尚未完全清晰，數(shù)據(jù)交換效率低下。

由此可見，我國目前的社會保險關(guān)系職責(zé)體系較為混亂：人力資源和社會保障部門除監(jiān)管職責(zé)之外還負(fù)責(zé)著部分決策，稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)社會保險費(fèi)的征收，國務(wù)院確定社會保險基金的預(yù)算支出，地方政府兜底補(bǔ)貼；社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)雖在名義上是社會保險基金的管理者卻受到地方財政和行政隸屬的雙重限制，既作為具體事務(wù)性社會保險工作的執(zhí)行人又充當(dāng)社會保險爭議的當(dāng)事人。從表面上看，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)似乎是合適的社會保險法人，但實(shí)際上經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既沒有對社會保險事務(wù)的獨(dú)立決策權(quán)，又沒有獨(dú)立的資產(chǎn)承擔(dān)社保基金運(yùn)行不善的法律責(zé)任，職能設(shè)置的混亂導(dǎo)致其獨(dú)立性無法實(shí)現(xiàn)，只能成為社會保險行政部門的附屬事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

三、社會保險法人的身份重塑

“法律規(guī)范對社會秩序的調(diào)整，是通過設(shè)定權(quán)利義務(wù)來實(shí)現(xiàn)的，但法律設(shè)定權(quán)利義務(wù)的前提是確定權(quán)利義務(wù)的歸屬者和承擔(dān)者”[15]。社會保險關(guān)系的有序運(yùn)行，必須明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的社會保險法人定位，因而有必要從立法規(guī)定和組織機(jī)構(gòu)兩個方面對其獨(dú)立法人身份進(jìn)行塑造。

（一）《社會保險法》的修改

首先，法律概念的模糊是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定位不清的根本原因，《社會保險法》作為社會保險領(lǐng)域的基本法，有必要對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的定位進(jìn)行厘清。對于該法第八條，應(yīng)該摒棄原來模糊不清的表述，增加關(guān)于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的明確法律性質(zhì)的條款，可以修改為“社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的社會保險法人，承擔(dān)社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)工作”。這樣一來，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位和社會保險關(guān)系主體地位都有了明確的法律依據(jù)。

其次，關(guān)于該法第六十五條，社會保險基金的管理應(yīng)由預(yù)算平衡改為精算平衡。社會保險基金的獨(dú)立性是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的前提和物質(zhì)保障，而堅持社會保險基金與財政的二元分立，就意味著社會保險基金必須堅持精算平衡而不是預(yù)算平衡。預(yù)算平衡的核心是將社會保險基金視為公共財政的一部分，將社保待遇支付視為財政支出納入預(yù)算管理。參保人的繳費(fèi)義務(wù)通過法律予以規(guī)定，自然其享受的社會保險待遇標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該通過法律予以規(guī)定，而不是通過政府預(yù)算一年一定。精算平衡的核心是承認(rèn)社會保險資金不是財政資金，其所有權(quán)歸屬于參保人，由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在參考“預(yù)期壽命、人口增長率、老齡化速度、基金運(yùn)營收益率”⑧等諸多因素后對社會保險收支情況進(jìn)行定期評估和調(diào)整。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為社會保險法人有權(quán)選擇適當(dāng)?shù)姆绞綄ι鐣ｋU基金進(jìn)行管理。

最后，在該法“社會保險經(jīng)辦”一章中，應(yīng)增加關(guān)于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定，包括管理社會保險基金、負(fù)責(zé)社會保險稽核等。社會保險核心決策權(quán)長期由社會保險行政部門實(shí)際掌控，因此應(yīng)通過法律賦予社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)完整的具體經(jīng)辦職責(zé)，實(shí)現(xiàn)與管理職責(zé)的分離：內(nèi)部事務(wù)的管理權(quán)和決策權(quán)屬于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，國家和行政機(jī)關(guān)主要通過立法活動和外部監(jiān)督實(shí)施干預(yù)和管理。

（二）機(jī)構(gòu)運(yùn)行的獨(dú)立

要真正意義上實(shí)現(xiàn)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的社會保險法人地位，還需要通過制度設(shè)置保證經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)行。具體而言，包括以下幾方面：

首先，脫離行政隸屬。解除社會保險行政部門實(shí)際的組織性掌控是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)塑造其獨(dú)立法人主體地位的前提。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)立始于1993年經(jīng)濟(jì)體制改革，但事實(shí)上經(jīng)辦機(jī)構(gòu)組織上隸屬于社會保險行政部門，其編制、經(jīng)費(fèi)和行政首長的任命受到地方政府及其社會保險行政部門的控制。這一現(xiàn)狀與“管辦分離”的改革原則是相違背的。這種組織上的隸屬既阻礙了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的提升，又因其中涉及的部門利益阻礙著社會保險統(tǒng)籌級別的提升，進(jìn)而影響經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無法成為獨(dú)立決策的社會保險法人。因此，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)必須脫離行政隸屬，從組織體制上保證其是社會保險系統(tǒng)的獨(dú)立運(yùn)營者。

其次，重塑價值歸宿。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基于被保險人以及其他繳費(fèi)者的授權(quán)，將私人財產(chǎn)凝聚為社會保險基金，最終服務(wù)于社會民生和公共福祉。其一方面為其參保者提供風(fēng)險防控與團(tuán)體共濟(jì)，另一方面承擔(dān)國家賦予它的公共政策功能，民生品格是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人主體的價值歸宿。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)秉承這個理念，改變以前的收費(fèi)員角色，在法律框架下精簡程序，降低征繳成本，理順與相關(guān)行政部門關(guān)系，保證社?；鸬倪\(yùn)營穩(wěn)定，提高服務(wù)質(zhì)量。

再次，實(shí)行社會保險的垂直管理。社會保險的垂直管理是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率和社會保險服務(wù)質(zhì)量提升的關(guān)鍵，從而實(shí)現(xiàn)真正的“管辦分離”。剝離征收職能后，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能變得更加純粹，因此，把社會保險機(jī)構(gòu)建成一個自上而下實(shí)施垂直管理的體系具有較大的可行性，國家醫(yī)療保障局的組建也為此提供了例證和范本。在垂直管理的框架下，實(shí)現(xiàn)財務(wù)獨(dú)立與自主。各級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照法律規(guī)定和保險精算原則對社保基金進(jìn)行運(yùn)營管理，自負(fù)盈虧，接受、管理基于立法授權(quán)的政府財政補(bǔ)貼，不受行政機(jī)關(guān)及其他主體的干涉。

最后，理順與稅務(wù)機(jī)關(guān)的關(guān)系。社保費(fèi)交由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收后，其征繳遵循“登記—申報—核定—繳費(fèi)—核查—追繳—上交”的流程，從該流程可以看到，繳費(fèi)者的繳納社會保險費(fèi)的過程中不得不反復(fù)面對稅務(wù)機(jī)關(guān)和社保經(jīng)辦機(jī)關(guān)，增加了繳費(fèi)的難度；而社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與稅務(wù)機(jī)關(guān)的在具體步驟的權(quán)責(zé)劃分尚未完全清晰，也導(dǎo)致征繳效率低下。因此，應(yīng)當(dāng)明確社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與稅務(wù)機(jī)關(guān)在征繳過程中的職責(zé)關(guān)系，建立二者之間的溝通和協(xié)同機(jī)制。在當(dāng)前深化行政體制改革、大力推進(jìn)“一個窗口辦事”的背景下，可以考慮社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合辦公，從而提高服務(wù)和管理質(zhì)量。

四、總結(jié)

《國稅地稅征管體制改革方案》公布實(shí)施以來，社會保險費(fèi)征收出現(xiàn)了一些混亂。加之當(dāng)前我國面臨國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行和國際外部環(huán)境動蕩的雙重考驗(yàn)，中央作出了暫緩社會保險費(fèi)征收體制改革的決定⑨。而這種混亂很大程度上是因?yàn)樯绫＝?jīng)辦機(jī)構(gòu)的錯誤定位導(dǎo)致的。明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立的社會法人地位是順利推進(jìn)社會保險制度改革和征收體制改革的當(dāng)務(wù)之急。我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入中高速發(fā)展的新常態(tài)，在大幅降費(fèi)與合規(guī)繳費(fèi)不同步的情況下，必須盡快制定完善的征收體制改革方案，消除長期以來企業(yè)不合格繳費(fèi)和社?；鸩华?dú)立的潛在風(fēng)險。

注 釋：

①參見《社會保險法》第十條規(guī)定：“職工應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險，由個人繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)?！倍踞t(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險均有相應(yīng)關(guān)于是否繳費(fèi)、繳費(fèi)義務(wù)內(nèi)容的規(guī)定。

②例如《勞動合同法》第十七條將社會保險作為勞動合同的必備條款，《社會保險法》第十條和第二十三條規(guī)定無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫(yī)療保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加職工基本養(yǎng)老保險和職工基本醫(yī)療保險。

③各國社會保險一般有三種模式：第一種是完全由政府壟斷提供，但吸收一些市場激勵機(jī)制;第二種是由市場主體提供社會保險，政府履行監(jiān)管職責(zé);第三種是公私合作，政府和市場主體在不同領(lǐng)域分擔(dān)不同的職能。不同模式下，社會保險基金的管理主體自然不同。

④所謂立法者的意圖究竟系“立法時”的意圖抑或“適用時”的意圖而有主觀原意說和客觀目的說以及二者的折衷說之分，而本文選擇的是主觀原意說。參見黃茂榮著《稅法總論（第2冊）》第37-48頁，植根法學(xué)叢書編輯室2005年版。

⑤體系既可以小至緊密圍繞在需要解釋的法律文本周圍的條、款、節(jié)、章等，又可以大至部門法意義上的一個部門法規(guī)范體系、不同法律中相關(guān)規(guī)范所結(jié)合起來的規(guī)范體系，甚至整個法秩序。參見[德]伯恩·魏德士著《法理學(xué)》，丁小春、吳越，譯，法律出版社2003年版。

⑥參見《社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)條例（征求意見稿）》第4條。

⑦參見國家體改委《關(guān)于1993年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》第十部分。

⑧參見社會保險事業(yè)管理中心（醫(yī)療保險異地結(jié)算管理中心 社會保險技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)評定中心）http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/jgzn/sydw/201802/t20180206_288042.html，2019年3月25日。

⑨《降低社會保險費(fèi)率綜合方案》規(guī)定：“原則上暫按現(xiàn)行征收體制繼續(xù)征收?！眳⒁姟秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)降低社會保險費(fèi)率綜合方案的通知（國辦發(fā)〔2019〕13號）》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-04/04/content_5379629.htm.