崔桂鋒 鄭磊

【摘 要】 國有博物館是公物，國有博物館利用關系亦應定位為公物利用法律關系。由于我國公物法理論體系的不健全，法院在“倪洪濤案”中以傳統(tǒng)民事合同關系否定了起訴人的原告資格。從有效控制行政權力，保護行政相對人的角度看，應將公物利用法律關系納入行政法的調整范圍，嚴格在公法的框架下進行設計。此外通過明確國有博物館利用權的公權利性質，完善國有博物館利用爭議的法律救濟機制，實為保護國有博物館利用人合法權益的一種有效途徑。

【關鍵詞】 公物;國有博物館;公物利用法律關系;公權利;法律救濟

博物館作為收藏、保護并向公眾展示人類活動和自然環(huán)境的見證物，對提高公民文化素養(yǎng)、滿足精神文化需求，具有重要的作用，也是落實《憲法》規(guī)定的“公民基本文化權利”的重要載體?！澳吆闈浮钡某霈F(xiàn)為我國國有博物館的法律屬性、國有博物館利用關系法律性質的研究提供了一例鮮活的樣本。

故本文選取此案為分析對象，試圖結合相關行政法理分析我國國有博物館的“公物”屬性、國有博物館利用關系的法律性質以及相關救濟問題，以期為我國國有博物館的公物利用理論建構奠定基礎。

一、基本案情與問題整理

（一）基本案情

2012年6月8日，原湖南省物價局對湖南大學作出湘價函[2012]77號《復函》，主要內(nèi)容為：岳麓書院和中國書院博物館實行統(tǒng)一售票，且門票價格為每人次50元……有效期到2015年年底。2015年12月1日，湖南大學申請繼續(xù)執(zhí)行湘價函[2012]77號文件有關門票價格及講解服務費的收費標準，12月28日，湖南省發(fā)改委作出了《關于岳麓書院和中國書院博物館門票價格的批復》（以下簡稱《批復》），規(guī)定門票價格依然為每人次50元，且從2016年1月1日起執(zhí)行該《批復》，有效期為三年。之后，湖南大學岳麓書院在該景區(qū)售票處張貼門票價目公示欄，對門票價格及上述批復予以公示。2018年12月，倪洪濤花費50元購買門票參觀岳麓書院。后以該《批復》未經(jīng)公示和聽證，且將收費許可交由他人實施，侵害了包括其在內(nèi)的公眾的利益為由提起行政訴訟。

（二）裁判理由

一審法院認為：倪洪濤不具備本案訴訟主體資格。倪洪濤作為旅游者，通過自主購買門票與景區(qū)經(jīng)營者達成了合意，形成了民事合同法律關系，購買門票的行為屬于民事法律行為。因此，認定原告與涉案《批復》無法律上的利害關系，并未直接損害原告的合法權益，故裁定駁回起訴。

二審法院同樣認為上訴人倪洪濤不具有原告資格，但回避了民事法律關系還是行政法律關系之爭，直接以涉案《批復》是對湖南大學岳麓書院作出的，并不直接影響上訴人的權利義務，故裁定駁回上訴。

（三）問題整理

1.“岳麓書院”與“中國書院博物館”的關系以及兩者的法律性質是什么？

2.按民事合同關系否認當事人倪洪濤提起行政訴訟的原告資格是否妥當？若不妥當，那倪洪濤與岳麓書院之間的法律關系應如何定性？

3.國有博物館利用糾紛的救濟路徑如何展開？

二、國有博物館利用關系的理論展開

（一）國有博物館的法律定位

1.公物概念及其判定標準的厘定

“公物”概念被認為是一個典型的大陸法系概念，存在以下共通之處：公物以直接公用為目的;公物應由行政主體提供或管理。該兩點是判定“公物”最基本、最確定性的要素。除此之外，公物作為由“行政主體提供或管理”的物，必然受公法的支配，受公法規(guī)則的約束，且只有通過國家公權力的介入才能最大限度地發(fā)揮公物的公用價值。

綜上所述，本文認為公物的判定須符合以下三點要素：公物以直接公用為目的;公物應由行政主體提供或管理;受公法支配。

2.岳麓書院、中國書院博物館的“公物”屬性

現(xiàn)行尚未有實定法對國有博物館的“公物”性質予以確定。本文認為，我國國有博物館完全符合以上公物的要件：第一，從國有博物館的設立目的來看，是國家為了滿足公民的公共文化需求而設立的。這一點可以從《博物館條例》第2條第1款的規(guī)定中得到驗證。第二，從設立國有博物館財產(chǎn)來源看，是行政主體利用或主要利用國有資產(chǎn)設立的，即由行政主體提供或管理。第三，就受公法支配方面，我國國有博物館從設立到退出均須根據(jù)公法規(guī)范予以登記和確認，整個過程都有國家公權力的介入。而且自國有博物館成立后，博物館便擁有了法定文物征集權，這種權力明顯帶有公權力的色彩。岳麓書院與中國書院博物館是不可分割的整體，中國書院博物館是以岳麓書院原狀陳列為依托建立的專題博物館，兩者相互支撐，相互配合，共同屬于我國國有博物館體系中的一員。因此，基于兩者之間的密切聯(lián)系，岳麓書院與中國書院博物館應共同被定位為“公物”。

（二）國有博物館利用關系的法律性質

1.“民事合同關系說”之批判。一審法院將倪洪濤與岳麓書院之間看作是簡單的“景區(qū)旅游民事合同”的雙方主體，進而以民事合同關系否認倪洪濤的原告資格，其認定存在一定的邏輯錯誤。在大陸法系國家，大致將公權力行政與私經(jīng)濟行政作為國家行政職權行為的兩大類，并具體將公權力行政劃分為基于統(tǒng)治關系的行政和基于管理關系的行政。前者主要是指國家或政府通過命令及強制的手段對人民自由和權利進行干預的行政，目的是實現(xiàn)國家統(tǒng)治，維護國家正常社會秩序;而后者則恰好相反，實現(xiàn)國家行政管理目的不須采取強制或命令手段，而是以較為溫和的手段增進公共及社會成員的利益。例如提供公共設施保障公眾最基本的生活需求。與此類似，我國政府也擁有維護公共秩序和提供公共服務兩大職能。很明顯，設立博物館屬于基于管理關系的行政，是政府在提供公共文化服務。博物館是政府提供的公共公有設施，人民在利用博物館時，便與政府建立了行政法律關系，產(chǎn)生的糾紛理應歸行政法領域調整。因此，在本案中，倪洪濤通過購買門票的方式對岳麓書院進行利用，實際上響應了國家對岳麓書院進行行政管理的行為，與政府建立了行政法律關系。與此類似的是，在“南京機場高速公路案”中，一、二審法院均將高速公物管理處與副業(yè)公司之間因收支費用的問題形成的關系，定位為有償使用高速公路的民事合同關系，也有部分民法學者與法院秉持同樣的態(tài)度，并將“不認同這種關系是合同關系”斥之為“缺乏基本的民法常識，不值得加以探討”。

2.“公物利用法律關系說”之證成。法律關系是權利義務關系，只有法律關系雙方存在著一定的權利義務才能形成相應的法律關系。公民在公物上的權利，即公物利用權。目前學界關于公物利用權的性質主要存在三種學說：反射利益說、權利說（包括公權利說）、復合說。本文認為將公物利用權視為“公權利”更具合理性，所謂公權利，是指由公法所賦予的，個人為實現(xiàn)其權益而要求國家為或不為特定行為的權能。原因如下：首先，這是由公物利用背后的利益屬性所決定的。在公物利用法律關系的背后，實際上是公共利益與個人利益之間的交叉與融合。公共利益來源于個人利益之集合，公共利益實現(xiàn)于個人利益之反哺。公物的設立目的是滿足公眾的公共利益，而公物設立的資金又來源于個人利益的集合，故將公物利用權視為“公權利”無可厚非。其次，這也是福利國家、服務行政的必然要求。給付行政作為政府行政的一項重要手段，其通過設立、提供公物以滿足社會公眾的公共利益需求。國家服務行政理念的提出，促使公物觀也隨之發(fā)生變化，公物已不再被視為是國家對社會公眾的恩賜，人民實際上已經(jīng)成為公物的主人，擁有利用公物的權利。最后，“公權利說”可以打破以“反射利益”為性質定位帶來的司法救濟的藩籬，是保障人權的重要體現(xiàn)。在行政法上，傳統(tǒng)觀點認為“反射利益”不可訴，若將此類公物利用權視為國家行政管理下產(chǎn)生的“反射利益”，可能導致部分公眾無法尋求正當救濟，對公民合法權益的保護實為不利。因此，從多方面看，將公物利用權視為公民的一項公法上的權利，采取“公權利說”對保護公民的合法權益更為有利。

綜上所述，政府有提供博物館等公共公有設施的義務，而人民也擁有公法上的權利，兩者之間建立了一種直接的權利義務關系?；氐奖景?，岳麓書院作為湖南省政府利用國家財政資金設立的公共公有設施，是履行公共服務的體現(xiàn)，而倪洪濤作為公物利用人，購買門票實際上使其享有岳麓書院這一“公物利用權”，與湖南省政府建立了直接的行政法律關系。因此，本文認為利用人倪洪濤與岳麓書院之間形成的是公物利用法律關系，而非民事合同法律關系。

（三）國有博物館利用糾紛的法律救濟途徑

在未來，因公物利用而產(chǎn)生的侵權糾紛究竟是應該選擇民事救濟還是公法救濟是一個值得探討的問題，本文認為選擇公法救濟解決公物利用糾紛更為合理。如果采用民事救濟途徑的話，首先產(chǎn)生的問題就是：在民事訴訟中，提起侵權之訴必須要具備侵權事實行為，還要具備明確的侵權主體，以確定適格被告。而在公物利用所產(chǎn)生的糾紛中，侵權行為究竟是歸于提供公物的國家和政府，還是負責管理公物的實際管理者，亦或是具有民事主體資格的其他主體，責任主體事實上難以確定。除此之外，民事法律中也沒有設立專門的規(guī)定處理諸如國有博物館等此類公共公有設施致害賠償問題，國家賠償法也沒有涉及公共公有設施致害賠償，因此，通常情況下，受害人只能依照民法有關規(guī)定，向負責管理的企業(yè)、事業(yè)單位請求賠償，該求償權僅是一項普通的民事權利，無論是從民事訴訟賠償?shù)慕痤~、訴訟的成本、費用等方面來說，對公物利用人的救濟都較為不利。

在我國公物法制度發(fā)展尚不健全的背景下，司法實踐中還未以公物利用法律關系來認定諸如岳麓書院這種國有博物館利用關系。與此不同的是，在德國、法國以及我國臺灣地區(qū)，由于秉持大陸法系關于公私法劃分的一貫做法，公物利用法律關系被認為可以納入公法范疇，并受公法規(guī)則調整，這已經(jīng)成為一種通說。同理，在我國，國有博物館明顯具有“公物”屬性，國有博物館利用關系亦應被定性為公物利用法律關系;同時，在公物利用法律關系中，公物的提供者或管理者是行政機關或受行政機關委托者，他們可以行使一定范圍內(nèi)的行政強制權力，若不依法對此權力進行規(guī)制，可能會對公民的合法權益造成一定侵害后果。故應在公法框架下，對公物利用法律關系進行嚴格設計，從而更有效地控制行政權力，保護公民的公物利用權。

三、結束語

理論來源于實踐，以“倪洪濤案”為案例以點帶面，為我國國有博物館的公物利用研究提供了一個很好的視角，同時其中所涉及的公物法律關系的認定，也必將對我國行政法治的發(fā)展產(chǎn)生一定的助推作用。故本文選擇從行政法理論的角度對該案進行一定的闡述，試圖為我國國有博物館公物制度的建構以及行政法治的進步產(chǎn)生一點點推動作用。

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