徐征和，孔 珂

（濟(jì)南大學(xué)水利與土木學(xué)院，山東 濟(jì)南 250000）

山東省是水資源嚴(yán)重短缺的人口、經(jīng)濟(jì)大省，在水利部和省委省政府決策部署下，于2014年底啟動(dòng)了水權(quán)改革工作。山東省人均水資源量不足全國(guó)平均水平的1/6，水資源供需矛盾突出，山東省各地水文、地理、經(jīng)濟(jì)條件差別較大，多水源供給及需求多目標(biāo)既體現(xiàn)了水權(quán)改革的必要性也反映出了水權(quán)改革工作的困難性，需進(jìn)一步分析評(píng)估存在的問題，提出山東省農(nóng)業(yè)水權(quán)水市場(chǎng)、提高農(nóng)業(yè)用水效率的措施與建議。

1 存在問題

1.1 水權(quán)改革認(rèn)識(shí)不足

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，僅僅依靠行政手段配置水資源不能滿足自然資源高效配置、科學(xué)利用的需求，必須通過明晰用水戶的權(quán)利且提供交易以獲利的途徑，激發(fā)用水者自身的節(jié)水動(dòng)力，促進(jìn)水資源在新舊用水戶之間的高效流轉(zhuǎn)。由于水權(quán)改革是新事物，當(dāng)前大部分水利工作者對(duì)水權(quán)水市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)不足。

1.2 確權(quán)登記進(jìn)展緩慢

一是農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)不牢固，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生活用水取水許可發(fā)證率較低，少數(shù)工業(yè)和生活取水許可水量過大，偏離了實(shí)際用水需求。二是農(nóng)業(yè)水資源確權(quán)的頂層設(shè)計(jì)還未到位，不能對(duì)市縣的工作給予充分的指導(dǎo)，造成基層單位對(duì)水權(quán)登記方案、原則、技術(shù)路線理解不夠明確。

1.3 配套制度建設(shè)不完善

一是法律法規(guī)不足，不能頒發(fā)水權(quán)證、開展水權(quán)交易提供有效的支撐。二是現(xiàn)實(shí)各種法律法規(guī)的關(guān)系沒有理順，如計(jì)劃用水管理制度與水權(quán)改革不能有效銜接，當(dāng)前實(shí)行的《計(jì)劃用水管理辦法》規(guī)定，當(dāng)用水單位的用水水平未達(dá)到用水定額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要核減其年計(jì)劃用水總量，而對(duì)于開展節(jié)水實(shí)行水權(quán)交易的情況沒有明確規(guī)定。若因農(nóng)業(yè)節(jié)水而壓減用水戶用水計(jì)劃，將降低其節(jié)水的積極性和交易的可能性。

1.4 計(jì)量監(jiān)控設(shè)施建設(shè)相對(duì)薄弱

監(jiān)測(cè)計(jì)量是開展水權(quán)確權(quán)交易的基礎(chǔ)，當(dāng)前山東省遠(yuǎn)傳在線監(jiān)控設(shè)施和農(nóng)業(yè)取水計(jì)量設(shè)施的控制范圍還不夠，地下水源檢測(cè)薄弱，尚未實(shí)現(xiàn)用水監(jiān)測(cè)全覆蓋，難以對(duì)水權(quán)確權(quán)與交易提供支撐。

1.5 水市場(chǎng)發(fā)育遲緩

當(dāng)前配置水資源仍主要依靠行政手段，還未建立全省統(tǒng)一交易平臺(tái)，一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)均沒有建立，各地的平臺(tái)處于分散狀態(tài)，不能支持跨地區(qū)的水權(quán)交易。

2 建議

2.1 提高認(rèn)識(shí)，注重工作宣傳和信息公開

1）充分認(rèn)識(shí)到水權(quán)改革是從觀念上和機(jī)制上對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的單一行政管理方式的補(bǔ)充完善。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有利用政府和市場(chǎng)“兩個(gè)手段”配置水資源，才能實(shí)現(xiàn)水源優(yōu)化配置和高效利用。因此，所有的水資源管理工作應(yīng)當(dāng)在水權(quán)水市場(chǎng)統(tǒng)一的制度框架下開展。

2）要正確理解水權(quán)的內(nèi)涵。根據(jù)國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，水權(quán)不僅僅指水量，是一種多種權(quán)利形式的權(quán)利束，是權(quán)責(zé)利的綜合體。只有正確地劃分水權(quán)，降低交易成本，才能消除水資源利用中“外部性”、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。

3）要理清水資源管理政府職責(zé)邊界和市場(chǎng)邊界。市場(chǎng)的作用是提高效益、發(fā)揮水資源的經(jīng)濟(jì)屬性，而政府的作用是保證用水的公平、發(fā)揮水資源公益屬性。二者界定不清、職責(zé)錯(cuò)位會(huì)導(dǎo)致公平與效益兩失。

4）要?jiǎng)訂T社會(huì)廣泛參與。水權(quán)制度的推進(jìn)會(huì)逐步喚醒用水戶的權(quán)利意識(shí)，必須通過宣傳和信息公開，使用戶能夠參與其中，減少矛盾沖突，發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。

2.2 加強(qiáng)立法，提供支撐

農(nóng)業(yè)水權(quán)建設(shè)需要一套法律體系作支撐。當(dāng)前應(yīng)盡快由水利部門與立法機(jī)關(guān)配合，完善關(guān)于水權(quán)制度建設(shè)的法律法規(guī)。除了水法、取水許可管理辦法、水權(quán)交易實(shí)施辦法之外，現(xiàn)行的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法、用水總量控制辦法、用水計(jì)劃、用水定額、水資源規(guī)劃、水環(huán)境保護(hù)條例以及其他具有法律、行政效力的規(guī)定都是水權(quán)制度法律體系的組成部分，但是這些法律法規(guī)處于分散的狀態(tài)，整體性較差，所有亟需建立一個(gè)框架性的法規(guī)，規(guī)范從水權(quán)分配到水權(quán)流轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)現(xiàn)有各種法律法規(guī)。

2.3 加快水權(quán)確權(quán)登記，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整和應(yīng)急機(jī)制

1）動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。水資源具有不確定性。按照澳大利亞的做法，用戶獲得的水權(quán)不是具體的水量，而是特定水源的可用份額。每年的可用水量由水管部門根據(jù)降雨量和水資源存量計(jì)算，在每年7月1日公布。這樣有利于保證預(yù)留水權(quán)，避免法律糾紛，便于動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)于農(nóng)村單個(gè)用戶的水權(quán)以及集體水塘的水權(quán)，可以鼓勵(lì)采用這種確權(quán)和動(dòng)態(tài)調(diào)整的方法。對(duì)于按照取水許可證獲得的水權(quán)，應(yīng)按照取水許可管理辦法第五章的規(guī)定細(xì)化年度審批取水計(jì)劃和水量調(diào)整的規(guī)定。一是細(xì)化調(diào)整的依據(jù)，包括降雨量、水資源存量（以河流水位、水庫(kù)水位、地下水水位等水文指標(biāo)為準(zhǔn)則）、來水預(yù)報(bào)；二是明確數(shù)據(jù)來源和計(jì)算方法，指定權(quán)威部門或者第三方機(jī)構(gòu)提供有公信力的數(shù)據(jù)，明確來水預(yù)測(cè)模型和評(píng)價(jià)模型；三是為了提高評(píng)價(jià)和預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確性，建議以水文年為周期進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整工作。

2）應(yīng)急機(jī)制。在遇到特枯年份或其他緊急情況，為了公共利益或社會(huì)的穩(wěn)定，政府有權(quán)對(duì)水權(quán)進(jìn)行臨時(shí)調(diào)整。但是需要建立一套應(yīng)急機(jī)制，包括明確觸發(fā)條件、劃分應(yīng)急級(jí)別、不同級(jí)別的持續(xù)時(shí)間、壓減順序、壓減份額、地下水超采限度等。在必要的時(shí)候，可以對(duì)壓減方進(jìn)行一定的事后補(bǔ)償，比如減免水費(fèi)等。

2.4 建立權(quán)責(zé)利一致的監(jiān)管體系

1）在法律體系的支撐下，使政府主管部門、行業(yè)主管部門、各級(jí)水管單位、農(nóng)村用水者協(xié)會(huì)、個(gè)體用水戶各司其職，保證水資源利用的合理性和交易的有效性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)以水定產(chǎn)和空間均衡。限制三高用水，強(qiáng)化、加大再生水和淡化海水等非常規(guī)水資源的配置，推進(jìn)鋼鐵化工冶金等行業(yè)趨海趨水布置。

2）加強(qiáng)工業(yè)用戶的取水審核。為了避免工業(yè)用戶在取水許可中獲得與其生產(chǎn)能力不符的水量，保證農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水，應(yīng)當(dāng)按照用戶每年的利稅額度，定期復(fù)核其生產(chǎn)能力和用水量，對(duì)于超出部分，應(yīng)予以收回。

3）加強(qiáng)地下水的監(jiān)控和管理。應(yīng)逐步對(duì)沒有進(jìn)行過水文地質(zhì)調(diào)查的不同規(guī)模的用于工業(yè)、農(nóng)業(yè)的地下水源開展水文地質(zhì)調(diào)查，做到完全覆蓋。在不超過水資源承載力的基礎(chǔ)上確定各用戶的用水權(quán)，做到以供定需。有條件的情況下，參照美國(guó)科羅拉多州的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)淺層地下水、深層地下水、跨行政區(qū)含水層分開管理，深層地下水禁止交易。

2.5 夯實(shí)農(nóng)業(yè)水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)

加強(qiáng)地下水監(jiān)測(cè)、海水入侵區(qū)監(jiān)測(cè)、水功能區(qū)監(jiān)測(cè)的站網(wǎng)建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)和其他行業(yè)用水的遠(yuǎn)傳在線監(jiān)控設(shè)施，基本實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)中型灌區(qū)、大型灌區(qū)和規(guī)模以上取用水戶的用水監(jiān)測(cè)全覆蓋；完善區(qū)域水網(wǎng)工程建設(shè)，提高區(qū)域水資源配置能力，為區(qū)域和行業(yè)水權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)水務(wù)統(tǒng)籌管理，夯實(shí)工程基礎(chǔ)。