吳殿廷

(北京師范大學(xué) 地理學(xué)部，北京 100875)

提要：國土空間規(guī)劃是我國新時期的基礎(chǔ)性規(guī)劃，必將對全國國土空間保護利用和經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。從法理和機理兩方面考察了目前國土空間規(guī)劃遇到的難題，包括法律依據(jù)、上位規(guī)劃問題，規(guī)劃過程中的上下互動、目標權(quán)衡、承載力測算問題等。應(yīng)盡快出臺《國土空間規(guī)劃法》，要加強戰(zhàn)略研究以更好地指導(dǎo)國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃的編制過程應(yīng)堅持采取自上而下為主、上下互動的做法，既保證國家及宏觀區(qū)域的大局不出問題，也體現(xiàn)低層次區(qū)域的特殊性和發(fā)展訴求。國土空間規(guī)劃應(yīng)根據(jù)效用極大化原理，協(xié)調(diào)好生產(chǎn)、生活和生態(tài)之間的關(guān)系；資源承載力可以作為高級別區(qū)域空間規(guī)劃的重要約束，一般區(qū)域則可適度集中布局人口和產(chǎn)業(yè)，以提高土地的綜合效率和生態(tài)生產(chǎn)能力。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要強化國土空間規(guī)劃和用途管控。國土空間規(guī)劃由此成為我國新時期的基礎(chǔ)性規(guī)劃，必將對全國國土空間保護利用和經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。做任何規(guī)劃都要有依據(jù)，包括法律依據(jù)和上位規(guī)劃等；也要處理好規(guī)劃對象不同方面、規(guī)劃對象與外界之間的關(guān)系，包括不同目標的協(xié)調(diào)、內(nèi)外資源的統(tǒng)籌等。本文謹從規(guī)劃的法理和機理角度提出幾點思考。

一、國土空間規(guī)劃法理

(一)法律依據(jù)是什么？

法理是母法與子法之間的法學(xué)議題的因循關(guān)系。國土空間規(guī)劃作為國家新時期推崇的基礎(chǔ)性規(guī)劃，要保證其規(guī)劃地位和規(guī)劃實施效果，必須有法律方面的依據(jù)。

1.來自國內(nèi)外實踐的啟示

日本是世界上國土空間規(guī)劃編制、實施效果最好的國家，其根本原因就是有這樣的法律，而且最先出臺這樣的法律——日本第一次國土綜合規(guī)劃編制始于1962年10月，此后不久(1965年)就頒布實施國土綜合開發(fā)法、國土利用關(guān)系法[1]。中國20世紀80年代開始有計劃、有組織地編制全國上下的國土規(guī)劃，所提出的“開發(fā)、利用、治理、保護”八字方針直到現(xiàn)在也是實用的[2]。但最終效果并不理想，甚至沒有被國務(wù)院批準實施。其不成功的原因很多，諸如規(guī)劃的特色不鮮明，上管天下管地中間管空氣；計劃經(jīng)濟色彩較濃，指令性較強，指導(dǎo)性、剛性強，引導(dǎo)性較差;重視資源開發(fā)，輕視資源保護;重視物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃，對人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾缺乏針對性的解決方案[3]，等等。但根本因為在于沒有法律依據(jù)！[4]

2.現(xiàn)有法律尚不能作為國土空間規(guī)劃的直接依據(jù)

應(yīng)該說，這一輪啟動的國土空間規(guī)劃，在法律法規(guī)建設(shè)方面做出了很大的努力，也有一些很好的成果積累。2018年11月，中央全面深化改革委員會第四次會議審議通過了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，強化了空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，但在基礎(chǔ)法律建設(shè)方面尚無直接的成果，諸如國土空間規(guī)劃法、國土空間開發(fā)保護法等。相關(guān)的法律倒是有，如土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境保護法等，但這些法律不能直接拿過來作為新一輪國土空間規(guī)劃的依據(jù)。

(1)2019年8月26日施行的最新版《土地管理法》提出，國家建立國土空間規(guī)劃體系，編制國土空間規(guī)劃應(yīng)當堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色、可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局，提升國土空間開發(fā)、保護的質(zhì)量和效率。經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設(shè)活動的基本依據(jù)。已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的地區(qū)不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃?？紤]到國土空間規(guī)劃已經(jīng)在全國鋪開，并分五級逐級推進，即國家、省、地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面覆蓋。對于土地利用規(guī)劃來說，該法律從現(xiàn)在開始已經(jīng)沒有意義——不能約束和指導(dǎo)土地利用規(guī)劃——土地利用總體規(guī)劃不再單獨做了，土地利用詳細規(guī)劃只是作為國土空間規(guī)劃的專項規(guī)劃，不單獨上報和審批；對國土空間規(guī)劃的約束和指導(dǎo)又不到位——沒有說清楚國土空間規(guī)劃的主體和客體，以及國土空間規(guī)劃編制實施和監(jiān)督檢查要求等。

(2)2019年5月28日國務(wù)院頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，只是對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的“建設(shè)活動”提出要求，而“規(guī)劃區(qū)”僅指“城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域”，不能覆蓋整個國土空間，農(nóng)田、草原、林地、生態(tài)屏障等都不在其列。因此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不能作為指導(dǎo)和約束國土空間規(guī)劃的法律依據(jù)。恰在同一天，即2019年5月28日，自然資源部發(fā)布《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》提出，各地不再新編和報批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃等，已批準的、規(guī)劃期至2020年后的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃，城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃等，要按照新的規(guī)劃編制要求，將既有規(guī)劃成果融入新編制的同級國土空間規(guī)劃中。這就是說，新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》從發(fā)布之日起就對城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市(鎮(zhèn))的總體規(guī)劃編制沒有實際指導(dǎo)意義——不再單獨編制，城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃和城市設(shè)計等只能作為國土空間規(guī)劃的專項規(guī)劃因而不單獨報批了。按理說，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》修編也是自然資源部負責的，同一部門負責的法律出現(xiàn)如此的沖突值得深思。由此可以說，我國的立法機制、體制不很順暢，相關(guān)法理研究等基礎(chǔ)性工作任重道遠，國土空間規(guī)劃呼喚“根本大法”——《國土空間規(guī)劃法》。

(3)2014年修訂的《環(huán)境保護法》中的“環(huán)境”——“大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”，雖然涵蓋了“國土空間”的各個方面，但“環(huán)境保護”的原則——“堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”并不涉及“利用”。而國土空間規(guī)劃的目標是兩個：保護——守住底線；利用——效用極大化。因此說，《環(huán)境保護法》對于國土空間規(guī)劃來說，只能作為保護方面的參考，不能作為指導(dǎo)國土空間規(guī)劃的直接依據(jù)。

2019年3月，自然資源部曾將《國土空間開發(fā)保護法》《國土空間規(guī)劃法》列入年度立法工作計劃，令人歡欣鼓舞。但進展緩慢，正式頒布實施還需假以時日，這不能不影響到目前全面推進的國土空間規(guī)劃的編制和實施。

(二)上位規(guī)劃是什么？

1.用區(qū)域發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)國土空間規(guī)劃

除了缺乏直接的法律依據(jù)外，國土空間規(guī)劃作為基礎(chǔ)性規(guī)劃還需要有上位規(guī)劃做指導(dǎo)。2018年11月中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系 更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》提出，要立足新形勢新任務(wù)新要求，明確各類規(guī)劃功能定位，理順國家發(fā)展規(guī)劃和國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的相互關(guān)系，避免交叉重復(fù)和矛盾沖突。具體來說就是，國家發(fā)展規(guī)劃(目前看，該規(guī)劃就是《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要》)居于規(guī)劃體系最上位，是其他各級各類規(guī)劃的總遵循。國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，均須依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃編制；國家級空間規(guī)劃要細化落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，規(guī)劃期與國家發(fā)展規(guī)劃不一致的，應(yīng)根據(jù)同期國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略安排對規(guī)劃目標任務(wù)適時進行調(diào)整或修編。這就是說，國家層面的國土空間規(guī)劃，其上位規(guī)劃是國家發(fā)展規(guī)劃；不同層級的空間規(guī)劃可以參照國家層面的要求和做法依次類推，即省級的國土空間規(guī)劃以該省的發(fā)展規(guī)劃(國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃)為上位規(guī)劃；地市級、縣市級乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級也是如此，也應(yīng)如此。

這就造成一種尷尬局面，即用短期的發(fā)展規(guī)劃(國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是每隔五年編制一次，簡稱“五年規(guī)劃”)來指導(dǎo)一個較長時期的國土空間規(guī)劃，在時間銜接方面是無法操作的。大家知道，空間規(guī)劃的周期一般都很長，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出“城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年。城市總體規(guī)劃還應(yīng)當對城市更長遠的發(fā)展做出預(yù)測性安排?！盵5]土地利用總體規(guī)劃要求對今后一段時期內(nèi)(通常為15年)土地利用做出總安排[6]。自然資源部《關(guān)于國土空間規(guī)劃編制的要求》指出，國土空間規(guī)劃期限是2019—2035，遠景展望到2050年。我們不禁要問，用較短時間內(nèi)的規(guī)劃指導(dǎo)較長時間內(nèi)的規(guī)劃，那超出時間段的國土空間規(guī)劃，其依據(jù)是什么？

2.區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃都需要靈活和創(chuàng)新

有鑒于此，筆者建議通過如下兩條途徑來避免上述尷尬：(1)國家(區(qū)域)發(fā)展規(guī)劃，不應(yīng)局限于5年規(guī)劃，要在5年規(guī)劃的基礎(chǔ)上，展望性地提出10年、15年乃至20年的發(fā)展方向和大致目標，即做成戰(zhàn)略性規(guī)劃，而不是，不僅僅是5年一輪的操作性規(guī)劃。(2)一般的國土空間規(guī)劃，近期要做實，努力做到定性、定量、定位，保證操作性；遠期做虛，即展望性的，空間利用定性為主，定量、定位方面以彈性為主，并留有充分余地；高層次的國土空間規(guī)劃突出權(quán)威性、協(xié)調(diào)性和指導(dǎo)性，具體約束性指標可以定量，但在定位方面留有余地。

二、國土空間規(guī)劃機理

(一)編制過程到底是應(yīng)該自上而下還是自下而上？

機理是指在實現(xiàn)某一特定功能的過程中，系統(tǒng)內(nèi)各要素的內(nèi)在工作方式以及諸要素在一定環(huán)境條件下相互聯(lián)系、相互作用的運行規(guī)則和原理。我國的各級各類規(guī)劃一般都要求下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃，因此都是先有國家級規(guī)劃后有地方性規(guī)劃；先有高層次區(qū)域的規(guī)劃，后有低層次區(qū)域的規(guī)劃。自然資源部2020年1月發(fā)布的《省級國土空間規(guī)劃編制指南(試行)》提出，省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃綱要的落實和深化，是編制省級相關(guān)專項規(guī)劃、市縣等下位國土空間規(guī)劃的基本依據(jù)，在國土空間規(guī)劃體系中發(fā)揮承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，對市縣級規(guī)劃編制提出指導(dǎo)性約束要求。市縣規(guī)劃以省域國土空間格局為指引，2019年6月12日自然資源部國土空間規(guī)劃局發(fā)布的《市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南》指出，市縣規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實，是對行政轄區(qū)內(nèi)國土空間開發(fā)保護活動做出的具體安排，側(cè)重實施性。

1.計劃經(jīng)濟的教訓(xùn)不容忽視

這種自上而下的規(guī)劃體制能保證全國總體管控好，協(xié)調(diào)發(fā)展好。但也存在兩個問題：一是上級規(guī)劃的基礎(chǔ)依據(jù)是什么？一張圖就能保障其規(guī)劃的科學(xué)性、嚴謹性？沒有系統(tǒng)翔實的其他基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，規(guī)劃就容易成為空中樓閣。二是地方特色、下級訴求怎么體現(xiàn)？規(guī)劃和計劃一樣，很容易造成“一管就死，一放就亂”的局面。當年計劃經(jīng)濟失敗，原因就在于此。

2.現(xiàn)實實踐遭遇尷尬

自上而下的規(guī)劃編制方法在現(xiàn)實中也遭遇尷尬：真要是“自上而下”編制規(guī)劃的話，那就應(yīng)該先編制、發(fā)布全國的，后編制、發(fā)布省域的，以此類推，才能保證下級服從上級。但目前的現(xiàn)實情況是：目前全國的國土空間規(guī)劃(綱要)尚未發(fā)布，各省的規(guī)劃也沒有發(fā)布，各地市、甚至有的縣域卻都在推進規(guī)劃的編制，這不能不造成混亂。

3.現(xiàn)代空間規(guī)劃注重上下互動

日本在進行第六次國土規(guī)劃時吸取了前5次規(guī)劃的經(jīng)驗和教訓(xùn)，從注重“開發(fā)”到強調(diào)“形成”，更加強調(diào)以人為本;采取協(xié)議式、協(xié)商式與參與性結(jié)合的方式編制規(guī)劃，即在國土規(guī)劃編制時，預(yù)先根據(jù)國土交通省法令征求國民的意見，同時與環(huán)境及其他相關(guān)行政機構(gòu)協(xié)商，聽取都道府縣及指定城市的意見，且必須通過國土審議會的調(diào)查審議[1]。

德國憲法規(guī)定，區(qū)域規(guī)劃是跨部門的和跨地方行政區(qū)域的協(xié)調(diào)性規(guī)劃，對區(qū)域規(guī)劃明確賦權(quán)——在區(qū)域規(guī)劃目標和地方發(fā)展規(guī)劃目標產(chǎn)生沖突時可以通過協(xié)商手段來解決，但當協(xié)商失敗后，有權(quán)終止地方的權(quán)衡權(quán)利。協(xié)商過程是不可或缺的[7]。

荷蘭空間規(guī)劃劃分基底層、網(wǎng)絡(luò)層、物態(tài)層3個方面，采用上下結(jié)合的方法。其中基底層自上而下確定；后兩個層采取自下而上的方法確定，值得學(xué)習(xí)和借鑒[8]。

4.唯上下互動才能做到科學(xué)合理

張京祥等學(xué)者結(jié)合我國的實際情況認為，新時期區(qū)域規(guī)劃編制應(yīng)該把握八大趨勢[9]，其中第一個也是最重要的就是由“自上而下”強制型規(guī)劃轉(zhuǎn)向雙向互動互求、協(xié)商型規(guī)劃，通過制定公平準則，建立公開的規(guī)劃體系，廣泛吸收各種利益集團(政府、部門、社團、企業(yè)等)參與規(guī)劃的全過程，以尋求解決區(qū)域發(fā)展中的各種利益沖突，進而制定出一個透明度高、可信度強、滿足全社會愿望的區(qū)域規(guī)劃。這種規(guī)劃在西方發(fā)達國家叫契約式規(guī)劃[10]。

一般說來，衡量一個國土空間規(guī)劃編制成功與否，關(guān)鍵在于它“實不實，新不新，活不活”[11]。其中：“實不實”一是指其資料、數(shù)據(jù)是不是翔實可靠，建立在錯誤數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的空間規(guī)劃是靠不住的，這需要下級向上級提供翔實可靠的系數(shù)數(shù)據(jù)；二是指規(guī)劃本身實用不實用，能否為決策部門和社會所認可和實施，一個好的空間規(guī)劃必須具有可操作性，這也要求上級規(guī)劃得到下級區(qū)域的理解和支持。要達到這樣目的，現(xiàn)在的空間規(guī)劃都在突出重點、項目策劃和落地上下功夫，確保不同區(qū)域之間、不同群體之間，空間保護責任落實，空間資源利益分配合理可行?！靶虏恍隆眲t一指有沒有新的理念，二是方法手段有沒有突破。空間規(guī)劃要與時俱進，體現(xiàn)時代的要求，注意吸收現(xiàn)代科技成果，提高規(guī)劃的科學(xué)性和宏觀指導(dǎo)性。規(guī)劃方面的新理念就是彈性規(guī)劃、協(xié)議式規(guī)劃，因而需要上下互動?！盎畈换睢卑▋蓚€方面的含義。一是指本規(guī)劃靈活不靈活。國土空間保護利用直接受內(nèi)外界環(huán)境的沖擊，而內(nèi)外界環(huán)境是不斷變化的。要使國土空間保護利用始終立于不敗之地，其規(guī)劃就必須靈活，能夠應(yīng)付內(nèi)外界環(huán)境出現(xiàn)的各種局勢，諸如百年未有之大變局、新型冠狀病毒疫情、中美貿(mào)易戰(zhàn)、內(nèi)循環(huán)等。第二層含義是指本規(guī)劃是否處理好生產(chǎn)、生活和生態(tài)之間的關(guān)系，既要堅持與自然和諧共生，協(xié)調(diào)好人、地、產(chǎn)、城、鄉(xiāng)關(guān)系，通過優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局促進形成綠色發(fā)展方式和生活方式，又要努力建設(shè)美麗國土，促進形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)相協(xié)調(diào)的空間格局，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，滿足高品質(zhì)生活。

為此，筆者建議新時代國土空間規(guī)劃應(yīng)采取自上而下為主、自下而上為輔的做法，形成上下互動、逐漸融合統(tǒng)一的編制方法。首先，自下而上收集資料，解譯遙感圖像，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和圖庫。然后，自上而下定盤子(初步確定大的空間格局，類似于四類主體功能區(qū)的確定)，劃框子(國土空間規(guī)劃的體例、技術(shù)標準等)，擬調(diào)子(國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則要求，以及大的發(fā)展方向及目標)；自下而上明點子(禁止開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、交通樞紐及主要城市等點狀要素的特殊情況和發(fā)展要求)，找格子(點狀要素集聚形成的格子狀區(qū)域如城市群現(xiàn)狀及趨勢)，抽條子(城市帶、交通帶、海岸帶、河流沿線等帶狀區(qū)域的現(xiàn)狀及趨勢)……經(jīng)過這樣幾上幾下的過程，就可以把各級國土空間規(guī)劃很好地銜接起來，既保證國家及宏觀區(qū)域的大局不出問題，也體現(xiàn)了地方、低層次區(qū)域的特殊性和發(fā)展訴求。

(二)多目標如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)？

從經(jīng)濟學(xué)的角度看，所有的規(guī)劃，都應(yīng)該符合“效益(用)極大化”原理。當然，“效益(用)極大化”的內(nèi)涵有多重理解，諸如經(jīng)濟效益極大化、社會效益極大化、生態(tài)效益極大化(或生態(tài)風(fēng)險極小化)等。在同一個地區(qū)的國土空間規(guī)劃中，這些不同方面的效益矛盾沖突在所難免，因而需要做出權(quán)衡?？梢杂眠\籌學(xué)的線性規(guī)劃方法來解決這個問題。

1.恰當權(quán)衡不同效益之間的關(guān)系

在不同效益方面，找到它們的換算關(guān)系，然后歸并為一個目標的規(guī)劃。規(guī)劃的關(guān)鍵是確定不同效益之間的換算函數(shù)。新一輪國土空間規(guī)劃，一致強調(diào)“雙評價”，即承載力評價和適應(yīng)性評價，自然資源部還為此特別頒布了《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南(試行)》。其中“適宜性”包括生產(chǎn)(建設(shè)用地)適宜性和生態(tài)適宜性，但在二者之間的換算關(guān)系方面，還少有實質(zhì)性、操作性技術(shù)成果。

2.在守住底線的基礎(chǔ)上追求效用極大化

以某一個效益的極大化為目標函數(shù)，而以其他方面效益的特定值為最大或最小約束條件，規(guī)劃的關(guān)鍵是那些“特定值”的確定。這種多目標規(guī)劃方法在新一輪國土空間規(guī)劃中很好用，因為“特定值”確定問題其實就是“守住底線”“不超過承載力”等。其中“生態(tài)方面的底線”，就是“生態(tài)安全”“生態(tài)效益不再下降”；“社會方面的底線”就是“糧食安全(基本農(nóng)田達到一定面積/比例)”“人均建設(shè)用地不能低于或超過多少平方米”，等等。把生態(tài)效益和社會效益作為約束條件，此時的國土空間規(guī)劃，就是經(jīng)濟效益極大化的線性規(guī)劃。當然，不同類型地域單元的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益及社會效益測算方法都要科學(xué)、嚴謹，需要大量技術(shù)參數(shù)，因此說，做好雙評價是國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)和關(guān)鍵[12]。

(三)以承載力為基礎(chǔ)不完全行得通

新一輪國土空間規(guī)劃特別強調(diào)承載力，自然資源部辦公廳為此還專門印發(fā)了《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南(試行)》。

1.純自然系統(tǒng)確實有個承載力問題

自然環(huán)境中，確實存在“承載力”問題，比如，湖泊生態(tài)系統(tǒng)，養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模太大，排放的污染物超過了湖泊的自凈能力，久而久之導(dǎo)致藍藻暴發(fā)，水質(zhì)不可逆惡化；草原牧場也有類似的情況，建筑承載力也很類似——山坡上植被減少，或坡底支撐物破壞，或坡上建筑物太多，破壞了原先的地應(yīng)力，導(dǎo)致滑坡、泥石流發(fā)生[13]。但在國土空間規(guī)劃中，一般的規(guī)劃對象都不是這種單一地貌單元，更不是純自然地域。

2.社會經(jīng)濟領(lǐng)域“承載力”似乎是個偽命題

自然資源部辦公廳印發(fā)的《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南(試行)》，其中牲畜承載規(guī)模的要求是：對于牧區(qū)，以草地資源可持續(xù)飼草生產(chǎn)能力為基礎(chǔ)確定草原合理載畜量(標準羊單位)；對于農(nóng)區(qū)，以農(nóng)區(qū)養(yǎng)殖糞肥養(yǎng)分需求量和供給量確定合理載畜量(豬當量)。這涉及一個問題：測算承載力的基本地域單元是什么？以縣為單位？大多數(shù)縣都是有農(nóng)區(qū)有牧區(qū)，而且現(xiàn)在的畜牧業(yè)飼養(yǎng)可以長距離調(diào)運飼草。特別是農(nóng)區(qū)，以養(yǎng)殖糞肥養(yǎng)分需求量和供給量作為承載力更是匪夷所思——養(yǎng)殖糞肥的需求量可多可少，而以其供給平衡來作為依據(jù)確定養(yǎng)豬量，那就不會有專業(yè)養(yǎng)豬基地，畜牧基地建設(shè)只能全國均衡布局。這與現(xiàn)實的全國物流發(fā)展和牲畜產(chǎn)業(yè)布局明顯不符[14]。

人口承載力也是如此。以水資源為例，其人口承載力就是根據(jù)區(qū)域人口可用水量除以城鎮(zhèn)人均需水量確定可承載的城鎮(zhèn)人口規(guī)模，即所謂的“以水定城”。這也有問題，需要斟酌：首先，社會經(jīng)濟空間的承載力與純自然環(huán)境中的承載力不是一回事——簡單、直接地用資源承載力作為規(guī)劃的基礎(chǔ)約束，既不科學(xué)也難做到。其次，局部的、個別的地域單元超載并不可怕。按照聯(lián)合國的標準，北京曾是世界缺水最嚴重的城市，但有了南水北調(diào)(不是本地產(chǎn)生的水資源)就可以建設(shè)雄安新區(qū)。水是可以大規(guī)模調(diào)遣的(如南水北調(diào))，糧食、生活用品當然更可以大規(guī)模、長距離調(diào)配。當然，“超載”也有個限度，過度超載，就會造成“規(guī)模不經(jīng)濟”現(xiàn)象或問題[15]。

3.適度集中布局人口和產(chǎn)業(yè)才更合理

在全球經(jīng)濟一體化的大背景下，城市化、集中化、集聚化趨勢明顯，大城市越來越大，簡單地強調(diào)區(qū)域資源承載力約束是值得斟酌的，特別是對較小區(qū)域而言。從人地關(guān)系和社會運營成本的角度看，就應(yīng)該集中生產(chǎn)和生活(局部適度超載)，將更大的空間留給生態(tài)，這樣既可以降低公共服務(wù)的建設(shè)、運營成本，也可以生產(chǎn)更多更好的生態(tài)產(chǎn)品。

進一步說，大的區(qū)域，大的國家，確實要考慮總體承載力問題，糧食安全、生態(tài)安全等，對全球，對中國這樣的大國，都是必須面對的底線。但對于開放的、較小的地域，計算其承載力可能真的沒有意義，計算出來的結(jié)果對空間規(guī)劃也沒有價值。比如，新加坡、中國香港、中國澳門，北京，都是嚴重超過自然資源承載力的區(qū)域，但也都是經(jīng)濟社會發(fā)展得比較好的區(qū)域。北京如果以水定城中國早就該遷都[16]；雄安新區(qū)以水定城就不可能規(guī)劃建設(shè)——華北地區(qū)普遍缺水，華北地下漏斗是世界最大的地下漏斗[17]。但現(xiàn)在有了南水北調(diào)，中國就不用遷都了，雄安新區(qū)也一定能夠建設(shè)好。

三、結(jié)論和討論

(一)主要結(jié)論

國土空間規(guī)劃是我國新時期的基礎(chǔ)性規(guī)劃，必將在國土資源保護利用及經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮巨大作用。但是，由于基礎(chǔ)工作滯后，特別是法理、機理方面的準備不足，在規(guī)劃編制和實施中遇到一些障礙，需要做出調(diào)整。總結(jié)上述，可以得出如下幾點結(jié)論。

(1)國土空間規(guī)劃需要有法律依據(jù)，現(xiàn)存的城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法、環(huán)境保護法等雖對國土空間規(guī)劃有一定的參考價值，但都不足以保障國土空間規(guī)劃編制的系統(tǒng)性，以及規(guī)劃成果的權(quán)威性和實施的嚴肅性，我國急需出臺《國土空間規(guī)劃法》。

(2)作為基礎(chǔ)性規(guī)劃，國土空間規(guī)劃需要處理好與其他規(guī)劃之間的關(guān)系。國家和地方的發(fā)展規(guī)劃雖然是對應(yīng)空間的上位規(guī)劃，但如果按照慣常的“五年規(guī)劃”編制發(fā)展規(guī)劃，必然造成規(guī)劃時間方面的矛盾。所以，發(fā)展規(guī)劃不應(yīng)局限于5年，而應(yīng)展望性地提出更長時間的要求，即編制戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃；國土空間規(guī)劃的近期要做實，中遠期要留有充分的余地。

(3)國土空間規(guī)劃的編制過程不宜是簡單的、自上而下的線性過程，而應(yīng)采取自上而下為主、上下互動的做法，即首先自下而上收集資料，解譯遙感圖像，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和圖庫，然后自上而下定盤子、劃框子、擬調(diào)子，再自下而上明點子、找格子、抽條子……經(jīng)過這樣幾上幾下的過程把各級國土空間規(guī)劃很好地銜接起來，既保證國家及宏觀區(qū)域的大局不出問題，也體現(xiàn)低層次區(qū)域的特殊性和發(fā)展訴求。

(4)國土空間規(guī)劃應(yīng)根據(jù)“效益(用)極大化”原理，要么在不同效益之間找到它們的換算關(guān)系，然后歸并為一個目標的規(guī)劃，要么以某一個效益的極大化為目標函數(shù)，而以其他方面效益的特定值作為約束條件。

(5)國家層面的國土空間規(guī)劃確實要考慮資源承載能力，省級層面也可以把糧食安全作為空間保護利用的基礎(chǔ)約束，但對于特定的、較小的區(qū)域，不論是草場承載力還是水資源承載力，都很難成為規(guī)劃的硬約束。對于一般區(qū)域來說，在生態(tài)環(huán)境整體上不變壞、基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不變差的基礎(chǔ)上，應(yīng)適當集中布局人口和產(chǎn)業(yè)，把更大的空間留給自然，以提高土地的綜合利用效率和產(chǎn)出能力。

(二)進一步討論

國土空間規(guī)劃與其說是科學(xué)，倒不如說成是一項藝術(shù)！完全按照科學(xué)、嚴謹?shù)囊?，既編制不出來也實施不好，因為?shù)據(jù)本身就不可能完備，很多基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)也測不準。恰如模糊數(shù)學(xué)原理一樣——越是精確就越不不準確、越不科學(xué)。除此之外，還應(yīng)該思考的問題如下。

(1)計劃經(jīng)濟失敗的教訓(xùn)不容忽視，上下互動才能做好和實施好國土空間規(guī)劃，但具體互動方式還有待探索。

(2)目前的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃時限太短(5年)，不足以指導(dǎo)時限較長的國土空間規(guī)劃，似乎有必要加強區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究，即先編制戰(zhàn)略性的發(fā)展規(guī)劃，再編制國土空間規(guī)劃。

(3)國土資源承載力似乎是個很科學(xué)、很時髦的術(shù)語，在國家層面或較大區(qū)域?qū)用嬉彩怯袃r值的，諸如糧食安全、生態(tài)安全等。但對較小區(qū)域似乎不適用，甚至完全不適用。那么，我們到底在哪個層面強調(diào)糧食安全？哪個層面維護生態(tài)安全？不同承載力測算的基本地域單元是什么？需要斟酌。

(4)2017年國務(wù)院發(fā)布的《全國國土規(guī)劃綱要(2016—2030)》(國發(fā)〔2017〕3號)是不是作廢了？因為國家正在組織編制《全國國土空間規(guī)劃綱要》——不是“國土規(guī)劃”，而叫“國土空間規(guī)劃”；目標年也不一樣，是到2030年而不是現(xiàn)在要求的2035年；組織實施單位也從原國土資源部調(diào)整到自然資源部。機構(gòu)改革前后政策的銜接或延續(xù)需要有個說法。

(5)2019年以后修編、發(fā)布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，只能指導(dǎo)和約束國土空間規(guī)劃的專項規(guī)劃，即除“城市總體規(guī)劃”以外的諸如分區(qū)規(guī)劃、控制性規(guī)劃等，而這些規(guī)劃不需要單獨報批，因此《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法律地位大大降低。同樣道理，《土地利用法》指導(dǎo)的“土地利用規(guī)劃”，也不需要單獨報批，因此其法律地位也大大降低。我國的法律法規(guī)建設(shè)，確實需要不同部門的大力配合，國土空間規(guī)劃的法理、機理研究亟待加強。