戴禹琴

（浙江師范大學(xué) 浙江金華 321000）

近年來，我國(guó)一直優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村基礎(chǔ)學(xué)校，保障農(nóng)村孩子就近享有優(yōu)質(zhì)教育。但目前農(nóng)村教育質(zhì)量仍然堪憂，農(nóng)村青年教師持續(xù)流向城鎮(zhèn)學(xué)校，導(dǎo)致城鄉(xiāng)師資差距再增大。2014年9月教育部等聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》（下面簡(jiǎn)稱意見），提出“推進(jìn)校長(zhǎng)教師優(yōu)質(zhì)資源的合理配置，重點(diǎn)引導(dǎo)優(yōu)秀校長(zhǎng)和骨干教師向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動(dòng)”。國(guó)務(wù)院于2015年6月頒布了《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020 年）》，提出要“推動(dòng)城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師向鄉(xiāng)村學(xué)校流動(dòng)”，“縣域內(nèi)重點(diǎn)推動(dòng)縣城學(xué)校教師到鄉(xiāng)村學(xué)校交流輪崗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)重點(diǎn)推動(dòng)中心學(xué)校教師到村小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)交流輪崗”。但是在城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策的執(zhí)行中，仍然存在許多漏洞。如2019年4月4日《中國(guó)教育報(bào)》報(bào)道過安徽省太和某中學(xué)班主任因體罰學(xué)生受到處罰，同年7、8月，均有中學(xué)教師因給學(xué)生補(bǔ)課而受到處罰，對(duì)這幾位教師的處罰都有一個(gè)共同之處，都是從城鎮(zhèn)學(xué)校調(diào)離到農(nóng)村學(xué)校。此外，還有教育部門及學(xué)校為了處理難以管理或能力薄弱的教師，將其以交流輪崗的名義調(diào)往農(nóng)村學(xué)校，實(shí)則其實(shí)是處罰。很明顯，在城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策中對(duì)教師實(shí)施“處罰式調(diào)離”，是背離了教育公平發(fā)展基本政策，也對(duì)相關(guān)群體造成了心理上的傷害?！疤幜P式調(diào)離”帶來的是城鄉(xiāng)交流輪崗政策在執(zhí)行中受到阻滯，針對(duì)這種現(xiàn)象，重新審視和改進(jìn)城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策以提升農(nóng)村教師質(zhì)量，是一個(gè)值得關(guān)注的問題。

一、“處罰式調(diào)離”對(duì)城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策實(shí)施的阻滯風(fēng)險(xiǎn)

政策阻滯是指政策執(zhí)行過程中因受到某種消極因素的影響，政策執(zhí)行主體產(chǎn)生的非理性、逆向化選擇行為，而這一行為導(dǎo)致原有政策及目標(biāo)不能圓滿實(shí)現(xiàn)甚至完全落空的情形[1]。城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策在執(zhí)行過程中總會(huì)受到許多因素影響，導(dǎo)致城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策在執(zhí)行中受阻，基于“處罰式調(diào)離”的政策阻滯風(fēng)險(xiǎn)至少有以下三種表現(xiàn)。

（一）受罰教師消極配合

于社會(huì)而言，“處罰式調(diào)離”現(xiàn)象會(huì)使得人們認(rèn)為農(nóng)村學(xué)校是犯錯(cuò)教師的“處罰之所”，農(nóng)村教師就是“低人一等”。這讓農(nóng)村教師及受罰教師心理存在巨大的壓力，同時(shí)教師潛意識(shí)里也認(rèn)為城鎮(zhèn)學(xué)校優(yōu)于農(nóng)村學(xué)校，更不愿來農(nóng)村學(xué)校。在“政策處罰”的情況下，城鄉(xiāng)教師之間已經(jīng)形成了巨大的“心理鴻溝”。而對(duì)教育管理者而言，城鎮(zhèn)的“犯錯(cuò)教師”在教學(xué)上并沒有過錯(cuò)，調(diào)到農(nóng)村學(xué)?？梢詾檗r(nóng)村學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)教學(xué)，促進(jìn)農(nóng)村教育的發(fā)展。但此時(shí)教師由于受到處罰式調(diào)離的壓力，有強(qiáng)烈的處罰意識(shí)和負(fù)面情緒（焦慮和抵觸情緒）、以及實(shí)際生活環(huán)境的不適應(yīng)，都將導(dǎo)致其教育生態(tài)壞境惡化，對(duì)其心理、工作等帶來影響，從而不能將一門心思放在教學(xué)上，最終會(huì)影響教師教學(xué)水平的發(fā)揮。

（二）農(nóng)村教育落后狀況未改善

為優(yōu)化農(nóng)村師資結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村教育質(zhì)量，城鄉(xiāng)教師實(shí)行交流輪崗政策?？墒恰疤幜P式調(diào)離”的現(xiàn)象出現(xiàn)，輪崗教師背負(fù)著處罰的名義來到農(nóng)村學(xué)校，只是為了完成一個(gè)“任務(wù)”，并非主動(dòng)且真心的幫助農(nóng)村學(xué)校發(fā)展。農(nóng)村教育本身就因?yàn)槿鄙賰?yōu)質(zhì)的資源配置而教育狀況落后，而教師因受罰而調(diào)去農(nóng)村，負(fù)面影響可能會(huì)給農(nóng)村教育雪上加霜。當(dāng)教育管理者僅僅把教師交流輪崗政策當(dāng)成了一種管理工具，把它異化為一種懲罰手段時(shí)，城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策也就失去了意義和價(jià)值。除了“處罰式調(diào)離”現(xiàn)象之外，還有教師為了評(píng)職稱而參加交流輪崗，但大部分是為了完成任務(wù)，并不會(huì)真正的為農(nóng)村學(xué)校創(chuàng)造價(jià)值。當(dāng)參與農(nóng)村學(xué)校交流輪崗的教師，只將農(nóng)村學(xué)校工作當(dāng)成被動(dòng)完成的任務(wù)時(shí)，就不會(huì)深度參與農(nóng)村學(xué)校工作，這些教師雖然享受樂交流輪崗政策的各種待遇，卻未擔(dān)其責(zé)，農(nóng)村教育落后狀況仍然很難改善。

（三）城鄉(xiāng)教育不均衡持續(xù)

《意見》旨在推進(jìn)校長(zhǎng)教師優(yōu)質(zhì)資源的合理配置，重點(diǎn)引導(dǎo)優(yōu)秀校長(zhǎng)和骨干教師向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動(dòng)，為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的師資保障。然“處罰式調(diào)離”等現(xiàn)象的發(fā)生，使受罰教師教育生態(tài)環(huán)境惡化，以及產(chǎn)生負(fù)面情緒消極配合，進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村教育落后狀況沒有得到相應(yīng)的改善。微觀來看，城鎮(zhèn)教師們會(huì)因此產(chǎn)生對(duì)城鄉(xiāng)教師交流政策的厭惡感，不愿參與交流輪崗，主體意愿不強(qiáng)；農(nóng)村教師還是會(huì)想法設(shè)法流向城鎮(zhèn)學(xué)校，導(dǎo)致農(nóng)村教師數(shù)量減少、質(zhì)量下降。宏觀來看，城鎮(zhèn)教育在不斷的發(fā)展，而農(nóng)村教育不僅沒有的得到改善，反有下降的趨勢(shì)，城鄉(xiāng)教育水平持續(xù)擴(kuò)大，他們之間的差距也會(huì)越來越大。所以，“處罰式調(diào)離”等現(xiàn)象的發(fā)生，會(huì)繼續(xù)使城鄉(xiāng)教育不均衡發(fā)展，使城鄉(xiāng)教師交流政策在執(zhí)行中偏離其目標(biāo)，導(dǎo)致政策結(jié)果背離政策目標(biāo)。

二、城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策阻滯的原因分析

城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策在執(zhí)行中會(huì)遭遇阻滯，下面基于“處罰式調(diào)離”現(xiàn)象，從不同的主體出發(fā)，分析城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策阻滯的原因。

（一）“處罰式調(diào)離”帶來的城鎮(zhèn)派出學(xué)校與政策制定者的利益沖突

美國(guó)政策研究專家安德森所指出，由于公共政策的內(nèi)容及其對(duì)政策受眾的影響，在政策執(zhí)行階段它可能會(huì)被實(shí)質(zhì)性地更改、加載甚至否定。政策總在執(zhí)行中建構(gòu)，也在建構(gòu)中執(zhí)行。也就是說，執(zhí)行在一定程度上與政策制定相分離[2]。讓犯錯(cuò)教師換個(gè)環(huán)境，認(rèn)真反思和認(rèn)識(shí)自我，并能改正錯(cuò)誤，本是一個(gè)很好的教育管理方法。事實(shí)上，讓教師從“好學(xué)?！闭{(diào)往“差學(xué)校”，從城鎮(zhèn)學(xué)校調(diào)往農(nóng)村學(xué)校，卻使教師交流輪崗變態(tài)化成為了一種懲罰手段?？偟膩碚f，主要是城鎮(zhèn)派出學(xué)校與政策制定者起了利益沖突，城鎮(zhèn)學(xué)校的管理者出于學(xué)校自身利益考慮，他們會(huì)采取各種對(duì)策和行動(dòng)，使制度不能被有效執(zhí)行。而且制度中沒有對(duì)派出的教師提出質(zhì)量條件方面的規(guī)定，也沒有對(duì)流動(dòng)教師提出具體的考核要求，更沒有制定對(duì)該政策實(shí)施情況的績(jī)效考核制度和監(jiān)督制度，可能導(dǎo)致制度實(shí)施的外在動(dòng)力不足，進(jìn)而流于形式[3]。

（二）教育行政部門督查、糾偏不夠

任何一項(xiàng)教育政策在實(shí)施過程中總會(huì)遇到一些阻力，使該項(xiàng)教育政策偏離原來方向執(zhí)行。當(dāng)一項(xiàng)教育政策沒有得到正確、有效執(zhí)行時(shí)，相關(guān)人員能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，采取對(duì)策，進(jìn)行糾偏，使其按照預(yù)定方向執(zhí)行，最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)[4]。然而，在城鄉(xiāng)教師交流輪崗制度中出現(xiàn)“處罰式調(diào)離”這樣的現(xiàn)象，很明顯是當(dāng)?shù)厝狈ΡO(jiān)查糾偏機(jī)制，或是相關(guān)部門監(jiān)查糾偏不到位，監(jiān)查的過程當(dāng)中只是走個(gè)流程。如在安徽省太和某中學(xué)班主任因體罰學(xué)生受到處罰的這個(gè)案例中，當(dāng)?shù)亟逃块T快速的對(duì)該教師進(jìn)行了處置，可快速之中卻缺乏理性，沒有考慮到將教師調(diào)至農(nóng)村學(xué)校作為處罰是否合理。同時(shí)，相關(guān)部門在整個(gè)過程中也沒有進(jìn)行督查和糾偏，其實(shí)在相關(guān)法律法規(guī)中，本就沒有將教師下放農(nóng)村、調(diào)至農(nóng)村學(xué)校任教之類的條文規(guī)定。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)一些地方的教師輪崗制度也缺少這樣的監(jiān)查糾偏機(jī)制，如果沒有一套有效、及時(shí)的糾偏機(jī)制，必然會(huì)影響制度的執(zhí)行效果。

（三）教師個(gè)體內(nèi)生動(dòng)力不足

從目前情況來看，教師們對(duì)城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策認(rèn)同感低，參與交流輪崗的主體意愿不強(qiáng)，缺乏發(fā)自內(nèi)心交流輪崗的內(nèi)生動(dòng)力。當(dāng)教師的認(rèn)同感低、主體意愿不強(qiáng)、缺乏內(nèi)生動(dòng)力時(shí)，教師無心配合教育行政管理者的工作，容易產(chǎn)生抵觸和反抗心理，加之“處罰式調(diào)離”這類現(xiàn)象的發(fā)生，于教師而言無法發(fā)揮其在交流輪崗中的作用和價(jià)值。所以，教師個(gè)體內(nèi)生動(dòng)力不足也是城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策阻滯的一個(gè)重要原因，我們需要關(guān)注教師的內(nèi)生動(dòng)力生成，教師的內(nèi)生動(dòng)力是推進(jìn)城鄉(xiāng)教師交流政策的重要力量，能切實(shí)調(diào)動(dòng)教師參與交流輪崗的積極性，有效促進(jìn)教師的專業(yè)發(fā)展，從而帶動(dòng)城鄉(xiāng)教育的向上發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策阻滯的應(yīng)對(duì)策略

城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策阻滯的成因具有動(dòng)態(tài)化、多元化的特點(diǎn)，針對(duì)上述問題成因，有以下策略。

（一）采取適當(dāng)?shù)膽徒浞绞?/h3>

地方教育部門和學(xué)校為了維護(hù)自身利益，將犯錯(cuò)教師下放至農(nóng)村學(xué)校，于其而言，可謂一勞永逸。我們?cè)購倪@幾個(gè)案例中仔細(xì)思索就會(huì)發(fā)現(xiàn)，問題并不完全在教師身上。地方教育部門和學(xué)校對(duì)犯錯(cuò)教師更應(yīng)該采取懲戒而不是懲罰的方式，懲罰更注重“罰”本身，體現(xiàn)出一種以惡報(bào)惡的關(guān)系，容易激發(fā)矛盾；而懲戒的關(guān)鍵在于“戒”，是為了戒除、預(yù)防不良行為的再次發(fā)生，從而達(dá)到矯正的效果。所以，地方教育部門和學(xué)校應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律條文、教師犯錯(cuò)的具體情況，選擇最適當(dāng)?shù)膽徒浞绞?，以達(dá)到最好的效果。其次，地方教育部門需要重新審視在城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策中對(duì)輪崗教師的質(zhì)量要求，增加適合輪崗教師的考核內(nèi)容和評(píng)價(jià)方式，以防止“處罰式調(diào)離”類現(xiàn)象的再次發(fā)生。

（二）建立健全的督查與糾偏機(jī)制

教育政策有效實(shí)施需要健全的督查、糾偏機(jī)制，也是防止教育政策阻滯的重要手段。如果教育政策執(zhí)行者與制定者之間存在利益沖突，那執(zhí)行者很大可能不會(huì)按照原計(jì)劃實(shí)施，從而偏離既定目標(biāo)。同時(shí)，還會(huì)因?yàn)閳?zhí)行者認(rèn)識(shí)上的偏差，出現(xiàn)錯(cuò)誤解讀的現(xiàn)象。在城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策執(zhí)行的過程中，一旦出現(xiàn)“處罰式調(diào)離”或者有悖于城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策的目標(biāo)的事情時(shí)，如果教育行政部門能夠及時(shí)的督查和糾偏，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)進(jìn)行追究問責(zé)，不僅保護(hù)了教師的權(quán)益，也保證城鄉(xiāng)教師輪崗政策有效實(shí)施。所以，教育行政部門需要強(qiáng)化對(duì)城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策實(shí)施的督導(dǎo)和檢查，觀察制度實(shí)施是否按原軌道運(yùn)行，出現(xiàn)問題及時(shí)給予補(bǔ)救方案。同時(shí)，“處罰式調(diào)離”這類事情在社會(huì)上爭(zhēng)論過大，需要教育行政部門向外界澄清，營(yíng)造良好的輿論環(huán)境。

（三）采取外部手段引發(fā)教師內(nèi)生動(dòng)力

首先，教育部門和學(xué)校要充分引導(dǎo)教師認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)教師交流輪崗工作的重要性，及對(duì)促進(jìn)教師自身專業(yè)發(fā)展和成長(zhǎng)有互補(bǔ)作用，從而自覺形成內(nèi)生動(dòng)力。重視對(duì)于先進(jìn)教師典型榜樣的示范和激勵(lì)作用，引導(dǎo)教師從效仿榜樣的具體行為到效仿榜樣的思想品質(zhì)，進(jìn)一步引起他們的意識(shí)活動(dòng)，促進(jìn)他們的內(nèi)生動(dòng)力形成[5]。其次，教育部門和學(xué)校都要加強(qiáng)城鄉(xiāng)教師交流輪崗的宣傳動(dòng)員工作，形成一個(gè)積極、正向的輿論氛圍，形成良好的輿論環(huán)境，讓教師主動(dòng)地參與城鄉(xiāng)交流輪崗工作，逐步讓教師交流輪崗工作成為學(xué)校工作的常態(tài)。最后，需要政策的激勵(lì)推動(dòng)城鄉(xiāng)教師交流輪崗，注意交流輪崗教師的師資待遇、職稱評(píng)定、評(píng)優(yōu)評(píng)先、教師婚姻和教師住房等問題，各級(jí)政府需要在這些方面出臺(tái)相應(yīng)的政策措施，予以傾斜，并逐步建立起城鄉(xiāng)教師交流輪崗的制度規(guī)范，讓教師通過理解政策和執(zhí)行政策產(chǎn)生積極參與城鄉(xiāng)教師交流輪崗的內(nèi)生動(dòng)力。