鄭 濤

（武漢大學(xué)法學(xué)院,武漢430072)

新中國(guó)成立標(biāo)志著新民主主義革命的勝利,中國(guó)從此步入社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)時(shí)期。1949年9月《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第17條宣告新中國(guó)要“建立人民司法制度”,中國(guó)司法重建工作由此開啟。2019年1月,習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要“加快推進(jìn)政法領(lǐng)域全面深化改革”［1］,意味著司法改革進(jìn)入質(zhì)變階段。從“人民司法”到“司法為民”,新中國(guó)建立70余年來(lái),司法制度經(jīng)歷了一系列重大變革,取得顯著成效。植根于轉(zhuǎn)型中國(guó)的實(shí)踐場(chǎng)域,圍繞司法權(quán)構(gòu)建與司法職能轉(zhuǎn)換,中國(guó)司法改革歷程呈現(xiàn)出明顯的延續(xù)性和規(guī)律性。因此,新中國(guó)建立70年之于司法改革不僅是一個(gè)歷時(shí)性階段,更是一個(gè)相對(duì)完整的制度變遷周期。但既有的研究多聚焦于改革開放之后40年的司法改革過(guò)程,而忽視改革開放之前30年的改革,人為地割裂改革邏輯的完整鏈條,以致錯(cuò)失對(duì)改革之原始觸發(fā)點(diǎn)的感知和把握。司法改革作為依法治國(guó)建設(shè)事業(yè)的重要組成部分,其成敗決定著社會(huì)主義司法現(xiàn)代化建設(shè)的成效,進(jìn)而影響國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)下,在改革的攻堅(jiān)期,應(yīng)從更為寬廣的歷史視野切入中國(guó)司法改革,探究其演進(jìn)路徑和規(guī)律,以便更好地再出發(fā)。

一、司法改革與轉(zhuǎn)型中國(guó)

中國(guó)正經(jīng)歷著千年未有之大變局,以新中國(guó)成立、改革開放、中共十五大和十八大等重要?dú)v史事件為契機(jī),“轉(zhuǎn)型”是70年來(lái)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的基本主題。轉(zhuǎn)型過(guò)程是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)變遷過(guò)程［2］,在中國(guó)表現(xiàn)為相互關(guān)聯(lián)的三個(gè)維度:從革命到建設(shè),中國(guó)經(jīng)歷了國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)型；從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)到現(xiàn)代工業(yè)社會(huì),中國(guó)經(jīng)歷了社會(huì)發(fā)展形態(tài)的轉(zhuǎn)型；從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),中國(guó)經(jīng)歷了國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。當(dāng)然,不管處于哪個(gè)維度的國(guó)家轉(zhuǎn)型,本質(zhì)上都是社會(huì)生產(chǎn)資料的再分配和利益關(guān)系的再調(diào)整。該種社會(huì)關(guān)系之再造受制于其內(nèi)在特殊性:一方面,受20世紀(jì)60年代“四個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè)目標(biāo)的影響,中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型是工業(yè)和科技現(xiàn)代化的延續(xù),且保留了國(guó)家主導(dǎo)的特性；另一方面,與國(guó)際化目標(biāo)追求相適應(yīng),中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型是世界格局演變的一部分,基于外部刺激的應(yīng)激反饋必然以內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的形態(tài)呈現(xiàn)。因此,中國(guó)現(xiàn)代化歷程比其他國(guó)家都要豐富、復(fù)雜。

一國(guó)的司法制度與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)組織形式、政府特性等密切關(guān)聯(lián)［3］。在轉(zhuǎn)型中國(guó),這種關(guān)聯(lián)性因司法知識(shí)傳統(tǒng)和司法體制結(jié)構(gòu)的疊加影響而呈現(xiàn)出嵌入性特征。司法知識(shí)傳統(tǒng)方面,中國(guó)既有數(shù)千年的情理法傳統(tǒng),也有革命根據(jù)地延續(xù)至今的政法傳統(tǒng),以及改革開放以來(lái)所形成的市場(chǎng)社會(huì)傳統(tǒng)［4］。其中,政法傳統(tǒng)對(duì)中國(guó)當(dāng)下的影響最為深刻。一般認(rèn)為,中國(guó)現(xiàn)行司法制度的大體框架成型于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代,經(jīng)建國(guó)初期的歷史鍛造,而成為特殊的政法體制。該體制特點(diǎn)是司法活動(dòng)受執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,司法服務(wù)于國(guó)家建設(shè)目標(biāo),人民滿意是司法效果的關(guān)鍵性評(píng)價(jià)指標(biāo)。無(wú)論是技術(shù)層面的司法運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建,還是宏觀層面的司法體制改革,都無(wú)法超脫該司法知識(shí)譜系。司法體制構(gòu)造方面,嵌入性特征表現(xiàn)為司法轉(zhuǎn)型依附于社會(huì)轉(zhuǎn)型,改革緊跟社會(huì)治理任務(wù)轉(zhuǎn)移。易言之,司法改革無(wú)法脫嵌于社會(huì)體制之外,而必須與其保持一種共生關(guān)系。尤其在中國(guó)趕超型現(xiàn)代化推進(jìn)的過(guò)程中,司法體制改革是政治體制改革的重要面向,也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要方式。

司法權(quán)是一種裁決權(quán),立基于社會(huì)公信力和自身權(quán)威性,于國(guó)家內(nèi)被動(dòng)、獨(dú)立行使［5］。可見,司法權(quán)有別于其他公權(quán)力而具有自身特殊性、規(guī)律性。更重要的是,依法獨(dú)立行使司法權(quán)包含著橫向的司法機(jī)關(guān)對(duì)外獨(dú)立和縱向的司法系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)獨(dú)立。因此,司法改革的核心要義是理順?biāo)痉?quán)配置,實(shí)現(xiàn)司法公正。

由此看來(lái),中國(guó)司法具有嵌入性和規(guī)律性雙重特征。司法在貫徹獨(dú)立、公正等規(guī)律的同時(shí),還要兼顧國(guó)情意識(shí)。這也是為何習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),司法不僅要同中國(guó)基本政治制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng),保持我們自己的特色和優(yōu)勢(shì),也要遵循司法活動(dòng)的客觀規(guī)律,體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正、尊重程序的要求［6］。所以,中國(guó)的司法改革內(nèi)含總體性國(guó)家治理和現(xiàn)代性司法構(gòu)建的雙重任務(wù)目標(biāo)。其中,前者更強(qiáng)調(diào)結(jié)果有效,具有實(shí)體導(dǎo)向性；后者更強(qiáng)調(diào)程序正當(dāng),具有形式導(dǎo)向性。

問(wèn)題是,司法規(guī)律與基本國(guó)情之間存在著明顯的張力。比如,司法力求統(tǒng)一性,而國(guó)情卻具有地方性、區(qū)域性；司法秉持謙抑性,而轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)司法卻具有能動(dòng)性；司法要求獨(dú)立、自主性,而中國(guó)法院的審判工作必須接受人大和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、制約。實(shí)踐中,司法國(guó)情意識(shí)容易走向異化,導(dǎo)致司法行政化和司法地方保護(hù)主義。具體表現(xiàn)為:因轉(zhuǎn)型時(shí)期對(duì)司法效率的苛求,司法管理層面的指導(dǎo)關(guān)系極易扭曲為行政隸屬關(guān)系；因地方司法機(jī)關(guān)在人財(cái)物等方面受制于同級(jí)人民政府,司法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)可能極端化為地方保護(hù)主義。因此,能否妥善調(diào)和司法規(guī)律與基本國(guó)情的關(guān)系,是檢驗(yàn)改革方案科學(xué)性的試金石。

轉(zhuǎn)型中國(guó)的基本國(guó)情是司法改革的客觀前提,是改革必須尊重的出發(fā)點(diǎn),同時(shí),其也成為改革的對(duì)象。新中國(guó)建立70余年來(lái)中國(guó)司法改革的主線就是消除司法傳統(tǒng)中隱含的行政化和地方化因素,讓法官能夠依法獨(dú)立行使審判權(quán),讓人民群眾在每一個(gè)案件中感受到公平正義。考慮到建國(guó)以來(lái)不同時(shí)期社會(huì)條件和國(guó)家建設(shè)目標(biāo)的差異性,本文將中國(guó)司法改革歷程劃分為前后銜接的三個(gè)階段:第一階段是以新中國(guó)成立為起點(diǎn),以“文化大革命”結(jié)束為終點(diǎn),是中國(guó)司法制度的初建期,也是中國(guó)司法體制框架的形成期；第二階段是以中共十一屆三中全會(huì)為起點(diǎn),以十五大前夕為終點(diǎn),是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型背景下中國(guó)司法的恢復(fù)和發(fā)展期；第三階段是中共十五大至今,伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)再轉(zhuǎn)型,中國(guó)司法改革進(jìn)入深化和攻堅(jiān)期。

二、破舊立新：政法體制的形成（1949—1977）

1949年是新中國(guó)的開篇之年,也是中國(guó)司法改革元年。新中國(guó)建立伊始,如何恢復(fù)并重建社會(huì)秩序,是剛剛接管政權(quán)的共產(chǎn)黨所面臨的首要問(wèn)題。法治建設(shè)成為當(dāng)時(shí)推動(dòng)社會(huì)主義政權(quán)建設(shè)的必由之路。正如彭真所言,新中國(guó)政法工作的目標(biāo)是“破舊立新”,就是推翻反動(dòng)政權(quán),建設(shè)新的人民政權(quán)［7］。因?yàn)槭窃趶氐讙仐壟f法統(tǒng)的基礎(chǔ)上建立新的人民司法體制,這一時(shí)期的司法改革也可稱之為“革命”；但又因其延續(xù)革命根據(jù)地時(shí)期的司法傳統(tǒng),這種革命仍屬?gòu)V義的改革范疇。廢除國(guó)民黨“六法全書”是啟動(dòng)本輪改革的標(biāo)志性事件。早在1949年初,中共中央就發(fā)布了《關(guān)于廢除國(guó)民黨的“六法全書”與確定解放區(qū)的司法原則的指示》,詳細(xì)闡述國(guó)民黨舊法統(tǒng)的反動(dòng)性、革命時(shí)期適用部分舊法規(guī)的策略性,以消除對(duì)舊法統(tǒng)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。之后頒布的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》重申廢除國(guó)民黨反動(dòng)法律、法令和司法制度的堅(jiān)決態(tài)度。

經(jīng)過(guò)1952年6月至1953年2月的司法改革運(yùn)動(dòng),中國(guó)社會(huì)主義人民司法理念基本確立。1952年8月,政務(wù)院通過(guò)的《關(guān)于徹底改造和整頓各級(jí)人民法院的報(bào)告》,系統(tǒng)闡發(fā)了司法改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)起背景——司法隊(duì)伍中舊司法人員比重較大,法官思想覺(jué)悟不高,徇私枉法的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此,要利用內(nèi)部檢查與外部群眾檢舉揭發(fā)相結(jié)合的方式,通過(guò)廣泛發(fā)動(dòng)群眾,進(jìn)一步劃清與舊法統(tǒng)的界限。總結(jié)起來(lái),這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)集中于三種舊觀念的清算:敵我不分的偽平等觀念,缺乏領(lǐng)導(dǎo)的司法獨(dú)立觀念,脫離群眾的腐朽辦案觀念。也就是說(shuō),這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)意在從思想上肅清舊法的不良影響,從組織上矯正舊司法人員的政治立場(chǎng)。在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中,依靠人民、服務(wù)人民的司法原則被不斷強(qiáng)調(diào)。正如1959年董必武在全國(guó)公檢法先進(jìn)工作者大會(huì)上所言,人民政法工作就是“服從黨的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹群眾路線、結(jié)合生產(chǎn)勞動(dòng)、為黨和國(guó)家的中心工作服務(wù)”［8］。為落實(shí)人民司法原則,新中國(guó)建立初期許多地區(qū)設(shè)立了人民調(diào)解委員會(huì),各地法院也普遍設(shè)立了人民接待室。

規(guī)范層面,以《憲法》為代表的法律法規(guī)的出臺(tái)勾勒出新中國(guó)司法體制的雛形。受蘇聯(lián)司法體制的影響,1949年《中央人民政府組織法》規(guī)定中國(guó)將遵循“一府兩院”的政治架構(gòu),引入人民檢察制度。1951年,中央人民政府委員會(huì)第十二次會(huì)議一次性通過(guò)《人民法院暫行組織條例》《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級(jí)地方人民檢察署組織通則》三部組織法規(guī),其中《人民法院暫行組織條例》首次明確中國(guó)法院實(shí)行“三級(jí)兩審制”,并規(guī)定了法院審判委員會(huì)的組成方式和運(yùn)作機(jī)制。作為對(duì)前述改革成果的進(jìn)一步確認(rèn),1954年出臺(tái)的新中國(guó)第一部《憲法》專章規(guī)定了法院、檢察院的職能、組織構(gòu)架和活動(dòng)原則等。

在“一府兩院”體制格局之外,黨管政法是嵌入司法體系內(nèi)部的另一套組織運(yùn)作模式。1949年中共中央作出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》,要求在政務(wù)院設(shè)立黨組、在最高人民法院和最高人民檢察署設(shè)立聯(lián)合黨組,以對(duì)政法工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。1956年,中共中央政治局決定成立中央法律委員會(huì),主要職能是“研究法律工作的方針政策和各部門的分工制約等問(wèn)題,不受理具體案件”［9］。從司法機(jī)關(guān)內(nèi)部黨組的設(shè)立到同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)制度的形成,黨管政法的組織運(yùn)作模式最終定型為“政法口”的黨委、政法委領(lǐng)導(dǎo)體制。1958年,中央政法小組成立,其代替被撤銷的政法分黨組,直接向中央政治局和書記處報(bào)告工作。

在一元化的政法體制之下,司法自然要服務(wù)于國(guó)家中心工作。這具體表現(xiàn)為:首先,為保障土地改革運(yùn)動(dòng)的順利進(jìn)行,1950年政務(wù)院專門出臺(tái)《人民法庭組織通則》,授權(quán)人民法庭受理土地改革中劃分階級(jí)成分的爭(zhēng)執(zhí)及其他有關(guān)土地改革的案件。其次,為鎮(zhèn)壓反革命,1950年政務(wù)院還專門出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)人民司法工作的指示》,強(qiáng)調(diào)“人民司法工作的當(dāng)前主要任務(wù)是鎮(zhèn)壓反動(dòng)、保護(hù)人民”。再次,1956年前后,隨著國(guó)家工作重心部分向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移,全國(guó)各級(jí)法院的基本職能也向維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序傾斜,各類專門法庭（如水上運(yùn)輸審判庭、鐵路運(yùn)輸法庭、經(jīng)濟(jì)建設(shè)保護(hù)法庭等)大規(guī)模成立。質(zhì)言之,將司法審判塑造為民主專政的工具,是新中國(guó)建立初期司法改革的重要方向。這取決于內(nèi)外雙重因素:內(nèi)部而言,新中國(guó)建立初期的司法重建是蘇維埃時(shí)期特別是陜甘寧邊區(qū)時(shí)期司法理念與司法制度的延續(xù),其繼承了革命司法的政治化、行政化特性；外部而言,新中國(guó)建立初期復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)要求司法必須與政權(quán)建設(shè)保持一致,只有滌除舊法統(tǒng)和舊司法體制,才能鞏固革命成果和黨的執(zhí)政地位。

新中國(guó)建立初期的司法建設(shè)在兩個(gè)方面對(duì)后續(xù)改革影響深遠(yuǎn)。其一,人民司法原則。井岡山革命根據(jù)地時(shí)期,共產(chǎn)黨人已認(rèn)識(shí)到中國(guó)還不具備西方法治的生存土壤,尤其是廣大農(nóng)村地區(qū),現(xiàn)代化的公平正義觀念與傳統(tǒng)習(xí)慣沖突不斷。反倒是,在司法過(guò)程中汲取民意,從群眾中來(lái)到群眾中去,不僅能妥善化解矛盾,還可實(shí)現(xiàn)人民群眾的廣泛政治動(dòng)員。因此,新中國(guó)最高人民法院首任院長(zhǎng)沈鈞儒認(rèn)為,人民司法工作的重心是依靠人民、服務(wù)人民,群眾路線是人民司法的基本特征［10］。時(shí)至今日,人民陪審和人民監(jiān)督等制度都是人民司法原則的重要體現(xiàn)。其二,黨領(lǐng)導(dǎo)司法的組織方式。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,在憲法層面肩負(fù)著國(guó)家建設(shè)的政治使命。新中國(guó)建立初期百?gòu)U待興,鑒于法治的不完善,共產(chǎn)黨通過(guò)政治吸納的方式將司法改革作為社會(huì)建設(shè)的有機(jī)組成部分,有其必要性和緊迫性。因此,當(dāng)代中國(guó)政法體制的形成,也是黨對(duì)社會(huì)的總體性領(lǐng)導(dǎo)嵌入司法過(guò)程的必然結(jié)果［11］。

在肯定新中國(guó)建立初期司法改革之成就的同時(shí),也必須正視其存在的問(wèn)題。一方面,由于對(duì)國(guó)情特殊性的過(guò)分強(qiáng)調(diào)而忽視司法規(guī)律,導(dǎo)致司法改革走向運(yùn)動(dòng)化而流變不居,甚至成為政權(quán)建設(shè)的附屬品,司法權(quán)威和公信力未能有效建立；另一方面,由于對(duì)司法階級(jí)性的過(guò)分解讀,導(dǎo)致司法隊(duì)伍建設(shè)以思想政治覺(jué)悟?yàn)槭滓獏⒖紭?biāo)準(zhǔn),輕視司法工作人員的專業(yè)素養(yǎng),從而妨礙司法工作的職業(yè)化發(fā)展以及現(xiàn)代化司法理念的吸收和借鑒。這兩方面問(wèn)題相互纏繞、激蕩,最終誘致“文化大革命”期間法律、司法虛無(wú)主義的蔓延。

囿于對(duì)政治形勢(shì)的錯(cuò)誤估計(jì),“反右”運(yùn)動(dòng)擴(kuò)大化,司法改革的成果不斷遭到破壞。1960年,中共中央批準(zhǔn)“兩高”和公安部合署辦公并受后者統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),這意味著司法部門徹底歸入行政系統(tǒng)。1968年12月,中央批準(zhǔn)《關(guān)于撤銷高檢院、內(nèi)務(wù)部、內(nèi)務(wù)辦3個(gè)單位,公安部、高法院留下少數(shù)人的請(qǐng)示報(bào)告》。自此,檢察組織體制被撤銷,法院的審判職能也被大幅削弱,部分由公安機(jī)關(guān)軍管會(huì)下屬的審判組代行。在審判工作中,司法裁判規(guī)律被政治斗爭(zhēng)邏輯所替代,“很多是人民內(nèi)部矛盾的案件,卻被當(dāng)作敵我矛盾處理”［12］。這些過(guò)激的改革行為因1975年《憲法》的認(rèn)可而被推向極致?？梢?作為常規(guī)治理手段的法律和司法程序只有在社會(huì)環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期,才能有效發(fā)揮作用；在社會(huì)急劇變革的動(dòng)蕩時(shí)期,因其對(duì)國(guó)家權(quán)力的束縛而很可能被拋棄。

政治運(yùn)動(dòng)擠壓下的司法日益走向行政化和虛無(wú)化,新中國(guó)建立以來(lái)的司法改革因此受阻。這一階段改革所塑造的基本司法制度、體制雖然因“文化大革命”而部分衰減,但人民司法理念和黨領(lǐng)導(dǎo)司法的模式已經(jīng)奠定,社會(huì)主義司法的特點(diǎn)基本形成。改革開放之后的司法改革正是在吸收新中國(guó)建立后第一波改革經(jīng)驗(yàn)成果的基礎(chǔ)上,針對(duì)司法行政化和司法制度不健全等問(wèn)題進(jìn)行的再改革。

三、恢復(fù)發(fā)展：以審判機(jī)制為中心的內(nèi)部改革（1978—1996）

1978年,中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)提出改革開放的政策和方針。自此,中國(guó)社會(huì)基礎(chǔ)的巨變引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì),黨和國(guó)家對(duì)公共領(lǐng)域的介入逐漸減弱,社會(huì)法治由刑事懲治主導(dǎo)向民事、經(jīng)濟(jì)糾紛化解轉(zhuǎn)變。相較于前30年司法體制的初建,新一輪司法改革以恢復(fù)和發(fā)展為主題。1992年,中共十四大正式提出要“建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。市場(chǎng)社會(huì)引發(fā)傳統(tǒng)利益調(diào)節(jié)機(jī)制的失靈和社會(huì)不公平感的增強(qiáng),因利益分化而產(chǎn)生的矛盾和糾紛不斷增多［13］。對(duì)此,司法需要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下糾紛化解和懲治犯罪的新形勢(shì),主動(dòng)進(jìn)行自我調(diào)整。此時(shí),司法工作的功能也由“槍桿子、刀把子”轉(zhuǎn)變成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的制度保障；司法機(jī)關(guān)的地位也發(fā)生微妙的變化,其不僅要做被動(dòng)、消極的中立者,還要主動(dòng)“送法下鄉(xiāng)”,通過(guò)積極司法以獲取更多的政治資源。為配合這些轉(zhuǎn)變,“文化大革命”時(shí)期受到破壞的司法體制和司法權(quán)威亟須重建,司法部門需要重新樹立自身的政治地位以彰顯主體性。故此,本輪改革的啟動(dòng)具有自下而上、地方主導(dǎo)的路徑特點(diǎn)。

改革開放初期的司法恢復(fù)工作主要從三個(gè)方面展開:第一,重樹司法必要性和專業(yè)性的理念。中共十一屆三中全會(huì)對(duì)社會(huì)主義民主法制建設(shè)進(jìn)行了重點(diǎn)討論,充分認(rèn)識(shí)到要避免國(guó)家發(fā)展因領(lǐng)導(dǎo)人意志的轉(zhuǎn)移而隨意變化,民主必須法制化,必須依法辦事［14］。依法辦事的重要方面就是承認(rèn)司法的必要性,確保司法的權(quán)威性。進(jìn)一步,為加強(qiáng)司法專業(yè)化程度、厘清黨與政法工作的關(guān)系,1979年中共中央專門作出《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》,明確表示“中央決定取消各級(jí)黨委審批案件的制度”,讓司法回歸法院自身,將黨委過(guò)問(wèn)案件的情形限定于“極少數(shù)特殊重大情況”。為理順?biāo)痉?quán)配置,1981年《關(guān)于死刑核準(zhǔn)問(wèn)題的決定》將部分死刑核準(zhǔn)權(quán)下放到各省高級(jí)人民法院。從1982年開始,原由司法部主管的法院機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理等權(quán)限均交付各級(jí)法院部門?；貧w規(guī)則之治,尊重司法權(quán)行使的基本規(guī)律,這為改革開放背景下處于徘徊中的司法改革指明了方向。第二,恢復(fù)法院職能,重建檢察系統(tǒng)。1978年,最高人民法院《關(guān)于抓緊復(fù)查糾正冤假錯(cuò)案,認(rèn)真落實(shí)黨的政策的請(qǐng)示報(bào)告》獲中央批準(zhǔn),“文化大革命”時(shí)期遭到破壞的法院審判權(quán)得以恢復(fù)。同年,新《憲法》頒行,明確恢復(fù)檢察院的基本建制。隨后,1982年《憲法》進(jìn)一步明確人民檢察院是“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”,人民檢察院的司法監(jiān)督職能得以恢復(fù)。自此,公檢法三部門分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的刑事司法格局基本奠定。第三,重建司法規(guī)范體系。重建司法規(guī)范體系是司法改革再出發(fā)的前提。在1978年《憲法》所確立的司法框架基礎(chǔ)上,1979年相繼頒布了《刑法》《刑事訴訟法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等多部重要法律,為司法工作的具體開展提供了細(xì)致、明確的規(guī)則指引。此外,總結(jié)1982年《民事訴訟法（試行)》的實(shí)施情況,1991年中國(guó)正式出臺(tái)第一部《民事訴訟法》,民事司法程序構(gòu)建真正步入正軌。而隨著1989年《行政訴訟法》的頒行,中國(guó)民事、行政和刑事“三大訴訟”的專業(yè)化司法工作機(jī)制得以形成。

司法改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。新一輪改革在經(jīng)歷了理念、組織、規(guī)則層面的醞釀準(zhǔn)備之后,最先從審判方式改革入手。一方面,隨著訴訟案件量的不斷增加,傳統(tǒng)粗放型審判方式已不能適應(yīng)社會(huì)需求；另一方面,相較于司法體制性變革,審判方式改革更為緩和,且更容易取得成效。在1982年《民事訴訟法（試行)》出臺(tái)前,中國(guó)的民事審判方式也主要是以蘇聯(lián)為師,具有較強(qiáng)的職權(quán)主義色彩?！睹袷略V訟法（試行)》引入公開審理、辯論權(quán)等原則,尤其是1991年《民事訴訟法》的出臺(tái),通過(guò)明確當(dāng)事人的舉證責(zé)任、減少職權(quán)調(diào)查事項(xiàng),使得民事庭審模式由“糾問(wèn)式”轉(zhuǎn)向“對(duì)抗式”［15］。 1993年,中共十四屆三中全會(huì)提出“改革、完善司法制度”的號(hào)召,以此為契機(jī),發(fā)揮合議庭的職能、強(qiáng)化獨(dú)任審判員的作用和規(guī)范審委會(huì)的運(yùn)作等,成為審判方式改革的重要議題。隨著改革措施的不斷出臺(tái)和制度體系的不斷完善,審判方式改革逐漸從民商經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向刑事司法領(lǐng)域擴(kuò)展。1996年《刑事訴訟法》的修訂,基本確立了“控辯式”的刑事庭審模式。

與審判方式改革緊密相關(guān)的是法官遴選制度改革。新中國(guó)建立初,法院法官的構(gòu)成比較復(fù)雜,一部分是留用的舊司法人員,一部分是革命干部。在糾紛簡(jiǎn)單、專業(yè)化要求不高的時(shí)代背景下,這種人員結(jié)構(gòu)問(wèn)題不大。但當(dāng)司法職業(yè)化被確立為新一輪改革目標(biāo)之后,因復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人大量進(jìn)入司法系統(tǒng),就一度引起學(xué)界的廣泛爭(zhēng)論。①有關(guān)爭(zhēng)論參見蘇力《基層法院法官專業(yè)化問(wèn)題——現(xiàn)狀、成因與出路》,載《比較法研究》2000年第3期,第233-234頁(yè)。根據(jù)中共十三大關(guān)于國(guó)家干部分類管理的要求,1988年第十四次全國(guó)法院工作會(huì)議提出,要建立法官逐級(jí)選拔機(jī)制和獎(jiǎng)懲考核機(jī)制。為此,1995年同時(shí)出臺(tái)的《法官法》和《檢察官法》專門規(guī)定,法官、檢察官的遴選應(yīng)通過(guò)職業(yè)考試制度進(jìn)行。21世紀(jì)初,修改后的《法官法》和《檢察官法》將初任法官、檢察官選拔納入國(guó)家統(tǒng)一司法考試范疇。法官、檢察官選任機(jī)制不斷完善,從而開啟了中國(guó)司法人員職業(yè)化和精英化的新局面。

審判方式改革著眼于庭審程序構(gòu)造,至于組織機(jī)制改革,則主要呈現(xiàn)為法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的專門化過(guò)程。具體而言:第一,審判庭中析分出經(jīng)濟(jì)審判庭,專司經(jīng)濟(jì)審判工作。根據(jù)1979年《人民法院組織法》的規(guī)定,中級(jí)以上人民法院要設(shè)立經(jīng)濟(jì)審判庭。1983年,修訂后的《人民法院組織法》規(guī)定基層人民法院也可以設(shè)經(jīng)濟(jì)審判庭。從此,經(jīng)濟(jì)審判庭在全國(guó)各級(jí)法院普遍設(shè)立。第二,審判與立案、執(zhí)行不分的局面被打破。1986年全國(guó)法院信訪工作座談會(huì)上要求各級(jí)法院設(shè)立與審判庭同級(jí)的接待室,即拉開了立審分離的序幕［16］。1997年最高人民法院《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》出臺(tái),全國(guó)各級(jí)法院普遍成立立案庭,專門負(fù)責(zé)法院立案工作,致力于通過(guò)簡(jiǎn)化立案程序和降低立案標(biāo)準(zhǔn)以解決“立案難”問(wèn)題。由于“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”嚴(yán)重?cái)_亂執(zhí)行秩序、損害司法的權(quán)威性,1991年《民事訴訟法》明確規(guī)定基層和中級(jí)人民法院可以單獨(dú)設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。之后,在1996年全國(guó)法院執(zhí)行工作會(huì)議上,最高人民法院要求地方各級(jí)人民法院都要在1997年4月底前設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。而為了實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)各級(jí)法院執(zhí)行工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),最高人民法院早在1995年即設(shè)立執(zhí)行工作辦公室。經(jīng)此,中國(guó)基本形成了業(yè)務(wù)庭分離、立審分離和審執(zhí)分離的“三大分離”司法程序機(jī)制。

經(jīng)過(guò)本輪改革,根本上扭轉(zhuǎn)了前一輪改革后期忽視司法規(guī)律的錯(cuò)誤傾向,在司法專業(yè)化和司法中立性方面邁出重要一步,新的司法組織機(jī)制和體制格局大體形成。這表現(xiàn)在:一是從審判方式改革切入,通過(guò)賦予當(dāng)事人充分的程序參與權(quán),確保了司法程序的公開、公正性。二是“三大訴訟”和“三大分離”的司法結(jié)構(gòu)形成。三是司法人員遴選日益規(guī)范化,司法專業(yè)化水平有明顯提升,以此為基礎(chǔ)的依法獨(dú)立行使審判權(quán)具備一定的組織保障。四是人民司法理念下的多元糾紛化解機(jī)制形成,從20世紀(jì)80年代初期的重視“調(diào)解結(jié)案率”到20世紀(jì)90年代中的“自愿合法、不調(diào)就判”,法院調(diào)解與審判的關(guān)系得以理順。五是繼承并發(fā)揚(yáng)了黨領(lǐng)導(dǎo)司法的傳統(tǒng),將黨對(duì)司法的直接干預(yù)變?yōu)殚g接把控和監(jiān)督,從而進(jìn)入黨領(lǐng)導(dǎo)司法的新時(shí)期。

盡管“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系因改革開放而調(diào)整,但全能主義國(guó)家治理方式依然延續(xù),并對(duì)司法改革形成制約?；蛘哒f(shuō),司法并未因?qū)I(yè)化而徹底擺脫行政化,甚至在單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策“激勵(lì)”下,司法地方保護(hù)主義逐漸抬頭。一方面,改革初期,中央與地方的財(cái)稅分配關(guān)系由“包干制”到“分稅制”,地方財(cái)政自主權(quán)不斷增大,因而通過(guò)保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)充實(shí)地方財(cái)力和提升政績(jī)成為必然選擇；另一方面,中國(guó)地方法院的人財(cái)物受制于各級(jí)人大、政府,使得法院與地方經(jīng)濟(jì)具有某種共益性,由此催生出中國(guó)司法的地方保護(hù)主義。前述“立案難、執(zhí)行難”當(dāng)中都有地方保護(hù)主義的影子,尤其是異地委托執(zhí)行制度的失敗,是該弊病的典型表征。因此,司法地方化與司法行政化一起又成為下一輪改革的核心任務(wù)。

以審判方式改革為代表,本輪改革多以試點(diǎn)試驗(yàn)的方式展開,成熟后向全國(guó)推廣,具有從特殊到一般的特點(diǎn)。1996年,時(shí)任最高人民法院副院長(zhǎng)祝銘山將審判方式改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為“強(qiáng)化庭審功能、強(qiáng)化當(dāng)事人的舉證責(zé)任、強(qiáng)化合議庭和獨(dú)任審判員職責(zé)”,并認(rèn)為全面推開的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái)［17］。試點(diǎn)方式下的司法改革雖然具有較強(qiáng)的自主性,但因缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、改革事項(xiàng)分散、改革配套不完善而效果不彰。加之本輪改革局限于司法技術(shù)層面,深層體制問(wèn)題涉及不足,往往治標(biāo)不治本、改革成效容易反彈。例如,執(zhí)行制度改革中,執(zhí)行庭的設(shè)立本為增強(qiáng)執(zhí)行權(quán)能、克服執(zhí)行難問(wèn)題,卻因權(quán)力制約失衡而加劇執(zhí)行亂象,從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。

四、全面深化：整體性司法技術(shù)改革向體制改革邁進(jìn)（1997—2019）

1997年中共十五大召開,正式將依法治國(guó)確立為中國(guó)的基本治國(guó)方略,并首次旗幟鮮明地提出“推進(jìn)司法改革”的愿景目標(biāo)。隨后,“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略被正式寫入1999年《憲法修正案》中。這標(biāo)志著中國(guó)司法改革逐漸進(jìn)入高層視野,地方性改革演化為國(guó)家戰(zhàn)略層面的改革。本輪改革的廣度和深度都有所拓展,以審判為中心的內(nèi)部改革延伸為系統(tǒng)性、整體性司法技術(shù)改革,局部的司法機(jī)制改革上升為全面深化的司法體制改革。最能體現(xiàn)改革整體性推進(jìn)的事件,是1999年至今最高人民法院五個(gè)“五年改革綱要”①具體是指最高人民法院1999年發(fā)布的《人民法院五年改革綱要（1999—2003)》（簡(jiǎn)稱“《一五改革綱要》”)、2005年發(fā)布的《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（2004—2008)》（簡(jiǎn)稱“《二五改革綱要》”)、2009年發(fā)布的《人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009—2013)》（簡(jiǎn)稱“《三五改革綱要》”)、2014年發(fā)布的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018)》（簡(jiǎn)稱“《四五改革綱要》”)、2019年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023)》（簡(jiǎn)稱“《五五改革綱要》”)。的相繼發(fā)布。

本輪改革之所以能受到國(guó)家層面的重視并自上而下推開,與2001年中國(guó)加入世貿(mào)組織有莫大關(guān)系。入世意味著司法制度必須與世界接軌,唯有如此方可得到認(rèn)可并融入國(guó)際市場(chǎng)?；诖?中國(guó)司法圍繞程序公正、審判高效和司法透明等方面進(jìn)行了重大改革。此外,改革開放以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力有較大提升,但片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后果使社會(huì)矛盾加劇。為緩解社會(huì)矛盾,中國(guó)政府開始花更大的氣力來(lái)兼顧公平［18］。具體到司法改革領(lǐng)域,這就需要中央的統(tǒng)籌布局和國(guó)家范圍內(nèi)的全面鋪開。

（一)整體性司法技術(shù)改革時(shí)期

面對(duì)司法行政化、地方化以及司法腐敗等問(wèn)題,結(jié)合中共十五大會(huì)議精神,最高人民法院于1999年公布了《一五改革綱要》,在明確改革目標(biāo)和指導(dǎo)思想的前提下,提出有關(guān)審判管理、司法行政和人事制度等四十多項(xiàng)改革措施。與之相呼應(yīng),2000年最高人民檢察院也制定并公布了《檢察改革三年實(shí)施意見》,涉及辦案機(jī)制、業(yè)務(wù)工作機(jī)制、組織體系、人事制度、監(jiān)督機(jī)制和保障機(jī)制等六大項(xiàng)改革任務(wù)。“兩高”改革規(guī)劃的相繼出臺(tái)拉開了新一輪司法改革的帷幕。

整體上講,這一階段的改革集中于優(yōu)化司法職權(quán)配置、規(guī)范審判管理和加強(qiáng)司法資源保障三個(gè)方面。

第一,優(yōu)化司法權(quán)配置。首先,以公正和效率為目標(biāo),繼續(xù)推進(jìn)審判方式改革。2002年,為進(jìn)一步強(qiáng)化合議制、落實(shí)合議庭的審判職能,最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》,從合議庭的組成方式、審判職責(zé)、運(yùn)行機(jī)制以及合議庭與審判委員會(huì)的關(guān)系等方面作出詳細(xì)規(guī)定。為深入推進(jìn)當(dāng)事人主義審判方式的改革,最高人民法院于2001年和2002年先后出臺(tái)《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》、《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》兩部司法性文件,對(duì)行政訴訟和民事訴訟的舉證責(zé)任、舉證時(shí)限、依職權(quán)取證等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。其次,刑事司法領(lǐng)域,為落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策,掃清20世紀(jì)“嚴(yán)打”運(yùn)動(dòng)的不良影響,最高人民法院于2007年收回死刑核準(zhǔn)權(quán),并開始推行量刑規(guī)范化改革。2010年10月,最高人民法院聯(lián)合最高人民檢察院等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問(wèn)題的意見（試行)》,對(duì)量刑原則、量刑方法和十五種常見犯罪的量刑標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題作出詳細(xì)規(guī)定。再次,作為廣義司法權(quán)的一種,執(zhí)行權(quán)配置問(wèn)題也被納入改革議程。隨著審執(zhí)分離改革的不斷推進(jìn),優(yōu)化執(zhí)行權(quán)配置、強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督成為新時(shí)期化解“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”的關(guān)鍵。對(duì)此,最高人民法院于2009年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》,提出要區(qū)分執(zhí)行審查權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán),建立立、審、執(zhí)協(xié)調(diào)機(jī)制和執(zhí)行流程管理制度。為進(jìn)一步明晰立案、審判和執(zhí)行之間的分工協(xié)作和相互制約關(guān)系,2011年最高人民法院專門出臺(tái)了《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》。

第二,加強(qiáng)審判管理。人民法院《一五改革綱要》提出,要建立符合審判工作特點(diǎn)和規(guī)律的審判管理機(jī)制,對(duì)立案、送達(dá)、開庭、執(zhí)行等環(huán)節(jié)進(jìn)行流程跟蹤和管理；并加快現(xiàn)代化技術(shù)改造,提升審判管理的能力。審判管理屬司法管理,迥異于嚴(yán)格意義上的行政管理,其雖然借用部分行政管理的方式,但以服務(wù)司法工作為核心目標(biāo)?！抖甯母锞V要》將審判管理改革作為一項(xiàng)重要內(nèi)容提出,并從流程管理、技術(shù)管理和司法統(tǒng)計(jì)三個(gè)角度規(guī)劃改革方案。很明顯,此時(shí)審判管理改革已經(jīng)從案件流程管理向案件質(zhì)量管理轉(zhuǎn)移,側(cè)重于案件質(zhì)量反饋評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建?！度甯母锞V要》更加注重審判管理的一體化網(wǎng)絡(luò)建設(shè),要求“盡快完成覆蓋全國(guó)各級(jí)人民法院的審判業(yè)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”。作為上述改革成果和經(jīng)驗(yàn)的集大成者,2011年最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)人民法院審判管理工作的若干意見》全方位規(guī)定了審判管理的目標(biāo)、職能和細(xì)則。

第三,統(tǒng)籌司法保障。人財(cái)物保障不足成為制約司法改革繼續(xù)推進(jìn)的瓶頸。《一五改革綱要》曾提到“人民法院特別是基層人民法院經(jīng)費(fèi)困難,裝備落后,物質(zhì)保障不力,嚴(yán)重制約審判工作的發(fā)展”。對(duì)此,2008年中央發(fā)布《中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》,提出要建立政法系統(tǒng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。隨后,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳以及財(cái)政部相繼下發(fā)多個(gè)文件,對(duì)政法經(jīng)費(fèi)的責(zé)任主體、分配方式等進(jìn)行詳細(xì)部署。人力資源保障方面,推動(dòng)法官遴選渠道暢通是本階段司法改革的又一重要內(nèi)容。法院前三個(gè)“五年改革綱要”中陸續(xù)提出要從下級(jí)法院法官、優(yōu)秀律師和高層次法律人才中遴選法官的建議。

隨著司法職業(yè)化和專業(yè)化水平的不斷提高,現(xiàn)代司法與民眾需求不兼容的情形不斷涌現(xiàn),主要表現(xiàn)為當(dāng)事人主義訴訟模式在處理非規(guī)則化糾紛時(shí)的效用有限性。鑒于此,司法的人民性和司法服務(wù)大局的政治性被不斷強(qiáng)化［19］。2004年,中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見》,以司法為民為主旨,提出涉及訴訟審判制度、訴訟收費(fèi)制度和檢察監(jiān)督體制等的三十五項(xiàng)改革任務(wù)［20］。以此為觀照,同年,第四次全國(guó)法律援助工作會(huì)議提出要認(rèn)真落實(shí)新出臺(tái)的《法律援助條例》,做好司法便民工作。隨后,《訴訟費(fèi)交納辦法》出臺(tái),其通過(guò)降低訴訟收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),大大節(jié)約了當(dāng)事人的訴訟成本。2007年在全國(guó)政法工作會(huì)議上,胡錦濤提出“三個(gè)至上”的命題,將這一時(shí)期司法為民理念的改革推向高潮。

受司法為民、建設(shè)和諧社會(huì)理念的影響,以“馬錫五審判方式”為代表的司法大調(diào)解模式重新受到重視。2007年,最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中積極作用的若干意見》,強(qiáng)調(diào)應(yīng)強(qiáng)化人民調(diào)解與司法裁判的良性互動(dòng)。2009年8月,在江蘇省高級(jí)人民法院調(diào)研座談會(huì)上,時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)王勝俊明確提出“能動(dòng)司法”的主張,“調(diào)解優(yōu)先,調(diào)判結(jié)合”成為調(diào)解工作的重要經(jīng)驗(yàn)被普遍推廣。緊接著,《人民調(diào)解法》和《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》相繼頒布,規(guī)范了人民調(diào)解委員會(huì)的組織運(yùn)作方式、人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序等關(guān)鍵性問(wèn)題。

雖然本階段的司法改革以技術(shù)性改革為主導(dǎo),但體制性改革已經(jīng)萌芽。從中共十六大提出推進(jìn)司法體制改革開始,到2003年中共中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立,中央對(duì)司法改革的深層矛盾已有體認(rèn),改革重心也逐漸從表面制度深入到內(nèi)部體制。2008年中央政法委發(fā)布的《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》,從民主政治和社會(huì)主義法治國(guó)家的高度對(duì)司法改革進(jìn)行戰(zhàn)略部署。同時(shí),改革的全局性、整體性推進(jìn)策略得到重視,以司法統(tǒng)一和司法公開為目的的宏觀制度構(gòu)建提上日程,例如人民法院工作年報(bào)制度、指導(dǎo)性案例制度的推開以及《中國(guó)的司法改革》白皮書的發(fā)布等。

總之,由運(yùn)行機(jī)制改革向體制性改革邁進(jìn),本階段改革以優(yōu)化司法職權(quán)配置和規(guī)范司法行為為著力點(diǎn),目的在于建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。但改革仍有不足,例如,“司法改革進(jìn)程與人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求還不完全適應(yīng),司法權(quán)力的行使和監(jiān)督還存在制度不完善、運(yùn)行不規(guī)范的地方”［21］。由于改革的逐漸深入,其與法律制度以及外部體制之間的沖突日益顯著。此外,司法去行政化的力度仍有待加強(qiáng),鐵路法院、檢察院等公司辦司法的問(wèn)題仍未根本解決,且這一時(shí)期所推行的司法巡查制度有加重司法行政化之嫌。

（二)體制性改革時(shí)期

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布,在總結(jié)1978年以來(lái)中國(guó)改革成就的同時(shí),發(fā)出全面深化改革的號(hào)召。這標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)進(jìn)入繼改革開放之后的新一輪社會(huì)變革時(shí)期。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)軌、貧富差距拉大的背景下,中國(guó)社會(huì)治理面臨著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的壓力,治理能力亟待提升。而治理能力與治理體系的現(xiàn)代化有賴于司法改革的頂層設(shè)計(jì),即以法治能力和體系建設(shè)為戰(zhàn)略重點(diǎn),發(fā)揮執(zhí)政黨的賦權(quán)增能和整體均衡功能［22］。再者,中共十八大以來(lái),中國(guó)社會(huì)主義法律體系走向成熟,有法可依問(wèn)題基本解決,司法體制改革旋即成為深化依法治國(guó)戰(zhàn)略的重中之重。因此,本階段司法改革致力于改變權(quán)力、資源和責(zé)任過(guò)分向國(guó)家和政府集中的局面,試圖通過(guò)社會(huì)資源的再分配,實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的權(quán)責(zé)匹配［23］。這意味著中國(guó)司法改革真正從技術(shù)性改革進(jìn)入體制性改革時(shí)期。

為保障新時(shí)期司法改革的順利推行,中央從組織體制和路線指引兩個(gè)方面采取了一系列重大舉措:其一,建立黨對(duì)司法體制改革的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。2013年12月,中共中央成立由習(xí)近平任組長(zhǎng)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱“深改組”),并將司法改革作為深改組討論的重要議題。2018年3月,中共中央又將深改組升格為中央全面深化改革委員會(huì),進(jìn)一步增強(qiáng)其議事決策權(quán)能。其二,發(fā)布深化司法體制改革的綱領(lǐng)性文件,主要包括:中共十八屆四中全會(huì)發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《依法治國(guó)決定》”)；中央深改組第二次、第三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見及貫徹實(shí)施分工方案》、《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見》（以下簡(jiǎn)稱“《框架意見》”)和《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》等。

司法責(zé)任制改革是司法改革的“牛鼻子”,是引領(lǐng)其他改革措施的重要抓手［24］。2014年《框架意見》提出,要“完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)法院檢察院省以下人財(cái)物統(tǒng)管”。其中,完善司法人員分類管理之目的在于強(qiáng)化司法專業(yè)化；健全司法人員職業(yè)保障和省以下人財(cái)物統(tǒng)管則意在為依法獨(dú)立行使司法權(quán)提供外部保障。三方面互構(gòu)則導(dǎo)向司法專業(yè)化和獨(dú)立性,與司法責(zé)任制所倡導(dǎo)的“審理者裁判,裁判者負(fù)責(zé)”理念不謀而合。因此,只有抓住司法責(zé)任制這一基本矛盾,才能明晰其他三項(xiàng)改革的方向和路徑。2015年9月,最高人民法院頒布《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》,系統(tǒng)謀劃了司法責(zé)任制建設(shè)的具體實(shí)施方案。依此規(guī)定,實(shí)踐中司法責(zé)任制改革的主要事項(xiàng)包括法官員額制改革、司法責(zé)任（終身)追究制構(gòu)建、省以下人財(cái)物統(tǒng)管改革、法官職業(yè)保障制度改革、司法人員分類管理改革等。

最高人民法院巡回法庭的設(shè)置是本階段改革的另一亮點(diǎn)。2014年人民法院《四五改革綱要》提出要“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”,其中就包含著設(shè)立巡回法庭的構(gòu)想。2014年底,中央深改組審議通過(guò)《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》,在體制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面為巡回法庭建設(shè)提供正當(dāng)性支持。2015年最高人民法院《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問(wèn)題的規(guī)定》出臺(tái),巡回法庭的主管和管轄范圍、運(yùn)行機(jī)制、審判流程等得以明確。基于跨行政區(qū)劃的特點(diǎn),最高人民法院巡回法庭的設(shè)立旨在克服司法地方化的弊病,并通過(guò)審判重心的下沉而方便當(dāng)事人訴訟。截至目前,最高人民法院先后在深圳、沈陽(yáng)、南京等地設(shè)置了六個(gè)巡回法庭。

與司法去地方化相對(duì)應(yīng),司法去行政化改革在新時(shí)期亦有深度推進(jìn)。首先,2014年底,最高人民法院召開黨組會(huì)議,決定取消各高級(jí)人民法院的業(yè)績(jī)考核排名,將結(jié)案率之外的傳統(tǒng)約束性指標(biāo)變?yōu)閰⒖夹灾笜?biāo)。這無(wú)疑是對(duì)法院審判管理技術(shù)的科學(xué)化改進(jìn)。其次,排除領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)司法活動(dòng)的干預(yù)。2015年3月,中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》,要求各級(jí)干部不得干涉司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán),否則將追究法律、政治責(zé)任。之后,中央政法委下發(fā)《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》,從司法記錄、檢察追責(zé)等方面構(gòu)建起防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的“防火墻”。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期準(zhǔn)備,民事和刑事司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革取得重大突破。民事訴訟領(lǐng)域,立案制度改革是民事庭審中心主義改革的重要舉措。該制度肇始于20個(gè)世紀(jì)90年代的立審分離改革,目的在于通過(guò)簡(jiǎn)化起訴條件,充分保障當(dāng)事人訴權(quán)。原因是,現(xiàn)行立案審查不區(qū)分起訴要件與訴訟要件,使得起訴門檻被抬高,“立案難”備受詬病。中共十八屆四中全會(huì)《依法治國(guó)決定》提出要變立案審查為立案登記制,對(duì)訴狀僅予以形式審查,將涉及實(shí)體問(wèn)題的訴訟要件之審查向后推移。其后,最高人民法院于2015年頒行《關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》,對(duì)立案登記的一般程序和救濟(jì)途徑予以詳細(xì)規(guī)定。在刑事訴訟領(lǐng)域,以審判為中心的改革致力于破解中國(guó)刑事司法中公檢法配合有余而制約不足的現(xiàn)象。具體講,就是要避免審判程序淪為偵查、審查起訴程序的附庸,實(shí)現(xiàn)庭審的實(shí)質(zhì)化。中共十八屆四中全會(huì)明確提出要“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革,確保偵查、審査起訴的案件事實(shí)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)”。隨后,中央深改組審議通過(guò)了《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》,對(duì)這一改革目標(biāo)進(jìn)行再次確認(rèn)。為貫徹中央的指示精神,最高人民法院于2016年發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實(shí)施意見》,從庭前準(zhǔn)備程序、普通審理程序和證據(jù)認(rèn)定規(guī)則等多個(gè)方面對(duì)刑事庭審程序提出規(guī)范性要求。

除上述措施外,司法配套制度改革也有明顯跟進(jìn)。首先,司法公開方面,隨著2013年《最高人民法院裁判文書上網(wǎng)公布暫行辦法》的正式實(shí)施,中國(guó)裁判文書網(wǎng)上公開工作發(fā)展迅速。截至目前,作為官方網(wǎng)絡(luò)公開平臺(tái)的“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”已累計(jì)上傳各類裁判文書7 000多萬(wàn)篇。其次,在信息技術(shù)的推動(dòng)下,中國(guó)司法信息化和大數(shù)據(jù)建設(shè)被提上日程,杭州、北京等地互聯(lián)網(wǎng)法院相繼成立。以國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》的出臺(tái)為標(biāo)志,中國(guó)司法信息化改革進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。

依法改革是本階段改革的鮮明特點(diǎn)。中共十八屆四中全會(huì)《依法治國(guó)決定》指出,改革必須與立法相銜接,做到于法有據(jù)。這劃定了本輪改革的底線。吸取以往改革中制度沖突引發(fā)改革停滯的教訓(xùn),將改革框定在憲法法律之內(nèi),兼顧了改革的合法性和對(duì)司法規(guī)律的尊重。從技術(shù)性改革到體制性改革,中共十八大以來(lái)司法改革的主導(dǎo)力量來(lái)自中央。在加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的攻堅(jiān)期,司法改革被認(rèn)為是中國(guó)政治體制改革的重要組成部分［25］。因此,本階段的改革措施更具體系性,并呈現(xiàn)出“一個(gè)中心,兩個(gè)基本點(diǎn)”的特征,即以司法責(zé)任制改革為中心,以去地方化和去行政化為基本點(diǎn),目的在于實(shí)現(xiàn)司法的職業(yè)化和專業(yè)化。基于國(guó)家戰(zhàn)略的目標(biāo)立場(chǎng),新時(shí)期司法改革在彌合國(guó)情意識(shí)和司法規(guī)律之張力方面雖然游刃有余,但改革的復(fù)雜性要求我們必須具備風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。比如,有學(xué)者根據(jù)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn),在司法去地方化仍未完成的當(dāng)下,如過(guò)度追求去行政化,削弱法院檢察院在人財(cái)物統(tǒng)管制度中的地位,反倒可能適得其反［26］。2019年2月,以“司法體制綜合配套改革”為主題的人民法院《五五改革綱要》已經(jīng)發(fā)布,這預(yù)示著新一輪司法改革即將啟程。

五、總結(jié)與展望

新中國(guó)建立70年來(lái)的司法改革歷程并非一帆風(fēng)順,總體呈前進(jìn)、發(fā)展趨勢(shì),但其間不乏曲折、坎坷。大體來(lái)講,中國(guó)司法改革經(jīng)歷了“制度重建—恢復(fù)發(fā)展—技術(shù)改革—體制改革”的演進(jìn)路徑。其中,新中國(guó)前30年的改革型構(gòu)出中國(guó)司法制度的基本骨架,其后40年是在政法體制承繼基礎(chǔ)上的揚(yáng)棄。新中國(guó)建立初期的司法行政化引申出改革開放后40年的司法專業(yè)化改革任務(wù),亦即司法去行政化和去地方化成為改革的兩條重要線索。而20世紀(jì)末的司法恢復(fù)和地方試驗(yàn)為新時(shí)期改革推進(jìn)積蓄了力量,最終促使中國(guó)司法改革從技術(shù)層面深入到體制內(nèi)部,基于頂層設(shè)計(jì)的整體性改革局面得以形成。

以下是既有改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),也是未來(lái)必須堅(jiān)守的方向:

第一,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義國(guó)家,作為社會(huì)變革重要組成部分的司法改革,理應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序推進(jìn)。黨領(lǐng)導(dǎo)司法改革不僅有其憲制合法性,也有其必要性。黨的領(lǐng)導(dǎo)屬于宏觀領(lǐng)導(dǎo),體現(xiàn)在政治、思想和組織層面,而司法改革必須具有宏觀視野和體系性構(gòu)想,否則只會(huì)顧此失彼。隨著司法改革進(jìn)入深水區(qū),部門利益協(xié)調(diào)和社會(huì)資源調(diào)配成為決定改革成敗的關(guān)鍵,這都需要黨對(duì)改革方向的把控和對(duì)各方主體的統(tǒng)籌。從新中國(guó)建立初期的中央政法小組到中央深改組,再到中央全面深化改革委員會(huì),正是黨的領(lǐng)導(dǎo)確保了司法改革的正確方向。作為例外,“文化大革命”期間“拋開黨委鬧革命”的做法因脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)而引致司法的無(wú)序,這一教訓(xùn)必須銘記。未來(lái),黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)體現(xiàn)在支持法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作［27］。

第二,尊重司法規(guī)律。司法改革的目的在于讓司法回歸其本質(zhì),即在司法的過(guò)程中遵循中立、公開、公正等基本原則。在中國(guó)司法改革的進(jìn)程中,無(wú)論是法官員額制改革還是訴訟費(fèi)用制度改革,都試圖營(yíng)造有利于依法獨(dú)立行使審判權(quán)的制度環(huán)境；而審判方式等訴訟機(jī)制的改革則意在建立更加公正、公開的司法程序。因此,改革尊重司法規(guī)律應(yīng)體現(xiàn)在三個(gè)層面:首先,形式層面,明確司法與行政、立法等的差異性,尤其是避免司法行政化的傾向；其次,規(guī)范層面,把司法規(guī)律具體化為司法制度和程序規(guī)則,即將改革獲得的普遍性司法經(jīng)驗(yàn)予以制度化；最后,實(shí)踐層面,破除司法本質(zhì)主義的錯(cuò)誤觀念,秉持司法理論的開放性,豐富司法規(guī)律內(nèi)涵。

第三,強(qiáng)化整體布局。改革應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向,同時(shí)跳出具體問(wèn)題進(jìn)行整體布局。司法的嵌入性特征要求必須將轉(zhuǎn)型中國(guó)的社會(huì)關(guān)系總體作為影響改革進(jìn)程的重要變量。或者說(shuō),司法改革的探討必須置于特定的歷史背景下,同時(shí)要區(qū)分不同時(shí)期改革的目標(biāo)任務(wù),明確改革的階段性特征。就此而言,中共十八大以來(lái),基于頂層設(shè)計(jì)的司法體制改革是對(duì)先前局部地方性改革的再改革。例如,針對(duì)政法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的改革,20世紀(jì)90年代即已提出,但直至新時(shí)期人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革才真正破局。其根源在于中共十八屆四中全會(huì)以來(lái)的改革,從根本上打破了條塊管理模式的弊病,實(shí)現(xiàn)了體制層面的整體推進(jìn),并且,改革最終指向依法獨(dú)立行使審判權(quán)和司法責(zé)任制,立意更加高遠(yuǎn)。因此,未來(lái)司法改革應(yīng)更加注重整體布局,將分散性措施統(tǒng)合進(jìn)一體化的改革框架之內(nèi)。

第四,運(yùn)用試點(diǎn)方法。疆域遼闊、人口眾多、歷史悠久是中國(guó)的基本國(guó)情。改革開放以來(lái),中國(guó)不同區(qū)域發(fā)展的差異性日益明顯。因此,改革必須基于對(duì)司法地方性知識(shí)的充足把握,進(jìn)而通過(guò)“先試點(diǎn)、后推廣”的方法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步推進(jìn)。中國(guó)司法改革中的試點(diǎn)方法一直存在,例如前述立審分離改革、2012年刑事訴訟法的修改等,都是在廣泛吸取地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完成的。2014年《框架意見》和《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》將司法改革試點(diǎn)方法提升到了新的高度,充分彰顯了頂層設(shè)計(jì)與地方探索相結(jié)合的理路［28］。畢竟,試點(diǎn)改革方法的優(yōu)勢(shì)不容小覷:首先,試點(diǎn)可以避免一刀切,能夠充分調(diào)動(dòng)地方的積極性,實(shí)現(xiàn)因地制宜。其次,試點(diǎn)意味著循序漸進(jìn),可以避免冒進(jìn)改革導(dǎo)致的失控風(fēng)險(xiǎn)。最后,試點(diǎn)是自上而下與自下而上相結(jié)合的過(guò)程,符合認(rèn)知發(fā)展的一般規(guī)律,可以避免理論脫離實(shí)際。

總之,經(jīng)過(guò)70年的改革發(fā)展,中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度基本建立。中共十九大報(bào)告指出,“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命”。如今,司法改革已經(jīng)從量變走向質(zhì)變,需要深入體制內(nèi)部進(jìn)行“革命”。中共十八大以來(lái),“五位一體”和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局相繼推出,司法改革作為其中重要一環(huán),是中國(guó)道路自信和制度自信的重要體現(xiàn)。未來(lái)司法改革,應(yīng)在繼續(xù)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)之前提下,平衡司法規(guī)律與基本國(guó)情之關(guān)系,強(qiáng)化總體布局與司法配套制度改革,在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,全面、深入、有序地推進(jìn)。同時(shí),必須認(rèn)識(shí)到,司法改革永遠(yuǎn)在路上,因此要持之以恒、敢啃硬骨頭。在決勝全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)指引下,經(jīng)過(guò)新一輪的全面深化改革,中國(guó)必將建立起更加完善、公平、正義的司法制度體系。