周玉淵

（1.上海國際問題研究院，上海200233）

國際發(fā)展合作是美國全球戰(zhàn)略的支柱之一，是美國全球領(lǐng)導(dǎo)力的重要來源。美國國際發(fā)展合作“致力于為美國國家安全戰(zhàn)略及其他戰(zhàn)略提供支撐，致力于通過提升外交和發(fā)展合作能力，為更好實(shí)現(xiàn)對外政策目標(biāo)提供保障”。①美國國際開發(fā)署，https：／／www.usaid.gov／results-and-data／planning／policy，訪問時間：2019 年 3 月 15 日。從馬歇爾計劃到“第四點(diǎn)計劃”，從歐洲到亞非拉，美國的發(fā)展援助在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了重要影響，也奠定了美國全球發(fā)展事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者的地位。過去的70年，美國對外援助的改革更大程度上是對外援助體制不斷擴(kuò)大的過程。②“對外援助”和“國際發(fā)展合作”在本文中交替使用，其所指總體上是一致的。21世紀(jì)開始，國際援助話語的一個重要變化是從“援助”向“國際發(fā)展合作”的轉(zhuǎn)向。對外援助是一個相對狹義的概念，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作組織（OECD）國家確定了比較明確的對外援助概念和標(biāo)準(zhǔn)。而“國際發(fā)展”則是一個更寬泛的概念，其更強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家的“自主權(quán)”以及援助國與受援國的“雙向性”。在很大程度上，以發(fā)展中國家發(fā)展為導(dǎo)向或者結(jié)果的國際合作，都可以理解為國際發(fā)展合作。以美國和中國為例，美國的國際發(fā)展合作中，傳統(tǒng)意義的對外援助占據(jù)很大比重，而中國的國際發(fā)展合作中，以發(fā)展融資為載體的發(fā)展合作則占據(jù)較大比重。當(dāng)前美國國際發(fā)展合作的一個重要變化是對傳統(tǒng)對外援助的輕視，而對其他非援助意義上的發(fā)展合作給予高度重視。因此，本文主要以“國際發(fā)展合作”統(tǒng)稱，在具體描述2000年以前的實(shí)踐時，更多使用“對外援助”。然而，特朗普上臺后，美國國際發(fā)展合作正在經(jīng)歷多層次的變化。在戰(zhàn)略動力上，大國競爭正在成為美國新國際發(fā)展合作的重要動力。在發(fā)展模式上，美國提出“新發(fā)展合作模式”，強(qiáng)化與中國在發(fā)展中國家的模式之爭。在政策和機(jī)制上，國際發(fā)展合作的戰(zhàn)略化、政治化和安全化在加劇，發(fā)展機(jī)構(gòu)與外交和安全部門的捆綁比以往更加密切。中美兩國的博弈也開始從雙邊（貿(mào)易沖突、科技競爭等）擴(kuò)大到第三方或發(fā)展中國家。這一現(xiàn)實(shí)推動著美國國際合作的改革，同時又給中國帶來了新的考驗(yàn)。那么，美國國際發(fā)展合作為什么要改革？如何改革？將對中國產(chǎn)生哪些影響？這是本文嘗試回答的主要問題。

一、美國國際發(fā)展合作改革：延續(xù)與變革

美國的國際發(fā)展合作改革并不是一個新問題。①美國對外援助機(jī)制改革是美國國際發(fā)展研究中一個熱門話題。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束前后對美國對外援助有效性質(zhì)疑的上升，改革對外援助的呼聲持續(xù)高漲，相關(guān)研究開始增加。代表性的研究如：James Bovard， “The Continuing Failure of Foreign Aid”， Cato Institute Policy Analysis No.65， January 31， 1986； Denis J.Sullivan，“The Failure of U.S.Foreign Aid： An Examination of Causes and a Call for Reform”， Global Governance， Vol.2， No.3， 1996， pp.401-415；Stewart Patrick， “U.S.Foreign Aid Reform： Will it Fix What is Broken？” Center for Global Development， September 2006； Connie Veillette， “Foreign Aid Reform： Issues for Congress and Policy Options”， CRS Report for Congress， Nov.7， 2007； Susan B.Epstein，Matthew C.Weed， “Foreign Aid Reform： Studies and Recommendations”， CRS Report for Congress， July 28， 2009； Conor M.Savoy，Erol K.Yayboke， “Reforming and Reorganizing U.S.Foreign Assistance： Increased Efficiency and Effectiveness”， CSIS， July 2017； Jeremy Konyndyk， Cindy Huang， “ A PracticalVision forUS Development Reform”， Center for Global Development， July 20，2017。美國全球發(fā)展研究中心、大西洋理事會、布魯金斯學(xué)會、戰(zhàn)略與國際問題研究中心、傳統(tǒng)基金會等美國六大智庫還發(fā)布了共同立場報告。George Ingram，Tessie San Martin，and Connie Veillette， “A New Foreign Aid Architecture Fit for Purpose”， MFAN，2017， https：／／modernizeaid.net／wp-content／uploads／2017／07／MFAN-Co-Chair-Aid-Architecture-Discussion-Draft-.pdf.從肯尼迪政府時期的《對外援助法案》到特朗普時期的《更好利用投資促進(jìn)發(fā)展法案》（BUILD Act），改革一直是美國國際發(fā)展合作的重要需求和動力。美國的國際發(fā)展合作改革可分為五個階段：第一個階段是二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)50年代末，是對外援助的起步階段。第二個階段是20世紀(jì)60年代初—80年代末，即冷戰(zhàn)時期的對外援助，或者是自由主義導(dǎo)向的對外援助階段。第三個階段是20世紀(jì)90年代的對外援助，對外援助開始經(jīng)歷冷戰(zhàn)結(jié)束后的短暫迷失期。第四個階段從21世紀(jì)初到奧巴馬任期結(jié)束，是國際發(fā)展合作的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型階段。第五個階段開始于特朗普政府任期，國際發(fā)展合作轉(zhuǎn)向大國競爭導(dǎo)向。②根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，存在著多種美國對外援助的階段劃分。美國國內(nèi)主要以美國對外援助的機(jī)制改革為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。一種是根據(jù)政府任期進(jìn)行劃分，即不同政府的改革主張和事件。另一種是年代劃分，美國國際開發(fā)署根據(jù)不同時期的重點(diǎn)，將美國的對外援助分為50年代（援助作為外交工具）、60年代（援助機(jī)制建立）、70年代（強(qiáng)調(diào)人的基本需求）、80年代（轉(zhuǎn)向自由市場）、90年代（民主與可持續(xù)發(fā)展）、2000年第一個十年（反恐與國家重建）以及當(dāng)今的對外援助。中國學(xué)者更傾向于從美國總體的國際戰(zhàn)略變化和援助動機(jī)變化的角度去劃分。美國對外援助的不同階段可參見，劉國柱等著：《在國家利益之間：戰(zhàn)略美國發(fā)展援助探研》，浙江大學(xué)出版社，2011年。

1.1 對外援助起步階段（二戰(zhàn)結(jié)束—20世紀(jì)50年代末）

現(xiàn)代意義上的國際發(fā)展援助誕生于二戰(zhàn)結(jié)束后。③USAID， “USAID History”， https：／／www.usaid.gov／whowe-are／usaid-history， Last Visited： Mar.15， 2019.為阻止蘇聯(lián)和共產(chǎn)主義的全球擴(kuò)張、維護(hù)和鞏固西方主導(dǎo)的國際安全秩序，對外援助成為美國對外政策的重要工具。1947年，美國開始援助希臘和土耳其。1948年，美國推出“馬歇爾計劃”，向歐洲提供大量的資金和技術(shù)援助。1950年，“第四點(diǎn)計劃”明確了美國對外援助的目標(biāo)：一是通過幫助發(fā)展中國家減少貧困和促進(jìn)生產(chǎn)，為美國提供海外市場；二是促進(jìn)其他國家實(shí)行資本主義，來消除共產(chǎn)主義威脅。為此，這一時期的對外援助主要集中于技術(shù)援助和大型融資項(xiàng)目。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，新的機(jī)構(gòu)開始成立。1951年10月31日，在“馬歇爾計劃”結(jié)束后，為了促進(jìn)軍事、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助項(xiàng)目的整合，美國國會通過了《互助安全法案》，并成立了互助安全局。1953年，在國務(wù)院之外成立了獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)“對外行動局”（Foreign Operations Administration），隨后其被整合到“國際合作局”（International Cooperation Administra-tion）。《1954年互助安全法案》開始明確發(fā)展援助、安全援助、突發(fā)應(yīng)急基金和私有投資擔(dān)保等細(xì)化的外援概念。在此基礎(chǔ)上，美國外援的相應(yīng)機(jī)制和工具逐漸建立，包括“糧食換和平項(xiàng)目”（Food for Peace Program）、發(fā)展貸款基金（Development Loan Fund）。 同時，還通過“糧食換和平”、發(fā)展貸款基金等方式，用于鞏固發(fā)展中國家的親美政權(quán)，阻止其倒向蘇聯(lián)陣營。美國甚至為此向諸多獨(dú)裁和軍政府政權(quán)提供了大量援助。①劉國柱等著：《在國家利益之間：戰(zhàn)后美國對發(fā)展中國家發(fā)展援助探研》，浙江大學(xué)出版社，2011年，第160-210頁。這一時期，美國對外援助主要流向以色列、埃及、菲律賓、孟加拉國、巴基斯坦等國。

1.2 冷戰(zhàn)時期的對外援助改革（20世紀(jì)60年代初—80年代末）

60年代是美國對外援助獲得巨大發(fā)展的十年?？夏岬虾图s翰遜任期被稱為“發(fā)展的黃金十年”。然而，也正是在這一時期，美國對外援助的有效性和實(shí)踐中的問題開始涌現(xiàn)，美國公眾和國會對美國外援的質(zhì)疑開始上升。肯尼迪在評價美國外援的作用時指出，“美國外援項(xiàng)目分散、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)低下、行動笨拙遲緩?！薄耙粋€現(xiàn)代且協(xié)調(diào)統(tǒng)一的援助機(jī)構(gòu)是必要的，其將有利于推進(jìn)美國的道德、經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益，進(jìn)而應(yīng)對當(dāng)前的極權(quán)主義威脅。”②John Norris， “Kennedy， Johnson and the Early Years”， USAID： A History of US Foreign Aid， Part 1／5， DEVEX，July 23，2014，https：／／www.devex.com／news／kennedy-johnson-and-the-earlyyears-83339.在這一背景下，美國外援改革被正式提上議程。1961年，《對外援助法案》出臺是美國對外援助進(jìn)程的重要里程碑。根據(jù)這一法案，美國國際開發(fā)署（USAID）成立。同時，美國對外援助機(jī)制進(jìn)行了較大規(guī)模改革和重組。在發(fā)展援助項(xiàng)目上，建立了發(fā)展貸款基金和發(fā)展贈予基金（Development Grant Fund）兩個主要機(jī)構(gòu)。在經(jīng)濟(jì)援助項(xiàng)目上，則建立了美國企業(yè)海外經(jīng)營的擔(dān)保機(jī)制（即現(xiàn)在的海外私人投資公司的前身）、經(jīng)濟(jì)支持項(xiàng)目（現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)支持基金項(xiàng)目）、應(yīng)急基金等重要機(jī)制。美國新援外體制最大的轉(zhuǎn)變是開始把國別規(guī)劃和長期規(guī)劃作為未來工作重點(diǎn)。進(jìn)入70年代，“人的基本需求”成為引領(lǐng)國際援助的主導(dǎo)理念。美國對外援助的領(lǐng)域和重點(diǎn)也開始進(jìn)行調(diào)整。早期的美國援助主要是資金、糧食、物資和基礎(chǔ)設(shè)施融資支持，70年代開始重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)、計劃生育和教育等具體領(lǐng)域問題。尼克松政府和卡特政府在對外援助機(jī)制上也提出了不同的主張。尼克松政府時期發(fā)布了《皮特森委員會報告》，提出對美國對外援助進(jìn)行大規(guī)模改革。其核心是將美國國際開發(fā)署分割為三個機(jī)構(gòu)：美國國際發(fā)展公司；美國國際發(fā)展研究所；安全援助項(xiàng)目。③John Norris， “The Cold War and its Aftermath”， DEVEX，23 July 2014， https：／／www.devex.com／news／the-cold-war-and-itsaftermath-83340.其中，海外私人投資公司（OPIC）正是在尼克松政府任期內(nèi)組建。然而，卡特政府任期的重要主張是整合現(xiàn)有援助機(jī)構(gòu)。卡特政府提出由國際發(fā)展合作局（IDCA）來協(xié)調(diào)國務(wù)院、財政部、農(nóng)業(yè)部等各個機(jī)構(gòu)的援外項(xiàng)目。這一時期還成立了國際發(fā)展研究所，來管理和協(xié)調(diào)與社會組織的關(guān)系，同時也成立了美國和平隊(duì)。1979年，根據(jù)行政命令建立了國際發(fā)展合作局。這改變了之前對外援助項(xiàng)目主要由國務(wù)院管理的局面，使美國國際開發(fā)署再次成為對外援助的主要職能機(jī)構(gòu)。這一時期，美國外援體制基本形成，同時，通過新的立法，國會已經(jīng)成為決定美國外援和管理機(jī)制的重要力量。

在20世紀(jì)80年代里根政府時期，伊朗人質(zhì)危機(jī)以及蘇聯(lián)入侵阿富汗使美國更加重視援助的作用。里根政府迅速增加了對外援助的規(guī)模，對外援助優(yōu)先用于安全領(lǐng)域。美國減少了對多邊機(jī)構(gòu)的援助，相當(dāng)大比例的援助流向了少數(shù)具有戰(zhàn)略價值的國家，例如巴基斯坦、埃及和土耳其。里根政府時期，在國際開發(fā)署署長彼得·麥克弗森（Peter McPherson）的協(xié)調(diào)下，共和、民主兩黨在對外援助上的共識以及政府與國會的協(xié)調(diào)開始獲得進(jìn)展。然而，即使如此，對美國對外援助的有效性的質(zhì)疑在這一時期達(dá)到新的高度，美國一些官員直接稱“美國援助已死”。為此，里根政府也嘗試提出改革方案，1983年，里根總統(tǒng)任命成立卡盧齊委員會（Carlucci Commission），1987年，眾議院外事委員會成立漢密爾頓-吉爾曼（Hamilton-Gilman）專家組，先后對美國外援進(jìn)行評估。并在隨后提出新的《對外援助法》修正案，然而由于各方的主張差異，這一修正案并沒有獲得通過。

1.3 冷戰(zhàn)結(jié)束后的對外援助改革（20世紀(jì)90年代初—90年代末）

90年代，美國的對外援助出現(xiàn)了一些新的變化。一方面，美國的重心從國際轉(zhuǎn)向國內(nèi)，國際援助的有效性遭到國會的嚴(yán)重質(zhì)疑。布什政府因?yàn)檫^于關(guān)注國際事務(wù)而忽略國內(nèi)事務(wù)，導(dǎo)致其第二任期競選失敗。這直接促使克林頓政府將重心轉(zhuǎn)向了國內(nèi)事務(wù)。“增加美國對外援助并不是總統(tǒng)的優(yōu)先”。在克林頓政府精簡政府機(jī)構(gòu)的政策下，縮減對外援助規(guī)模也成為政府改革的一個方向。美國中止了在26個國家的援助，“這是自馬歇爾計劃以來，美國第一次縮減受援國家數(shù)量”。另一方面，為了鞏固冷戰(zhàn)勝利成果，克林頓政府也希望發(fā)揮援助在重要地區(qū)和國家的轉(zhuǎn)型和穩(wěn)定上的作用。這一時期，克林頓政府關(guān)注的重點(diǎn)地區(qū)是中東歐國家。其核心的方式包括，通過一攬子援助方式加強(qiáng)對發(fā)展中國家的援助，重點(diǎn)援助處于危機(jī)中的“轉(zhuǎn)型國家”，通過非政府組織（NGOs）向美國援助無法覆蓋的國家提供援助。①USAID， “USAID History”， https：／／www.usaid.gov／whowe-are／usaid-history， Last Visited： Mar.15， 2019.然而，由于共和黨控制的國會對援助的極力限制，美國對外援助在90年代總體上處于低迷期?！懊绹鴩H開發(fā)署幾乎被掏空，1995—2000年間，發(fā)展署職員縮減了29%，在編雇員相比20年前減少了一半，三分之一的雇員接近退休年齡”。②John Norris， “The Clashes of the 1990s”， DEVEX， 23 July 2014， https：／／www.devex.com／news／the-clashes-of-the-1990s-83341.在這一背景下，盡管克林頓政府也提出了一些援助改革的計劃，如修改1961年的《對外援助法案》，但基本沒有進(jìn)展。

1.4 新千年的國際發(fā)展合作改革（2000—2016年）

2000年開始，千禧年發(fā)展目標(biāo)（MDGs）確立了國際發(fā)展合作的全球話語。在這一背景下，國際發(fā)展合作再次受到美國政府和國會的重視。一方面，“9·11”事件發(fā)生后，反恐成為美國國家安全戰(zhàn)略的優(yōu)先議題，配合和支持美國的安全戰(zhàn)略成為美國對外援助的重要目標(biāo)。美國的援助大量投入到與美國安全利益和反恐需要密切相關(guān)的國家，包括以色列、伊拉克、埃及、巴基斯坦等國。另一方面，國際發(fā)展合作也成為布什政府和奧巴馬政府希望留下政治遺產(chǎn)的重要領(lǐng)域。在這一背景下，布什政府和奧巴馬政府時期都給予了國際發(fā)展合作較大的重視。為了配合美國的全球反恐戰(zhàn)略，小布什政府在援助規(guī)模、目標(biāo)和政策上加大了改革力度。相比于歷屆美國政府，小布什政府第一次提出援助促發(fā)展是美國對外政策的優(yōu)先議題和核心工具。③Carol Lancaster， George Bush’ s Foreign Aid： Transformations or Chaos？， Baltimore： Brookings Institution Press， 2008， pp.3-4.2006年，小布什政府在國務(wù)院下成立美國外援資源辦公室（F Bureau），把美國國際開發(fā)署的政策、計劃、預(yù)算以及大量人員劃歸到這一新的辦公室。小布什政府推動成立了千禧年挑戰(zhàn)公司（MCC）、總統(tǒng)艾滋病防治計劃（PEPFAR）、總統(tǒng)瘧疾倡議等重要倡議?！斑@些倡議成為小布什政府重要的政治遺產(chǎn)，使小布什成為自肯尼迪以來對美國援助進(jìn)行最大改變甚至‘改革’的總統(tǒng)”。④同③。

然而，對援助重視的提升伴隨的是國內(nèi)要求援助改革呼聲的上升。奧巴馬任期初期，開始嘗試推動對外援助改革的立法。奧巴馬簽署了1961年以來的美國第一份國際發(fā)展合作文件——《全球發(fā)展總統(tǒng)政策指令》（PPD-6）。在美國國家安全戰(zhàn)略報告中，明確將國際發(fā)展合作確立為美國全球戰(zhàn)略的三大支柱（3D），即民主、外交和發(fā)展。在國際層面，奧巴馬政府時期還曾嘗試通過推動與中國在非洲等第三方的合作，維護(hù)和鞏固美國在國際發(fā)展事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)力。與此同時，美國國會也加大了立法力度。參議院提出了《國家外交與發(fā)展戰(zhàn)略法案》。眾議員霍華德·伯曼（Howard Berman）花兩年時間組織起草了長達(dá)923頁的《2012年全球伙伴關(guān)系法案》，試圖以此來取代1961年的《對外援助法》，但最終這一法案并沒有獲得通過。這一時期，由國務(wù)院、國會和發(fā)展援助機(jī)構(gòu)構(gòu)成的龐大援外管理體制已經(jīng)形成，然而，在缺乏強(qiáng)大內(nèi)外部動力的前提下，機(jī)制性的改革基本很難推動。在小布什和奧巴馬時期，雖然涌現(xiàn)出更多新的援助機(jī)制和工具，但美國的對外援助改革并沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。①美國對外援助管理體制改革可參見，丁韶彬、周寶根：“美國對外援助管理：歷史與現(xiàn)實(shí)”，《國際經(jīng)濟(jì)合作》，2012年第4期；周琪：“新世紀(jì)以來的美國對外援助”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2013年第9期；孫明霞：“‘9·11事件’以來美國對外援助機(jī)構(gòu)的調(diào)整：目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)的差距”，《美國問題研究》，2015年第1期。

二、美國國際發(fā)展合作新戰(zhàn)略：動力與轉(zhuǎn)向

特朗普政府上臺后，“援助失敗論”“援助無用論”等論調(diào)再度高漲。重塑美國的對外援助也正成為特朗普政府的施政方向。在戰(zhàn)略層面，特朗普政府將大國競爭視為美國全球戰(zhàn)略的優(yōu)先目標(biāo)。②滕建群：“特朗普‘美國第一’安全戰(zhàn)略與中美博弈”，《太平洋學(xué)報》，2018年第1期，第18-24頁。2017年的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》明確提出，美國將重建新的國際發(fā)展合作模式，為發(fā)展中國家提供一套不同于中國的發(fā)展合作模式。與此同時，國會與白宮、國會兩黨間在國際發(fā)展合作改革上形成了空前共識。“加強(qiáng)與中國的大國競爭已經(jīng)成為美國國際發(fā)展合作的統(tǒng)一戰(zhàn)略思想”。③Michael Igoe， “USAID Chief Lays out a Trump Development Doctrine”， DEVEX， Dec.6， 2018， https：／／www.devex.com／news／usaid-chief-lays-out-a-trump-development-doctrine-93973.這意味著，“中國因素”正成為美國國際發(fā)展合作的重要動力。

2.1 外部動力

21世紀(jì)以來，中國在國際發(fā)展合作事務(wù)中的話語權(quán)和影響力顯著上升，中國推動的新發(fā)展倡議和政策正在為國際發(fā)展合作和發(fā)展中國家的發(fā)展提供強(qiáng)勁動力。中國與發(fā)展中國家合作的規(guī)模、質(zhì)量和效果正在超越美國。④Daniel F.Runde， “Renewing U.S.Economic Engagement with the Developing World”， CSIS， November 2018.在貿(mào)易、發(fā)展融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力、工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域，中國開始建立起優(yōu)勢地位。

中國已經(jīng)超越美國成為世界上最大的貿(mào)易國家。2006年時，美國是全球130個國家的最大貿(mào)易伙伴，中國是70個國家的最大貿(mào)易伙伴。到2016年，中國成為全球124個國家的最大貿(mào)易伙伴，美國則減少至76個。2000年，中國只是5個國家的最大出口市場，到2014年增至43個，而美國則從53個減少至31個。⑤Daniel F.Runde， “A Tale of Two Paths： Divergence in Development”， CSIS， February， 2017.從區(qū)域?qū)用?，中國與東南亞和撒哈拉以南非洲的貿(mào)易額分別在2008年、2009年超越美國。2017年，中國與東盟、非洲的貿(mào)易分別接近和超過美國與東盟貿(mào)易的2倍（見圖1和圖2）。中國也已經(jīng)成為南美最大的出口市場和整個拉美地區(qū)僅次于美國的第二大出口市場。⑥Rebecca Ray， “China-Latin America Economic Bulletin 2018 Edition”， Boston University Global Development Policy Center Discussion Paper， January， 2018.

圖1 東盟國家與美國和中國貿(mào)易對比（單位：億美元）

圖2 撒哈拉以南非洲與美國和中國貿(mào)易對比（單位：億美元）

中國對發(fā)展中地區(qū)的投資增長凸顯了美國經(jīng)濟(jì)影響力的衰退。截至2017年底，中國對外直接投資存量超過1.8萬億美元，從2016年的第六位升至全球第二位，僅次于美國。①中華人民共和國商務(wù)部：《中國對外投資發(fā)展報告2018年》，2018 年 9 月，商務(wù)部網(wǎng)站，http：／／images.mofcom.gov.cn／fec／201901／20190128155348158.pdf，第 4 頁。中國對外投資存量的八成分布在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。而美國對外直接投資的74%集中于高收入國家，且對發(fā)展中國家的投資在持續(xù)減少。②James K.Jackson， “US Direct Investment Abroad： Trends and Current Issues”， CRS （Congressional Research Service） Report，June 29，2017.在東南亞地區(qū)，2008年，中國對東盟地區(qū)投資只有7.32億美元，美國的投資有36.85億美元。但之后，中國對東盟投資快速增長。2017年，中國投資達(dá)到113.7億美元，同年美國的投資則下降到43.22億美元。③ASEAN Secretariat， ASEAN StatisticsYearbook 2018，Jakarta， 2018， p.142.自2009年以來，中國對非投資出現(xiàn)了較快增長。截至2017年，中國對非投資存量433億美元，比2009年增加了3.6倍；而美國對非投資存量自2015年以來連續(xù)下降，2017年降至503億美元，僅比2009年多了63.44億美元（見圖3）。中國商務(wù)部副部長錢克明表示截至2017年底，中國各類對非投資存量超過了1 000億美元。按照現(xiàn)在數(shù)據(jù)，2018年，中國對非直接投資已經(jīng)超越美國對非直接投資。這是繼2009年中非貿(mào)易超過美非貿(mào)易后的又一個重要變化。在拉美地區(qū)，2016年，中國對拉美直接投資快速上升，達(dá)到272.3億美元，同比增長115.9%。截至2017年末，中國在拉美地區(qū)的投資存量為3 868.9億美元，拉美是亞洲之外中國第二大投資地區(qū)（見圖4）。

圖3 2009—2017年中美在非投資比較（單位：億美元）

中國國際發(fā)展融資進(jìn)一步削弱了美國的競爭力。自“一帶一路”倡議提出以來，中國國際開發(fā)性融資的機(jī)制、規(guī)模和方式正發(fā)生重要變化。在中國進(jìn)出口銀行和國家開發(fā)銀行等傳統(tǒng)的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)之外，中國也推動成立了新發(fā)展銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、中國東盟投資合作基金、中拉合作基金、中非發(fā)展基金、中拉基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)貸款等多元化的融資機(jī)制。中國對發(fā)展中地區(qū)的融資規(guī)模在不斷提升。根據(jù)威廉瑪麗學(xué)院援助數(shù)據(jù)（AidData），2000—2014年，中國在全球的發(fā)展融資規(guī)模已經(jīng)達(dá)到3 543億美元，同期美國的融資規(guī)模是3 946億美元。從2009年開始，中國每年的發(fā)展融資規(guī)模已經(jīng)較大幅領(lǐng)先美國（見圖5）。從區(qū)域看，在亞洲，2009年以來，中國的發(fā)展融資規(guī)模開始超過美國。④Yoon Ah Oh， “China’s Development Finance to Asia”，KIEP Staff Paper 18-02，Korea Institute for International Economic Policy，2018.在非洲，自2010年以來，中國的融資規(guī)模平均達(dá)到120億美元。⑤Chris Humphrey， Katharina Michaelowa， “China in Africa：Competition for Traditional Development Finance Institutions？” World Development， No.120， 2019， pp.15-28.中國是非洲基礎(chǔ)設(shè)施最大的融資方。在拉美地區(qū)，2018年，中國進(jìn)出口銀行和國家開發(fā)銀行對拉美地區(qū)的融資支持規(guī)模為77億美元，盡管比往年有所下降，但依然超過世界銀行和泛美銀行。⑥Margaret Myers， Kevein Gallagher， “Cautious Capital： Chinese Development Finance in LAC， 2018”， Global Development Policy Center， Boston University， 2019.

圖4 2009—2017年中美對拉美直接投資比較（單位：億美元）

圖5 中美發(fā)展融資（單位：億美元）

發(fā)展融資成為影響中美在發(fā)展中地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響力的重要因素。這不僅體現(xiàn)在融資的規(guī)模對比變化上，更體現(xiàn)在融資結(jié)構(gòu)和融資效果上。美國發(fā)展融資的70%是發(fā)展援助，官方融資的比重相對較小，而中國發(fā)展融資中官方融資的比重約為61%。在融資支持領(lǐng)域上，美國發(fā)展融資主要集中于發(fā)展領(lǐng)域，包括衛(wèi)生、糧食安全、農(nóng)業(yè)和教育。發(fā)展領(lǐng)域的資金占比超過了40%，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域只占5%，尤其是貿(mào)易政策上的支持只占不到1%。①Daniel F.Runde， Romina Bandura， Own Murphy， “Renewing U.S.Economic Engagement with the Developing Countries”，CSIS，November 2018.相比之下，中國發(fā)展融資主要集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施、能源、交通、信息通訊等關(guān)系發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。根據(jù)2014年中國對外援助白皮書，44.8%的中國發(fā)展援助流向了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施。②中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的對外援助（2014）》白皮書，2014年 7月10日，國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／ndhf／2014／document／1375013／1375013.htm。

中美發(fā)展融資結(jié)構(gòu)的差異直接決定了其融資的效果。可以說，在發(fā)展中國家致力于擺脫援助依賴、謀求自主發(fā)展的時代背景下，中國的發(fā)展融資更契合發(fā)展中國家的現(xiàn)實(shí)需求，其經(jīng)濟(jì)促進(jìn)效應(yīng)更加明顯和有效。這正是中國與發(fā)展中國家關(guān)系快速發(fā)展的關(guān)鍵性原因。相比之下，美國發(fā)展融資的經(jīng)濟(jì)帶動效應(yīng)非常有限。在美國學(xué)者看來，美國援助對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的忽視帶來了非常嚴(yán)重的后果，“無論是從貿(mào)易、投資還是發(fā)展融資角度，美國都不再是最大玩家。美國的優(yōu)勢正在被侵蝕，美國留下的真空正在被其他國家填補(bǔ)?！雹跠aniel F.Runde， Romina Bandura， Own Murphy， “Renewing U.S.Economic Engagement with the Developing Countries”，CSIS，November 2018.在這一背景下，中國發(fā)展融資越來越受到美國的重視和關(guān)注。特朗普政府上臺后極力攻擊和抹黑中國的海外發(fā)展融資。美國16位參議員還聯(lián)名上告財政部和國務(wù)院，要求美國政府馬上采取措施遏制中國的發(fā)展融資。④“Letter by US Senators to US Government on IMF China Belt and Road Initiative”， The Elephant， August 3， 2018， https：／／www.theelephant.info／documents／letter-by-us-senators-to-us-government-on-imf-china-belt-and-road-initiative／.在一些美國學(xué)者看來，中國海外開發(fā)性融資正在成為“當(dāng)前中美關(guān)系新的競爭方向”。⑤Kevin P.Gallagher， “China’s Role as the World’s Development Bank Cannot be Ignored”， National Public Radio， October 11，2018， https：／／www.npr.org／2018／10／11／646421776／opinion-chinas-role-as-the-world-s-development-bank-cannot-be-ignored.

2.2 戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向

基于上，中國在發(fā)展中國家不斷上升的影響力正在成為美國國際發(fā)展合作戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向的重要外部因素。在這一背景下，美國國際發(fā)展合作開始出現(xiàn)三個明顯的變化：國際發(fā)展合作戰(zhàn)略更加明確和有針對性；新發(fā)展模式需求更加強(qiáng)烈；美國發(fā)展合作工具開始出現(xiàn)大的調(diào)整和創(chuàng)新。

（1）美國國際發(fā)展的戰(zhàn)略功能轉(zhuǎn)向大國競爭。通過發(fā)展援助促進(jìn)國家安全一直是美國對外援助的重要目標(biāo)，但當(dāng)前這一戰(zhàn)略功能正在讓位于大國競爭的需要。特朗普政府的美國新安全戰(zhàn)略明確提出，美國將通過實(shí)行新的發(fā)展合作模式以抵消中國的影響力。美國國會報告毫無隱晦地指出，美國建立國際發(fā)展融資公司的目的就是為了加強(qiáng)與中國在發(fā)展中國家的競爭。⑥Shayerah Ilias Akhtar， Curt Tarnoff， “OPIC， USAID， and Proposed Development Finance Reorganization”， CSR Report， April 27，2018.美國專家更是向美國國會建議，美國國際開發(fā)署應(yīng)建立對中國援助的年度報告機(jī)制，商務(wù)部建立中國對外經(jīng)濟(jì)影響力報告機(jī)制?！懊绹枰獜娜驊?zhàn)略而非美中戰(zhàn)略的角度來加強(qiáng)與中國的競爭”。⑦Oriana Skylar Mastro， “Cooperation and Competition with China： The Need for New Approaches”， Statement before the Senate Committee on Foreign Relations， Sept.5， 2018.美國國際開發(fā)署馬克·格林則明確表示，“美國國際發(fā)展合作就是要提供一個完全不同于中國的發(fā)展合作模式，幫助發(fā)展中國家擺脫對中國的依賴”。2018年，美國副總統(tǒng)彭斯在亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人峰會上明確提出，美國將改變其對外援助模式，加強(qiáng)與中國在發(fā)展中國家的競爭。①“Remarks by Vice President Pence at the 2018 APEC CEO Summit”， The White House， Nov.16， 2018， https：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／remarks-vice-president-pence-2018-apecceo-summit-port-moresby-papua-new-guinea／.

（2）塑造美國國際發(fā)展合作新模式?，F(xiàn)實(shí)主義正在成為推動美國國際發(fā)展合作模式重構(gòu)的主導(dǎo)理念。特朗普政府上臺后，以價值觀為導(dǎo)向的對外援助模式遭到嚴(yán)重質(zhì)疑。②美國對外援助的理想主義特征可參見，婁亞萍：“理想主義與美國對外經(jīng)濟(jì)援助”，《太平洋學(xué)報》，2012年第8期，第23-29頁。特朗普在不同場合指責(zé)美國的對外援助“華而不實(shí)”“浪費(fèi)國家資源”。為此，特朗普政府正在改變傳統(tǒng)的價值觀導(dǎo)向的對外援助，比如提出減少乃至取消對國家民主基金（NED）等的海外民主援助經(jīng)費(fèi)，將相關(guān)機(jī)構(gòu)并入國務(wù)院。③Carlos Ballesteros， “Trump State Department Accused of A-bandoning Global Democracy in New Budget”， Newsweek， May 3，2018， https：／／www.newsweek.com／state-department-democracypromotion-funding-rex-tillerson-830858.白宮明確提出對外援助必須服務(wù)于美國的外交、商業(yè)和安全利益。特朗普及美國政府高官更是多次直白地表示，接受美國援助的國家自然必須與美國的外交和安全戰(zhàn)略保持一致，否則將取消援助。④Nikki Haley， “American Foreign Aid should Only Go to Our Friends”， Fox News， February 28， 2019， https：／／www.foxnews.com／opinion／amb-nikki-haley-american-foreign-aid-should-only-go-to-our-friends.美國國家安全戰(zhàn)略報告中也第一次較為全面地提出“新發(fā)展合作模式”。大體上，這一新模式將聚焦于三個層面的改變。其一，強(qiáng)調(diào)從援助關(guān)系轉(zhuǎn)向新發(fā)展伙伴關(guān)系。即不只關(guān)注美國的單向援助，而是強(qiáng)調(diào)雙向性和伙伴關(guān)系，更加重視美國從中獲益。其二，責(zé)任共擔(dān)和公私伙伴關(guān)系是新模式的核心。一方面，重視政府在撬動私有部門參與和加大援助和發(fā)展合作投入上的作用。另一方面，通過國際協(xié)調(diào)，鼓勵和要求其他國家在國際發(fā)展合作上承擔(dān)更大責(zé)任，以分?jǐn)偯绹鴫毫?。其三，商業(yè)合作模式成為新的焦點(diǎn)。奧巴馬政府后期，美國已經(jīng)開始重視撬動私人資本在維護(hù)和提升美國發(fā)展事務(wù)影響力上的作用。奧巴馬政府的發(fā)展倡議和工具，包括“電力非洲”“貿(mào)易非洲”等發(fā)展合作項(xiàng)目，基本是以撬動美國私人資本為目的。這一時期美國的國際發(fā)展合作具有“以投融資促發(fā)展合作”的特點(diǎn)。然而，到了特朗普時期，這一模式的重點(diǎn)有所偏移，其更體現(xiàn)出“以發(fā)展合作促進(jìn)投融資”的特點(diǎn)。通過發(fā)展合作促進(jìn)美國海外利益拓展，成為特朗普政府美國國際發(fā)展合作的重要商業(yè)目標(biāo)。

（3）創(chuàng)新國際發(fā)展合作工具。援外體制和機(jī)制改革一直是美國對外援助改革的主要方式。然而，這種機(jī)制導(dǎo)向的改革效果并不理想。結(jié)果是越改革，機(jī)構(gòu)越龐大。目前美國援外的機(jī)構(gòu)和機(jī)制從肯尼迪時期的4個增加到了二十幾個。美國對外援助機(jī)構(gòu)和機(jī)制是長期發(fā)展和實(shí)踐的產(chǎn)物，在美國政治體制下，重組和改革的難度很大。當(dāng)前美國發(fā)展改革的主要矛盾從黨際矛盾演變?yōu)楦畷g的矛盾，進(jìn)一步加大了對外援助管理體制改革的難度。在這種背景下，雖然美國國內(nèi)存在著強(qiáng)烈的對外援助改革的呼聲，不同部門也提出了相應(yīng)的改革方案和建議，但美國外援管理體制發(fā)生重大變化的可能性非常小。這一現(xiàn)實(shí)促使美國更加重視通過議題設(shè)置和項(xiàng)目規(guī)劃的方式來最大程度地發(fā)揮外援的功能和作用。從機(jī)制改革導(dǎo)向到項(xiàng)目導(dǎo)向，正在成為美國國際發(fā)展合作政策轉(zhuǎn)型的一個重要特征。在之前，美國國際開發(fā)署等機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立地開展國際發(fā)展合作，其外援主要集中于醫(yī)療衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)和人道主義援助等民生領(lǐng)域。然而，特朗普政府上臺后，美國政府和國會對美國對外援助領(lǐng)域的介入比之前更加強(qiáng)烈。最重要的一個表現(xiàn)是，針對“一帶一路”以及中國在發(fā)展中國家不斷上升的影響力，美國對外援助的領(lǐng)域也在發(fā)生重要變化。美國援助重點(diǎn)向高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施、美國發(fā)展融資機(jī)構(gòu)以及多邊融資機(jī)構(gòu)傾斜。

三、美國國際發(fā)展合作新戰(zhàn)略：政策工具及影響

美國國際發(fā)展合作改革的重要目的是遏制中國在全球發(fā)展事務(wù)上不斷上升的影響力。其核心戰(zhàn)略是重塑美國發(fā)展合作模式，以對抗中國發(fā)展合作模式。重要政策手段包括惡意詆毀中國的國際發(fā)展合作模式、重新重視與發(fā)展中國家的貿(mào)易和投資關(guān)系、以責(zé)任共擔(dān)為原則重建西方發(fā)展共同體、以國際發(fā)展合作為工具直接威逼和間接誘使發(fā)展中國家疏遠(yuǎn)中國。

3.1 政策工具

（1）詆毀中國國際發(fā)展合作模式。發(fā)展問題是全球面臨的共同挑戰(zhàn)，是國家間最容易的開展合作的領(lǐng)域。中美在全球氣候變化、公共衛(wèi)生、應(yīng)對自然災(zāi)害、糧食安全包括和平安全等諸多領(lǐng)域開展過合作?？傮w上，“中美在發(fā)展中世界既沒有直接的沖突，也沒有緊密的合作。中美之間在發(fā)展中世界并不是戰(zhàn)略競爭對手”。①Andrew Scobell， Bonny Lin and others， At the Dawn of Belt and Road： China in the Developing World， Rand， 2018， p.299.然而，特朗普政府上臺后，美國對中國的戰(zhàn)略不信任和疑懼主導(dǎo)著當(dāng)前美國國際發(fā)展合作戰(zhàn)略和政策的制定。強(qiáng)化中美發(fā)展合作模式對立、凸顯美國模式的道德高尚、抵消中國模式的積極作用是特朗普時期美國國際發(fā)展合作政策的基本方式。美國總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國安會、國務(wù)院以及國際發(fā)展合作署等各級別部門和官員都在不同場合惡意攻擊中國在發(fā)展中國家的合作，《美國國家安全報告》、國家預(yù)算解釋、包括美國主要智庫的研究報告都指出中美發(fā)展合作模式的競爭是當(dāng)前中美全球競爭的重要組成部分。正如美國國家安全戰(zhàn)略報告露骨地表示“美國的投資代表的是最可持續(xù)、最負(fù)責(zé)任的發(fā)展模式，這與專制國家的腐敗、不透明、掠奪以及質(zhì)量低下的交易形成了鮮明對比”。②The White House，National Security Strategy of the United States of America， December 2017， p.39.

（2）利用盟友體系和多邊平臺限制中國。特朗普政府上臺后在發(fā)展合作上的一系列政策雖然引發(fā)了西方國家的不滿，比如減少國際發(fā)展援助、施壓聯(lián)合國、退出多邊協(xié)議等。然而，通過強(qiáng)化中美競爭和對中國的負(fù)面宣傳，美國促使西方發(fā)展網(wǎng)絡(luò)與中國的模式競爭和差異成為國際發(fā)展合作格局的主要矛盾。特朗普上臺后，美國正在重塑與國際多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)關(guān)系，試圖弱化中國在其中的影響力。2019年，特朗普政府提名一直以來批評世界銀行與中國關(guān)系的大衛(wèi)·馬爾帕斯（David Malpass）擔(dān)任世行新總裁，其重要的目的是通過國際多邊金融平臺削弱中國的影響力?！斑@一任命表明美國已經(jīng)把世界銀行作為與中國經(jīng)濟(jì)和地緣政治競爭的重要工具”。③Michael Igoe， “Will Trump’s Nominee Turn the World Bank Against China？” Devex， Feb.7， 2019， https：／／www.devex.com／news／will-trump-s-nominee-turn-the-world-bank-against-china-94257.馬爾帕斯一直是世界銀行與中國關(guān)系的強(qiáng)力批評者，其重要主張就是削弱世界銀行與中國全方位的關(guān)系。在2017年的國會聽證中，他提出，美國應(yīng)與盟友和其他國家重塑世界銀行規(guī)則，防止世行為中國的地緣政治野心背書。最近，他又提出世行應(yīng)停止向中國貸款，并不斷批評中國在發(fā)展事務(wù)上的角色。④Kenneth Rapoza， “Trump’s Pick to Lead World Bank is a Huge Negative for China”， Feb.7， 2019， https：／／www.forbes.com／sites／kenrapoza／2019／02／07／trumps-pick-to-lead-world-bank-isa-huge-negative-for-china／＃f46b87082712.這清晰地表明，美國正極力改變世行與中國在發(fā)展事務(wù)上的合作關(guān)系，尤其是推動世行改變支持“一帶一路”的立場。同樣，美國也正努力通過國際貨幣基金組織（IMF）影響發(fā)展中國家向中國的借貸等發(fā)展合作，如要求國際貨幣基金組織拒絕向接受中國貸款的國家提供支持。美國還通過提出“印太戰(zhàn)略”和“五眼聯(lián)盟”，積極推動日本、印度、澳大利亞等國在各自區(qū)域內(nèi)加強(qiáng)對中國的牽制。例如，日本追隨美國稱，擔(dān)心中國在非貸款可能是“債務(wù)陷阱”，日本為此向（中國）債務(wù)問題嚴(yán)重的國家如埃塞俄比亞派遣金融顧問。⑤Ministry of Foreign Affairs of Japan， “Extraordinary Press Conference by Foreign Minister Taro Kono”， May 5， 2019， https：／／www.mofa.go.jp／press／kaiken／kaiken4e_000639.html.

（3）構(gòu)建國際經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略加強(qiáng)中國的商業(yè)競爭?！懊绹鴥?yōu)先”是塑造特朗普政府發(fā)展政策的重要原則，而商業(yè)利益是特朗普政府希望美國發(fā)展合作發(fā)揮的重要功能。撬動和服務(wù)私人資本海外拓展將是美國維護(hù)其發(fā)展中地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響力的重要方式。一個重要的趨勢是，為了加強(qiáng)與中國的競爭，美國將加大利用美國國際開發(fā)署等機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)和影響力推動美國企業(yè)在當(dāng)?shù)氐耐卣埂?018年12月，美國國際開發(fā)署發(fā)布了新的《私有部門接觸政策》。①“U.S.Agency for International Development Administrator Mark Green Panel Discussion on the Launch of USAID’s New Private Sector Engagement Policy”， American Enterprise Institute， December 12， 2018， https：／／www.usaid.gov／news-information／press-releases／dec-12-2018-administrator-green-panel-launch-private-sector-engagement-policy.這一政策將發(fā)展中國家發(fā)展與美國大型企業(yè)緊密結(jié)合，美國跨國公司既是美國發(fā)展政策的工具，也是發(fā)展政策的目標(biāo)。“美國通過發(fā)展合作促進(jìn)美國商業(yè)利益的目標(biāo)比之前更加明顯”?！霸趥鹘y(tǒng)基金會等機(jī)構(gòu)的長期推動下，美國國際開發(fā)署當(dāng)前新的職能是，借美國發(fā)展和人道主義援助的名，行獲取私人利益的實(shí)?！币粋€典型的案例是，美國國際開發(fā)署利用自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)驗(yàn)成功說服埃塞俄比亞政府允許美國杜邦公司向埃塞俄比亞投放轉(zhuǎn)基因玉米種子。②Joeva Rock， Jacob M.Grumbach， “Donald Trump’s Africa Policy”， February， 2019， https：／／africasacountry.com／2019／02／making-a-buck-under-donald-trumps-usaid.

積極推動構(gòu)建美國國際經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略成為美國維護(hù)全球影響力的重要戰(zhàn)略選擇。為了應(yīng)對中國帶來的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)和影響，2018年4月，托德·楊等四位參議員向國會提出了制定美國國家經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略的提案。該提案提出美國應(yīng)從經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略高度加強(qiáng)對中國的遏制。③Todd Young， Christopher Coons， JeffMerkley， Marco Rubio， “National Economic Security Strategy Act of 2018”， 115th Congress S.2757， April 25，2018.與此同時，美國國內(nèi)也呼吁美國構(gòu)建明確國際經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略加強(qiáng)與中國在發(fā)展中國家的競爭。美國智庫建議，美國國家安全委員會、經(jīng)濟(jì)委員會、商務(wù)部、國務(wù)院、財政部和美國貿(mào)易代表辦公室應(yīng)該在國際經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略上加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作。④Goodman， “A Multilateral and Strategic Response to International Predatory Economic Practices”， CSIS， May 9， 2018.為此，美國應(yīng)該整合現(xiàn)有的發(fā)展工具和機(jī)制，加強(qiáng)與發(fā)展中國家的商業(yè)聯(lián)系。具體的建議包括：第一，更加平衡地利用美國發(fā)展政策工具與以私人部門為主體的市場化運(yùn)作之間的關(guān)系，充分發(fā)揮美國對外援助在促進(jìn)商業(yè)發(fā)展上的撬動作用。第二，改革和重組美國進(jìn)出口銀行。為了加強(qiáng)與中國及其他國家的競爭，美國進(jìn)出口銀行的現(xiàn)代化改革和賦權(quán)勢在必行。第三，在對美國具有重要戰(zhàn)略價值的地區(qū)和國家啟動新的企業(yè)基金，推動私人部門的海外拓展。

（4）創(chuàng)新發(fā)展融資工具。發(fā)展融資能力已經(jīng)成為大國在國際發(fā)展事務(wù)上影響力的最直接體現(xiàn)。發(fā)展融資和開發(fā)性金融是中國擴(kuò)大與發(fā)展中國家關(guān)系的重要工具。“一帶一路”倡議提出后，中國倡議并推動成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、新開發(fā)銀行、絲路基金、南南合作基金等一系列發(fā)展融資工具進(jìn)一步彰顯了中國在國際發(fā)展事務(wù)上的影響力。在美國政客看來，中國發(fā)展融資支持使美國的發(fā)展模式和商業(yè)利益面臨重要挑戰(zhàn)。中國發(fā)展融資也因此成為當(dāng)前美國政客攻擊的焦點(diǎn)之一。美國一方面惡意詆毀中國發(fā)展融資模式，另一方面推動和支持美國國際發(fā)展融資模式的創(chuàng)新。2018年9月，美國國會通過了《更好利用投資促進(jìn)發(fā)展法案》，決定組建新的美國國際發(fā)展融資公司（IDFC）。美國國際發(fā)展融資公司將整合美國海外私人投資公司和美國國際開發(fā)署發(fā)展信貸局兩家機(jī)構(gòu)。根據(jù)這一新的融資機(jī)構(gòu)，美國將執(zhí)行20年的國際發(fā)展融資議程，對外發(fā)展融資規(guī)模從290億美元提升至600億美元。該融資機(jī)構(gòu)將致力于確立發(fā)展、透明和信用的最高標(biāo)準(zhǔn)，為發(fā)展中國家和伙伴提供一個不同于其他國家由政府主導(dǎo)的投資模式。為此，美國國際發(fā)展融資公司的功能將更加多元，包括貸款、擔(dān)保、股權(quán)投資、保險、技術(shù)支持、項(xiàng)目管理等多種工具。⑤Department of State， “Fiscal year 2020 Congressional Budget Justification”， March 11， 2019.

美國國際發(fā)展融資公司還有兩個潛在的重要功能。一是發(fā)展融資公司的資本催化功能，二是模式引領(lǐng)和規(guī)范塑造功能。美國國際發(fā)展融資公司并不是直接的資金投資者，而扮演的是私人部門投資的護(hù)航者的角色。特朗普政府明確表示，撬動私人投資將是美國外交政策的非常重要的工具。①Department of State， “Fiscal year 2020 Congressional Budget Justification”， March 11， 2019.美國國際發(fā)展融資公司將在引領(lǐng)和撬動西方國家的發(fā)展融資以及塑造集體融資規(guī)范上發(fā)揮推動者角色。美國與西方國家在國際發(fā)展融資上一直存在著較密切的合作關(guān)系，例如海外私人投資公司與英聯(lián)邦發(fā)展融資公司（CDC）等密切合作。美國發(fā)展融資公司的成立為西方機(jī)構(gòu)間的合作提供了更大空間，也為美國拉攏其他國家共同塑造針對中國的融資規(guī)范提供了條件。在美國國際融資發(fā)展公司方案剛簽署不久，就有加拿大機(jī)構(gòu)表示，美國國際發(fā)展融資公司的成立將重塑以透明、責(zé)任和信用為核心的融資模式，為西方國家和企業(yè)提供機(jī)遇，這將推動國際發(fā)展融資進(jìn)入新時代。②Paul M.Murphy， Mark McAuley， “The U.S.BUILD Act： A New Chapter in International Development Finance？” Lexology， September 20， 2018， https：／／www.lexology.com／library／detail.aspx？ g＝32a4148e-3daf-43ed-8d5f-61594d221d82.

當(dāng)然，因?yàn)槠渲饕ㄎ粸榧訌?qiáng)與中國競爭而非應(yīng)對發(fā)展中國家的需求，其從一開始就受到質(zhì)疑。有學(xué)者就指出，雖然新發(fā)展融資公司的資金規(guī)模翻了一倍，但其規(guī)模依然很小，根本就無法改變現(xiàn)有格局（game-changer）。③Erin Collinson， Todd Moss， “Why is the White House Scuttling its Biggest Development Win？Four Hidden Daggers Pointed at the heart of the New USDFC”， Center for Global Development， April 2，2019， https：／／www.cgdev.org／blog／why-white-house-scuttling-itsbiggest-development-win-four-hidden-daggers-pointed-heart-new.更有學(xué)者明確指出，如果這一融資機(jī)制是以強(qiáng)化與中國在發(fā)展中地區(qū)的競爭為目的的話，其將很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，“為了競爭需要，美國甚至可能去模仿中國的融資模式”。④ScottMorris， “ The Problem with Competing forthe Allegiance of Poor Countries”， CDGDEV， November 19， 2018， https：／／www.cgdev.org／blog／problem-competing-allegiance-poorcountries.雖然美國國內(nèi)認(rèn)為這一機(jī)制將非常重要，但也承認(rèn)僅靠這一機(jī)制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“美國還需要盡快制定新的國際經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，以及強(qiáng)化在國際金融機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)地位”。⑤Daniel F.Runde， Romina Bandura， “The BUILD Act Has Passed： What’s Next？” CSIS， October 12， 2018， https：／／www.csis.org／analysis／build-act-has-passed-whats-next.

3.2 對中國的影響

總體上，美國構(gòu)建了一套針對和遏制中國發(fā)展影響力的政策體系。雖然其實(shí)質(zhì)性的影響還有待觀察，然而其未來的趨勢和潛在的影響應(yīng)引起關(guān)注。

（1）中國總體的國際發(fā)展合作環(huán)境趨于嚴(yán)峻。在亞太地區(qū)，美國積極推動與日本、澳大利亞、印度等國的合作，支持這些國家擴(kuò)大與中國在發(fā)展合作上的競爭。在美國的支持下，澳大利亞和新西蘭加大了對中國在太平洋島國投資和發(fā)展合作的關(guān)注和抗衡力度。澳大利亞通過了新的外國干預(yù)法；新西蘭發(fā)布了新的戰(zhàn)略防務(wù)政策；兩國同時加大了對太平洋島國的援助。⑥Jonanne Wallis， “Australia Steps Up its Pacific pivot”， East Asia Forum， Oct.20， 2018， http：／／www.eastasiaforum.org／2018／10／20／australia-steps-up-its-pacific-pivot／.2018年，新西蘭和澳大利亞先后宣布將新增對太平洋島國援助5億美元和9.79億美元。⑦“Pacific to Receive Bulk of Bolstered NZ Aid Budget”，RNZ， May 9， 2018， https：／／www.radionz.co.nz／international／pacific-news／356909／pacific-to-receive-bulk-of-bolstered-nz-aidbudget； “Australia Boost Aid to Pacific”， RNZ， May 9， 2018， https：／／www.radionz.co.nz／international／pacific-news／356925／australia-boosts-aid-to-pacific.印度加大了對中國在南亞經(jīng)濟(jì)和發(fā)展項(xiàng)目的負(fù)面宣傳，加大對鄰國援助以抗衡中國。⑧Roberto Schmidt， “Wary of China， India Shares Its Largesse with Neighbors”， Stratfor， April 24， 2018， https：／／worldview.stratfor.com／article／india-china-aid-neighbors-nepal-bhutan-sri-lankamaldives-bangladesh-seychelles.在具體合作機(jī)制上，美國加強(qiáng)與盟友和伙伴的協(xié)調(diào)，加大對國際金融機(jī)制的利用，以壓制中國海外拓展的空間。利用七國集團(tuán)（G7）峰會等平臺，美國海外私人投資公司（OPIC）建立了與英國聯(lián)邦發(fā)展合作公司（CDC）、意大利存貸款機(jī)構(gòu)股份有限公司（Cassa Depositi e Presiti）、法國國家開發(fā)銀行（Proparco）、日本國際合作銀行及國際協(xié)力機(jī)構(gòu)、德國投資與開發(fā)有限公司（DEG）之間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。⑨Jack Aldane， “G7 Development Agencies Pledge US＄3 Billion to Empower Women”， Development Finance， June 18， 2018， https：／／www.devfinance.net／g7-development-agencies-pledge-us3-billion-to-empower-women／.2018年，美國海外私人投資公司與歐洲發(fā)展融資機(jī)制（EDFI）簽訂合作備忘，雙方將在推動和規(guī)范私有資本向新興市場投資上開展合作?！熬唧w合作包括直接股權(quán)和投資基金、合作框架、企業(yè)聯(lián)盟、組建借貸設(shè)施和平臺等”。①Jack Aldane， “OPIC and EDFI Sign MoU on Private Sector Investment”， Development Finance， June 4， 2018， https：／／www.devfinance.net／opic-and-edfi-collaborate-to-attract-private-capital／.美國海外私人投資公司、日本國際合作銀行、澳大利亞外交與貿(mào)易部達(dá)成了正式協(xié)議，將加強(qiáng)在印太地區(qū)的三方投融資合作。美國明確告誡國際貨幣基金組織禁止巴基斯坦將緊急財政援助資金用于償還中國債務(wù)。②Dilsher Dhillon， “Pakistan has Declined an IMF Bailout After Securing Help from China and Arab Countries”， Business Insider， Jan.14， 2019， https：／／www.businessinsider.in／pakistan-has-declined-an-imf-bailout-after-securing-help-from-china-andarab-countries／articleshow／67526393.cms.美國對中國國際發(fā)展合作上的戰(zhàn)略競爭態(tài)勢促使盟友和伙伴的發(fā)展政策開始發(fā)生變化。2017年，歐盟啟動“歐洲對外投資計劃”，日本在亞太地區(qū)提出建設(shè)“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”倡議，有明顯針對中國的意味。在非洲，美國援助的削減對歐洲國家而言則必須加大對非援助，來填補(bǔ)美國退出留下的空缺。③Michael.Kaczmarek， Graham Scott， “US Development Policy： New Priorities under President Trump”， European Parliamentary Research Service，July 2017.2018年開始，德、英、法等歐洲國家“重返非洲”步伐加快，貿(mào)易、投資和安全成為對非合作重點(diǎn)領(lǐng)域。2018年9月13日，歐盟委員會稱將與非洲建立“新聯(lián)盟”。④“Juncker Unveils EU’s Africa Plan to Counter China”，BBC， Sept.12， 2018， https：／／www.bbc.com／news／world-africa-45496655.

（2）中國在發(fā)展中國家的商業(yè)競爭將加劇。美國的國際發(fā)展合作長期以來主要集中于安全、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和人道主義援助等領(lǐng)域，美國援助在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和與當(dāng)?shù)亟?jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展上的作用相對有限。正是基于此，特朗普政府提出美國對外援助新模式，呼吁推動私人投資者在發(fā)展合作上發(fā)揮更大作用。美國國際開發(fā)署署長馬克·格林明確表示，“未來的國際發(fā)展將是由企業(yè)推動的”。組建國際發(fā)展融資公司、制定歷史上第一份專門的“私人部門對接政策”、推動構(gòu)建針對中國的國際經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略，意味著中美全球商業(yè)競爭將進(jìn)入新的階段。美國商務(wù)部長羅斯以及參議員克里斯·庫恩斯稱，《更好利用投資促進(jìn)發(fā)展法案》的通過將會給美國的海外商業(yè)利益拓展帶來“真正的改變”，“《更好利用投資促進(jìn)發(fā)展法案》的通過向全世界宣告：美國將繼續(xù)全面發(fā)展與非洲以及其他發(fā)展中國家的關(guān)系，美國國際發(fā)展融資公司將擴(kuò)大美國的影響?！雹軨ommerce Secretary Wilbur Ross， Sen.Chris Coon D-Del，“China is‘Pouring money into Africa’， Here’s how the US can Level the Playing Field”， CNBC， August 2， 2018， https：／／www.cnbc.com／2018 ／08 ／02 ／china-is-pouring-money-into-in-africa-heres-whythe-us-must-compete.html.正如美國專家所言，當(dāng)前的政策將在與中國競爭中發(fā)揮重要作用。第一，高舉私人投資和市場原則的大旗，削弱中國的政府金融和國企補(bǔ)貼的合法性。第二，為加強(qiáng)構(gòu)建西方國家的“融資共同體”“融資俱樂部”創(chuàng)造條件。西方國家將在發(fā)展融資以及相應(yīng)國際標(biāo)準(zhǔn)上密切合作，集體應(yīng)對乃至遏制中國。第三，將進(jìn)一步推動美國與當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)的合作，突出與中國在當(dāng)?shù)馗偁幍谋容^優(yōu)勢。⑥D(zhuǎn)aniel F.Runde， Romina Bandura， “The BUILD Act Has Passed： What’ s Next？” 12 Oct.2018， https：／／www.csis.org／analysis／build-act-has-passed-whats-next.總體上，美國新發(fā)展合作模式的核心目標(biāo)是打擊中國在發(fā)展中國家的合作模式，直接競爭對象是中國的政策性融資機(jī)制包括中國進(jìn)出口銀行、國家開發(fā)銀行以及其他各種基金，矛頭指向中國的國有和跨國企業(yè)，針對性的領(lǐng)域主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源電力和信息通訊。在這一背景下，美國在第三國針對中國企業(yè)和個人的“長臂管轄”將更會有“政治意義上的選擇性”。⑦肖河：“美國的長臂管轄：概念、實(shí)踐及其應(yīng)對“，光明網(wǎng)-理論頻道，2019 年 6 月 21 日，https：／／theory.gmw.cn／2019-06／21／content_32937145.htm。

（3）美國國際發(fā)展合作的安全化、政治化和社會化后果將抵消中國的發(fā)展貢獻(xiàn)。雖然美國很難直接改變發(fā)展中國家的選擇，但是持續(xù)的施壓和渲染間接地影響著發(fā)展中國家的國內(nèi)政治和社會輿論。其一，持續(xù)渲染中國發(fā)展合作對發(fā)展中國家主權(quán)安全的影響。通過挑動發(fā)展中國家國內(nèi)的民族主義情緒來抵制中國。彭斯在訪問東南亞時暗示中國的貸款將使東南亞國家陷入債務(wù)的深淵，美國前國務(wù)卿蒂勒森在訪問非洲時聲稱中國債務(wù)將使非洲國家喪失主權(quán)。西方媒體則將中國與斯里蘭卡正常的港口經(jīng)營權(quán)商業(yè)合作描述為戰(zhàn)略野心和商業(yè)掠奪。其二，通過議題引導(dǎo)將“中國議題”“債務(wù)問題”轉(zhuǎn)化為發(fā)展中國家國內(nèi)政治斗爭的主題。例如馬哈蒂爾領(lǐng)導(dǎo)的馬來西亞新政府上臺后，很快暫停了東岸鐵路和兩個油氣管道項(xiàng)目，這也讓西方政客和媒體歡呼不已，期待馬來西亞能夠扮演抵制中國和“一帶一路”的急先鋒。①Richard Javad Heydarian， “Malaysia as a New Vortex of Regional Resistance Against China”， CSIS， September 17，2018， https：／／amti.csis.org／malaysia-new-vortex-regional-resistance-china／.然而，從馬來西亞國內(nèi)政治的角度，這一做法的根本用意是利用“中國因素”打擊前總理納吉布，是馬來西亞國內(nèi)政治斗爭的延續(xù)。②Amrita Malhi， “Race， Debt and Sovereignty-The ‘China Factor’ in Malaysia’ s GE14”， The Round Table， Vol.107， No.6，2018，pp.717-728.其三，通過智庫、媒體和社會網(wǎng)絡(luò)，在當(dāng)?shù)厣鐣兔癖婇g塑造中國的負(fù)面形象。中國國際發(fā)展合作的國際輿論環(huán)境總體上在惡化。根據(jù)相關(guān)研究，理性的和定量的研究基本上都能支持中國在發(fā)展中國家發(fā)揮了積極作用的結(jié)論。③例如威廉瑪麗學(xué)院援助數(shù)據(jù)（AidData）、約翰霍布金斯大學(xué)中非研究倡議（CARI）基于大量數(shù)據(jù)的分析具有很大的代表性。作為權(quán)威的數(shù)據(jù)庫和研究機(jī)構(gòu)，其都對中國在發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行了研究。其結(jié)論也基本一致，都認(rèn)為在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、債務(wù)問題等敏感問題上，中國并不像美國政客所描繪的那樣是負(fù)面作用，相反，中國是發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力。然而，盡管如此，這種科學(xué)的研究卻有悖于美國的“政治正確”，因此也基本被排除在主流話語之外。然而，對中國指責(zé)和批評的聲音往往能產(chǎn)生更大的影響。④Chris Humphrey， Katharina Michaelowa， “China in Africa：Competition for Traditional Development Finance Institutions？” World Development， Vol.120， 2019， pp.15-28.

四、結(jié) 語

國際發(fā)展合作是美國全球戰(zhàn)略的重要組成部分，是美國鞏固全球領(lǐng)導(dǎo)地位、實(shí)現(xiàn)外交和安全目標(biāo)、謀求美國國家利益的重要支撐。隨著全球格局、國際發(fā)展和美國國際戰(zhàn)略的變化，美國的國際發(fā)展合作也在進(jìn)行不斷的調(diào)整和改革。進(jìn)入21世紀(jì)的第二個十年，尤其是特朗普政府上臺后，美國國際發(fā)展合作改革正在經(jīng)歷重大的變化。大國競爭尤其是中美競爭已經(jīng)成為美國國際發(fā)展合作改革的重要動力。美國國際發(fā)展合作的理想主義和自由主義導(dǎo)向在淡化，現(xiàn)實(shí)主義正在成為美國國際發(fā)展合作的基本理念，這帶來了美國國際發(fā)展合作模式的重大變化。

應(yīng)對中國不斷上升的國際影響力塑造著當(dāng)今美國國際發(fā)展合作的改革。為了抵制和限制中國在發(fā)展中國家不斷上升的影響力，美國國際發(fā)展合作的戰(zhàn)略功能和政策工具正在不斷強(qiáng)化。第一，美國正利用其傳統(tǒng)國際發(fā)展大國的身份，塑造中美國際發(fā)展合作模式的差異。宣揚(yáng)美國模式的道德制勝，鼓吹中國模式的動機(jī)不純，以抵消中國的國際發(fā)展合作貢獻(xiàn)。第二，利用雙邊和多邊手段，撕裂中國的國際發(fā)展合作網(wǎng)絡(luò)。通過控制世界銀行、威脅聯(lián)合國、挑撥和誘導(dǎo)第三國等方式，阻礙和限制中國的多邊和雙邊國際發(fā)展合作。第三，整合現(xiàn)有發(fā)展機(jī)制和工具，推動發(fā)展合作的戰(zhàn)略化和政治化轉(zhuǎn)型。服務(wù)與中國大國競爭需要成為美國各發(fā)展合作機(jī)制和工具的重要目標(biāo)。第四，創(chuàng)新發(fā)展融資工具。通過發(fā)揮政府融資工具的撬動作用、私人融資的主體作用和國際資本的協(xié)同作用，加強(qiáng)與中國在發(fā)展中國家的融資模式和能力競爭。

美國國際發(fā)展合作的戰(zhàn)略化、安全化、政治化和工具化取向正在給中國帶來深刻的影響。中國面臨的來自美國和西方國家的商業(yè)競爭將加劇，中國在發(fā)展中國家相當(dāng)長一段時間內(nèi)享有的寬松環(huán)境將趨于收緊。美國發(fā)展戰(zhàn)略和政策調(diào)整一定程度上將加大國際發(fā)展合作格局的分裂，中國與西方國家間形成的“自然分工”、互為補(bǔ)充的合作格局將受到?jīng)_擊，構(gòu)建三方合作和多方合作的信任基礎(chǔ)將更加脆弱，這對中國引領(lǐng)和構(gòu)建新型國際發(fā)展合作將帶來挑戰(zhàn)。在美國政府、企業(yè)、智庫和媒體的持續(xù)渲染下，中國國際發(fā)展合作仍將在較長時期內(nèi)面臨著嚴(yán)峻的國際輿論環(huán)境。更重要的是，針對中國的負(fù)面話語在發(fā)展中國家內(nèi)部的社會化和政治化過程，將給中國與當(dāng)?shù)氐暮献鲙砀蟮牟淮_定性影響。

美國國際發(fā)展合作的戰(zhàn)略和政策的變化給中國帶來了新的考驗(yàn)，中國應(yīng)積極應(yīng)對。第一，中國應(yīng)對自身的國際發(fā)展合作模式和實(shí)踐保持自信。中國的國際發(fā)展合作在發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展上的貢獻(xiàn)有目共睹，在促進(jìn)中國海外利益拓展上功不可沒，在推動全球治理、國際發(fā)展合作、南南合作上的作用在穩(wěn)步提升。第二，針對美國的惡意攻擊應(yīng)堅(jiān)決回應(yīng)，但同時仍應(yīng)以積極態(tài)度回應(yīng)美國國內(nèi)的合作需求。相比于美國政府，非政府組織（如蓋茨基金會、卡特中心）和私人部門（如美國通用電氣）更愿意加強(qiáng)并推動中美（包括企業(yè)）在第三方的合作。因此，中國更應(yīng)通過務(wù)實(shí)的合作擴(kuò)大包含美國非政府組織和私人部門的國際發(fā)展合作網(wǎng)絡(luò)。第三，尊重國際發(fā)展合作的規(guī)律、規(guī)則和規(guī)范，繼續(xù)參與和推動國際、多邊、三方和雙邊等不同層次的國際發(fā)展合作。第四，繼續(xù)深化與發(fā)展中國家的雙邊和區(qū)域合作。一方面，積極構(gòu)建和完善政府引導(dǎo)、企業(yè)主體和社會參與的務(wù)實(shí)高效合作模式，充分發(fā)揮中國不斷壯大的私人部門和社會力量的作用，推動合作從高速增長向高質(zhì)量增長發(fā)展。另一方面，積極回應(yīng)和解決困擾雙邊和區(qū)域合作的問題和挑戰(zhàn)。通過持續(xù)的合作和實(shí)踐，不斷夯實(shí)與發(fā)展中國家的民意基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。