李天國

（1.中國社會科學(xué)院，北京100007）

2018年開啟的中美貿(mào)易摩擦作為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的一部分，不僅對中美新型關(guān)系產(chǎn)生重大影響，也波及全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局勢。在中美貿(mào)易戰(zhàn)同期，美國的“232調(diào)查”也引發(fā)了其與主要的貿(mào)易伙伴之間的貿(mào)易戰(zhàn)。從實踐來看，美國把國別豁免放在雙邊談判中，向主要貿(mào)易伙伴國提出進(jìn)一步開放市場的要求。韓國成為美國亞太區(qū)域盟友之中第一個談判對象，通過達(dá)成美韓自由貿(mào)易協(xié)定附屬協(xié)議的方式取得了232鋼鐵產(chǎn)品關(guān)稅的國別豁免。作為自1993年《北美自由貿(mào)易協(xié)定》以來美國簽署的最大的貿(mào)易協(xié)定①Jeffrey J.Schott， “The Korea-US Free Trade Agreement： A Summary Assessment”， Peterson Institute for International Economics Policy Briefs（No.PB07-7）， August 2007， https：／／www.piie.com／sites／default／files／publications／pb／pb07-7.pdf.，美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂有著特殊重要性。由于韓國對美國的有限議價能力，美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂方案基本體現(xiàn)了美國的經(jīng)貿(mào)立場和主張。美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂可能成為中國研判美國對外經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略意圖和立場的重要樣本。然而，國內(nèi)對美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂的研究非常少①從國際法角度分析美韓自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的研究有如全小蓮：“中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下的美韓FTA修改方案評析——兼論中國的應(yīng)對”，《武大國際法評論》，2018年6期，第100-116頁。評論性文章有周密：“重談《美韓自貿(mào)協(xié)定》，更具示范意義”，《世界知識》，2017年第21期，第13頁。，多數(shù)美國對外經(jīng)貿(mào)政策研究集中在美墨加自貿(mào)協(xié)定上。本文從美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂的背景入手，分析美韓雙方圍繞貿(mào)易摩擦而展開的國家利益博弈，并對該協(xié)定修訂的主要內(nèi)容進(jìn)行解析，試圖從中得出一些有益啟示。

一、美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂背景及談判進(jìn)程

1.1 美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂背景

自2008年全球金融危機(jī)后，全球市場需求疲軟，各國經(jīng)濟(jì)增長速度出現(xiàn)不同程度的放緩現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)增長速度的放緩加劇了發(fā)達(dá)國家中產(chǎn)階級與精英階層的矛盾，影響國內(nèi)社會的安全與穩(wěn)定。一些發(fā)達(dá)國家的企業(yè)面臨關(guān)停，失業(yè)人口增加，國內(nèi)貧富差距日益懸殊，經(jīng)濟(jì)陷入低谷。為了應(yīng)對全球金融危機(jī)帶來的負(fù)面沖擊，主要發(fā)達(dá)國家不斷調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策，試圖通過這些經(jīng)濟(jì)政策來減少經(jīng)濟(jì)波動帶來的負(fù)面影響。在對內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策方面，主要發(fā)達(dá)國家先后采取非常規(guī)量化寬松的貨幣政策和擴(kuò)張性財政政策。一方面，通過中央銀行持續(xù)向銀行系統(tǒng)注入流動性，另一方面，出臺減稅方案，啟動大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資，擴(kuò)大社會總需求。在對外經(jīng)濟(jì)政策方面，一些發(fā)達(dá)國家開始推行貿(mào)易保護(hù)主義，試圖緩解經(jīng)濟(jì)和社會矛盾，減輕國內(nèi)壓力。對于美國而言，擺脫長期巨額貿(mào)易逆差是其對外貿(mào)易政策的重要目標(biāo)之一。美國的貿(mào)易逆差額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一直保持3%左右。2017年美國對外商品與服務(wù)貿(mào)易逆差達(dá)到5523億美元，比前一年擴(kuò)大了503億美元。如果不把服務(wù)貿(mào)易計算在內(nèi)，美國對外商品貿(mào)易逆差則高達(dá)8075億美元，高居世界首位。在經(jīng)歷制造業(yè)衰退、制造業(yè)工人收入下降和失業(yè)率上升的情況下，美國政界逐漸將造成這一局面的原因歸結(jié)為所謂“不公平”的貿(mào)易規(guī)則與行為，并把矛頭指向主要貿(mào)易伙伴國。尤其是，特朗普被選為美國總統(tǒng)后，明確提出“美國優(yōu)先”作為其對外政策的指導(dǎo)原則，在處理對外關(guān)系時一切都以美國的絕對利益為出發(fā)點(diǎn)來捍衛(wèi)美國霸權(quán)。

美國開始依據(jù)國內(nèi)法對貿(mào)易伙伴國開展貿(mào)易調(diào)查和貿(mào)易制裁，以此試圖降低巨額貿(mào)易赤字②關(guān)于美國的其他反全球化政策可以參見：周琪、付隨鑫：“美國的反全球化及其對國際秩序的影響”，《太平洋學(xué)報》，2017年4期，第1-13頁。。美國還以國家安全為由限制出口部分商品，并對進(jìn)口的貨物征收高關(guān)稅③孔慶江、劉禹：“特朗普政府的‘公平貿(mào)易’政策及其應(yīng)對”，《太平洋學(xué)報》，2018年第10期，第41頁-43頁。。從2013年開始，美國新增加的反傾銷調(diào)查案件數(shù)有了明顯增加，當(dāng)年反傾銷調(diào)查案件數(shù)量是2008年數(shù)量的143.75%，達(dá)到39件，而2017年該數(shù)量更是達(dá)到57件，創(chuàng)下近15年來的新紀(jì)錄（參見圖1）。

圖1 歷年美國新增反傾銷案件數(shù)量

從國別和地區(qū)角度，中國、印度、韓國是美國最主要反傾銷調(diào)查對象，反傾銷及補(bǔ)償關(guān)稅措施數(shù)量分別達(dá)到192件、43件和33件，分別占所有反傾銷及補(bǔ)償關(guān)稅措施的47.4%、10.6%和8.1%（參見表1）。美國特朗普政府借國內(nèi)貿(mào)易法“201條款”“232條款”“301條款”等單邊主義工具，出臺了一系列“貿(mào)易救濟(jì)”措施。此外，美國對已簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定表示強(qiáng)烈不滿，要求與貿(mào)易伙伴國重新修訂協(xié)議。在這一過程中，曾被美國認(rèn)為自北美自由貿(mào)易協(xié)定簽署以來最重要的美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂被提上議事日程。

表1 美國對世界各國和地區(qū)實施的反傾銷及補(bǔ)償關(guān)稅措施

1.2 美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂的談判進(jìn)程

特朗普政府2017年7月12日正式提出關(guān)于重新談判美韓自由貿(mào)易協(xié)定的要求。美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤在當(dāng)天的聲明中宣布，特朗普政府的重點(diǎn)政策是縮小與全球貿(mào)易對象國的貿(mào)易逆差，并對美韓貿(mào)易失衡表現(xiàn)出了極大的擔(dān)憂。根據(jù)美韓自由貿(mào)易協(xié)定第22.2條，由美韓雙方共同組成的聯(lián)合委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)議的實施情況，解決與協(xié)定的條款適用和解釋相關(guān)的糾紛，并負(fù)責(zé)該協(xié)定實施過程中出現(xiàn)的其他事宜。美國貿(mào)易代表辦公室依據(jù)該條要求舉行特別會議，討論美韓自由貿(mào)易協(xié)定相關(guān)問題。

美國在提出對美韓自由貿(mào)易協(xié)定進(jìn)行修訂之時，美國政府擁有《貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法案》的授權(quán)，但美國選擇按照政府間協(xié)定的內(nèi)設(shè)條款啟動談判。面對美國的修訂自由貿(mào)易協(xié)定的要求，韓國也曾向美國政府解釋過美韓自由貿(mào)易協(xié)定為兩國帶來的經(jīng)濟(jì)收益，并希望不再修訂已生效多年的自由貿(mào)易協(xié)定。但由于美國特朗普政府一再以退出美韓自由貿(mào)易協(xié)定威脅韓國，韓國政府不得不動員國內(nèi)各方資源與美國展開利益博弈①［韓］安文碩：“文在寅政府與韓美同盟：關(guān)于同盟持續(xù)性的考察”，《韓國東北亞論叢》，2019年第4期，第65-83頁。。

韓國于2017年10—11月組織了智庫專家與行業(yè)人士就美韓自由貿(mào)易協(xié)定條款與實施情況進(jìn)行研究和調(diào)查，并于2017年11月10日和2017年12月1日進(jìn)行了兩次聽證會。在兩次由韓國產(chǎn)業(yè)通商資源部主辦的聽證會中，因韓國政府并沒有對農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域開放議題明確表態(tài)，遭到韓國農(nóng)民團(tuán)體的強(qiáng)烈抗議②［韓］“韓美FTA第二次聽證會受到農(nóng)民團(tuán)體的抗議”，（韓國）聯(lián)合新聞，2017 年 12 月 1 日，https：／／www.yna.co.kr／view／AKR20171201068900003。，甚至第一次的聽證會被迫中斷③［韓］“農(nóng)民反對韓美FTA修訂致聽證會被迫中斷”，韓國MBC 電視臺網(wǎng)站，2017年11月10日，http：／／imnews.imbc.com／replay／2017 ／nwdesk ／article／4455366_21408.html。。當(dāng)時，韓國最擔(dān)心的是農(nóng)產(chǎn)品市場開放，韓國主要農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)相關(guān)團(tuán)體主張如果美國要求擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品市場開放，韓國應(yīng)該考慮廢除美韓自由貿(mào)易協(xié)定。韓國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究院等國家智庫也認(rèn)為不能一味遷就美國要求，萬不得已時也要把廢除美韓自由貿(mào)易協(xié)定作為韓國的最終政策選擇。韓國政府也不得不聲明擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品開放是不可觸碰的“紅線”④［韓］“韓美 FTA修訂談判達(dá)成原則性共識”，Money Today網(wǎng)站，2018 年 3 月 25 日，http：／／news.mt.co.kr／mtview.php？no＝2018032516413188602。。2018年1月5日，美韓雙方在華盛頓召開第一輪修訂談判，會議時間將近9個小時。在這次談判中，美韓雙方都對美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂提出了主要意見，相互交換了對一些敏感議題的看法。美國主要是強(qiáng)調(diào)汽車貿(mào)易中美國的赤字規(guī)模，希望能夠放緩開放美國汽車市場的進(jìn)程，而韓國則提出有必要完善投資者—東道國爭端解決（ISDS）制度和原產(chǎn)地規(guī)則，同時要求美國停止近期針對韓國鋼鐵以及家電產(chǎn)品的保護(hù)性關(guān)稅措施。

2018年1月31日—2月1日，美韓兩國舉行自由貿(mào)易協(xié)定修訂版的第二次談判。這次談判中，雙方就一些領(lǐng)域的具體開放細(xì)節(jié)展開討論。美國強(qiáng)調(diào)了汽車市場的市場準(zhǔn)入和關(guān)稅問題，韓國則指出了美國近期實施的緊急進(jìn)口限制措施和反傾銷調(diào)查等貿(mào)易救濟(jì)濫用問題，并要求把這些問題納入美韓自由貿(mào)易協(xié)定的框架①［韓］“韓美FTA第2次談判結(jié)束，從探索戰(zhàn)進(jìn)入到拉鋸戰(zhàn)”，（韓國）聯(lián)合新聞，2018 年 2 月 1 日，https：／／www.yna.co.kr／view／AKR20180201121451003？ input＝1195m。。

3月28日，美韓雙方繼續(xù)討論這些領(lǐng)域的具體細(xì)節(jié)問題，并對主要內(nèi)容達(dá)成共識。作為韓國的貿(mào)易利益訴求，投資者—東道國爭端解決機(jī)制成為要求修訂的重要內(nèi)容。韓國認(rèn)為由于現(xiàn)有的投資者—東道國爭端解決條款過多地保護(hù)了投資者的利益，導(dǎo)致政府的公共政策受到限制。此外，妥善解決美國對進(jìn)口的鋼鐵產(chǎn)品征收高額關(guān)稅也是韓國政府對美談判的重要議題。2018年9月24日美韓雙方首腦在美國華盛頓發(fā)表“美韓自由貿(mào)易協(xié)定共同聲明”，宣布完成貿(mào)易協(xié)定的修訂。隨后，美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂版通過了美韓兩國各自國會的審議，并于2019年1月1日起正式生效。

二、原美韓自由貿(mào)易協(xié)定的實施效果

2.1 原美韓自由貿(mào)易協(xié)定的貿(mào)易自由化幅度

按照美國特朗普政府的表述，修訂美韓自由貿(mào)易協(xié)定是因為它沒有充分互惠互利，讓韓國單方面獲得了經(jīng)濟(jì)收益。而這與奧巴馬前政府對美韓自由貿(mào)易協(xié)定的表述完全相反。奧巴馬政府評價美韓自由貿(mào)易協(xié)定極大地推動美韓兩國雙邊貿(mào)易，認(rèn)為把兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系推向新階段。因此，有必要從客觀角度對美韓自由貿(mào)易協(xié)定的效果進(jìn)行評估。

實際上，當(dāng)初美韓自由貿(mào)易協(xié)定的最大阻力不在美國，而是來自韓國內(nèi)部，該協(xié)定曾是引起韓國社會最多爭論的自由貿(mào)易協(xié)定。自2006年美韓兩國政府啟動自由貿(mào)易協(xié)定談判以來，美韓共經(jīng)歷了8輪貿(mào)易談判，并于2007年正式簽署美韓自由貿(mào)易協(xié)定。但簽署美韓自由貿(mào)易協(xié)定后，兩國國內(nèi)均出現(xiàn)反對聲音。韓國方面，由于須向美國開放農(nóng)產(chǎn)品市場，相關(guān)行業(yè)發(fā)起的示威和游行活動此起彼伏。以美國牛肉為代表的一些農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口也遇到了韓國國內(nèi)的很大阻力。當(dāng)時，韓國的李明博政府為推動韓美自由貿(mào)易協(xié)定早成正果，宣布對內(nèi)閣進(jìn)行部分改組，不惜撤換3名部長，強(qiáng)行通過該協(xié)議。美國方面，奧巴馬前總統(tǒng)認(rèn)為美韓自由貿(mào)易協(xié)定將有助于推動美韓兩國的繁榮②［韓］奧巴馬：“韓美FTA將推動兩國的繁榮”，韓國經(jīng)濟(jì)日報，2009 年 5 月 21 日，https：／／www.hankyung.com／economy／article／2009052174118。，極力推動該協(xié)定早日生效③但并非所有美國政界人士都同意奧巴馬的觀點(diǎn)。國會反對以奧巴馬為首的民主黨所推行的自由貿(mào)易政策，因此自由貿(mào)易協(xié)定協(xié)議遲遲無法獲得國會批準(zhǔn)。。2010年美韓兩國對汽車、畜產(chǎn)品、知識產(chǎn)權(quán)等較為敏感的領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充談判，2011年經(jīng)兩國國會分別批準(zhǔn)后，2012年3月30日美韓自由貿(mào)易協(xié)定終于得以生效。雖然在政治層面，美韓兩國在通過自由貿(mào)易協(xié)定方面遇到種種困難，但至少在經(jīng)濟(jì)角度，美韓自由貿(mào)易協(xié)定是采用當(dāng)時鮮有開放標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)定，對兩國的自由貿(mào)易政策的設(shè)計和制定具有非常重要的意義。

最終生效的美韓自由貿(mào)易協(xié)定不僅包括了貨物貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、纖維、原產(chǎn)地規(guī)定、通關(guān)手續(xù)、貿(mào)易救濟(jì)措施、衛(wèi)生及檢疫措施、技術(shù)壁壘、汽車、醫(yī)藥品等傳統(tǒng)貨物貿(mào)易領(lǐng)域，而且也涉及投資、服務(wù)貿(mào)易、金融服務(wù)、通訊、電子商務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購、競爭、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境等領(lǐng)域的貿(mào)易規(guī)則。根據(jù)美韓自由貿(mào)易協(xié)定，美韓兩國對大多數(shù)商品類目取消關(guān)稅，而僅對少數(shù)敏感產(chǎn)品領(lǐng)域采取長期非線性的關(guān)稅撤銷方案。大多數(shù)工業(yè)產(chǎn)品將在5年內(nèi)逐步撤銷關(guān)稅，韓國的貿(mào)易自由化幅度達(dá)到95.5%（以進(jìn)口額為準(zhǔn)），而美國則達(dá)到96.9%。在農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，韓國方面對55.3%的農(nóng)產(chǎn)品立即撤銷關(guān)稅，而美國方面則對82.0%的農(nóng)產(chǎn)品立即撤銷關(guān)稅。對于一些敏感產(chǎn)品則通過負(fù)面清單、維持現(xiàn)行關(guān)稅、季節(jié)關(guān)稅、農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)條款等不同方法來逐步撤銷關(guān)稅。對于服務(wù)貿(mào)易與投資領(lǐng)域，美韓雙方引入了負(fù)面清單、最惠國待遇、防止自由化倒退機(jī)制、投資者—東道國爭端解決機(jī)制等方式。

2.2 原美韓自由貿(mào)易協(xié)定實施效果

美韓自由貿(mào)易協(xié)定實施后，雙邊貿(mào)易大幅增長，雙方企業(yè)在對方的市場占有率有明顯提高，美韓投資規(guī)模出現(xiàn)明顯增長，對美韓經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要作用。首先，美韓貿(mào)易規(guī)模逐步擴(kuò)大，韓國維持對美貿(mào)易順差。美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效以來，美韓貿(mào)易規(guī)模和貿(mào)易收支方面都發(fā)生較大變化。2011年美韓雙邊貿(mào)易額達(dá)到1 007.77億美元，其中韓國對美出口達(dá)到562.08億美元，貿(mào)易盈余達(dá)到116.39億美元。隨著美韓自由貿(mào)易協(xié)定的生效，美韓雙邊貿(mào)易額逐漸上升，2018年增至1316億美元，同比增長10.3%。2015年和2016年美韓貿(mào)易規(guī)模曾出現(xiàn)小幅下降，下降幅度分別達(dá)到1.6%和3.6%。然而，從當(dāng)時韓國對外貿(mào)易總規(guī)?？梢钥吹剑n國對世界的貿(mào)易規(guī)模下降幅度更大，高于美韓貿(mào)易規(guī)模下降幅度。由此可見，是全球市場環(huán)境與韓國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)以及產(chǎn)業(yè)供需等原因?qū)е马n國總體貿(mào)易規(guī)模下降，而非美韓貿(mào)易出現(xiàn)特殊問題。

其次，美韓雙方企業(yè)在對方的市場占有率有明顯提升。在貿(mào)易商品結(jié)構(gòu)方面，韓國對美國出口的十大商品分別為汽車、半導(dǎo)體、汽車零部件、無線通訊儀器、石油制品、計算機(jī)、原動機(jī)、橡膠制品、塑料制品、建筑機(jī)械等。一方面，韓國對美國的出口商品結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了韓國的主導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)以及這些產(chǎn)業(yè)在全球市場上的國際競爭力。另一方面，近些年汽車、汽車零部件和無線通訊儀器等韓國的部分傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的出口出現(xiàn)一定程度下降現(xiàn)象。美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效后，韓國對美國出口的半導(dǎo)體、石油制品和建筑機(jī)械等大幅增加，而美國提高了對韓國市場的原油、天然氣以及液化氣等產(chǎn)品的出口。2018年美國企業(yè)在韓國的市場占有率升至11%，取代了日本企業(yè)在韓國市場的位置，名列第二位。而韓國企業(yè)在美國市場的占有率則從2.6%上升至3%左右，并基本上一直維持這一水平。貿(mào)易收支方面，美國在對韓貿(mào)易上的赤字規(guī)模出現(xiàn)先上升后下降的倒U型特點(diǎn)。2015年美國在對韓貿(mào)易上的赤字達(dá)到最高峰，達(dá)到258億美元，但之后開始下降，2018年美國在對韓貿(mào)易上的赤字已經(jīng)降到138.5億美元。

第三，美韓投資規(guī)模出現(xiàn)明顯增長。除了貿(mào)易領(lǐng)域之外，美韓兩國之間的投資規(guī)模也出現(xiàn)較大變化。2018年韓國對美投資達(dá)到108.1億美元。根據(jù)韓國產(chǎn)業(yè)通商資源部公布的數(shù)據(jù)，美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效的7年間（2012—2018年），韓國對美投資達(dá)到644億美元，這是協(xié)議生效前的7年（2005—2011年）間投資額（264億美元）的2.4倍。另一方面，美國對韓國的投資也有了明顯的增長。2018年，美國對韓國的投資達(dá)到58.8億美元，同比增長24.8%。美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效后的7年間，美國對韓國的投資額達(dá)到308億美元，是協(xié)定生效前的7年（2005—2011年）間投資額的2.2倍。2018年，美國對韓國制造業(yè)領(lǐng)域的投資達(dá)到17.7億美元，同比增長34.2%，而服務(wù)業(yè)領(lǐng)域則增長19.4%?；?、機(jī)械設(shè)備等傳統(tǒng)領(lǐng)域仍然是美國投資的主要領(lǐng)域，并且美國對生物工程和電子商務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投資也呈上升趨勢。

2.3 美國官方對美韓自由貿(mào)易協(xié)定的評價

美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效以來，美韓雙方都大幅降低了商品關(guān)稅，投資規(guī)模也出現(xiàn)較大幅度的擴(kuò)大，加快了雙方人員與貨物的自由流動，企業(yè)也在對方市場上獲得了更多發(fā)展空間。盡管美韓自由貿(mào)易協(xié)定為雙方帶來積極經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但美韓兩國仍然未能徹底避免貿(mào)易摩擦。2014年美國商務(wù)部宣布對韓國生產(chǎn)的鋼管制品征收9.9%～15.8%的反傾銷稅。2016年，美國再次對韓國生產(chǎn)的鋼板征收3.9%～9.5%的反傾銷稅和3.9%～57.0%的補(bǔ)償性關(guān)稅。美國想通過向中國和韓國生產(chǎn)的鋼管征收反傾銷稅，緩解美國國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的過剩。

雖然美國對韓國頻繁加征反傾銷稅，但是到2016年為止，美國奧巴馬政府對美韓自由貿(mào)易協(xié)定的評價仍然是肯定的。2016年美國國際貿(mào)易委員會（USITC）發(fā)布的報告認(rèn)為美韓自由貿(mào)易協(xié)定是僅次于北美自由貿(mào)易協(xié)定的，能為美國經(jīng)濟(jì)帶來積極影響的協(xié)定①United States International Trade Commission， “Economic Impact of Trade Agreements Implemented under Trade Authorities Procedures， 2016 Report”， USITC Publication Number： 4614， June 2016， https：／／www.usitc.gov／publications／332／pub4614.pdf.。該機(jī)構(gòu)認(rèn)為美韓自由貿(mào)易協(xié)定對美國經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易收支、消費(fèi)者福利以及投資都帶來有益影響，并高度評價該協(xié)議在環(huán)境和勞動領(lǐng)域所采用的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。按照美國國際貿(mào)易委員會的估計，僅在2015年美韓自由貿(mào)易協(xié)定便為美國帶來了157億美元的貿(mào)易收支改善效應(yīng)②按照美國國際貿(mào)易委員會的報告，當(dāng)年美國在對韓國的貿(mào)易中仍維持283億美元的赤字，但如果沒有簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，雙邊貿(mào)易中的美方的赤字規(guī)?？赡苓_(dá)到440億美元。。美國農(nóng)林部也認(rèn)為美韓自由貿(mào)易協(xié)定保證了美國農(nóng)產(chǎn)品的價格競爭力，對提高美國農(nóng)產(chǎn)品品牌聲譽(yù)方面起到正面影響。美國農(nóng)林部認(rèn)為協(xié)議中的貿(mào)易便利化措施有效地推動美國的奶酪、櫻桃、西柚、扁桃仁、蔓越莓等農(nóng)產(chǎn)品的對韓出口，尤其使得韓國成為美國的第二大奶酪出口對象國③Jonathan Cordone，“Witnessing the Benefits of Free Trade A-greements for U.S.Agriculture”， July 18， 2016， https：／／www.fas.usda.gov／newsroom／witnessing-benefits-free-trade-agreements-usagriculture.。美國商會副會長塔米·奧弗比也撰文指出，美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效后，美國對韓國的出口年均增長5%，服務(wù)貿(mào)易收支擴(kuò)大至60億美元。④Tami Overby， “Four Years in： The Benefits of the U.S.-Korea Free Trade Agreement”， March 15， 2016， https：／／www.uschamber.com／series／above-the-fold／four-years-the-benefits-of-the-uskorea-free-trade-agreement.他指出美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效之前，美國農(nóng)產(chǎn)品的90%被征收53%的高關(guān)稅，而且其他商品有67%被征收7%的平均關(guān)稅，使得美國在與韓國的自由貿(mào)易協(xié)定伙伴國的競爭中處于價格劣勢。但自美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效后，美國對韓出口的95%的商品獲得了優(yōu)惠關(guān)稅待遇，提升了美國商品的價格競爭力，同時也擴(kuò)大了美國對韓國的服務(wù)貿(mào)易規(guī)模。

三、美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂的動機(jī)

如前所述，盡管美韓自由貿(mào)易協(xié)定取得了不少成績，但并非所有美國政客都積極評價美韓自由貿(mào)易協(xié)定。早在2015年美國奧巴馬總統(tǒng)為了順利批準(zhǔn)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（以下簡稱TPP）而提出貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法案，雖然獲得美國國會的批準(zhǔn)，但附帶的貿(mào)易調(diào)整援助制度（TAA）卻被否決。當(dāng)時美國民主黨極力推動向因經(jīng)濟(jì)全球化受到?jīng)_擊的產(chǎn)業(yè)和工人提供各種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但共和黨方面以財政支出過大為由，反對該法案的通過⑤Russell Berman，“A Big Win for Big Labor”， The Atlantic，June 12， 2015， https：／／www.theatlantic.com／politics／archive／2015／06／a-big-win-for-big-labor／395699.。到了2017年，剛當(dāng)選為總統(tǒng)的特朗普認(rèn)為北美自由貿(mào)易協(xié)定是一種“徹底的災(zāi)難”，并連帶指出美韓自由貿(mào)易協(xié)定為“可怕的協(xié)定”⑥Jeffrey J.Schott and Euijin Jung， “KORUS Amendments： Minor Adjustments Fixed What Trump Called ‘Horrible Trade Deal’”，Peterson Institute for International Economics Policy Briefs（No.PB18-22）， November 2018， https：／／www.piie.com／publications／policybriefs／korus-amendments-minor-adjustments-fixed-what-trumpcalled-horrible-trade.，從而使美韓自由貿(mào)易協(xié)定面臨重新修訂。

第一、從直接動因上來看，貿(mào)易赤字是美國要求修訂自由貿(mào)易協(xié)定的直接原因。美國一直強(qiáng)調(diào)在美韓雙邊貿(mào)易中，美國所出現(xiàn)的經(jīng)常項目下的貨物貿(mào)易赤字的危害。美國認(rèn)為這種貿(mào)易赤字對美國就業(yè)和社會收入差距產(chǎn)生不利影響，并要求通過修訂自由貿(mào)易協(xié)定來扭轉(zhuǎn)局面。美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效前的2011年，美國對韓國的貿(mào)易赤字規(guī)模約為116億美元，但美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效后，2015年貿(mào)易赤字曾一度達(dá)到258億美元，之后持續(xù)下降，2018年回落到139億美元⑦從商品結(jié)構(gòu)方面，主要的貿(mào)易赤字來自電子器械與鋼鐵及金屬制品領(lǐng)域。2016年這兩個領(lǐng)域的貿(mào)易赤字分別為169億美元和46億美元。。值得注意的是，即使在美韓自由貿(mào)易中的美方赤字規(guī)模下降的情況下，美國對外貿(mào)易赤字總規(guī)模仍然呈不斷擴(kuò)大趨勢。2009年美國對外貨物貿(mào)易赤字只有5 000億美元，而到2018年已經(jīng)達(dá)到8 787億美元（見圖2）?？梢钥吹剑m然韓國對美國的貨物貿(mào)易逆差只占美國總逆差的1.6%，但美國對赤字規(guī)模的擔(dān)憂使得美國不斷向貿(mào)易伙伴國提出放松管制、提高出口的要求。通過對美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂，美國規(guī)定了韓國鋼鐵進(jìn)口配額，限制了韓國的小型載貨卡車的進(jìn)口規(guī)模，擴(kuò)大了韓國的汽車市場開放。

圖2 2000—2018年美國對韓國貿(mào)易赤字規(guī)模變化（單位：億美元）

第二、美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂背后有著美國國內(nèi)政治博弈原因。近些年，美國國內(nèi)反對自由貿(mào)易的聲音不斷出現(xiàn)，并有增加的趨勢。美國全國廣播公司財經(jīng)頻道（CNBC）和華爾街日報實施的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，69%的美國人認(rèn)為自由貿(mào)易協(xié)定會削減美國的就業(yè)崗位，而只有18%的美國人認(rèn)為自由貿(mào)易協(xié)定能夠有利于就業(yè)。而且，有53%的美國人認(rèn)為自由貿(mào)易協(xié)定會總體上損害國家利益①參見：“53%in US Say Free Trade Hurts Nation： NBC／WSJ Poll”， CNBC， September 29， 2010， https：／／www.cnbc.com／id／39407846。這是2010年的問卷調(diào)查結(jié)果。隨著時間的推移，也有一部分美國人改變了否定自由貿(mào)易協(xié)定的看法。。不少美國人認(rèn)為美國有必要通過提高關(guān)稅的方式限制外國產(chǎn)品，防止外國進(jìn)口產(chǎn)品擠壓國內(nèi)產(chǎn)品，進(jìn)而增加本國工作崗位。因此，2016年的美國大選開始后，無論是共和黨候選人特朗普，還是民主黨候選人希拉里都在競選綱領(lǐng)中表示要加強(qiáng)貿(mào)易保護(hù)來維護(hù)美國工人的利益。尤其，特朗普需要向支持自己的最大選民群體——美國白人和中產(chǎn)階級示好，而重新修訂美韓自由貿(mào)易協(xié)定是最容易實現(xiàn)這種政治目的的方式。特朗普當(dāng)選總統(tǒng)后，宣布退出TPP，展現(xiàn)出所謂的“政治魄力”。特朗普一方面加快北美自由貿(mào)易協(xié)定的談判，另一方面把矛頭轉(zhuǎn)向美韓自由貿(mào)易協(xié)定。特朗普認(rèn)為修訂美韓自由貿(mào)易協(xié)定有助于實現(xiàn)自己在大選中做出的改善美國貿(mào)易赤字的承諾，而且與其他貿(mào)易協(xié)定相比，操作難度也相對較小。為了應(yīng)對2018年11月份的中期選舉，特朗普政府更加有動機(jī)去推動美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂，以此獲得更多政治資本。

美國政府對美韓自由貿(mào)易協(xié)定并沒有采取“推倒重來”的策略，而是采取“修訂”的方式，也能印證美國的這種利益博弈意圖。如果對美韓自由貿(mào)易協(xié)定采取“推倒重來”的方式，美國需要向國會報告重新談判的理由、目的以及預(yù)期效果，而美韓自由貿(mào)易協(xié)定顯然沒有特朗普描述得那么糟糕，因此美國政府慎重選擇從頭開始談判。另外，作為美國在亞洲的重要貿(mào)易伙伴，韓國政府也并不希望采取重新談判的形式。美國也可以預(yù)見得到，不論是美國國內(nèi)政黨之間，韓國國內(nèi)也會出現(xiàn)很多反對聲音，無疑會使談判陷入長期局面，這樣一來就無法達(dá)到通過修訂美韓自由貿(mào)易協(xié)定來撈取政治資本的效果。

第三、美國經(jīng)濟(jì)實力的相對衰弱是美韓修訂自由貿(mào)易協(xié)定的根本原因。當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)波動加劇，復(fù)蘇前景不太明朗，未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的不確定性增強(qiáng)。而且，多邊貿(mào)易體制停滯不前，全球統(tǒng)一市場進(jìn)程受阻。2007年爆發(fā)的次貸危機(jī)導(dǎo)致美國經(jīng)濟(jì)連續(xù)衰退18個月，美國就業(yè)崗位減少730萬個，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出下降幅度達(dá)到4.1%，成為20世紀(jì)30年代大危機(jī)以來美國歷時最久、程度最深的一次衰退②梅新育：“當(dāng)前美國經(jīng)濟(jì)：繁榮下的風(fēng)險”，《第一財經(jīng)日報》，2019 年 5 月 13 日，https：／／www.yicai.com／news／100187174.html。。為了走出次貸危機(jī)，美國實施非常規(guī)量化寬松政策，雖然提升了就業(yè)率，但財政赤字和債務(wù)規(guī)?？涨褒嫶螅暧^經(jīng)濟(jì)調(diào)控空間變得更加狹小。

同時，全球金融危機(jī)的爆發(fā)加快了美國國內(nèi)社會階層的分裂。美國多年積累的社會矛盾引發(fā)“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動，金融資本成為眾矢之的。這種美國社會多數(shù)群體的訴求在美國大選中也表現(xiàn)得較為明顯。特朗普上任以后，要對美國金融資本帶來的分配不公問題和貧富差距做出政策調(diào)整，提出要讓美國變得再次偉大，重新提高美國制造業(yè)實力，并為美國經(jīng)濟(jì)增長嘗試一切可能的辦法。為了達(dá)到政策目標(biāo)，美國一方面推出減稅方案，擴(kuò)大財政預(yù)算，放松管制等措施，另一方面推動貿(mào)易保護(hù)主義，向現(xiàn)有全球自由貿(mào)易體制發(fā)起挑戰(zhàn)。從美國的歷年對外貿(mào)易政策走勢可以看出，美國經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)時，貿(mào)易保護(hù)主義政策出現(xiàn)緩解，而轉(zhuǎn)差時，就表現(xiàn)出強(qiáng)硬態(tài)勢。因此，美國首先向最重要的貿(mào)易伙伴開刀，試圖轉(zhuǎn)嫁自身經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，緩解國內(nèi)社會矛盾。

四、美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂的主要內(nèi)容解析

美國要求與韓國重新修訂自由貿(mào)易協(xié)定內(nèi)容，主要是要韓方對美國做出更多讓步，即韓國進(jìn)一步向美國開放市場，而美國則繼續(xù)對韓國出口商品征收關(guān)稅。美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂領(lǐng)域主要包括汽車、鋼鐵、纖維產(chǎn)品、貿(mào)易爭端解決機(jī)制、原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)藥產(chǎn)品等領(lǐng)域。

表2 美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂前后內(nèi)容比較

第一、韓國進(jìn)一步向美國開放汽車市場。汽車是美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂談判中美國最關(guān)心的領(lǐng)域。該領(lǐng)域自2006年啟動自由貿(mào)易談判以來，一直成為美韓兩國交涉的重要內(nèi)容，并且歷經(jīng)數(shù)次后續(xù)談判，才最終達(dá)成共識。美韓自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)定，協(xié)議生效4年以后，美韓兩國均按協(xié)議撤銷對乘用車的關(guān)稅。在這次修訂中，美韓兩國雖然并未對撤銷乘用車關(guān)稅方面進(jìn)行大幅修改，但延長了美國小型載貨卡車的關(guān)稅撤銷時間，即從2021年延長至2041年。韓國方面承諾進(jìn)一步開放國內(nèi)汽車市場，每家美國汽車企業(yè)對韓國年均出口最高限量從原來的2.5萬輛提升至5萬輛（見表2）。

同時，韓國還需要進(jìn)一步放寬對美國汽車的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，只要符合美國汽車安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不管是否符合韓國國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)都可以進(jìn)口，但同時也規(guī)定每個美國汽車企業(yè)出口至韓國市場的最高數(shù)量不得超過5萬輛。韓國還承諾改善美國汽車在韓國市場的銷售環(huán)境，將考慮接受美國的汽車零部件產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)。美國排放檢測合格的小汽車將自動被認(rèn)為符合韓國的排放標(biāo)準(zhǔn)，而無需另做本地檢測。此外，在韓國制定燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)時，還要照顧到美國公司的平均水平，并對美國小額出口商采取更加寬松的標(biāo)準(zhǔn)。對于汽車的燃料效率及溫室氣體相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，韓國將保留至2020年，到期后再根據(jù)美國以及國際流行標(biāo)準(zhǔn)重新制定。

第二、限定了韓國對美出口鋼鐵的規(guī)模。鋼鐵領(lǐng)域是韓國政府比較關(guān)心的議題。因為2018年3月8日美國政府宣布根據(jù)1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條，決定對出口至美國的鋼鐵征收25%的高關(guān)稅。在這次美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂中，美韓兩國政府在出口至美國的鋼鐵征收關(guān)稅問題上，決定對韓國采取例外政策。但與此同時，美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂版限定了韓國生產(chǎn)的鋼材對美國的出口量。自由貿(mào)易協(xié)議規(guī)定的限定量相當(dāng)于2015—2017年間韓國對美國出口的年均汽車出口量的70%，即約268萬噸。而韓國出口至美國的鋁產(chǎn)品未獲國別豁免。美韓兩國在鋼鐵領(lǐng)域以限制出口量來取代高關(guān)稅，對出口量設(shè)定限制，實際上違反了世界貿(mào)易組織的規(guī)定。

第三、放寬對纖維產(chǎn)品的原產(chǎn)地規(guī)定。根據(jù)新修訂的美韓自由貿(mào)易協(xié)定，對于供給來源緊缺的原材料，即使使用區(qū)域外的產(chǎn)品也可以被認(rèn)定為區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)的最終品。根據(jù)原來的美韓自由貿(mào)易協(xié)定，纖維制品從原絲開始都需要采用區(qū)域內(nèi)產(chǎn)品，并且在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)才被認(rèn)定為原產(chǎn)地。修訂條款后，雙方須在最短時間內(nèi)對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)品供給狀況進(jìn)行調(diào)查，并對供給來源緊缺的原材料放寬限制。美國已簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中，對于此類情形須要經(jīng)過公共評價、美國國際貿(mào)易委員會的調(diào)查、貿(mào)易咨詢委員會的認(rèn)定以及國會的討論等多部門審核程序，一般要消耗1年2個月至6年的時間。這次修訂相關(guān)條款后，對纖維產(chǎn)品的原產(chǎn)地認(rèn)定程序?qū)⒆兊酶颖憬莺脱杆?，為相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)出口提供了有利政策環(huán)境。

第四、修訂投資者—東道國爭端解決（ISDS）條款。該條款建立之初主要是考慮到外國投資者對東道國司法體系不信任，為外國投資者提供一個不同于國內(nèi)司法又不同于國際司法的獨(dú)立第三方爭端解決體系。但是投資者—東道國爭端解決經(jīng)常帶來美韓企業(yè)向?qū)Ψ秸臑E訴問題。為了規(guī)范美韓企業(yè)的投資與維權(quán)活動，美韓雙方在自由貿(mào)易協(xié)議中，寫入政府的合理政策權(quán)限保護(hù)。在對投資者—東道國爭端解決條款的修訂中，新增加抗辯階段仲裁程序相應(yīng)規(guī)定，降低政府應(yīng)訴負(fù)擔(dān)。新修訂的投資者—東道國爭端解決條款，考慮到了公共福利等政策目標(biāo)，保護(hù)了政府的正當(dāng)合理的政策權(quán)利。對于政府的某些特定政策，如果其他投資協(xié)定的投資者—東道國爭端解決程序已經(jīng)啟動，則美韓自由貿(mào)易協(xié)定將不能對同一種行為開啟投資者—東道國爭端解決程序。這一條款的修訂防止了重復(fù)訴訟與賠償?shù)目赡苄?，也能避免對于相同糾紛出現(xiàn)仲裁結(jié)果不同的情形。另外，新修訂的投資者—東道國爭端解決條款中也明確了貿(mào)易爭端解決程序不適用最惠國待遇條款，而且也規(guī)定了投資者在提出仲裁時，需要自己承擔(dān)所有舉證責(zé)任。

第五、提高原產(chǎn)地認(rèn)證效率。美韓兩國制定了“美韓自由貿(mào)易協(xié)定通關(guān)原則”，成立原產(chǎn)地認(rèn)定工作組，提高原產(chǎn)地驗證效率。修訂協(xié)議前，對出具原產(chǎn)地證明的出口商或生產(chǎn)商的所在地相關(guān)規(guī)定模糊，在這次修訂中，明確了相關(guān)規(guī)定，放寬了出具原產(chǎn)地證明主體的所在地規(guī)定。修訂協(xié)定后，不論出口方還是生產(chǎn)方的所在地，均可發(fā)放原產(chǎn)地證明。同時，修訂的協(xié)議也允許對原產(chǎn)地證明等文件的瑕疵或錯誤在5～30天內(nèi)進(jìn)行更正。

第六、補(bǔ)充全球創(chuàng)新新藥價格優(yōu)惠制度相關(guān)內(nèi)容。美韓兩國把全球創(chuàng)新新藥價格優(yōu)待制度引入美韓自由貿(mào)易協(xié)定。2017年12月，韓國健康保險審查評價院曾經(jīng)公布過全球創(chuàng)新新藥價格優(yōu)待制度草案，但經(jīng)美方要求，韓國推遲發(fā)布該制度，在補(bǔ)充了內(nèi)容后，納入美韓自由貿(mào)易協(xié)定的框架。美韓雙方確認(rèn)了全球創(chuàng)新新藥價格優(yōu)待制度將參照美韓自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)定的義務(wù)執(zhí)行，對保健醫(yī)療貢獻(xiàn)度高、臨床療效好的新藥給予價格上的優(yōu)待制度，并提供快速登記注冊等政策。根據(jù)新修訂的內(nèi)容，韓國向美國醫(yī)藥企業(yè)給予與國內(nèi)醫(yī)藥企業(yè)相同的優(yōu)惠待遇，降低了美國醫(yī)藥企業(yè)的市場進(jìn)入門檻，擴(kuò)大了國內(nèi)醫(yī)藥市場的開放。

五、啟 示

美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂除了反映特朗普政府的“美國優(yōu)先”的政策理念以外，也體現(xiàn)了自由貿(mào)易協(xié)定背后的政治目的。美韓自由貿(mào)易協(xié)定與北美自由貿(mào)易協(xié)定相比，改動的部分并沒有那么多。作為2012年生效的美韓自由貿(mào)易協(xié)定，在生效7年的時間里，不僅活躍了美韓雙邊貿(mào)易與投資行為，也加深了美韓基于全球價值鏈的合作，大幅提升了美韓經(jīng)貿(mào)伙伴關(guān)系。然而特朗普政府形容美韓自由貿(mào)易協(xié)定為“徹底的災(zāi)難”，揚(yáng)言要糾正這一對美國而言極為“不利”的貿(mào)易協(xié)定。但通過對美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂版的分析可以看出，特朗普政府并沒有對如此“可怕的交易”進(jìn)行推倒重來，而是采取了少量修改的“微調(diào)方式”。

作為7年前生效的自由貿(mào)易協(xié)定，美韓自由貿(mào)易協(xié)定并沒有以新一代國際貿(mào)易規(guī)則全面翻新，從內(nèi)容來看，美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂版與TPP相比并沒有太多相似之處。美韓自由貿(mào)易協(xié)定和TPP在投資章節(jié)方面整體上有著相似的框架，但TPP的投資條款面對的是全新問題，并在細(xì)節(jié)上也有著很多全新的條款。這表明特朗普并不真的要廢除美韓自由貿(mào)易協(xié)定，而是想通過修訂美韓自由貿(mào)易協(xié)定實現(xiàn)其政治目標(biāo)。韓國方面也認(rèn)識到美韓自由貿(mào)易協(xié)定并不單純是貿(mào)易問題，還牽扯到政治集團(tuán)的利益因素，因此也并沒有完全從貿(mào)易機(jī)制入手與美國交涉，而是調(diào)動各方力量展開利益博弈。通過與美方的利益博弈，韓國在這次修訂中不僅解除了對韓國鋼鐵產(chǎn)品加征的25%高關(guān)稅，還增加了貿(mào)易救濟(jì)領(lǐng)域的透明度相關(guān)條款，提高貿(mào)易爭端的執(zhí)行效率。

由此可以看出，美韓自由貿(mào)易協(xié)定的談判過程以及修訂內(nèi)容與美韓國家利益博弈密切相關(guān)。可以說，美韓國家利益博弈結(jié)果很大程度上決定了該協(xié)定的內(nèi)容和走向。從美國國內(nèi)政治和利益集團(tuán)平衡方面來看，新修訂的協(xié)定與原協(xié)定相比具有一定優(yōu)越性。因為新修訂的協(xié)定得到美國汽車和鋼鐵等產(chǎn)業(yè)界和勞工組織的支持，兌現(xiàn)了特朗普為美國鋼鐵集團(tuán)和汽車制造商以及工人營造所謂“公平競爭環(huán)境”的承諾。相比之下，美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂對韓國經(jīng)濟(jì)帶來的直接影響并沒有預(yù)期那么大。

這次美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂對已經(jīng)與美國簽署或正在與美國談判的貿(mào)易協(xié)定帶來不好的先例。美韓兩國在新修訂的自由貿(mào)易協(xié)定中，限制韓國對美國的年出口量的做法屬于一種自愿出口限制，是破壞烏拉圭回合以來多邊貿(mào)易體制下的貿(mào)易規(guī)則的行為，有恐使得多邊貿(mào)易機(jī)制在多年來取得的成果退回至過去。1981年美國曾為了阻止日本汽車的大規(guī)模進(jìn)口，采取過限制日本汽車進(jìn)口量的方法。但這種做法在1986年的烏拉圭回合中被認(rèn)定為反貿(mào)易自由化的行為，并受到多邊貿(mào)易規(guī)則的禁止。因此，美國的這種恢復(fù)自愿出口限制的做法有損于倡導(dǎo)自由貿(mào)易的多邊貿(mào)易機(jī)制，會對全球貿(mào)易秩序帶來不良影響。從此，貿(mào)易赤字可能成為處于優(yōu)勢地位的美國單方面要求修訂貿(mào)易協(xié)定的常用借口。尤其，美國會在其他領(lǐng)域采取相同手法壓制競爭對手，或成為貿(mào)易單邊主義的一種常態(tài)。

分析這次修訂版美韓自由貿(mào)易協(xié)議具有重要的現(xiàn)實意義。它反映了美國特朗普政府的對外經(jīng)貿(mào)政策傾向與談判手段，這對中國積極應(yīng)對美國的市場開放要求開展貿(mào)易磋商提供了有益借鑒。進(jìn)入2018年后，美國特朗普政府同樣以類似手法對付中國企業(yè)，采用了征收關(guān)稅、限制中國企業(yè)投資等手段。從“301調(diào)查報告”和美國政府的聲明來看，美國對中國的指控在很大程度上也集中在貿(mào)易領(lǐng)域，即美國認(rèn)為中國對美國的巨額貿(mào)易逆差負(fù)有不可推卸的責(zé)任，并且對美國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生極為不利影響。但是很顯然美國貿(mào)易逆差的根源在于美國國內(nèi)不平衡的儲蓄與投資結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的收支項目失衡。特朗普政府忽視美國國內(nèi)結(jié)構(gòu)性失衡，單方面要求其所謂的“公平和對等貿(mào)易”最終釀成了中美貿(mào)易摩擦與爭端。由于在短期內(nèi)無法徹底改變美國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，因此中美經(jīng)貿(mào)磋商必然帶有長期化的特征。

另外，正如美韓自由貿(mào)易協(xié)定中所表現(xiàn)得那樣，美國選舉政治也為中美貿(mào)易摩擦起到推波助瀾的作用。特朗普既然憑借“銹帶”藍(lán)領(lǐng)制造業(yè)工人的支持在選舉中獲勝，也會以“投桃報李”的方式回饋給支持階層。在中美貿(mào)易談判問題上，有必要借鑒美韓兩國的國家利益博弈過程，理性和冷靜地分析中美貿(mào)易摩擦產(chǎn)生的動因及相關(guān)利益集團(tuán)的訴求，不可簡單地采取與美國經(jīng)濟(jì)脫鉤的辦法。一方面不能過度強(qiáng)調(diào)中美兩國的對抗性而把中美貿(mào)易摩擦定性為絕不可調(diào)和的根本性對抗博弈。另一方面也不宜只關(guān)注中美貿(mào)易摩擦的技術(shù)性環(huán)節(jié)。要客觀評價中美兩國經(jīng)濟(jì)合作的共同利益基礎(chǔ)，分割中美貿(mào)易摩擦中存在的不同性質(zhì)的矛盾與沖突，找出緩解中美貿(mào)易摩擦的出路。在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系博弈過程中，中國需要明確不可觸碰的紅線，并以此為基礎(chǔ)形成一整套的應(yīng)對方案。在某些非關(guān)鍵領(lǐng)域，中國可以積極主動探索自身改革思路，找到競爭性政策、國有企業(yè)改革以及產(chǎn)業(yè)政策之間的相容路徑。而對一些關(guān)鍵核心領(lǐng)域，則需要長遠(yuǎn)眼光，確立不可動搖的戰(zhàn)略性方案。

未來，中國要增加相關(guān)政策的透明度和可預(yù)期性，強(qiáng)化與包括美國在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易聯(lián)系，不斷提升在全球價值鏈中的地位和作用，在穩(wěn)定中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的同時，也要探索中美新合作領(lǐng)域。長期來看，作為經(jīng)濟(jì)全球化的堅定支持者，中國要借鑒美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂案例，積極探索自主開放，加快國內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革，促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，優(yōu)化營商環(huán)境，創(chuàng)造更加公平的市場競爭環(huán)境。