李超凡,李成財
(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司,浙江 杭州 311122)
移民工程是為恢復和改造原有移民從事生產及生活所需社會功能及妥善安置移民而復建、新建的各類工程項目的統(tǒng)稱。大中型水電開發(fā)工程由于淹沒范圍廣,庫區(qū)影響范圍大,移民安置工程是其重要組成部分。移民工程作為民生工程,涉及行政主管單位多,涵蓋專業(yè)面廣,主要包括市政工程、房屋建筑工程、對外連接公路、配套供水通電、農田墾造改良、災害防治工程以及其他移民生產生活所需的相關專項工程。可以說,移民工程一項政策性強、涉及面廣、關系復雜、影響深遠的工作,移民工程的整體實施進度與水電開發(fā)等大型工程應保持一致性。但由于規(guī)劃建設前期對進度管理不夠嚴格,實際實施過程中缺乏統(tǒng)一的協(xié)調和管理,移民工程的總體進度往往產生滯后現象。
針對移民工程這一特殊性,結合浙江、廣東、湖北、云南等多地已積極推行的工程總承包模式,采用總承包模式實施的移民工程已在多地轄區(qū)內開展實踐。先前在移民工程領域主要采用的設計與施工平行發(fā)包的傳統(tǒng)工程建設模式,使設計與施工脫節(jié),設計與施工協(xié)調工作量大,管理成本高,責任主體多權責不明晰,造成移民工程工期拖延、造價突破等問題,對移民工程的進度管理造成了極大的阻礙。推廣移民工程總承包模式,可有效避免移民規(guī)劃和工程設計與實際施工脫節(jié),促進移民工程建設提質增效。但在近幾年總承包模式下的移民工程實踐中,針對進度管理問題仍存在一定難點亟待解決。本文結合GB/T 50358—2017《建設項目工程總承包管理規(guī)范》及《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》有關背景、重大內容的調整和補充以及問題解決的方法,對總承包模式下移民工程的進度管理風險及對策進行分析。
移民新建農村居民點、集鎮(zhèn)、縣城的完整性,即城集鎮(zhèn)基本功能的全面恢復不僅包括基本的移民住房、場內外道路建設,還包括實現城集鎮(zhèn)基本社會功能的建筑物,如政府樓、醫(yī)院、衛(wèi)生院、學校、農集貿市場、廣場公園以及與移民生活相關的功能性建筑,否則將無法滿足搬遷移民的正常生活、學習和工作需求。同時,不同于大型城市建設的逐步規(guī)劃、分期建設過程,整個移民安置工程必須一次性建設完成,滿足移民整體搬遷計劃要求,符合大型工程的總體進度計劃。因此,移民工程的規(guī)劃設計和實施過程都是一次全部完成,整體性要求其規(guī)劃設計、施工組織具有更強的科學性、邏輯性、協(xié)調性,否則不僅會帶來各項工程建設的互相干擾,還會造成整體進度的拖延和工程效益的降低。
如果說由于移民工程建設實施的一次性和完整性帶來工程建設工期緊張、建設管理難度強度大、人力物力資源投入高度集中,對總體進度管理產生了相當大的風險隱患,那么移民工程建設實施的系統(tǒng)性和復雜性則更加重了這一進度風險隱患。城集鎮(zhèn)的建設是一個各類專業(yè)互相聯系、互相影響乃至互相干擾的復雜系統(tǒng),市政道路工程往往與各類管網工程重疊,房屋建筑工程和其他輔助工程往往受制于場平工程的實施進度,引水供水工程往往又與連接線道路、機耕道工程發(fā)生交叉,所有上述專業(yè)工程局部點位還可能發(fā)生征地拆遷等社會矛盾。與此同時,在城集鎮(zhèn)的建設過程中還會涉及各方人員,包括各行政主管職能部門、投資方管理人員、總承包管理人員、監(jiān)理單位人員、施工管理人員和具體施工人員等多方共同管理。在有限的建設時間內,如果未協(xié)調處理好各方關系,勢必影響移民工程的順利實施。
移民安置實施階段一般由縣級人民政府作為移民安置的實施主體,組織移民工程的設計、建設和管理工作,承擔移民工程建設過程中的監(jiān)管職能。但由于其技術和專業(yè)人才資源的局限性,存在工程管理人員缺乏,技術力量不足等問題,直接造成移民工程管理不規(guī)范、移民工程造價得不到有效控制、出現工程管理質量事故、工程進度滯后、投資大幅突破等局面,甚至出現違紀違法現象。移民工程實行總承包模式一定程度上克服了政府僅作為實施主體,還兼顧建設者、管理者和使用者代表的職能,避免了移民工程建設中常發(fā)生的超規(guī)模、超標準、超投資的現象。如通過總承包方式將建設者的部分職能和風險分擔轉移至第三方,可充分發(fā)揮總承包單位的技術優(yōu)勢和工程管理經驗,便于建設管理。同時,明確了之前提及的移民工程建設政府監(jiān)督管理、總承包、監(jiān)理的各方職能[1]。地方人民政府也可充分集中人力物力,做好移民政策宣傳工作,降低因征地拆遷影響工程進度的風險。
移民工程建設實施的完整性與一次性、系統(tǒng)性與復雜性、政府主導性給移民工程具體實施的進度管理帶來了諸多困難。主要表現在:①工程前期規(guī)劃設計時間緊任務重;②總體實施進度控制不嚴;③施工過程干擾因素多,受自然環(huán)境多方制約;④工程變更審批程序復雜。
采用總承包模式實施移民工程,其一大優(yōu)勢就是在滿足限額設計和移民訴求的前提下,便于優(yōu)化規(guī)劃設計,使之與實際施工要求匹配,既保證工程質量又能降低造價,控制投資。初步設計階段和施工圖設計階段皆為移民安置規(guī)劃設計單位承擔,2個階段設計成果無縫銜接,便于設計深化優(yōu)化,加快設計進度。
為促進建設工程勘察、設計、施工等各階段的深度融合,有效控制項目投資,提高工程建設效率,進一步推進和規(guī)范工程總承包的實施和發(fā)展,GB/T 50358—2017中承發(fā)包管理中第五條(發(fā)包階段)明確提出,項目審批、核準或者備案手續(xù)完成;政府投資項目的工程可行性研究報告已獲得批準,以上2種情況均可進行工程總承包發(fā)包。移民工程作為政府投資項目的工程,在移民規(guī)劃大綱、可行性研究報告獲批后,政府即可進行總承包發(fā)包,其初步設計階段勘察設計、施工圖階段勘察設計工作已進入總承包模式下前期準備階段工作中。大型水電開發(fā)項目對應的移民工程勘察設計任務重,如若一味追求進度,則規(guī)劃勘察設計深度不能滿足實際施工需求,對后續(xù)具體實施工作埋下重大隱患,可能造成局部返工現象,甚至出現本可預見規(guī)避的重大設計變更。
移民工程總體實施即從規(guī)劃可研階段開始,到整個區(qū)域移民工程總體驗收通過并完成質保期內質量保修工作的整個全生命周期,往往從規(guī)劃可研階段開始就缺乏對總體實施進度的把控??偝邪阶鳛閰⑴c者之一,只能在自己權責范圍內盡可能發(fā)揮對政府實施主體的督促建議作用,并不能直接推進項目的多方協(xié)調、審批備案合法合規(guī)性工作??h級人民政府受制于技術和專業(yè)人才資源的局限性,工程管理人員缺乏,技術力量不足,一定程度上造成了總體實施進度控制不嚴現象。
此外,移民工程建設項目眾多,從最起始的道路工程、移民臨時供水供電工程,到后期場平工程、市政工程、移民安置房工程,在實施施工過程中要做好統(tǒng)一的全過程動態(tài)協(xié)調管理,總承包管理強度高,難度大,容易因解決過程中出現局部問題而不能兼顧整個移民工程的總體施工進度,或因關鍵項目關鍵節(jié)點上抽調了過多的人力物力,為了高效完成某一階段驗收工作而無形損失了總體實施進度的現象[2]。
移民工程專業(yè)項目繁多,造成了施工區(qū)域大部分重疊穿插,施工作業(yè)場地有限,在同一作業(yè)面內存在不同施工隊伍同時施工,設備材料進出場,大面積房屋建筑同時開工建設,這些都是總承包施工管理中的重要環(huán)節(jié)節(jié)點,必須采取相應的管控措施,減小各種可能的干擾因素給施工進度帶來的負面影響。
移民工程的特殊地域性和社會自然環(huán)境同樣干擾著移民工程施工全過程。以大型水電站建設為例,在項目審批前,業(yè)主首先開展“三通一平”、施工導流等施工準備工作,需要主體工程建設區(qū)域淹沒線以下的移民提前搬遷安置,此時移民工作仍處在規(guī)范階段,安置方式及標準等尚未確定,此時的移民安置只能采用提前過渡方式進行臨時安置。
大型水電站多在偏遠山區(qū)施工,道路交通基礎設施條件極差,設備材料運輸代價高,對外交通嚴重制約設備和材料的供應,從而影響了移民工程的施工進度。加之大面積房屋建設同時開工時對建筑材料的需求量大,道路交通持續(xù)高負荷服務,導致現有公路路面損毀嚴重。因修復原有公路,車輛通行能力下降,成為制約工期的重要因素。
此外,水電開發(fā)移民工程多處地質災害多發(fā)區(qū),災害防治工程實施優(yōu)先級高,比一般工程項目更易發(fā)生不可抗力導致的阻工誤工甚至停工事件,是移民工程進度管理重要的風險源之一。
按照工程移民安置規(guī)劃變更的原因,可分為設計單位提出的變更、業(yè)主單位提出變更、實施機構提出的變更、施工單位提出的變更。從變更程度的程度差異來分析,移民安置規(guī)劃變更可以分為3級,即重大變更、較大變更和一般變更。移民安置規(guī)劃變更處理程序也相應分為3種,即重新審批、備案、現場確認。
2.4.1重新審批
對于界定為移民安置規(guī)劃重大變更的應履行程序如下:①由建設單位或監(jiān)理單位組織相關單位現場查勘;②由建設單位或綜合監(jiān)理組織召開專題會議;③由建設單位委托原設計單位編制變更文件;④由建設單位將變更文件提交綜合設計、綜合監(jiān)理審查;⑤由建設單位將綜合設計、綜合監(jiān)理審核后的變更文件報原審批單位審批。
2.4.2備案
對于移民安置規(guī)劃較大變更的應履行程序如下:①由建設單位或監(jiān)理單位組織相關單位現場查勘;②由建設單位或綜合監(jiān)理組織相關單位召開專題會議;③由建設單位委托原設計單位編制變更文件;④由建設單位將變更文件提交綜合設計、綜合監(jiān)理審查;⑤由建設單位將綜合設計、綜合監(jiān)理審查后的變更文件報原審批單位備案[3]。
2.4.3現場簽認
對于移民安置規(guī)劃一般變更的應履行程序如下:①由建設單位或監(jiān)理單位組織相關單位現場查勘;②由建設單位或綜合監(jiān)理組織相關單位召開專題會議;③由變更的提出方、建設單位、綜合設計、綜合監(jiān)理、實施機構進行現場簽認。
在移民安置規(guī)劃變更層層獲批、流轉閉合的基礎上,方可進行移民工程重大變更。移民工程實施過程中發(fā)生的全部重大變更,往往只在整體修編報告中集中上報,統(tǒng)一進行變更,而工程實施過程中細小繁多的工程變更往往由總承包單位消化,以工作聯系單或現場簽證單形式備案完善流程。若政府主體不積極推動移民安置規(guī)劃的變更,造成移民工程變更進展緩慢,在收尾結算階段無法閉合,勢必導致移民工程實施收尾階段的進度滯后。
針對上述總承包模式下移民工程實施進度管理潛在的風險,本文主要從風險分擔原則、規(guī)劃設計施工圖階段全過程參與、合同約束手段、人才培養(yǎng)建設等4個方面開展討論。
根據GB/T 50358—2017中第二十條(風險分擔原則),建設單位和工程總承包企業(yè)應在招標文件以及工程總承包合同中約定總承包風險的合理分擔。建設單位承擔的風險包括:建設單位提出的工期或建設標準調整、設計變更、主要工藝標準或工程規(guī)模的調整。難以預見的地質自然災害、不可預知的地下溶洞、采空區(qū)或障礙物、有毒氣體等重大地質變化,其損失與處置費由建設單位承擔;因總承包單位施工組織、措施不當等造成的上述問題,損失和處置費由工程總承包企業(yè)承擔。
通過總承包方與建設單位共同承擔移民工程實施過程中可能存在的進度風險,在一定程度上有效減少了由某一方單獨承擔進度風險而造成的更大風險隱患。積極引導多方責任體互相協(xié)助,共同努力,可降低移民工程實施存在的進度風險。
移民工程采用總承包模式,可在規(guī)劃設計階段就充分考慮施工圖階段的施工可行性,開展精細化設計和優(yōu)化設計,設計與施工不再脫節(jié);可實現設計和施工的合理交叉,縮短建設工期;能發(fā)揮責任主體單一的優(yōu)勢,由總承包單位對質量、安全、工期、造價全面負責,明晰責任;有利于發(fā)揮總承包單位的技術和管理優(yōu)勢,實現設計、采購、施工等各階段工作的深度融合和資源的高效配置,提高移民工程的建設水平。
GB/T 50358—2017中明確,除由建設單位承擔的風險外,其他風險可以在工程總承包合同中約定由工程總承包企業(yè)承擔。同樣,總承包方亦可在合同談判及合同簽訂過程中明確由建設方引起的可研報告、初步設計、施工圖審批,移民安置規(guī)劃變更審批、移民工程變更審批,征地拆遷影響施工進度,其他政策協(xié)調問題產生的移民工程實施進度風險由建設方承擔。因此,可通過合同約束手段,有效降低進度風險。
移民工程的規(guī)劃設計施工圖階段全過程參與介入離不開“知移民,會設計,懂管理”的復合型人才。復合型人才的培養(yǎng)建設是總承包模式下移民工程實施的必要保障和重要續(xù)航。