文_ 田改偉

黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，著力解決一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問(wèn)題，為新形勢(shì)下加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)明確了方向。基層黨組織建設(shè)中存在的問(wèn)題，首要的就是解決基層黨的領(lǐng)導(dǎo)虛化、弱化的問(wèn)題。

一、基層黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、虛化的主要表現(xiàn)

基層黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、虛化，往往是在基層擔(dān)負(fù)的各項(xiàng)事業(yè)中表現(xiàn)出來(lái)的，尤其是農(nóng)村基層黨組織處在社會(huì)變革的前沿，擔(dān)負(fù)的任務(wù)更多，表現(xiàn)往往也就更明顯。

（一）有的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子能力不足，擔(dān)當(dāng)不起凝聚群眾、引領(lǐng)群眾的作用，使黨組織在群眾中的威望不高。尤其是在有些農(nóng)村，領(lǐng)導(dǎo)班子自身能力有限，引領(lǐng)發(fā)展沒(méi)有思路，致富沒(méi)有項(xiàng)目。群眾長(zhǎng)期看不到發(fā)展變化，追隨意愿就不強(qiáng)烈。還有些村干部在實(shí)際工作中習(xí)慣“為民作主”，使群眾成為“旁觀者”，對(duì)黨組織倡導(dǎo)的事情無(wú)動(dòng)于衷甚至反感。有的基層黨組織決策時(shí)把村民代表當(dāng)擺設(shè)，滿(mǎn)足于不提反對(duì)意見(jiàn)，村民代表參與村級(jí)事務(wù)管理的渠道不寬、熱情不高。在推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作上，有些低收入村，黨組織對(duì)低收入戶(hù)脫貧上不能對(duì)癥下藥、精準(zhǔn)施策，往往是送錢(qián)送物以解“燃眉之急”，忽視增強(qiáng)造血機(jī)能，造成村與村之間、戶(hù)與戶(hù)之間差距逐漸拉大，形成“困難群眾年年不能解決困難、救助對(duì)象年年需要進(jìn)行救助”的困局。

（二）有的基層黨組織黨建工作碎片化、封閉化，造成黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上的弱化、虛化。隨著我國(guó)市場(chǎng)化、現(xiàn)代化的發(fā)展，社會(huì)的聯(lián)系性、流動(dòng)性進(jìn)一步加強(qiáng)，各領(lǐng)域系統(tǒng)性、整體性特征更加明顯，農(nóng)村之間、社區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的溝通聯(lián)系交流越來(lái)越緊密。適應(yīng)這種社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，不少地方基層黨組織改進(jìn)黨組織的設(shè)置方式和黨建工作的運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域化黨建工作，但是有些基層干部依然把黨建工作碎片化、封閉化，不能以開(kāi)放的視野推動(dòng)黨建工作。有些地方雖然推動(dòng)區(qū)域化黨建，但只是簡(jiǎn)單地認(rèn)為區(qū)域化黨建就是將轄區(qū)內(nèi)的黨員每年集中在一起組織幾場(chǎng)活動(dòng)、開(kāi)幾次會(huì)、看幾次電教片，沒(méi)有將構(gòu)建黨建區(qū)域化上升到更好地服務(wù)區(qū)內(nèi)廣大黨員群眾、提升基層治理水平的高度上來(lái)。有的基層干部只把目光盯在本地發(fā)展上，加上有些地方利益關(guān)系復(fù)雜糾結(jié)，很難順利與其他基層組織一起謀劃共同發(fā)展，不能形成資源上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上處在無(wú)力的狀態(tài)。

（三）有的基層黨組織未能很好發(fā)揮服務(wù)功能?；鶎狱h的領(lǐng)導(dǎo)力的強(qiáng)弱，關(guān)鍵看服務(wù)群眾能力的高低。不少地方的基層干部任務(wù)繁重，主要精力用于抓綜治維穩(wěn)、消防安全等一票否決事務(wù)，謀劃黨建服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的時(shí)間和精力相對(duì)較少。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市社區(qū)黨員的數(shù)量越來(lái)越多，不少社區(qū)的黨建工作仍然停留在黨員組織關(guān)系轉(zhuǎn)接、開(kāi)黨員大會(huì)等日常工作業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，有的書(shū)記把黨務(wù)工作當(dāng)作黨的建設(shè)的全部?jī)?nèi)容，很難提供更多的其他服務(wù)。農(nóng)村黨員尤其是年輕黨員數(shù)量往往不足，面對(duì)復(fù)雜繁重的各項(xiàng)工作，不少基層黨組織往往感覺(jué)人手不夠，很難充分發(fā)揮基層黨組織服務(wù)群眾的功能。

（四）基層黨組織工作者隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提高，工作方式缺乏創(chuàng)新。一是基層黨建隊(duì)伍年齡普遍偏大，尤其是農(nóng)村和部分城市社區(qū)這一問(wèn)題比較突出。基層黨組織工作者工作起來(lái)往往“心有余、力不足”，沒(méi)有足夠精力參與村黨建工作和黨的活動(dòng)。二是基層黨建工作者工作積極性不高。有的基層黨組織成為安置閑置人員的地方，加上有些黨務(wù)工作者收入較低，享受不到相應(yīng)待遇，影響工作積極性。三是基層黨組織工作方式主動(dòng)性、創(chuàng)新性不足。不少基層黨組織工作方式還是停留在開(kāi)會(huì)、傳達(dá)文件、讀報(bào)等方式上，傳達(dá)中央或上級(jí)文件，內(nèi)容層層遞減。對(duì)于一些地方推行的黨建責(zé)任制，尚未形成科學(xué)的、量化的、操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與考核體系，不重視甚至忽視黨建考核結(jié)果的運(yùn)用。

二、造成基層黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、虛化的原因

基層黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、虛化的多種表現(xiàn)，背后的原因各不一樣，很多都是相互交織的，深層次的原因主要有以下幾個(gè)方面。

一是經(jīng)濟(jì)體制改革使農(nóng)村基層黨組織失去發(fā)揮作用的物質(zhì)基礎(chǔ)。任何一個(gè)組織發(fā)揮作用都離不開(kāi)一定的物質(zhì)支持，強(qiáng)大的物力和財(cái)力支持是一個(gè)組織發(fā)揮作用的前提，決定著組織作用發(fā)揮的狀況，對(duì)廣大的農(nóng)村黨組織而言更是如此。農(nóng)村黨組織物質(zhì)基礎(chǔ)被削弱主要有兩次大的沖擊：第一次是改革開(kāi)放之初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，除土地外，農(nóng)村幾乎把集體資產(chǎn)分光分凈，很多農(nóng)村成為集體經(jīng)濟(jì)空殼村，黨組織很難再有強(qiáng)大的物質(zhì)手段去服務(wù)群眾，黨組織對(duì)群眾的組織力和影響力急劇收縮；第二次是取消農(nóng)業(yè)稅和村提留后，不少農(nóng)村不僅沒(méi)有了集體經(jīng)濟(jì)，還成為債務(wù)村。由于經(jīng)濟(jì)體制改革導(dǎo)致的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期缺失，抽空了一些基層黨組織的物質(zhì)基礎(chǔ)，使其成為一個(gè)掛著牌子的空殼組織，組織空轉(zhuǎn)、被動(dòng)轉(zhuǎn)成為常態(tài)。有一些地方通過(guò)政府財(cái)政撥款的方式，給基層黨組織輸血，起到一定的作用，但一般都是財(cái)力有限，長(zhǎng)期也難以為繼。

二是城市化抽空農(nóng)村精英。中國(guó)的現(xiàn)代化也是城市化的過(guò)程，改革開(kāi)放后城市化加速，主要表現(xiàn)就是農(nóng)村人口去城市就業(yè)、居住、生活，已經(jīng)成為時(shí)代大潮，并且這一趨勢(shì)還在加強(qiáng)。這種情況造成農(nóng)村基層黨組織黨員老齡化，村優(yōu)秀黨員、后備干部普遍乏人。有些農(nóng)村甚至成為年輕人的“空心村”，嚴(yán)重程度超出想象。這種農(nóng)村人口單向度地向城市流動(dòng)，不僅使農(nóng)村黨員流動(dòng)、使村黨組織成為擺設(shè)、發(fā)揮黨員作用成為空話，而且給黨員管理、開(kāi)展正常的黨組織活動(dòng)都帶來(lái)難以克服的困難。現(xiàn)在有不少地方都通過(guò)派駐第一書(shū)記來(lái)加強(qiáng)基層黨組織的作用，補(bǔ)充基層黨組織干部能力不強(qiáng)、力量不足的問(wèn)題，但是很難整體扭轉(zhuǎn)這種狀況。還有大學(xué)生村官、選調(diào)生、鼓勵(lì)干部去艱苦地區(qū)等，但目前來(lái)看，沒(méi)有根本性好轉(zhuǎn)。

三是其他組織力量沖擊基層黨組織的組織力，降低或弱化了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力。一個(gè)有系統(tǒng)性、嚴(yán)密性、紀(jì)律性的組織，就會(huì)形成一種權(quán)力和強(qiáng)力。影響基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力的其他組織有宗教組織、宗族勢(shì)力、社會(huì)組織、企業(yè)組織和黑社會(huì)組織等。一個(gè)時(shí)期，有些基層黨組織在基層群眾中的影響力、領(lǐng)導(dǎo)力被這些組織削弱甚至取代，失去了黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。在有些非公有制企業(yè)和社會(huì)組織，黨組織作用發(fā)揮的大小，基本上是聽(tīng)命于企業(yè)出資人的意志，黨組織自身應(yīng)該有的功能很難發(fā)揮出來(lái)?；鶎狱h組織組織力量被各種社會(huì)組織沖擊，其損害的不僅是黨的建設(shè)工作本身，更深刻的危機(jī)是對(duì)國(guó)家基層政治組織的破壞。組織產(chǎn)生權(quán)力。我國(guó)權(quán)力系統(tǒng)是一元的，政權(quán)是由中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)掌的。如果基層其他社會(huì)組織，其組織性、嚴(yán)密性不亞于甚至超過(guò)了黨組織和政府，會(huì)在基層形成各種亞權(quán)力圈，如果有些社會(huì)化組織與黨組織和政府不能相向而行，就會(huì)沖擊和破壞黨組織的組織力和領(lǐng)導(dǎo)力，基層黨組織的堅(jiān)強(qiáng)堡壘作用和政治功能就會(huì)被削弱甚至喪失。

四是市場(chǎng)化催生利益?zhèn)€體化，集體意識(shí)難以培養(yǎng)，黨的意識(shí)也在弱化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、生活等方面要么是遵守制度化的規(guī)定，要么是向市場(chǎng)、社會(huì)尋求出路，基層黨組織能發(fā)揮作用的地方很少。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的瓦解，在客觀上除了村公共服務(wù)和公共設(shè)施外，村民之間、居民之間較難形成共同的利益紐帶，集體意識(shí)在消解，黨組織對(duì)此往往無(wú)能為力。有些地方，基層黨組織和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)本身就成了少數(shù)人謀取個(gè)人利益的工具，甚至憑此去侵害集體利益、群眾利益，黨的意識(shí)、組織意識(shí)淡化，造成小官巨貪等現(xiàn)象出現(xiàn)。

三、基層加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一些思考

這些影響基層黨組織建設(shè)的深層次原因，在現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)上往往是相互疊加的，使許多問(wèn)題都表現(xiàn)出復(fù)雜的面貌。黨的十八大以來(lái)，我們黨逐步出臺(tái)了多部涉及基層黨組織的黨內(nèi)法規(guī)，為加強(qiáng)基層黨的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范基層黨內(nèi)生活提供了很好的制度保障。進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，防止黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、虛化、邊緣化，我們必須有更寬廣的眼光和創(chuàng)新的思維，不能就黨建抓黨建，而是要把黨的建設(shè)納入國(guó)家改革和發(fā)展的整體布局之中，強(qiáng)化系統(tǒng)思維、整體思維和戰(zhàn)略思維。

（一）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須把基層黨組織建設(shè)與履行好承擔(dān)的社會(huì)職能結(jié)合起來(lái)，防治黨建與業(yè)務(wù)“兩張皮”?！罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！保ā恶R克思恩格斯文集》第9卷，人民出版社2009年版，第187頁(yè)）中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，基層加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，重要的是基層黨組織要履行好擔(dān)負(fù)的社會(huì)職能，把黨的建設(shè)新的偉大工程與社會(huì)主義建設(shè)新的偉大事業(yè)緊密結(jié)合起來(lái)。黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)這一總目標(biāo)無(wú)疑成為各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的中心任務(wù)，也成為黨的建設(shè)的中心任務(wù)。把黨的建設(shè)與黨的事業(yè)的總目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，是防止黨建工作與業(yè)務(wù)“兩張皮”的根本之法。各領(lǐng)域基層黨組織在實(shí)際工作中都要結(jié)合自身特點(diǎn)，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，并且用全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的成效，檢驗(yàn)全面從嚴(yán)治黨的效果。基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高用黨的建設(shè)去統(tǒng)領(lǐng)具體業(yè)務(wù)工作的本領(lǐng)，履行好黨建主體責(zé)任，在促進(jìn)業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展方面作好表率。黨委書(shū)記是黨建工作的主體責(zé)任人，把黨建與業(yè)務(wù)聯(lián)系起來(lái)，以黨建的成就推動(dòng)業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展，黨委書(shū)記也應(yīng)該是第一責(zé)任人。同時(shí)，基層黨組織也要緊密結(jié)合業(yè)務(wù)工作開(kāi)展黨的經(jīng)常性活動(dòng)。要改善經(jīng)常性黨內(nèi)生活的內(nèi)容，提升“三會(huì)一課”內(nèi)容的針對(duì)性，把“三會(huì)一課”的內(nèi)容與基層日常工作緊密結(jié)合起來(lái)。創(chuàng)新“三會(huì)一課”的載體，拓寬黨員參與的途徑和方式，探索利用新媒體平臺(tái)，方便黨員積極參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道，不斷提升“三會(huì)一課”的吸引力。

（二）加強(qiáng)對(duì)基層黨組織治理的頂層設(shè)計(jì)，凈化基層加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的軟環(huán)境。要用兩到三年的時(shí)間，系統(tǒng)排查、清理基層黨員干部侵害群眾利益問(wèn)題，提升基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在群眾中的威信。要清理基層干部尤其是農(nóng)村“兩委”成員侵害群眾利益問(wèn)題，充分發(fā)動(dòng)群眾，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)糾正，根據(jù)情節(jié)給予黨紀(jì)處分，嚴(yán)重的要移送司法機(jī)關(guān)。處理結(jié)果要及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督。嚴(yán)厲打擊危害和沖擊黨組織組織力發(fā)揮的違法組織，對(duì)涉黑的組織要堅(jiān)決打擊、嚴(yán)厲整頓那些欺行霸市的、欺壓殘害百姓的和宗族宗派勢(shì)力。對(duì)地下宗教要堅(jiān)決取締，堅(jiān)決拆除非法、違規(guī)宗教場(chǎng)所。以整頓清理村務(wù)居務(wù)財(cái)務(wù)管理為切入點(diǎn)，帶動(dòng)基層治理的提升，提升基層黨組織的公信力。重點(diǎn)整頓征地拆遷、土地發(fā)包、拍賣(mài)集體資產(chǎn)、招待費(fèi)等重大事項(xiàng)的賬目，規(guī)范村務(wù)居務(wù)公開(kāi)的范圍和程序，回應(yīng)群眾訴求。把黨和國(guó)家的惠民利民政策宣傳到位，使利益涉及的農(nóng)戶(hù)和居民家家知曉。清理基層黨組織“兩面人”，提升基層黨組織的組織力。

（三）積極發(fā)展形式多樣的村集體經(jīng)濟(jì)，為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)提供物質(zhì)和平臺(tái)保障。各級(jí)政府加大對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策傾斜和扶持力度，幫助村級(jí)組織立足本地資源，通過(guò)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、扶持發(fā)展養(yǎng)殖、流轉(zhuǎn)閑置土地、興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體、開(kāi)展有償服務(wù)等途徑，發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，盤(pán)活農(nóng)村閑置的集體建設(shè)用地，所得土地收益歸集體和農(nóng)民所有。創(chuàng)新基層黨組織活動(dòng)方式，積極探索新形勢(shì)下黨組織和黨員在產(chǎn)業(yè)鏈上發(fā)揮作用的有效途徑，充分發(fā)揮農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社黨組織和黨員致富帶頭人的作用。努力創(chuàng)建村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)。衡量建設(shè)農(nóng)村服務(wù)型黨組織是否取得實(shí)效，評(píng)價(jià)黨組織是否先進(jìn)和優(yōu)秀，很重要的是看能不能加快科學(xué)發(fā)展，能不能提高農(nóng)民和村集體經(jīng)濟(jì)收入水平。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須搭建村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展平臺(tái)，讓基層“有錢(qián)干事、有平臺(tái)干事”，健全村集體與村民之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民增收相統(tǒng)一上，體現(xiàn)在讓群眾得到更多實(shí)惠上。

（四）建立全面從嚴(yán)治黨長(zhǎng)效機(jī)制，轉(zhuǎn)變基層干部作風(fēng)、搭建聯(lián)系群眾的工作平臺(tái)。完善基層黨建工作責(zé)任制。首先是建立和完善領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。加強(qiáng)黨委對(duì)本地區(qū)本部門(mén)黨建工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮各責(zé)任部門(mén)作用，整合資源、形成合力，構(gòu)建統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一運(yùn)行、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一問(wèn)責(zé)的大黨建工作格局。其次是進(jìn)一步健全黨建工作責(zé)任制體系。黨建責(zé)任制建設(shè)要層層壓緊、環(huán)環(huán)相扣，消除工作盲點(diǎn)，形成體制機(jī)制的銜接。構(gòu)建黨建責(zé)任清單和黨建工作績(jī)效指標(biāo)，把黨建作為基層干部績(jī)效考核的最主要內(nèi)容。再次是大力提升黨建工作信息化水平，提升黨建工作的科學(xué)化水平。搭建黨建網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，建設(shè)黨建工作應(yīng)用平臺(tái)，建設(shè)信息共享互通的平臺(tái)。最后是提高黨建責(zé)任主體的黨建專(zhuān)業(yè)化能力建設(shè)。大力提升基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子黨建工作能力。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層黨組織干部的培訓(xùn)，完善考核監(jiān)督和激勵(lì)保障機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)廣大基層干部履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

（五）把加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)與深化黨和政府機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌考慮，一體推進(jìn)。在體制機(jī)制上，完善基層黨組織承接各種涉農(nóng)資金的制度渠道。結(jié)合黨政機(jī)構(gòu)的改革，拓寬和理順基層黨組織與各類(lèi)涉農(nóng)機(jī)構(gòu)溝通對(duì)接的渠道，擴(kuò)大基層組織統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)群眾的自由裁量權(quán)。把黨組織建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興等工作結(jié)合起來(lái)。在短期內(nèi)不能解決集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的情況下，主要依靠國(guó)家資源和資金的下沉逐步打牢黨的領(lǐng)導(dǎo)的物質(zhì)基礎(chǔ)，扭轉(zhuǎn)基層黨組織服務(wù)群眾沒(méi)有資源、沒(méi)有抓手的狀況。同時(shí)，在貫徹落實(shí)中央政策落地上下功夫，錘煉基層黨組織和領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力，識(shí)別和培養(yǎng)大批優(yōu)秀基層干部。