姚尚建

（華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

一、研究的緣起：中國城市治理的緊急狀態(tài)

“意外事件有時會在一切社會里產(chǎn)生，無論這些社會是怎樣組成的”［1］。 2019 年底到2020年春，一次始料未及的突發(fā)公共衛(wèi)生事件席卷全球。 城市作為人口的聚居區(qū)，因此成為公共衛(wèi)生突發(fā)事件的重災(zāi)區(qū)。 這次事件同樣嚴(yán)重挑戰(zhàn)了世界各國應(yīng)急管理體制與城市治理體制。 為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，從武漢開始，世界各國城市先后進(jìn)入公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)，大大小小的城市先后進(jìn)入緊急治理狀態(tài)，以工廠停工、學(xué)校停課等方式限制人口流動，減少損失。

在2003 年“非典”疫情暴發(fā)之后的第二年，中國相繼開始應(yīng)急管理預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急運行機制和應(yīng)急管理法制（即“一案三制”）建設(shè)，2007 年8 月，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布，標(biāo)志著中國應(yīng)急管理的“一案三制”初步完成。 從管理類型看，中國應(yīng)急管理包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四類；從中央政府的管理主體看，通過國務(wù)院總值班室加掛應(yīng)急管理辦公室的形式以協(xié)調(diào)全國的應(yīng)急管理工作。 2018 年3 月，國家應(yīng)急管理部成立，標(biāo)志著中國的應(yīng)急管理機關(guān)由協(xié)調(diào)機構(gòu)向?qū)嶓w機構(gòu)轉(zhuǎn)變，應(yīng)急管理部主要承擔(dān)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類的應(yīng)急管理，而公共衛(wèi)生與社會安全類應(yīng)急管理仍然由國家衛(wèi)生和公共安全機關(guān)負(fù)責(zé)。 同時，從2003 年開始，中國城市化進(jìn)程加快，2003 年中國城市人口占總?cè)丝诘谋壤秊?0．53%［2］，2019年，這一比例變?yōu)?0．60%［3］。 因此，從地方政府的角度看，應(yīng)急管理任務(wù)最終都將由地方政府尤其是城市行政機關(guān)加以完成。

2020 年1 月以來，突然暴發(fā)的公共衛(wèi)生事件打斷了中國人的日常生活秩序，也給下行的經(jīng)濟形勢蒙上了陰影，全球數(shù)以百萬計的確診病例，使“禁足”在家的人們悲傷之余，得以重新反思人類的生活習(xí)慣、科學(xué)精神和治理水平。 愛因斯坦曾指出：“幾乎所有人都不從事實去看理論，而是從理論去看事實。他們不能從曾經(jīng)接受的觀念之網(wǎng)中解脫出來，而只是在其中以一種奇異的方式跳來跳去?！保?］這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件也給學(xué)術(shù)界提供了反思治理理論和實踐的契機。 我們看到，在中國應(yīng)急管理體制已經(jīng)運行了13 年之際，在中國特大城市迅速擴張的歷史時期，在武漢、鄭州等城市通過資源配置的行政優(yōu)勢追求省會城市的首位度之際，在中國快速交通網(wǎng)絡(luò)空前發(fā)達(dá)之際，我們將如何直面眾多公共事件的潛在威脅；我們也看到，在這場突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中，基于2003 年“非典”而構(gòu)建起來的中國應(yīng)急管理體系仍然暴露出權(quán)力運行、信息公開與責(zé)任模糊等結(jié)構(gòu)性問題。 基于這樣的思考，我們認(rèn)為，在中國的城市治理中，由于緊急狀態(tài)對于城市經(jīng)濟社會乃至國家安全的巨大破壞性及其修復(fù)的緊迫性，在本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置中，無論是封城等緊急權(quán)力的使用，軍隊專業(yè)力量的緊急動員，還是政府對于企業(yè)特定醫(yī)用產(chǎn)品的直接接管，其權(quán)力運行的空間性與時間性均已經(jīng)突破中國既有應(yīng)急管理的基本經(jīng)驗與制度設(shè)計，因此使用“緊急治理”一詞更符合當(dāng)前對于城市緊急狀態(tài)的認(rèn)知與消解。

二、城市緊急治理中的信息反噬

2003 年12 月，全國人大常委會公布的十屆全國人大常委會立法規(guī)劃中包括緊急狀態(tài)法。2007 年8 月，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布，該法規(guī)定：“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”緊急狀態(tài)法變更為突發(fā)事件應(yīng)對法，既顯示了中國現(xiàn)有社會承受力的水平，也顯示出對中國風(fēng)險治理的不同認(rèn)知。 與此相應(yīng)的是，2003 年以來的快速交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和快速城市化，使中國形成了北京、上海、武漢等近20 座城區(qū)人口在500 萬以上的特大城市。 人口的超大規(guī)模聚集客觀上把社會治理壓縮在有限的地理空間內(nèi)，而社會治理也逐步演變?yōu)槌鞘兄卫砩踔潦翘卮蟪鞘兄卫怼?/p>

首先，城市緊急狀態(tài)的認(rèn)知偏差與信息互動。政治社會是由各個不同的社會組織構(gòu)成的，事實上“富有條理的政治結(jié)構(gòu)存在于這樣一種社會環(huán)境中，那里有著無數(shù)大大小小的社團和機構(gòu)，自發(fā)或半自發(fā)的聯(lián)合體，以及全國性、地方性和城區(qū)性的集團，它們往往并不產(chǎn)生政治團體所關(guān)心的那種決定”［5］18。 特大城市治理無疑也遵循著這樣的判斷，人們對于城市政府的決定往往并不關(guān)心，但是人口的大規(guī)模聚集必然伴隨著信息的交織，當(dāng)不同主體都關(guān)注城市政府的決定時，基于公共輿論的政治壓力隨之產(chǎn)生。 由于公共衛(wèi)生事件涉及每一個人的切身利益，信息的發(fā)布與傳播必然呈現(xiàn)多發(fā)狀態(tài)。 根據(jù)中國傳染病防治法，只有中央或地方政府有權(quán)發(fā)布信息，因此政府在恰當(dāng)?shù)臅r間公布信息，是法定責(zé)任，也是公共信息互動的起點。

在這次罕見的全球公共衛(wèi)生事件中，世界各國的城市政府甚至軍隊醫(yī)療力量陸續(xù)參與救治。 在這一緊急狀態(tài)中，世界各國城市沒有切斷互聯(lián)網(wǎng)通訊，從而使這場公共衛(wèi)生事件的發(fā)展以非常飽滿和立體的悲劇性形態(tài)呈現(xiàn)在全球面前，同樣圍繞這一近年來罕見的公共衛(wèi)生事件的信息傳播日益復(fù)雜。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的官方與民間信息蕪雜的交織與傳播中，遵循著一條逐漸清晰的主線，即民間發(fā)布—官方辟謠—民間證實—官方發(fā)布—民間質(zhì)疑的過程。 信息的遲滯與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的蔓延催生了信息即時性的訴求，在回應(yīng)這一訴求中，世界各國的城市政府甚至中央政府先后召開新聞發(fā)布會，公共衛(wèi)生專家也普遍接受記者采訪，世界各國的科學(xué)家積極展開了技術(shù)合作，這些信息都及時披露在大眾面前，使民間信息與官方信息逐漸同步。 在中國，中央政府啟動了責(zé)任追究機制，嚴(yán)查地方信息瞞報現(xiàn)象。 2020 年1 月24 日，國務(wù)院辦公廳在“互聯(lián)網(wǎng)＋督察”平臺面向社會征集地方政府防控不力的信息，從而使民間信息繞開地方政府，并與中央政府迅速達(dá)成一致。 在這一過程中，一些官員被處分，從而使公共信息透明化程度加快。 官員與民眾關(guān)于冠狀病毒肺炎一些認(rèn)知的偏差也逐漸得到了糾正。

其次，城市緊急治理中的信息公開與公共信任的危機。 在中國，2020 年的突發(fā)公共衛(wèi)生事件是在高度城市化的背景下，從特大城市武漢開始發(fā)生的，由于正值春節(jié)假期，突發(fā)公共衛(wèi)生事件隨著大量人口的移動從武漢蔓延至全國。 從公共信息傳播與公共信任的角度看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的快速傳播最終造成了公眾對于有些城市政府的信任危機。

在國家治理中，出于公共安全的需要，一些信息可能需要保密，并防止人們接近這樣的信息，因為“人們在接近他們所看到的事物時可能會產(chǎn)生誤解，同時，又沒有一個人能夠決定他們將如何誤解，除非他能決定他們到哪里去看和去看什么”［5］35。 但是哪些屬于秘密的信息則可能很難界定，在公共衛(wèi)生事件中，把人們拒之真相門外也顯得困難。 同時，從信息傳播的路徑看，信息傳播的超距性與復(fù)雜性使散亂的信息迅速再積聚，并整合成巨大的輿論壓力。 在這一信息傳播過程中，既伴隨著對某些公共部門信任的瓦解，也催生社會信任的重塑，如中國湖北省潛江市、浙江省溫州市乃至美國的新羅切爾市，都由于緊急治理的成效獲得普遍贊揚；在世界各國，奮戰(zhàn)在防控一線的醫(yī)護(hù)人員、警察、軍隊救援人員、普通愛心民眾、志愿者、卡口工作人員等都得到普遍支持。

再次，城市緊急治理中的信息反噬與信賴保護(hù)的破壞。 在自媒體時代，信息的公開伴隨著流量的狂歡，熱點事件與熱點人物往往集中大量的關(guān)注，在這一國家與社會的關(guān)系變遷中，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)使大大小小的個體連接起來，而一些國家的城市政府仍然維系著工業(yè)革命以來的科層體系。 從力量比例看，這種基于網(wǎng)絡(luò)的社會聯(lián)盟與基于科層制結(jié)構(gòu)的政府體系是不成比例的，一些地方的行政團隊還不能適應(yīng)這一結(jié)構(gòu)性變化。 在本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，有些城市政府由于對事件的前期認(rèn)知不足而引發(fā)公眾的不滿，有些城市治理細(xì)節(jié)被迫全過程展示在民眾面前，有些城市政府在網(wǎng)絡(luò)社會面前進(jìn)退失據(jù)。

同時，從權(quán)力控制與權(quán)利平衡的角度，信賴保護(hù)成為重要的行政法原則，“信賴保護(hù)的條件是：受益人信賴行政行為的存在，并且根據(jù)與撤銷的公共利益的權(quán)衡，其信賴值得保護(hù)”［6］。 但是在本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，這一原則被不斷地破壞。 有些城市的物資儲備與治理能力受到質(zhì)疑，一些國家公共部門的信任危機持續(xù)惡化。 在公共衛(wèi)生事件發(fā)展數(shù)日后，一些物資嚴(yán)重匱乏的城市醫(yī)院通過與社會供給方的結(jié)盟解決了物資保障問題，但這一結(jié)盟同時暴露了相對封閉狀態(tài)下一些政府部門緊急治理能力的不足。

三、城市緊急治理中的權(quán)力溢出

為了應(yīng)對本次突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，許多國家啟動了緊急狀態(tài)，地方政府也相應(yīng)啟動了城市緊急治理。 在公共輿論的聚光燈下，城市緊急治理既涉及行政權(quán)力的擴張，也涉及公民權(quán)利的克減。 在本輪全球性的城市緊急治理中，中央政府、地方政府、社區(qū)、中介組織、企業(yè)都席卷其中，統(tǒng)一國家的地方差異性、社區(qū)的自治性、企業(yè)的自主性都遭遇挑戰(zhàn)，而權(quán)力配置則深刻影響著城市緊急治理的效果。

首先，緊急治理的中央權(quán)力主體。 “緊急狀態(tài)無論在世界各國的憲法與法律上、實踐上還是學(xué)術(shù)研究上都是一個十分混亂的、難以準(zhǔn)確界定的概念?！保?］實施緊急狀態(tài)是國家在權(quán)力運作遭遇重大危機時，為應(yīng)對非常態(tài)事件、恢復(fù)秩序所采用的重要手段。 在各國的憲法與法律制度中，緊急狀態(tài)不完全代替軍事狀態(tài)和戒嚴(yán)狀態(tài)，但是都規(guī)定在國家治理的緊急狀態(tài)中可使用緊急權(quán)力。 “對抗緊急狀態(tài)措施一個最重要的特征就是日常法律所確定的國家機關(guān)和公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重心向國家機關(guān)傾斜，突出的表現(xiàn)就是國家機關(guān)享有緊急處置權(quán)，又稱為緊急權(quán)，與之相應(yīng)的就是公民權(quán)利的部分喪失，也稱緊急失權(quán)?！保?］

與戒嚴(yán)和軍事狀態(tài)相比，緊急狀態(tài)涉及的領(lǐng)域較為寬泛。 中國現(xiàn)行《憲法》第67 條第21 款規(guī)定：全國人民代表大會常務(wù)委員會“決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)”?！稇椃ā返?0 條規(guī)定：“中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動員令。”《憲法》第89 條第16 款規(guī)定：國務(wù)院“依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)”。 因此，只有最高權(quán)力機關(guān)、國家元首、中央政府可以依法決定、宣布與實施緊急狀態(tài)并采用非常治理手段，地方機關(guān)則無權(quán)宣布緊急狀態(tài)。 中國《傳染病防治法》第20 條規(guī)定：“地方人民政府和疾病預(yù)防控制機構(gòu)接到國務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)出的傳染病預(yù)警后，應(yīng)當(dāng)按照傳染病預(yù)防、控制預(yù)案，采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施?！币虼?，在國家治理體系中，在憲法及其部門法的規(guī)定中，中央行政機關(guān)主導(dǎo)著緊急治理。

其次，城市緊急治理中的權(quán)力運行。 建立在現(xiàn)代官僚制和傳統(tǒng)集權(quán)傳統(tǒng)上的中國政府體制，遵循著自上而下的權(quán)力邏輯，這種常態(tài)的治理結(jié)構(gòu)很難應(yīng)對緊急事件，行政緊急權(quán)力則應(yīng)運而生?！跋鄬σ话阈姓?quán)力，行政緊急權(quán)最顯著的特性是行政機關(guān)可以依據(jù)它中止在正常狀態(tài)下應(yīng)履行的憲法義務(wù)，克減公民的基本權(quán)利。 鑒于行政緊急權(quán)具有的功能和特性，在授予行政機關(guān)行政緊急權(quán)的同時，嚴(yán)格限制行政緊急權(quán)的行使成為憲法的一項重要內(nèi)容。”［9］因此，行政緊急權(quán)是行政權(quán)的一種，也是需要嚴(yán)格限制的一種權(quán)力。

為了規(guī)范行政緊急權(quán)，國家建立必要的任務(wù)性組織加以應(yīng)對。 中國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第8 條規(guī)定：“國務(wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對工作；根據(jù)實際需要，設(shè)立國家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對工作；必要時，國務(wù)院可以派出工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。”2020 年1 月25 日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，該會議決定：黨中央成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國務(wù)院總理李克強任組長，黨中央向湖北等地區(qū)派出指導(dǎo)組，推動有關(guān)地方全面加強防控一線工作。 2020 年1 月23 日，武漢市宣布全市內(nèi)外交通封閉，這是中國近70 年來第一次對近千萬人口的城市進(jìn)行封閉式管理，在世界城市史上也極為罕見。 這一緊急措施承認(rèn)武漢市遭遇了巨大的公共衛(wèi)生災(zāi)難，武漢市決心付出巨大代價防止災(zāi)難蔓延。 武漢市周邊的鄂州市、仙桃市、潛江市、黃岡市、荊門市等相續(xù)效仿，切斷所有內(nèi)外交通通道。武漢等城市的封閉為世界公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對節(jié)約了寶貴的時間，也提供了城市緊急治理的具體經(jīng)驗。 在意大利、美國等西方國家，包括舊金山在內(nèi)的眾多城市也先后進(jìn)入封閉狀態(tài)。

中國《傳染病防治法》第42 條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經(jīng)上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；（二）停工、停業(yè)、停課；（三）封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品；（四）控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽；（五）封閉可能造成傳染病擴散的場所。”由于中國本次封閉場所擴大到武漢市全境，因此這一副省級市的封城決定應(yīng)該是經(jīng)過上級政府批準(zhǔn)而作出的。 國家衛(wèi)健委高級別專家組成員、中國工程院院士李蘭娟在接受記者采訪時也承認(rèn)，“做這個決定國家也是非常慎重的”［10］。 也就是說，這次武漢封城決定同時來自中央政府的政策意圖。 在西方國家，這一決定作出的機關(guān)各有差異，美國一些城市的封城決定由州或城市政府作出。

再次，緊急治理過程中的權(quán)力溢出。 在中央政府發(fā)出預(yù)警之后，地方政府相繼動員起來。 在中國，由于國家沒有宣布緊急狀態(tài)，而本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)展又極為迅速，2020 年1 月28 日，天津市宣布啟動戰(zhàn)時機制，以病區(qū)為單位建立500 個戰(zhàn)斗方陣，實行軍事化管理［11］。 湖北省十堰市張灣區(qū)2020 年2 月12 日晚發(fā)布的緊急通告顯示，為減少人員流動，避免長期消耗，根據(jù)《治安管理處罰法》《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)法律法規(guī)，張灣轄區(qū)緊急實施戰(zhàn)時管制［12］。 從后來的政策效果看，這一緊急措施有效地調(diào)動了資源，有助于迅速消除公共危機，但是地方政府宣布戰(zhàn)時機制事實上突破了《治安管理處罰法》《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律規(guī)范的規(guī)定，也突破了《憲法》的規(guī)定。

緊急狀態(tài)源自古羅馬共和時期的獨裁官制度（Dictatorship），這一制度強調(diào)絕對獨裁權(quán)力的暫時性特征［13］。 這一規(guī)定承認(rèn)在突發(fā)事件中行政權(quán)擴張的正當(dāng)性，但是也承認(rèn)這一擴張存在時間邊界。在中國，武漢封城后，全國大多數(shù)的縣、鄉(xiāng)、村（居）都相繼對本區(qū)域的交通行為進(jìn)行管制。 湖北以外各地防控指揮部繼續(xù)以頒布“通告”等形式加大管控力度，并賦予各交通卡口以行政執(zhí)法權(quán)，于是緊急行政權(quán)開始溢出政府體系，全國范圍的緊急態(tài)勢持續(xù)緊張。 同時根據(jù)人員隔離的普遍性要求，地方政府往往要求相關(guān)人員能夠在家自愿隔離；對于一些不遵守社區(qū)隔離規(guī)定的人員，社區(qū)甚至采取了諸如封閉房門等“硬隔離”手段，其間某些普通市民的信息被泄露。 為了緊急治理中的任務(wù)達(dá)成，2020年1 月30 日，某省法院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)厲打擊涉疫情防控相關(guān)刑事犯罪的緊急通知》（以下簡稱《通知》），要求全省法院依法嚴(yán)懲與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的9 類36 種刑事犯罪，其中包括“以危險方法危害公共安全罪”或者“過失以危險方法危害公共安全罪”兩種犯罪行為［14］。 這一《通知》很快在全國被效仿，一些“沖卡”人員被迅速追究刑事責(zé)任。 司法機關(guān)的《通知》對于規(guī)范民眾行為有積極意義，但是有些城市的行政權(quán)力委托尚不規(guī)范，以致有些地方發(fā)生了行政越權(quán)行為。

四、城市緊急治理中的責(zé)任回歸

現(xiàn)代政府是代議制政府，也是責(zé)任政府，這一責(zé)任既涉及清晰的權(quán)力配置，也有明確的法制保障。 本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對，也暴露出某些城市政府治理責(zé)任的模糊性。 這一模糊性既存在于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警期，也存在于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置過程中。 中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的法律依據(jù)是《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》。 針對特定公共衛(wèi)生突發(fā)事件，英國則在2020 年3 月25 日正式通過《應(yīng)對新冠肺炎疫情緊急法案》（Coronavirus Act2020）。 在不同國家，各城市政府依據(jù)不同的法律普遍采用了緊急行政權(quán)。在中國，中央政府的強勢介入，推動了城市政府緊急治理中的責(zé)任復(fù)位。

首先，城市官員“避責(zé)型”治理與縱向責(zé)任復(fù)位。 基于選舉產(chǎn)生的城市政府是城市治理的主體，也是城市治理的主要責(zé)任者。 在應(yīng)急治理中，城市政府如何運行權(quán)力并積極實現(xiàn)城市的風(fēng)險化解，是城市管理者的責(zé)任所在。 我們看到，中央政府強勢介入，對于中國城市緊急治理起著非常重要的指引、規(guī)范作用。 而在美國，在聯(lián)邦政府采取行動之前，州政府的決定對于城市緊急治理意義重大。2020 年1 月20 日之后，中國地方政府開始積極承擔(dān)責(zé)任，并層層傳遞到村居，大量行政人員下沉到社區(qū)一線防控，對本區(qū)域進(jìn)行封閉式管理。 應(yīng)該說，湖北省外的公共衛(wèi)生情況迅速好轉(zhuǎn)與這一緊急措施有關(guān)。 但是，一旦緊急治理的任務(wù)轉(zhuǎn)向，這種被動的壓力驅(qū)動型責(zé)任承擔(dān)機制就需要作進(jìn)一步的完善。

“避責(zé)型”治理的邏輯在于，地方政府的治理錦標(biāo)賽建立在上級政府的評價上，這一邏輯認(rèn)為地方行政權(quán)來自上級政府的授權(quán)，并受上級政府的監(jiān)督。 但是這一認(rèn)知忽略了一個事實：中國行政管理的縱向授權(quán)體制僅僅是管理過程中的分權(quán)過程，全國性行政權(quán)力來源于普遍選舉產(chǎn)生的全國人大的授權(quán)，地方性行政權(quán)力來自地方人大的授權(quán)。 因此，當(dāng)積極履責(zé)轉(zhuǎn)為消極避過時，城市治理事實上已經(jīng)背離了行政權(quán)力運行的基本路徑和民主原則。2020 年2 月13 日，中央決定更換湖北省委和武漢市委主要領(lǐng)導(dǎo)，這一任免在不改變現(xiàn)有憲制權(quán)力格局的前提下，從執(zhí)政黨的層面確認(rèn)了地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)在地方治理中同樣承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，為武漢市乃至湖北省的公共衛(wèi)生秩序扭轉(zhuǎn)提供了組織保障。

其次，“守土有責(zé)”的地方治理與區(qū)域責(zé)任的重置。 “人口在地區(qū)間遷移是公民的重要權(quán)利，而且產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間的轉(zhuǎn)移也是一種客觀現(xiàn)實。 即使沒有政府政策的干預(yù)，這兩種空間格局調(diào)整也會發(fā)生?！保?5］從區(qū)域治理的角度看，中國近年來的區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略已經(jīng)逐步形成了諸如長三角市長聯(lián)席會議制度等區(qū)域合作治理的中國經(jīng)驗，然而在本次城市緊急治理中，這些經(jīng)驗還沒有得到充分呈現(xiàn)。

在本次公共衛(wèi)生緊急治理中，中國各省漸次啟動了一級響應(yīng)機制，地方政府通過防控指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組的形式集中承擔(dān)本行政區(qū)的衛(wèi)生治理責(zé)任，而區(qū)域的協(xié)同治理機制被暫時棄之不顧。在一些高速公路的省界道口的管控中，不同地方政府的反復(fù)檢測付出了大量的管理成本而難以持續(xù)。 同時，無錫、蘇州等市宣布湖北等七省人口需要遣返時，這些省的很多人員已經(jīng)出發(fā)，其中一些人被迫回到出發(fā)地時，又被當(dāng)?shù)卣蟾綦x，再次增加了行政成本，這些都凸顯出緊急狀態(tài)中城市政府的治理困境。

應(yīng)該看到，在區(qū)域一體化的進(jìn)程中，中國的城市之間、轄區(qū)之間的邊界難以劃分，這種利益共生機制決定了區(qū)域協(xié)同聯(lián)防聯(lián)控機制尤為必要。 在具體的防控過程中，在人口流動過程中，出發(fā)地政府的防范與流入地政府的控制是不矛盾的。 也就是說，相關(guān)人口防范主要應(yīng)該是出發(fā)地政府的責(zé)任，而相關(guān)人口控制主要應(yīng)該是流入地政府的責(zé)任，這樣就減少了地方政府近一半的行政成本。隨著公共衛(wèi)生秩序的好轉(zhuǎn)，以城市為單位的區(qū)域管控逐步放松，一些城市以包車甚至包機的形式接送異地企業(yè)員工復(fù)工，逐步緩解了以鄰為壑、各自為戰(zhàn)的地方主義思維的困境。 在長三角地區(qū)，一些合作措施取得效果。 為方便企業(yè)員工跨省通勤，上海市嘉定區(qū)與江蘇省昆山市簽訂《嘉昆兩地聯(lián)防聯(lián)控備忘錄》，相關(guān)員工持相關(guān)證件進(jìn)出兩地；上海市金山區(qū)則與浙江省平湖市、嘉善縣推出三地車輛互認(rèn)通行機制，解決特殊時期的交通互通問題。 到2020 年3 月底，這一互認(rèn)機制已經(jīng)在中國大多數(shù)城市推廣。

再次，多重壓力驅(qū)動下的緊急治理流程重塑。緊急治理是由于突發(fā)事件導(dǎo)致日常治理的中止，不得不集中大量社會資源予以結(jié)構(gòu)性修復(fù)的非常態(tài)治理過程。 這一治理方式仍然是國家的制度性安排，仍然需要在法律框架內(nèi)完成、在責(zé)任政府的框架內(nèi)實施。 從國際經(jīng)驗看，每一次突發(fā)事件都會帶來責(zé)任體系的重塑，帶來政府治理流程的優(yōu)化。 中國的政府間關(guān)系集中體現(xiàn)在縱向關(guān)系的構(gòu)建上。 本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件迅速突破了湖北省的邊界，使中央政府成為緊急治理的責(zé)任主體。國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制成為國家層面的信息發(fā)布、行政指導(dǎo)性的任務(wù)性組織。 同時在緊急治理中，各城市政府是事實上的承壓單位，中央政府通過指導(dǎo)、督導(dǎo)等形式對重點區(qū)域進(jìn)行施壓，推進(jìn)了各城市緊急治理的進(jìn)程，也在一定程度上加重了城市治理的焦慮；同時城市政府通過類似中央政府的指導(dǎo)、督導(dǎo)等形式對基層社區(qū)進(jìn)行壓力傳遞，要求基層社區(qū)反復(fù)提供相關(guān)數(shù)據(jù)與人員信息，加大了基層治理的難度，而在行政人員下沉到社區(qū)一線之后，基層人員不足、表格泛濫等諸多困難隨之解決。

在2020 年突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急治理過程中，城市政府轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)、物業(yè)、學(xué)校、工廠都被納入治理主體之中，由于缺乏明晰的法律規(guī)定，這些政府之外的力量如何確定治理責(zé)任與法律后果則存在制度性不足。 早期由于信息傳遞阻礙，政府與基層社區(qū)之間無法共享信息，一度導(dǎo)致病人在社區(qū)等床位與醫(yī)院空余床位等病人兩種狀況并存，物資分配與物資需求之間也有脫節(jié)現(xiàn)象，以致不同地區(qū)一刀切的社區(qū)封閉與停業(yè)等緊急措施影響了經(jīng)濟復(fù)蘇，也形成社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任的脫節(jié)。 在2020 年2 月中下旬，基于大數(shù)據(jù)的技術(shù)優(yōu)勢，浙江省率先將全省以縣區(qū)為單位確定風(fēng)險等級，并采取差異性的治理措施，這一分類優(yōu)化了緊急治理的剛性流程，為后續(xù)的全國范圍的緊急治理提供了經(jīng)驗；同時在國內(nèi)風(fēng)險釋放、境外風(fēng)險加劇的情況下，繼續(xù)在國內(nèi)大范圍實施交通管制已無必要，大量工作人員分流到國際機場和基層社區(qū)，夯實了入境和社區(qū)防控的責(zé)任，完成了縱向管理向扁平化治理的流程轉(zhuǎn)變，從而形成政府管理城市邊界、企業(yè)和學(xué)校管理廠區(qū)和校區(qū)、社區(qū)工作者管理社區(qū)的責(zé)任分擔(dān)局面。

結(jié) 語

無論是面對事故災(zāi)難、自然災(zāi)害、社會安全乃至公共衛(wèi)生事件，城市都是中國地方緊急治理的主戰(zhàn)場，這一判斷不僅基于市管理縣體制的制度考察，也基于中國快速城市化趨勢的基本邏輯。城市治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)、法制基礎(chǔ)決定了城市治理的主體設(shè)定與責(zé)任體系。 在2020 年初突發(fā)的公共衛(wèi)生事件治理中，中國中央政府統(tǒng)一調(diào)度，各級地方政府服從指揮，充分發(fā)揮了協(xié)同治理的優(yōu)勢，全國醫(yī)護(hù)人員、志愿者、普通民眾不懼犧牲，搶救了生命，鼓舞了人民，并在國內(nèi)局勢好轉(zhuǎn)的情況下積極投入全球公共衛(wèi)生治理之中。 但是在這次事件的早期治理中，信息糾纏對于城市政府能力的反噬、緊急治理中的法律真空等不足，暴露了中國一些區(qū)域城市治理體制落后于城市規(guī)模的擴張，給中國城市規(guī)?；瘧?zhàn)略提出了新挑戰(zhàn)、新要求；在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的中期治理中，從一級響應(yīng)到“戰(zhàn)時管制”，一些城市政府通過層層加壓的方式治理社區(qū)，雖然取得一定效果，但也在一定程度上弱化了數(shù)十年積極探索的法治政府和社區(qū)自治的理念；在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的后期治理中，中央政府撤換有關(guān)官員以重新明確治理責(zé)任，一定程度上扭轉(zhuǎn)了城市緊急治理的頹勢。

世界城市化的浪潮注定了城市是人類社會的宿命，這次仍在持續(xù)的公共衛(wèi)生事件是對人類城市生活的重大考驗。 在可以預(yù)見的將來，人們無法離開城市，在中國，大城市乃至特大城市必然呈幾何數(shù)量增長，這就要求我們必須重新反思城市規(guī)模與城市治理的關(guān)系問題，反思城市治理的有效性與合法性的關(guān)系，研判中央政府的一致性要求與城市政府的能力差異性之間的差距。 這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件也給我們一個重新明晰政府責(zé)任和治理流程的時機，即在緊急治理中，中央政府與地方政府、政府與社會組織、政府與企業(yè)，只有在目標(biāo)明確、法制完備、行為有效、參與及時的基礎(chǔ)上，才有可能真正厘清治理責(zé)任，共同承擔(dān)社會風(fēng)險。