蔣傳光，劉 悅

（1．上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海200234；2．北京嘉觀律師事務(wù)所，北京100089）

中共十八大以來(lái)，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)成為全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)的具體內(nèi)容之一。 其中，法治政府建設(shè)是實(shí)施依法治國(guó)基本方略的核心內(nèi)容，也是法治國(guó)家建設(shè)的主體，沒(méi)有法治政府的建成，法治國(guó)家建設(shè)只不過(guò)是一句口號(hào)。 如何進(jìn)行法治政府建設(shè)呢？ 中共十八大以來(lái)的重要法治文獻(xiàn)、特別是中共十八屆四中全會(huì)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，確立了法治政府建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)和具體路徑、舉措。 中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求“把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)全過(guò)程”［1］，因?yàn)樯鐣?huì)主義核心價(jià)值觀是社會(huì)主義法治建設(shè)（包括法治政府建設(shè)）的靈魂。 本文擬對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀與中國(guó)法治政府建設(shè)價(jià)值基礎(chǔ)的關(guān)系談一點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、法治政府的內(nèi)涵及其在法治建設(shè)中的地位

（一）法治政府的內(nèi)涵

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，法治政府建設(shè)成為法治國(guó)家建設(shè)的主體，并賦予其新時(shí)代內(nèi)涵。 法治政府的內(nèi)涵是不斷豐富和完善的。 自近代法治原則確立后，對(duì)法治政府內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)漸趨一致，即通過(guò)法律的約束實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力行使范圍的控制，“政府所有的—切權(quán)力，既然只是為社會(huì)謀幸福，因而不應(yīng)該是專(zhuān)斷的和憑一時(shí)高興的，而應(yīng)該是根據(jù)既定的和公布的法律來(lái)行使”［2］。 在現(xiàn)代社會(huì)，隨著法治政府建設(shè)成為法治國(guó)家建設(shè)的主體與關(guān)鍵，涉及法治政府建設(shè)的實(shí)踐活動(dòng)日益豐富，因而其內(nèi)涵也不斷豐富和具體。 從一般意義上講，法治政府是指政府的設(shè)立、變更、運(yùn)作的整個(gè)流程都必須依據(jù)法律，并且政府的組織和行為也應(yīng)遵循合法化、規(guī)范化、程序化的理念原則。 無(wú)論是政府的整體行為還是個(gè)體行為都應(yīng)是合法與規(guī)范的，其中“政府整體行為”主要是指政府抽象行政行為和政府決策的合法與規(guī)范；“政府個(gè)體行為”主要是指政府具體執(zhí)法行為的合法、規(guī)范。 建設(shè)法治政府既是人類(lèi)社會(huì)追求、奮斗的目標(biāo)，又是政府實(shí)現(xiàn)其自身建設(shè)目標(biāo)過(guò)程中，能夠達(dá)到的最為合理的政府權(quán)力運(yùn)行以及對(duì)其進(jìn)行制約的合理高效途徑［3］。

（二）法治政府建設(shè)是法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵

自中共十五大提出依法治國(guó)基本方略后，法治政府成為依法治國(guó)的重要組成部分，全社會(huì)對(duì)依法行政、建設(shè)法治政府的要求也越來(lái)越高。2004 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，首次確立了“全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府”的目標(biāo)［4］115。 2013 年習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)的講話(huà)中提出，要“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”［5］，并將其寫(xiě)入中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，成為“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”的重要內(nèi)容和目標(biāo)。 法治政府是國(guó)家實(shí)力的象征，是現(xiàn)代國(guó)家政治文明的重要標(biāo)志。 建設(shè)法治政府是全面依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒(méi)有法治政府，就無(wú)法落實(shí)依法治國(guó)各項(xiàng)要求，也不可能建成法治國(guó)家和法治社會(huì)，更談不上國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［6］。 在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)過(guò)程中，法治政府建設(shè)扮演著重要角色，居于重要地位。 這不僅因?yàn)檎欠傻闹饕獙?shí)施者，是公權(quán)力的代表者，而且因?yàn)檎ぷ髋c人民日常生活聯(lián)系最為緊密，直接影響人們對(duì)法治的感受與認(rèn)同度。

1．法治政府建設(shè)推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)

法治社會(huì)是構(gòu)筑法治國(guó)家的基礎(chǔ)。 這個(gè)基礎(chǔ)具體表現(xiàn)為全社會(huì)法治文化氛圍的形成。 法治文化具有多方面的特點(diǎn)，諸如良法善治、有效的權(quán)力制約模式、理性規(guī)則之治、公民的人權(quán)和法定權(quán)利的有效保障、自覺(jué)的規(guī)則意識(shí)和契約意識(shí)、全社會(huì)法治思維的確立等［7］。

法治政府建設(shè)與法治文化建設(shè)在內(nèi)容上具有高度的契合性。 政府機(jī)關(guān)及其工作人員的行為對(duì)社會(huì)具有引領(lǐng)和表率作用，尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國(guó)方面肩負(fù)著重要責(zé)任，因而，社會(huì)法治文化建設(shè)有賴(lài)于政府及其工作人員行為法治化的引導(dǎo)與推進(jìn)，有賴(lài)于領(lǐng)導(dǎo)干部“帶頭尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，遵紀(jì)守法、捍衛(wèi)法治，厲行法治、依法辦事，不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，做尊法學(xué)法守法用法的模范，以實(shí)際行動(dòng)帶動(dòng)全社會(huì)尊法學(xué)法守法用法”［8］。2004 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出政府依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一［4］116。 這些要求中的合法、合理、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)守信，同時(shí)也是法治社會(huì)中公民行為的基本要求。 只有政府行為嚴(yán)格遵循并達(dá)到這些要求，才能帶動(dòng)全社會(huì)民眾形成講法、講理、講公正、講誠(chéng)信的社會(huì)文化氛圍，從而為法治國(guó)家建設(shè)提供良好的文化基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境。

政府作為法治社會(huì)的指導(dǎo)者和推動(dòng)者，主要通過(guò)行政法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件的制定和行政執(zhí)法、行政指導(dǎo)等行為的做出，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)與推進(jìn)。 政府要實(shí)現(xiàn)這一目的，就必須首先使自己的行為法治化，嚴(yán)格依法行政，確立法治思維，并通過(guò)保障社會(huì)公平正義的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理中的善治。 因而，法治政府建設(shè)對(duì)形成全社會(huì)尊法、信法、守法、用法、護(hù)法的法治文化氛圍和法治社會(huì)建設(shè)起著重要的推動(dòng)作用。

2．法治政府建設(shè)是法治國(guó)家建設(shè)的主體

法治政府建設(shè)必須以法治國(guó)家建設(shè)目標(biāo)為前提，沒(méi)有法治國(guó)家建設(shè)目標(biāo)的確立，也不可能有法治政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 法治政府依法行政所依據(jù)的“良法”的產(chǎn)生有賴(lài)于法治國(guó)家的科學(xué)立法、民主立法、依法立法的機(jī)制。 同時(shí)，法治政府必須是權(quán)力受監(jiān)督制約的責(zé)任政府，因此必須有來(lái)自諸如國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這種監(jiān)督機(jī)制也離不開(kāi)法治國(guó)家建設(shè)。

法治國(guó)家建設(shè)同樣離不開(kāi)法治政府建設(shè)，沒(méi)有法治政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，法治國(guó)家建設(shè)就是一句空話(huà)，因?yàn)榉ㄖ握ㄔO(shè)是法治國(guó)家建設(shè)的主體和關(guān)鍵。 政府作為國(guó)家機(jī)關(guān)中規(guī)模最大、職權(quán)最廣泛、公民接觸最頻繁、最直接的機(jī)關(guān)，其建設(shè)目標(biāo)與任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，直接關(guān)系到法治國(guó)家建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。 此外，政府承擔(dān)著管理國(guó)家內(nèi)政外交的職能，國(guó)家治理法治化，離不開(kāi)國(guó)家內(nèi)政外交事務(wù)管理的法治化，因此法治政府建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家內(nèi)政外交事務(wù)管理法治化的唯一途徑。 從法治國(guó)家建設(shè)的目的來(lái)說(shuō)，其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，很大程度要落實(shí)到法治政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上。 法治政府建設(shè)成功與否是衡量法治國(guó)家建設(shè)成功與否的最重要指標(biāo)。

從法治政府與法治社會(huì)、法治國(guó)家的關(guān)系可以看出，法治政府建設(shè)是法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵，因此對(duì)法治政府建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的挑戰(zhàn)與任務(wù)也必須積極應(yīng)對(duì)。

3．法治政府建設(shè)面臨的壓力和挑戰(zhàn)

法治政府的內(nèi)涵及其在法治建設(shè)中的地位表明，法治政府建設(shè)是規(guī)范和約束行政權(quán)力、落實(shí)全面依法治國(guó)基本方略的重要環(huán)節(jié)。 目前中國(guó)法治政府建設(shè)取得較為突出的成績(jī)，中共十八屆四中全會(huì)提出的“堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”，“推行政府權(quán)力清單制度”［9］的理念得以確立。 但同時(shí)要看到，法治政府建設(shè)也面臨著社會(huì)利益沖突、社會(huì)價(jià)值觀多元化、政府公信力受到質(zhì)疑等諸多壓力和挑戰(zhàn)。

首先，社會(huì)矛盾急劇增多。 中國(guó)目前正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，改革也進(jìn)入攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)，“改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍各方面任務(wù)之重前所未有，我們面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之嚴(yán)峻前所未有”［10］。 伴隨而來(lái)的諸如因貧困差距、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育醫(yī)療、土地征用和拆遷、社會(huì)重大公共安全等利益問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾也不斷增多，針對(duì)社會(huì)矛盾解決而進(jìn)行的利益訴求表達(dá)方式也出現(xiàn)一些極端化和暴力化傾向。 加之民眾借助互聯(lián)網(wǎng)和新興媒體對(duì)自己的不滿(mǎn)進(jìn)行積極的表達(dá)，產(chǎn)生很多無(wú)形的抗?fàn)幍取?這都屬于法治政府完善自身建設(shè)中需要應(yīng)對(duì)的新挑戰(zhàn)。 面對(duì)各類(lèi)突出的社會(huì)矛盾和不斷增多的壓力，中國(guó)政府機(jī)關(guān)及其工作人員、尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決社會(huì)矛盾和防范各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，或者說(shuō)對(duì)法治手段重視不夠，過(guò)于依賴(lài)行政手段，“以至很多體現(xiàn)出一定復(fù)雜性和尖銳性的社會(huì)矛盾的處理主體為黨委政府，對(duì)其進(jìn)行處理的方式也體現(xiàn)為行政化的相關(guān)方式”［11］，形成一種“信訪(fǎng)不信法，信權(quán)不信法”的社會(huì)現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往，依法辦事演變成了依批示辦事，這種以行政手段為主導(dǎo)的解決方式最終只能造成對(duì)國(guó)家法治權(quán)威尊嚴(yán)與統(tǒng)一的損害。 因此，法治政府建設(shè)過(guò)程中面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)就是如何有效預(yù)防和化解不斷增多的社會(huì)矛盾，防止矛盾的聚集與嚴(yán)重化。

其次，社會(huì)價(jià)值觀多元化。 當(dāng)下的中國(guó)，在統(tǒng)一的政治基礎(chǔ)上，隨著“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，社會(huì)的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)成分和分配方式的多元，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，社會(huì)階層的多元，必然帶來(lái)了社會(huì)利益的多元，社會(huì)價(jià)值觀的多元等”［12］。 在社會(huì)思想和利益多元、尤其是社會(huì)價(jià)值觀多元化的格局下，如何把各種不同的利益訴求主體、各種不同的社會(huì)價(jià)值觀統(tǒng)合起來(lái)，這對(duì)政府在預(yù)防和解決這些不穩(wěn)定因素時(shí)選擇何種治理手段提出了要求；同時(shí)還要求政府在制定政策時(shí)需要對(duì)社會(huì)主流價(jià)值觀予以重視，要把社會(huì)主流價(jià)值觀融入政策制定與執(zhí)法過(guò)程中，從而在社會(huì)多元價(jià)值觀并存的背景下，提供共識(shí)性的社會(huì)價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)。

再次，政府公信力受到質(zhì)疑。 在改革過(guò)程中，政府所推行的公共政策涉及利益結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，可能會(huì)存在社會(huì)利益分配不均衡的現(xiàn)象，由此會(huì)帶來(lái)社會(huì)民眾對(duì)政府能力和政策有效性的質(zhì)疑，使政府公信力受到挑戰(zhàn)。 政府決策是政府權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)。 政府決策質(zhì)量的高低、決策程序的完善與否直接關(guān)系到政府公信力水平。 民眾民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，對(duì)政府如何執(zhí)政、如何提高公信力提出了更高的要求。 近年來(lái)，在一些地方政府有關(guān)民生與環(huán)保的投資建設(shè)項(xiàng)目與社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，抵制項(xiàng)目的群體性事件時(shí)有發(fā)生；一些重大公共事件發(fā)生后的信息披露，也受到社會(huì)質(zhì)疑。 其中一個(gè)重要原因就是，決策程序不符合科學(xué)民主、依法決策的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有為公眾有效參與營(yíng)造良好氛圍、提供有效信息，缺少增進(jìn)互動(dòng)、凝聚共識(shí)的機(jī)制，導(dǎo)致群眾不知情、不理解、不支持，這既給國(guó)家和社會(huì)造成重大經(jīng)濟(jì)損失，也使政府形象受損，使政府及社會(huì)的公信力下降。 《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告（2018）》顯示，在“在城市信用方面的排名情況”滿(mǎn)分為10 分的情況下，各城市平均得分為3．26 分，得分率僅為32．6%［13］，這反映出中國(guó)一些地方政府公共政策的公信力下降的情況。 民眾對(duì)政府公信力的不信任，往往來(lái)自政府的決策不民主不科學(xué)、信息公開(kāi)透明化程度不高，以及懶政、怠政、失職、瀆職等行為。

最后，法治政府建設(shè)價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中面對(duì)的問(wèn)題。 法治政府建設(shè)的難點(diǎn)在基層，越是基層政府其要處理的行政事務(wù)就越具體越煩瑣，工作量也就越大，如果單純注重政府“高效”價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一旦缺乏切實(shí)有效的監(jiān)督，依法依程序辦事往往就顯得奢侈且多余。 因而，在基層政府的具體行政行為中，往往存在諸多與法治政府價(jià)值目標(biāo)相背離的現(xiàn)象。 具體表現(xiàn)在：一是政府制定公共政策價(jià)值目標(biāo)不明確導(dǎo)致沖突。 一些地方政府在公共政策制定與行政決策時(shí)，缺乏民主化、科學(xué)化、規(guī)范化的程序，未能充分實(shí)現(xiàn)公共政策和社會(huì)利益的良性互動(dòng)，造成公共政策制定和行政決策與局部利益或個(gè)人利益沖突，導(dǎo)致不穩(wěn)定事件發(fā)生。 二是公正文明執(zhí)法缺失導(dǎo)致沖突。 法治政府本應(yīng)通過(guò)公正文明執(zhí)法來(lái)實(shí)現(xiàn)其控制權(quán)力，進(jìn)行人權(quán)保障，但實(shí)際情況中仍存在類(lèi)似忽視執(zhí)法方式甚至野蠻執(zhí)法的現(xiàn)象。 即使是在一些符合法律內(nèi)容和程序的行政執(zhí)法行為中，仍存在把握不好自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)，忽視運(yùn)用法、理、情相融的調(diào)解疏導(dǎo)手段的情況，這主要表現(xiàn)在城管執(zhí)法、土地征用拆遷、食品安全執(zhí)法、環(huán)保執(zhí)法等領(lǐng)域。 即使是在法律框架內(nèi)行事，但如果忽視了對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)造成損害，也會(huì)導(dǎo)致對(duì)公平正義的法治價(jià)值理念的違背，往往無(wú)法收到良好的執(zhí)法效果與社會(huì)效果。

（三）法治政府建設(shè)的價(jià)值引領(lǐng)

如何建設(shè)法治政府，建設(shè)什么樣的法治政府，可以從不同的視角進(jìn)行評(píng)判，但核心價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)就是實(shí)行良法善治。 這就要求在社會(huì)治理中，政府要以社會(huì)主流價(jià)值觀為引領(lǐng)，通過(guò)體現(xiàn)“正義、道德、公平、正當(dāng)程序、個(gè)人權(quán)利和尊嚴(yán)的理念”之良法［14］的實(shí)施，采取具有合法性、合理性的行政措施，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾和糾紛，確立規(guī)則意識(shí)和契約意識(shí)，在源頭上減少社會(huì)矛盾，以維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和諧，實(shí)現(xiàn)善治。 因此，政府在面對(duì)各種壓力和挑戰(zhàn)、履行國(guó)家治理職能、實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)時(shí)，除了提高決策的科學(xué)化民主化法治化水平、嚴(yán)格規(guī)范約束公權(quán)力的行使之外，還要進(jìn)行符合時(shí)代要求與中國(guó)國(guó)情的價(jià)值觀念和價(jià)值目標(biāo)的引導(dǎo)。 確立價(jià)值目標(biāo)是法治政府建設(shè)的核心任務(wù)。

中共十八屆四中全會(huì)對(duì)深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府進(jìn)行了部署，提出了法治政府建設(shè)的目標(biāo)定位：“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府?！保?］實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，除了完成依法全面履行政府職能、健全依法決策機(jī)制、深化行政執(zhí)法體制改革、堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)等任務(wù)外，還要明確法治政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)。

政府在實(shí)施依法治理、履行法定職責(zé)的過(guò)程中，在對(duì)政府治理能力進(jìn)行引導(dǎo)、評(píng)判和影響時(shí)，價(jià)值引領(lǐng)發(fā)揮著重要作用。 因此，明確法治政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)、培育正確的價(jià)值取向，也是完善法治政府建設(shè)、提升政府治理能力現(xiàn)代化的必然要求。 “價(jià)值追求是治理體系的靈魂，決定著國(guó)家治理的方向與成效”。 在國(guó)家治理中，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是初級(jí)價(jià)值目標(biāo)，而“立足于有利于激發(fā)社會(huì)活力，有助于擴(kuò)大人民民主，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義與提升人民福祉等”則是更高層面的價(jià)值追求［15］。 針對(duì)當(dāng)前中國(guó)處于價(jià)值多樣化和復(fù)雜性的現(xiàn)實(shí)，在法治政府建設(shè)過(guò)程中，既要制定使各方面都能適應(yīng)的社會(huì)總體治理體系，又要通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)價(jià)值的合理性并實(shí)施有效的價(jià)值取向，來(lái)“引領(lǐng)社會(huì)向著更加健康的方向轉(zhuǎn)型和發(fā)展”［16］。

確立法治政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)也是對(duì)法治政府建設(shè)水平作出評(píng)判的主要尺度。 目前中國(guó)的政府治理評(píng)價(jià)體系，傾向于借助法治指數(shù)等工具標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，但價(jià)值尺度在評(píng)判政府治理成效中的主導(dǎo)作用卻被忽視。 對(duì)于法治政府建設(shè)成效的考察，應(yīng)著眼于兩個(gè)層面：在“治標(biāo)”層面反映政府在實(shí)施治理行為過(guò)程中的具體工具理性；在“治本”層面反映政府治理行為所體現(xiàn)的價(jià)值理性。培育正確的價(jià)值取向在某種程度上是法治政府責(zé)任意識(shí)的集中體現(xiàn)。

二、法治政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)追求

馬克斯·韋伯說(shuō)過(guò)：“任何一項(xiàng)事業(yè)的背后，必然存在著一種無(wú)形的精神力量。 尤為重要的是，這種精神力量一定與該項(xiàng)事業(yè)的社會(huì)文化背景有著密切的淵源。”［17］探討法治政府建設(shè)價(jià)值目標(biāo)的意義在于，在建設(shè)法治政府的過(guò)程中，確立何種價(jià)值目標(biāo)，堅(jiān)持怎樣的價(jià)值取向，是關(guān)系到法治政府建設(shè)目標(biāo)是否能真正實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，對(duì)整個(gè)法治政府建設(shè)過(guò)程起到宏觀的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。 由于文化具有共通性和民族性，即共性和個(gè)性的特征，作為文化組成部分的法治文化也具有共性和個(gè)性的特征。通過(guò)對(duì)法治政府建設(shè)的歷史考察可以看出，不同國(guó)家具有不同的法治政府建設(shè)實(shí)踐，其中既有對(duì)法治精神的共同理解，又有民族性和文化性的個(gè)性特征的體現(xiàn)，表現(xiàn)在法治政府建設(shè)價(jià)值目標(biāo)的追求上，既具有共性?xún)r(jià)值也具有個(gè)性?xún)r(jià)值。

（一）法治政府建設(shè)的共性?xún)r(jià)值目標(biāo)

法治政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)特征可以從不同角度進(jìn)行概括，如有限政府、誠(chéng)信政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、透明政府、廉價(jià)政府①廉價(jià)政府是指一種精簡(jiǎn)的、低成本的、不浪費(fèi)社會(huì)資源的政府，并以追求政府運(yùn)行成本最小化為目的。 其思想最早于見(jiàn)亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》。 馬克思主義經(jīng)典作家也很早提出了降低政府成本、追求廉價(jià)政府的問(wèn)題。 馬克思和恩格斯在對(duì)資本主義國(guó)家進(jìn)行廣泛研究和總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，就明確提出過(guò)“廉價(jià)政府”的主張，強(qiáng)調(diào)政府只應(yīng)該具有“為數(shù)不多的重要職能”。 參見(jiàn)《馬克思恩格斯選集》第3 卷，人民出版社1995 年版，第58 頁(yè)。等。 中共十八屆四中全會(huì)對(duì)深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府提出目標(biāo)要求，即“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”［9］。 結(jié)合十八屆四中全會(huì)精神，筆者認(rèn)為法治政府建設(shè)的共性?xún)r(jià)值目標(biāo)體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

一是政府權(quán)力來(lái)源的合法性。 關(guān)于政府權(quán)力的來(lái)源，有一種“人民委托賦予”學(xué)說(shuō)，即政府的權(quán)力是由人民委托或賦予的。 雖然這些依托西方理論的學(xué)說(shuō)只是一種假設(shè)，但其的確為政府權(quán)力的合法性提供了解釋基礎(chǔ)，更為關(guān)鍵的是，這些假說(shuō)在之后有關(guān)法治政府的實(shí)踐中成為制定法律的依據(jù)，從而成為一種“真實(shí)”來(lái)源。 這種對(duì)權(quán)力來(lái)源的認(rèn)識(shí)在法治政府建設(shè)過(guò)程中會(huì)形成一種價(jià)值引領(lǐng)與導(dǎo)向作用，使政府自覺(jué)認(rèn)識(shí)到其權(quán)力來(lái)自人民授權(quán)，從而真正做到“權(quán)為民所用，利為民所謀”。

二是政府權(quán)力的有限（適度）性。 法治政府權(quán)力的有限（適度）性要求其做出的各種行為要接受法律的約束，有限（適度）政府必然是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)的政府。 因此，法治政府建設(shè)要實(shí)現(xiàn)有限政府這一價(jià)值目標(biāo)，必須通過(guò)法律明確規(guī)定政府各部門(mén)之間的權(quán)力邊界，同時(shí)明確上下級(jí)政府之間的權(quán)力限度。 法治政府建設(shè)的核心是依法對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力與權(quán)利的均衡［18］。 首先要確保政府依法全面履行其職能，即政府要在其職能框架內(nèi)履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)要建立政府責(zé)任清單，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，杜絕法外設(shè)權(quán)現(xiàn)象，在不得已作出減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者為其新設(shè)義務(wù)的決定時(shí)，即使是依據(jù)法律法規(guī)也要慎重而為。 其次要確保加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。 在實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行科學(xué)有效制約與合力監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化政府內(nèi)部權(quán)力的約束，完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和部門(mén)監(jiān)督，改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式，最終建立常態(tài)化的監(jiān)督制度與較為完善的糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

三是政府依良法而治。 從法治政府的理論與實(shí)踐上看，法治政府所涉及的“依法而治”或明確或隱含地指一種“依良法而治”的思想。 良法是指法律的制定要以正當(dāng)性?xún)r(jià)值理念為基礎(chǔ)，即所制定的法律能夠遵循公平正義、保障人權(quán)和尊嚴(yán)、符合道德和程序公正等理念，通過(guò)現(xiàn)實(shí)的法律制定和法律實(shí)踐加以貫徹落實(shí)［19］。 在當(dāng)下中國(guó)，“良法”就是要以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為指導(dǎo)，能夠體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求的法律法規(guī)。 對(duì)所依據(jù)的法律良善和正當(dāng)性的認(rèn)識(shí)和把握是法治政府進(jìn)行價(jià)值目標(biāo)選擇的前提。 只有在認(rèn)定良法的條件下，政府的“依法而治”才有意義，而如果法律本身是缺乏正當(dāng)性的惡法，即使是實(shí)現(xiàn)依法而治的政府也不是法治政府。 法治政府建設(shè)過(guò)程中依據(jù)的法律法規(guī)，是否符合人民的利益，在實(shí)踐中的影響和效果如何，直接關(guān)系到法律的尊嚴(yán)和政府的威信。 因此，法治政府建設(shè)過(guò)程中首先要解決其所依法律的正當(dāng)性問(wèn)題，在依據(jù)良法的前提下實(shí)現(xiàn)依法而治的目標(biāo)。

四是政府守法誠(chéng)信。 首先是政府守法。 政府守法的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即“政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學(xué)民主合法，憲法法律嚴(yán)格公正實(shí)施，行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行，人民權(quán)益切實(shí)有效保障，依法行政能力普遍提高”［20］。 具體而言，各級(jí)政府事權(quán)要做到規(guī)范化、法律化，宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)依法全面履行；提高政府立法質(zhì)量，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的依法行政制度體系；行政決策要制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確，嚴(yán)格落實(shí)決策法定程序，提高決策質(zhì)量，保證決策效率，減少并糾正違法決策、不當(dāng)決策、拖延決策；嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類(lèi)、幅度，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制；形成科學(xué)有效的行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要恪守合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等依法行政基本要求，做尊法學(xué)法守法用法的模范，提高法治思維和依法行政能力。

其次是政府誠(chéng)信。 政府誠(chéng)信要求政府機(jī)關(guān)和政府官員行使職權(quán)時(shí)遵守信賴(lài)保護(hù)原則，對(duì)已做出的行為或承諾不能隨意改變或撤銷(xiāo)，如因客觀情況變化或公共利益需要而必須改變其行為或承諾時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予受損失相對(duì)人公正的補(bǔ)償。 誠(chéng)信政府的價(jià)值理念來(lái)源于私法上的誠(chéng)實(shí)信用原則，以德國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家將這一原則從私法擴(kuò)展至公法領(lǐng)域。 一戰(zhàn)前，德國(guó)行政法院的一些裁判中就出現(xiàn)了誠(chéng)信原則，但在二戰(zhàn)之后才作為行政法的原則被普遍接受，并出現(xiàn)在德國(guó)的《行政程序法》《聯(lián)邦建設(shè)計(jì)劃書(shū)》等法律中，誠(chéng)信原則自此實(shí)現(xiàn)了從私法領(lǐng)域向公法領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變，成為“所有法律關(guān)系的最高指導(dǎo)原則”［21］。 在現(xiàn)代國(guó)家中，政府作為給付和服務(wù)主體，提供公共服務(wù)，增進(jìn)社會(huì)福利，逐漸成為其基本職能和任務(wù)。同時(shí)，人民對(duì)政府的倫理性要求也進(jìn)一步強(qiáng)化，對(duì)政府懷有真誠(chéng)、善意、守信、公平等道德期待，這些價(jià)值理念會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生重要的制約和引導(dǎo)作用。政府因此需要提高公信力，尤其是通過(guò)維護(hù)法律秩序的安定保護(hù)人民基于信賴(lài)所產(chǎn)生的合法利益。

五是政府活動(dòng)公開(kāi)透明。 政府活動(dòng)公開(kāi)透明，其價(jià)值體現(xiàn)在通過(guò)建立一種政府信息公開(kāi)、公民參與政務(wù)活動(dòng)的政府行政方式和行政制度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督控制。 政府活動(dòng)依法公開(kāi)透明，為公民依法參與政務(wù)提供了保障，使政府處在社會(huì)監(jiān)督下，督促其在機(jī)構(gòu)建制、公共決策以及權(quán)力行使上不斷增強(qiáng)公開(kāi)透明程度。 這不僅是法治國(guó)家建設(shè)的需要，也是實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)的必要途徑。 只有政府活動(dòng)公開(kāi)透明，公眾才有監(jiān)督政府的機(jī)會(huì)和條件。 2016 年2 月17 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》指出：“公開(kāi)透明是法治政府的基本特征。 全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義民主政治，提升國(guó)家治理能力，增強(qiáng)政府公信力執(zhí)行力，保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)具有重要意義?！保?2］陽(yáng)光政府是法治政府應(yīng)堅(jiān)持的價(jià)值取向之一，也是對(duì)政府在信息公開(kāi)和決策民主化、科學(xué)化、規(guī)范化等方面的要求。

六是服務(wù)型政府。 “服務(wù)型政府”是“中國(guó)學(xué)者在21 世紀(jì)初提出的一個(gè)全新概念，也是中國(guó)學(xué)者面對(duì)新的國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境而對(duì)新的政府管理模式的一次大膽探索”［23］。 2004 年2 月21 日，溫家寶在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專(zhuān)題研究班結(jié)業(yè)式上的講話(huà)中，提出全面履行政府職能，其中一個(gè)重要內(nèi)容，就是“為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務(wù)型政府”［24］。 他第一次明確提出要“建設(shè)服務(wù)型政府”，并明確了服務(wù)型政府的職能。 《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》將建設(shè)服務(wù)型政府作為建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，提出“實(shí)行法治政府建設(shè)與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合”［20］。

馬克思在其《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》、恩格斯在其《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)導(dǎo)言》中，在總結(jié)巴黎公社革命實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)時(shí)，對(duì)如何建設(shè)服務(wù)型政府的精神和理念進(jìn)行了闡釋?zhuān)麄兲岢鲆磺泄毴藛T都是人民的“公仆”，是“社會(huì)的負(fù)責(zé)任的勤務(wù)員”，是“為了服務(wù)于組織在公社里的人民”［25］57。 為了“防止國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人”，恩格斯特別強(qiáng)調(diào)人民必須真正享有罷免權(quán)，工人階級(jí)“應(yīng)當(dāng)保證本身能夠防范自己的代表和官吏，即宣布他們毫無(wú)例外地可以隨時(shí)撤換”［25］12，“一切職位交給由普選選出的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時(shí)撤換被選舉者”［25］13。 他們同時(shí)提出巴黎公社應(yīng)遵從“廉價(jià)政府”原則，“對(duì)所有公務(wù)員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資”。 這樣就“能可靠地防止人們?nèi)プ非笊侔l(fā)財(cái)了”［25］13，使巴黎公社真正“實(shí)現(xiàn)了所有資產(chǎn)階級(jí)革命都提出的廉價(jià)政府這一口號(hào)”［25］58。 可見(jiàn)，馬克思所預(yù)見(jiàn)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)未來(lái)政府就是具有服務(wù)性質(zhì)的政府。

政府一般被認(rèn)為是“國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治，政治調(diào)控，權(quán)力執(zhí)行和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)”［26］，帶有明顯的強(qiáng)制性，與服務(wù)所體現(xiàn)的自愿性相矛盾。 但實(shí)際上，政府并不是一個(gè)天生的控制和統(tǒng)治的機(jī)構(gòu)，服務(wù)與強(qiáng)制性也并不絕對(duì)矛盾，只是不同歷史階段政府服務(wù)和強(qiáng)制的對(duì)象有所不同。 在民主社會(huì)里，服務(wù)型政府的價(jià)值取向體現(xiàn)在為大多數(shù)社會(huì)成員服務(wù)而對(duì)少數(shù)不遵守法律規(guī)則與社會(huì)秩序的人進(jìn)行強(qiáng)制，并且這種強(qiáng)制本身也是服務(wù)的體現(xiàn)，從而保證大多數(shù)人的合法利益不受侵害。 尤其是隨著政府對(duì)“管理行政”的實(shí)現(xiàn)與超越，政府更加注重公共服務(wù)與公眾參與，政府為人民服務(wù)的價(jià)值取向進(jìn)一步凸顯。

服務(wù)型政府追求的是公共利益的實(shí)現(xiàn)，在民主法治國(guó)家中，公共利益最集中、最典型的表達(dá)就是法律。 服務(wù)型政府是在法治框架內(nèi)運(yùn)行的政府。 政府只有嚴(yán)格依法辦事，在法定職權(quán)和程序范圍內(nèi)行使政府職能，才能真正實(shí)現(xiàn)公共意志，建設(shè)真正意義上的服務(wù)型政府。 這使得建設(shè)服務(wù)型政府不僅成為法治政府建設(shè)所要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)，也成為法治的內(nèi)在需求在政府領(lǐng)域內(nèi)的必然表達(dá)和要求。

（二）法治政府建設(shè)的個(gè)性?xún)r(jià)值目標(biāo)

法律制度的構(gòu)建及其運(yùn)行，法治體系建設(shè)體現(xiàn)出民族性或者說(shuō)文化性，已成共識(shí)，也為不同法系的存在所證明。 法治政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)中所體現(xiàn)的個(gè)性?xún)r(jià)值，實(shí)質(zhì)上是由于各國(guó)歷史文化傳統(tǒng)的不同，反映在法治政府建設(shè)及其價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中所特有的文化性和民族性特征。

1．個(gè)性?xún)r(jià)值目標(biāo)體現(xiàn)為價(jià)值觀的民族性

歷史法學(xué)派的代表人物薩維尼認(rèn)為，法是由各民族歷史發(fā)展所決定的民族共同意志，或者是民族共同信念、民族精神的反映。 他曾說(shuō)：“在人類(lèi)信史展開(kāi)的最為遠(yuǎn)古的時(shí)代，可以看出，法律已然秉有自身確定的特性，其為一定民族所特有，如同其語(yǔ)言、行為方式和基本的社會(huì)組織體制。 不僅如此，凡此現(xiàn)象并非各自孤立存在，它們實(shí)際乃為一個(gè)獨(dú)特的民族所特有的根本不可分割的稟賦和取向，而向我們展現(xiàn)出一幅特立獨(dú)行的景貌。將其聯(lián)結(jié)一體的，乃是排除了一切偶然與任意其所由來(lái)的意圖的這個(gè)民族的共同信念，對(duì)其內(nèi)在必然性的共同意識(shí)。”［27］歷史法學(xué)派的理論雖然存在一定的局限性，但其把一個(gè)民族的法律同該民族發(fā)展的狀況和特點(diǎn)結(jié)合起來(lái)考察，有其合理性，對(duì)于解釋不同民族法律的差異性富有啟發(fā)意義。 在文化交流日益密切的今天，各國(guó)之間對(duì)法律移植和法治文明借鑒也日益增多，在法律制度建構(gòu)和法治運(yùn)行機(jī)制上表現(xiàn)出一定的趨同性或相似性，然而民族性仍是各國(guó)法律制度的重要特征。

在世界不同歷史時(shí)期曾存在著各種不同的法治模式。 有學(xué)者認(rèn)為，古代的法治模式比較單一不成型，而近現(xiàn)代資產(chǎn)階級(jí)的法治主要有英國(guó)的“法的統(tǒng)治”（rule of law）和德國(guó)的“國(guó)家依法進(jìn)行統(tǒng)治”（Rechsstaat）［28］30兩種模式；當(dāng)代的法治模式則包括“經(jīng)過(guò)加工”的西方法治模式與蘇聯(lián)法治模式；而中國(guó)法治模式又可以概括為“具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治”［28］34。 由于不同國(guó)家和民族在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活等方面的差別很大，因此其所選擇的法治道路、模式等也具有多樣化。 即使選擇相同的法治道路與模式，也會(huì)因?yàn)楦髯缘木唧w情況不同而各具特色，體現(xiàn)出鮮明的民族性，這也就在一定程度上決定了法治政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)必然具有民族性。

2．中國(guó)特色法治政府建設(shè)遵循的個(gè)性?xún)r(jià)值觀

中國(guó)特色法治政府建設(shè)的個(gè)性?xún)r(jià)值目標(biāo)特征，就體現(xiàn)在法治政府建設(shè)所遵循的價(jià)值觀具有顯著的中國(guó)特色民族性特征。 具體而言，中國(guó)法治政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)，就是在遵循共性?xún)r(jià)值目標(biāo)的同時(shí)，立足于中國(guó)國(guó)情，立足于中國(guó)文化，對(duì)中國(guó)法治政府建設(shè)遵循的價(jià)值觀進(jìn)行具有民族性與時(shí)代性的闡釋?zhuān)纬芍袊?guó)特色法治政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)。 當(dāng)下具有中國(guó)特色法治政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)，就是在遵循堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持公民在法律面前的平等地位，堅(jiān)持依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合，堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)等基本原則的基礎(chǔ)上，踐行具有全社會(huì)共識(shí)性的社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

社會(huì)主義核心價(jià)值觀的提出，體現(xiàn)了“與中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展要求相契合，與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和人類(lèi)文明優(yōu)秀成果相承接”［29］，凝聚了全黨全社會(huì)的價(jià)值共識(shí)。 習(xí)近平指出：“富強(qiáng)、民主、文明、和諧是國(guó)家層面的價(jià)值要求，自由、平等、公正、法治是社會(huì)層面的價(jià)值要求，愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善是公民層面的價(jià)值要求。 這個(gè)概括，實(shí)際上回答了我們要建設(shè)什么樣的國(guó)家、建設(shè)什么樣的社會(huì)、培育什么樣的公民的重大問(wèn)題。中國(guó)古代歷來(lái)講格物致知、誠(chéng)意正心、修身齊家、治國(guó)平天下。 從某種角度看，格物致知、誠(chéng)意正心、修身是個(gè)人層面的要求，齊家是社會(huì)層面的要求，治國(guó)平天下是國(guó)家層面的要求。 我們提出的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，把涉及國(guó)家、社會(huì)、公民的價(jià)值要求融為一體，既體現(xiàn)了社會(huì)主義本質(zhì)要求，繼承了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，也吸收了世界文明有益成果，體現(xiàn)了時(shí)代精神?！保?0］社會(huì)主義核心價(jià)值觀的提出，不僅吸收了人類(lèi)文明史上一切有價(jià)值的思想和精華，體現(xiàn)了時(shí)代精神，順應(yīng)了時(shí)代潮流，更重要的是社會(huì)主義核心價(jià)值觀是中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)在觀念上的反映，立足于中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)之上。 社會(huì)主義核心價(jià)值觀充分體現(xiàn)了對(duì)中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承和弘揚(yáng)。

《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：“推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)既要靠良法，又要靠善治。 社會(huì)治理要承擔(dān)起倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的責(zé)任，注重在日常管理中體現(xiàn)鮮明價(jià)值導(dǎo)向，使符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的行為得到倡導(dǎo)和鼓勵(lì)，違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀的行為受到制約和懲處?！保?］這些“強(qiáng)化社會(huì)治理的價(jià)值導(dǎo)向”是法治政府建設(shè)應(yīng)遵循的價(jià)值導(dǎo)向；“社會(huì)主義核心價(jià)值觀是社會(huì)主義法治建設(shè)的靈魂”，也是法治政府建設(shè)的靈魂。

三、社會(huì)主義核心價(jià)值觀是中國(guó)法治政府建設(shè)的價(jià)值基礎(chǔ)

任何社會(huì)的法治建設(shè)都與主流價(jià)值觀的踐行有著密切聯(lián)系。 如果沒(méi)有價(jià)值觀的引領(lǐng)，法律的運(yùn)行就會(huì)迷失方向或失去正當(dāng)性。 法治政府的建設(shè)需要體現(xiàn)社會(huì)主流價(jià)值觀的要求。

中共十七屆六中全會(huì)提出社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)之后，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，中共十八大報(bào)告概括提煉出“富強(qiáng)、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善”這一得到廣泛認(rèn)同的社會(huì)主義核心價(jià)值觀。 “社會(huì)主義核心價(jià)值觀是社會(huì)主義核心價(jià)值體系的內(nèi)核，體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值體系的根本性質(zhì)和基本特征，反映社會(huì)主義核心價(jià)值體系的豐富內(nèi)涵和實(shí)踐要求，是社會(huì)主義核心價(jià)值體系的高度凝練和集中表達(dá)。”［29］把社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為法治政府建設(shè)的價(jià)值基礎(chǔ)，是在法治建設(shè)中踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的必然要求，也是鞏固全體人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想道德基礎(chǔ)的必然要求。

（一）社會(huì)主義核心價(jià)值觀涵括了主流意識(shí)形態(tài)和社會(huì)主流價(jià)值觀

法治政府建設(shè)以社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為價(jià)值基礎(chǔ)。 社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為社會(huì)主義核心價(jià)值體系的概括與凝練，與主流意識(shí)形態(tài)和社會(huì)主流價(jià)值觀具有高度的一致性。

首先，社會(huì)主義核心價(jià)值觀涵蓋了主流意識(shí)形態(tài)。 中國(guó)法治建設(shè)的指導(dǎo)思想是馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，是中國(guó)的主流意識(shí)形態(tài)。 而堅(jiān)持馬克思主義指導(dǎo)地位，則是社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)的首要內(nèi)容。 社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)的內(nèi)容是，堅(jiān)持馬克思主義指導(dǎo)地位，堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想，弘揚(yáng)以愛(ài)國(guó)主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時(shí)代精神，樹(shù)立和踐行社會(huì)主義榮辱觀［31］。 上述內(nèi)容集中體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的指導(dǎo)思想、發(fā)展方向和共同理想、團(tuán)結(jié)奮斗的精神動(dòng)力和時(shí)代精神、社會(huì)道德基礎(chǔ)等。 社會(huì)主義核心價(jià)值體系作為中國(guó)文化軟實(shí)力的核心內(nèi)容，更是引領(lǐng)社會(huì)思潮、凝聚社會(huì)共識(shí)、增強(qiáng)中華民族向心力和歸屬感、鞏固民族團(tuán)結(jié)的精神紐帶。

社會(huì)主義核心價(jià)值觀是社會(huì)主義核心價(jià)值體系的精髓與靈魂。 “社會(huì)主義核心價(jià)值觀是社會(huì)主義核心價(jià)值觀體系的內(nèi)核，體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值體系的根本性質(zhì)和基本特征，反映社會(huì)主義核心價(jià)值體系的豐富內(nèi)涵和實(shí)踐要求，是社會(huì)主義核心價(jià)值體系的高度凝練和集中表達(dá)?！保?9］在社會(huì)主義核心價(jià)值體系中，馬克思主義指導(dǎo)思想居于首要位置。 因此，在實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)價(jià)值目標(biāo)的過(guò)程中，融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀，與堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值體系、堅(jiān)持馬克思主義指導(dǎo)地位的主流意識(shí)形態(tài)是完全一致的。

其次，社會(huì)主義核心價(jià)值觀彰顯了社會(huì)主流價(jià)值觀。 中國(guó)法治政府建設(shè)在堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想之外，在價(jià)值理念和目標(biāo)追求上，還必須貫徹中國(guó)社會(huì)主流價(jià)值觀，即社會(huì)主義核心價(jià)值觀，因?yàn)樯鐣?huì)主義核心價(jià)值觀作為社會(huì)主義核心價(jià)值體系的概括和凝練，體現(xiàn)了社會(huì)主義核心價(jià)值體系的本質(zhì)要求，反映了中國(guó)社會(huì)主義基本制度在精神和價(jià)值層面的本質(zhì)要求，滲透于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面，在所有社會(huì)主義價(jià)值目標(biāo)中處于統(tǒng)攝和支配地位。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史表明，對(duì)一個(gè)民族、一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，最持久、最深層的力量是全社會(huì)共同認(rèn)可的核心價(jià)值觀?！保?2］中共十八大提煉了社會(huì)主義核心價(jià)值體系的精神實(shí)質(zhì)，在總結(jié)中國(guó)理想信念教育和道德建設(shè)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出社會(huì)主義核心價(jià)值觀，確立了中國(guó)不同層面的價(jià)值目標(biāo)追求。 社會(huì)主義核心價(jià)值觀的提出，不僅明確了國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，彰顯了社會(huì)核心價(jià)值理念，確立了公民的基本價(jià)值遵循，同時(shí)也起到了凝聚全黨全國(guó)各族人民的思想的重要作用，從而彰顯了社會(huì)主流價(jià)值觀。

（二）社會(huì)主義核心價(jià)值觀契合法律的價(jià)值目標(biāo)追求

建設(shè)法治政府，嚴(yán)格依法行政，確立良法之治是核心。 社會(huì)主義核心價(jià)值觀為良法的制定提供了價(jià)值基礎(chǔ)。 在法治政府建設(shè)的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值是其重要目標(biāo)之一。 社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為主流意識(shí)形態(tài)和社會(huì)主流價(jià)值觀，其與法律價(jià)值目標(biāo)具有高度的一致性，可以說(shuō)，“富強(qiáng)、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善”的理念，既是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的構(gòu)成要素，也是法律價(jià)值的基本構(gòu)成要素。 從一般意義上說(shuō)，上述要素是現(xiàn)代社會(huì)立法追求的目標(biāo)。 或者說(shuō)，上述要素在實(shí)踐中的實(shí)現(xiàn)，都應(yīng)是現(xiàn)代法治國(guó)家建設(shè)、法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

從國(guó)家層面講，“富強(qiáng)”集中反映出人民對(duì)國(guó)家強(qiáng)大的期許，國(guó)家綜合國(guó)力的強(qiáng)大是法治建設(shè)和法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)。 “民主”作為人類(lèi)的共同政治理想，也是法治政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)其“透明政府”“服務(wù)政府”價(jià)值目標(biāo)的基礎(chǔ)。 “文明”體現(xiàn)在政府治理與建設(shè)過(guò)程中，對(duì)政治文明與法治文明的追求，是法治政府建設(shè)理應(yīng)實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)。 “和諧”自古以來(lái)就是中華民族遵循的核心價(jià)值理念，也是法律價(jià)值目標(biāo)最終要實(shí)現(xiàn)的一種理想狀態(tài)。

從社會(huì)層面講，“法治”本身就是法律價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方式手段，“自由”“平等”“公正”也都是法律追求的最基本價(jià)值目標(biāo)。 “自由”是法律的精神內(nèi)核和價(jià)值追求，法治政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)中“有限政府”“責(zé)任政府”的精髓體現(xiàn)的就是對(duì)自由的維護(hù)和保障。 “平等”則是政府保證公民權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等和實(shí)現(xiàn)社會(huì)規(guī)則平等的必然要求，政府只有平等處理與公民間的關(guān)系，才能自覺(jué)實(shí)現(xiàn)控制其自身權(quán)力，達(dá)到“有限政府”的目標(biāo)。 “公正是法治的生命線(xiàn)”［9］，一個(gè)誠(chéng)信、透明、負(fù)責(zé)任的政府，必然是能夠保護(hù)人民群眾的各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，維護(hù)公民在社會(huì)生活、社會(huì)參與等各方面的權(quán)利得到有效落實(shí)，因而也必然是“公正”的政府。

從公民個(gè)人層面講，“愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善”既是社會(huì)主義道德的基本規(guī)范，也是公民的法律義務(wù)，在中國(guó)憲法、法律相應(yīng)條款中都有明確規(guī)定。 法治政府建設(shè)的過(guò)程是雙向互動(dòng)的，在其價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，不僅需要政府自身進(jìn)行控權(quán)，依法有效實(shí)現(xiàn)其職能，還需要社會(huì)成員、社會(huì)組織的有效參與。 加強(qiáng)道德建設(shè)，懲處有違公德、背離誠(chéng)信的現(xiàn)象，也是政府實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)法治價(jià)值目標(biāo)的必要手段之一。

社會(huì)主義核心價(jià)值觀與法治政府建設(shè)過(guò)程中的價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值取向相契合，既為法治政府建設(shè)提供了價(jià)值支撐，也引領(lǐng)法治政府建設(shè)的根本方向。 用社會(huì)主義核心價(jià)值觀引導(dǎo)法治政府建設(shè)，有利于全社會(huì)法治觀念和法治意識(shí)的確立，有利于社會(huì)主義法治精神的弘揚(yáng)，也有利于社會(huì)主義法治文化的建設(shè)。

（三）社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治政府建設(shè)的邏輯必然

社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治政府建設(shè)，既是實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)的自身內(nèi)在需求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的邏輯必然。

1．實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)的自身內(nèi)在需求

首先，有助于法治政府建設(shè)對(duì)實(shí)質(zhì)法治的現(xiàn)實(shí)要求。 實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是人們對(duì)法治政府建設(shè)的必然要求。 在政府建設(shè)層面，法治政府建設(shè)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀具有一致性的社會(huì)價(jià)值追求，為政府保障社會(huì)公平正義的實(shí)踐提供了有益的價(jià)值指導(dǎo)。 社會(huì)主義核心價(jià)值觀所體現(xiàn)的價(jià)值理念本質(zhì)上與實(shí)質(zhì)法治的要求是吻合的。 在中國(guó)當(dāng)前的法治進(jìn)程中，人民群眾更加期待一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)公平正義的政府，這折射出現(xiàn)代社會(huì)對(duì)法治建設(shè)的更高要求。 因而，法治政府建設(shè)就是要讓人民感受到并享有公平正義，這就需要將維護(hù)社會(huì)公平正義作為其首要的價(jià)值追求。

法治政府建設(shè)要達(dá)到實(shí)效，實(shí)現(xiàn)良好的治理效果，需要得到人民的認(rèn)同與擁護(hù)。 社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為人民最根本訴求的集中反映，代表著中國(guó)廣大人民群眾的根本利益。 把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治政府建設(shè)，能夠提高政府治理的科學(xué)性與合理性，促進(jìn)社會(huì)公平正義與民主和諧，同時(shí)社會(huì)主義核心價(jià)值觀強(qiáng)大的社會(huì)凝聚功能，可以有效地增強(qiáng)人民對(duì)政府行為的認(rèn)同感與向心力。

其次，有助于價(jià)值多元化背景下政府公信力的提升。 政府是國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要參與者與執(zhí)行者，其自身良好信譽(yù)形象的建立與維護(hù)，是國(guó)家政策有力貫徹法律法規(guī)公正實(shí)施的重要保障，因此政府的公信力必須借助一定的觀念傳播在社會(huì)成員之間樹(shù)立起來(lái)，而社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為影響社會(huì)成員最持久、最深層的社會(huì)主流價(jià)值觀，正是政府建立公信力所必須憑借的。

在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)利益多元化的勢(shì)態(tài)下，在思想觀念上的反映，就是一元化指導(dǎo)思想與多樣化的社會(huì)意識(shí)并存，本土文化與外來(lái)文化之間、傳統(tǒng)思想與現(xiàn)代觀念之間互相碰撞融合，這些都使得社會(huì)的價(jià)值觀呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。 社會(huì)主義核心價(jià)值觀則是將目前社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)倡導(dǎo)的基本理論、思想觀念和價(jià)值取向系統(tǒng)凝練地整合在一起，反映了中國(guó)社會(huì)主義基本制度在精神和價(jià)值層面的本質(zhì)要求和主流的價(jià)值觀［33］。 社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為主流價(jià)值觀，對(duì)監(jiān)督政府行為、保證政府依法行政，對(duì)政府行動(dòng)和理念偏離法治軌道的糾偏，防止政府因恣意行政導(dǎo)致公信缺失，將提供價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)。

2．法治政府建設(shè)堅(jiān)持人民主體地位的觀念基礎(chǔ)

中國(guó)特色社會(huì)主義政治體系秉承一切權(quán)力來(lái)源于人民的根本信念，堅(jiān)守人民當(dāng)家作主的邏輯原點(diǎn)。 實(shí)際上，堅(jiān)持人民主體地位不僅是“一切權(quán)力屬于人民”的具體體現(xiàn)，還是政府依法行政、實(shí)現(xiàn)其自身建設(shè)的重要保障。 社會(huì)主義核心價(jià)值觀本質(zhì)上是處于主人翁地位的人民群眾在實(shí)踐中提煉總結(jié)的行為方式、價(jià)值觀念與整體信念，是堅(jiān)持社會(huì)主義本質(zhì)屬性及人民主體性地位的原點(diǎn)價(jià)值；以人為本、尊重人民群眾的主體地位，也是培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的首要原則。

中國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，就是一切以人民利益為出發(fā)點(diǎn)。 落實(shí)到法治政府的建設(shè)中，尊重并保障基本人權(quán)，保證人民平等參與、平等發(fā)展的經(jīng)濟(jì)利益與政治權(quán)利，就成為政府依法實(shí)現(xiàn)其職能的最終目的。 只有把“人民滿(mǎn)意”當(dāng)作檢驗(yàn)法治政府建設(shè)效果的基準(zhǔn)，才能真正調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。 社會(huì)主義核心價(jià)值觀體現(xiàn)了人們共同的價(jià)值追求和對(duì)美好生活的無(wú)限向往。 關(guān)注人民群眾的利益訴求與價(jià)值愿望、促進(jìn)人的自由和全面發(fā)展，是培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀應(yīng)遵循的最基本原則。 法治政府建設(shè)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀共享以人民為中心的發(fā)展理念形成了二者共同的理念基礎(chǔ)。

3．實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的邏輯必然

“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要大力培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系和核心價(jià)值觀，加快構(gòu)建充分反映中國(guó)特色、民族特性、時(shí)代特征的價(jià)值體系?！保?4］106社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為社會(huì)治理的“首要法則”，告訴人們什么才是良好的治理即善治，同時(shí)要充分運(yùn)用價(jià)值理性盡可能避免出現(xiàn)壞的治理，從而真正實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為引領(lǐng)政府治理的價(jià)值要求，不僅應(yīng)體現(xiàn)在社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，也應(yīng)體現(xiàn)在政府治理的環(huán)節(jié)之中。 歷史和現(xiàn)實(shí)表明，核心價(jià)值觀作為治理體系和治理能力的重要組成部分，關(guān)系社會(huì)的和諧穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，能夠有效整合社會(huì)意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、有效維護(hù)社會(huì)秩序［34］163。

社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治政府建設(shè)，與社會(huì)治理手段相結(jié)合，可以豐富社會(huì)主義核心價(jià)值觀培育傳播的方式手段，擴(kuò)大社會(huì)主義核心價(jià)值觀的社會(huì)號(hào)召力與社會(huì)影響力，獲得人們的廣泛認(rèn)同與支持，增強(qiáng)其踐行力度，提供可靠的組織、技術(shù)支持與法律制度保障。

四、社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治政府建設(shè)的路徑

中國(guó)法治政府建設(shè)以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為價(jià)值基礎(chǔ)，就是要把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治政府建設(shè)的全過(guò)程，向社會(huì)傳導(dǎo)正確的價(jià)值導(dǎo)向。 以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)法治政府建設(shè)，就是要把社會(huì)主義核心價(jià)值觀的理念體現(xiàn)在法治政府建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入政策、法規(guī)制定的全過(guò)程，提升政策法規(guī)的公平正義內(nèi)涵，弘揚(yáng)彰顯法治信仰和法治正義；同時(shí)將自由、平等、公正、法治等價(jià)值融入政府的行政及決策的過(guò)程中，推動(dòng)政府行政權(quán)力的規(guī)范化，進(jìn)而發(fā)揮政府在增進(jìn)全體社會(huì)成員福祉、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧方面的作用，推動(dòng)社會(huì)主流價(jià)值體系的形成，實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)。 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在要求“強(qiáng)化社會(huì)治理的價(jià)值導(dǎo)向”時(shí)，對(duì)如何把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治政府建設(shè)提出一系列舉措，諸如嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，強(qiáng)化嚴(yán)格依法履行職責(zé)觀念、法律面前人人平等觀念、尊重和保障人權(quán)觀念；著眼維護(hù)健康市場(chǎng)秩序和公平市場(chǎng)環(huán)境；著眼保護(hù)人民群眾合法權(quán)益，健全利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、利益保護(hù)機(jī)制；加強(qiáng)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法；依法加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間治理；完善執(zhí)法程序，改進(jìn)執(zhí)法方式等［1］。 基于此，社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治政府建設(shè)的路徑，應(yīng)體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

（一）提升行政立法的科學(xué)性、公正性

推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)既要靠良法，又要靠善治。 把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治政府建設(shè)，就是要使政府依法行政所依據(jù)的是良法，實(shí)行良法之治。 因而，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治政府建設(shè)，首先要求制定的法律應(yīng)該以核心價(jià)值觀為基礎(chǔ)并與核心價(jià)值觀相一致，“更好體現(xiàn)國(guó)家的價(jià)值目標(biāo)、社會(huì)的價(jià)值取向、公民的價(jià)值準(zhǔn)則”［1］。 由于核心價(jià)值觀是“國(guó)家的德、社會(huì)的德”，因此必須防止制定的行政法規(guī)、規(guī)章制度出現(xiàn)違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀的內(nèi)容，從而制定出確立和維護(hù)公平正義的良法。

把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入行政立法活動(dòng)中，要把握好行政立法的價(jià)值導(dǎo)向，使社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求與行政立法的格局和思路在整體上相符。 在立法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會(huì)生活的實(shí)際情況，將對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的倡導(dǎo)和鼓勵(lì)體現(xiàn)在立法過(guò)程中，不僅要使其價(jià)值理念體現(xiàn)在行政立法程序中，而且還可將相關(guān)內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的法律規(guī)定，例如通過(guò)行政立法確立國(guó)家榮譽(yù)、國(guó)家獎(jiǎng)勵(lì)等制度，有針對(duì)性地對(duì)踐行愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善等價(jià)值觀的行為進(jìn)行弘揚(yáng)表彰等。

目前部分地方政府制定的規(guī)范性法律文件仍存在立法質(zhì)量不高、無(wú)法滿(mǎn)足人民群眾對(duì)社會(huì)公平正義期許的情況。 這種與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相背離的情況，實(shí)質(zhì)上是多元利益、多種價(jià)值之間矛盾沖突的反映。 面對(duì)這種情況，首先需要以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為標(biāo)尺，對(duì)利益間的平衡實(shí)現(xiàn)充分衡量與考慮，體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀在行政立法中的指引、宣示作用，并以此引導(dǎo)社會(huì)主流價(jià)值取向；其次還應(yīng)著重加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查的制度和能力建設(shè)，形成規(guī)范性文件頒布前價(jià)值觀審查機(jī)制［35］。 對(duì)其中涉及價(jià)值判斷的內(nèi)容，更要以社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，保證所制定的規(guī)范性文件符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求。

“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。 善治的本質(zhì)就在于它是政府與公民生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”［36］。 善治首先是政府依良法治理。 法治政府所依之良法就是體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求的憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章和公共政策等。 依法治理意味著政府全面行政，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，從根本上約束和限制官員的權(quán)力。 依法治理還意味著“把保障人民安居樂(lè)業(yè)作為根本目標(biāo)”［1］，依法保障民生、維護(hù)全體社會(huì)成員的基本權(quán)利。

（二）營(yíng)造安全的社會(huì)環(huán)境

社會(huì)安全感是人民美好生活需求的重要內(nèi)容。 行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)過(guò)程中最能體現(xiàn)與民眾密切接觸的環(huán)節(jié)，同時(shí)也是營(yíng)造安全的社會(huì)環(huán)境、確保法律實(shí)施的有效保障。 在行政執(zhí)法階段融入和貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，在提升公民對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的接受與遵守的同時(shí)，也有助于推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程中要求與形式的統(tǒng)一，使執(zhí)法產(chǎn)生良好的社會(huì)效應(yīng)。

要重視執(zhí)法方式與執(zhí)法手段的創(chuàng)新。 在執(zhí)法方式上，通過(guò)推動(dòng)行政執(zhí)法與信息網(wǎng)絡(luò)的結(jié)合，依法建立起守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)、違法失信懲戒等機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人的自我約束機(jī)制，并逐步形成行業(yè)自律的社會(huì)效果。 政府的行政相關(guān)信息和行為公布在網(wǎng)上，公民可以及時(shí)便捷地了解，自然可以起到好的監(jiān)督作用。 在行政執(zhí)法手段上，應(yīng)當(dāng)重視在行政執(zhí)法的同時(shí)，綜合運(yùn)用教育、調(diào)解、規(guī)勸、疏導(dǎo)等多種手段，由對(duì)行政相對(duì)人的剛性約束逐漸轉(zhuǎn)化為對(duì)其進(jìn)行價(jià)值觀念的引導(dǎo)與約束。 同時(shí)，通過(guò)積極運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同等軟性手段，縮短執(zhí)法者與相對(duì)人的距離，使相對(duì)人能夠真正理解執(zhí)法者所追求的價(jià)值目標(biāo)［35］，主動(dòng)尊法、守法，減少執(zhí)法過(guò)程中的問(wèn)題糾紛。

（三）保障公民的合法權(quán)益

在進(jìn)行法治政府建設(shè)的過(guò)程中，融入和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，最主要的是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，防止其侵害公民的合法權(quán)益。 盡管目前各級(jí)政府圍繞“健全行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”做了大量工作，在制度和理念上不斷深化權(quán)力制約，但一些地方和部分領(lǐng)域權(quán)力的行使不夠透明，法外用權(quán)以及濫用職權(quán)的現(xiàn)象仍不斷發(fā)生。 要消除這種情況，就需要通過(guò)堅(jiān)持自由、平等、公正、法治原則，倡導(dǎo)誠(chéng)信理念，“堅(jiān)持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約、相互協(xié)調(diào)”，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公民合法權(quán)益的有效保障。

要通過(guò)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的指引實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力監(jiān)督的有效性、真實(shí)性，就必須堅(jiān)持政府行為透明、公開(kāi)、法治的原則，把政務(wù)公開(kāi)作為建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要制度，貫徹于政務(wù)運(yùn)行的全過(guò)程。要通過(guò)法治渠道對(duì)民主的選舉、管理、監(jiān)督、決策進(jìn)行積極的保障，在此基礎(chǔ)上，使公民的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等相關(guān)權(quán)利得到有效落實(shí)。 除此之外，還應(yīng)通過(guò)核心價(jià)值觀的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用，對(duì)公民的權(quán)利意識(shí)以及產(chǎn)生的監(jiān)督熱情加以保護(hù)和積極的引導(dǎo)，通過(guò)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)新媒體，構(gòu)建具有全面性、及時(shí)性的監(jiān)督制度，使地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都能得到有效監(jiān)督。 同時(shí)，不能忽視政府自身的督查與政務(wù)監(jiān)督［37］。 督查部門(mén)是政府必備的職能機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)的督查已成為促進(jìn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法全面履行職能、保證政令暢通的重要抓手和“利器”。 通過(guò)督查問(wèn)責(zé)和整改，促使行政機(jī)關(guān)依法全面履行職能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)懶政怠政等不作為行為并給予嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，最終形成有效的內(nèi)部監(jiān)督。

（四）增進(jìn)全體社會(huì)成員的福祉

政府的每一項(xiàng)重大決策都關(guān)系人民的切身利益和福祉，因而需要對(duì)政府重大決策行為進(jìn)行規(guī)范，推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化。 政府在作出重大行政決策時(shí)，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，既要做到完善決策程序、依法決策，還應(yīng)注重提高決策質(zhì)量，以增進(jìn)全體社會(huì)成員的福祉為追求目標(biāo)。 在重大決策程序上，要完善公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論等法定程序。 在決策內(nèi)容上，對(duì)涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生領(lǐng)域等重大決策，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、人民幸福等目標(biāo)導(dǎo)向；對(duì)決策產(chǎn)生的社會(huì)效果及其對(duì)社會(huì)道德風(fēng)尚的引導(dǎo)作用予以重視，建立和完善決策后的評(píng)估機(jī)制。

（五）促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定

隨著社會(huì)利益的多元化，社會(huì)矛盾糾紛也呈現(xiàn)出數(shù)量增多、參與主體多元化和有組織化的狀況，使得矛盾的表達(dá)宣泄方式呈現(xiàn)出極端化、暴力化、網(wǎng)絡(luò)化的特征，這在很大程度上影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。 因此，在化解社會(huì)矛盾的過(guò)程中，要改進(jìn)社會(huì)矛盾處理方式，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，形成和健全公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾糾紛解決機(jī)制，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在預(yù)防、解決行政爭(zhēng)議和民事糾紛中的作用，大幅提升通過(guò)法定渠道解決矛盾糾紛的比率，通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等法治化的爭(zhēng)議解決渠道，引導(dǎo)公眾通過(guò)正當(dāng)、理性的合法化程序，平等、自由、充分地表達(dá)其訴求，使糾紛解決的方法獲得公眾信賴(lài)，避免因糾紛解決不當(dāng)升級(jí)成更劇烈的抗性沖突［35］，推動(dòng)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，從而及時(shí)化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（六）增強(qiáng)政府工作人員的法治意識(shí)

政府工作人員的法治思維水平和依法行政能力，直接關(guān)系著法治政府建設(shè)的成效。 行政機(jī)關(guān)工作人員尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在依法履職的過(guò)程中，應(yīng)以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，自覺(jué)培養(yǎng)法治意識(shí)并提高法治素養(yǎng)。 目前已建立了常態(tài)化的領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，通過(guò)開(kāi)展法治專(zhuān)題培訓(xùn)班、法治專(zhuān)題講座等一系列活動(dòng)來(lái)提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識(shí)水平和法律素養(yǎng)，并且建立起相應(yīng)的考核指標(biāo)體系。 然而，在目前相應(yīng)的考核指標(biāo)體系中，多是注重對(duì)法律知識(shí)的考查，這樣固然有助于加強(qiáng)政府工作人員學(xué)法的制度保障，但僅僅通過(guò)知識(shí)的提升不足以證明法治意識(shí)增強(qiáng)的成效。 因此，除了在制度上確保政府工作人員學(xué)法用法、提高法治意識(shí)外，更應(yīng)當(dāng)推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的教育學(xué)習(xí)活動(dòng)與領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度相結(jié)合。 在提高政府工作人員法治意識(shí)和法治素養(yǎng)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)提高其道德水準(zhǔn)與道德追求，推動(dòng)政府工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部真正理解、踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，從而保證政府工作人員有能力、有行動(dòng)將其融入和貫徹到法治政府建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。