劉長(zhǎng)秋

(上海社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，上海 200020)

對(duì)于制度的形成與發(fā)展而言，“歷史是至關(guān)重要的，它的重要性不僅僅在于我們可以向過去取經(jīng)，而且因?yàn)楝F(xiàn)在和未來是通過一個(gè)社會(huì)制度的連續(xù)性與過去連接起來的”[1]1。在此意義上講，對(duì)制度的研究離不開對(duì)制度歷史脈絡(luò)的考察。黨內(nèi)法規(guī)通過設(shè)立相應(yīng)的制度來規(guī)范黨員及黨自身的行為，成為“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”的重要保障。全面從嚴(yán)治黨不僅使中國(guó)共產(chǎn)黨保持了足夠的純潔性與先進(jìn)性，而且提高了自身領(lǐng)導(dǎo)能力。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱十八屆四中全會(huì)《決定》)將黨內(nèi)法規(guī)明確納入我國(guó)社會(huì)主義法治體系，并在十九大報(bào)告以及十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱十九屆四中全會(huì)《決定》)中不斷強(qiáng)調(diào)“依規(guī)治黨”“形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系”。在此背景下，國(guó)內(nèi)法學(xué)界以及政治學(xué)界有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的研究不斷發(fā)展，涌現(xiàn)出一大批研究成果。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)研究來說，法學(xué)以及政治學(xué)領(lǐng)域的研究是必不可少的，但對(duì)其歷史的研究更是不可或缺的。然而相比于黨內(nèi)法規(guī)的政治學(xué)以及法學(xué)研究而言，目前有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的歷史研究還相對(duì)薄弱，部分學(xué)者對(duì)特定時(shí)期(如新民主主義革命時(shí)期或改革開放以來等)的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了探討，但研究成果并不豐富，缺乏全面的研究成果且迄今還沒有立足于中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展近百年歷史這一宏大時(shí)間跨度下研究黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的成果。在此時(shí)間節(jié)點(diǎn)，這無(wú)疑成為黨內(nèi)法規(guī)研究乃至黨史研究需要重點(diǎn)加強(qiáng)的方面?；诖耍疚臄M對(duì)近百年中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史加以梳理并就其發(fā)展規(guī)律進(jìn)行分析，以期推動(dòng)學(xué)術(shù)界對(duì)此問題作進(jìn)一步研究。

1 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)百年史

法是隨著國(guó)家的出現(xiàn)而出現(xiàn)的，而中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)作為調(diào)整中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)關(guān)系的特殊法現(xiàn)象，則是在中國(guó)共產(chǎn)黨誕生后隨著管黨治黨的需要而產(chǎn)生的，并在黨的建設(shè)偉大實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。從歷史上來看，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念最初由毛澤東在1938年首次使用，但作為一種現(xiàn)實(shí)存在的制度，黨內(nèi)法規(guī)則伴隨黨的建設(shè)始終。在中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展的近百年歷史中，中國(guó)共產(chǎn)黨依據(jù)黨的建設(shè)與發(fā)展實(shí)際需要，在不同的時(shí)期不斷強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，使得黨內(nèi)法規(guī)在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)化黨的建設(shè)方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。而梳理近百年的歷史則不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)歷來都是圍繞黨的歷史任務(wù)，同黨為實(shí)現(xiàn)這些歷史任務(wù)而確立的理論和路線聯(lián)系在一起，朝著黨的建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政的總目標(biāo)而進(jìn)行的[2]61。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史，依據(jù)黨在不同歷史時(shí)期所面臨的社會(huì)環(huán)境及其任務(wù)的變化，可以劃分為革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、中華人民共和國(guó)成立后到改革開放前的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、改革開放后到十八大之前的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以及十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)這樣四個(gè)大的歷史階段。

1.1 革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨而言，黨內(nèi)法規(guī)與中國(guó)共產(chǎn)黨是相伴而生的。1921年7月中國(guó)共產(chǎn)黨第一次全國(guó)代表大會(huì)在上海召開，宣告了中國(guó)共產(chǎn)黨的成立。與此同時(shí)，大會(huì)通過了《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱《綱領(lǐng)》)。《綱領(lǐng)》共十五條，規(guī)定了黨的名稱以及性質(zhì)等，并提出了黨的最終奮斗目標(biāo)?！毒V領(lǐng)》明確宣布“我黨定名為‘中國(guó)共產(chǎn)黨’”，并初步規(guī)定了黨的綱領(lǐng)?！毒V領(lǐng)》對(duì)黨的組織章程、組織原則、組織機(jī)構(gòu)和發(fā)展黨員作了明確規(guī)定，成為黨的歷史上第一部具有黨章性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)，也是黨的歷史上的第一部黨內(nèi)法規(guī)。

在黨史上，黨章是效力最高、最為重要、最為根本的黨內(nèi)法規(guī)，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中起著“母法”的作用，是其他黨內(nèi)法規(guī)制定的依據(jù)。黨章是在1922年7月上海召開的中共二大上通過的，是中國(guó)共產(chǎn)黨第一部比較完整的章程，設(shè)立黨員、組織、會(huì)議、紀(jì)律、經(jīng)費(fèi)及附則六章，共二十九條。黨章第一次詳盡規(guī)定了黨員條件和入黨手續(xù)，對(duì)黨的組織原則、組織機(jī)構(gòu)、黨的紀(jì)律和制度也都作了具體的規(guī)定。黨章的核心內(nèi)容是建立了嚴(yán)密的組織并加強(qiáng)了黨的紀(jì)律，而最大貢獻(xiàn)也在于建立了嚴(yán)密的組織，加強(qiáng)了黨的紀(jì)律。黨章的產(chǎn)生標(biāo)志著黨的自身建設(shè)在創(chuàng)建時(shí)期取得了初步成果，使黨能以無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)的面貌迅速?gòu)闹袊?guó)各政黨和團(tuán)體中脫穎而出，獲得中國(guó)工人階級(jí)和其他勞動(dòng)群眾的信賴，為以后黨的建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[3]34。此后一直到現(xiàn)在，黨章不僅是管黨治黨的依據(jù)，且依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了多次修改。近百年間，黨章堅(jiān)持實(shí)事求是的品格，高度凝練了黨對(duì)革命和建設(shè)認(rèn)識(shí)的理論升華。

正如習(xí)近平指出：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩?！盵4]黨章的誕生為管黨治黨提供了根本依據(jù)，也拉開了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的序幕。此后中國(guó)共產(chǎn)黨依據(jù)管黨治黨的需要加快了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的步伐，到中共擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)召開前后相繼通過了《中國(guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》《中央巡視條例》等多部重要黨內(nèi)法規(guī)。1938年10月在延安召開的中共擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)上，鑒于張國(guó)燾嚴(yán)重破壞黨內(nèi)紀(jì)律的行為以及以往黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不夠強(qiáng)化所帶來的危害，黨中央開始重視加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面的工作。在此次會(huì)議上，劉少奇作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》，還審議通過了《中共擴(kuò)大的六中全會(huì)關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》等多部重要文件，強(qiáng)調(diào)了黨法黨規(guī)以及黨紀(jì)的重要性。之后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，到中華人民共和國(guó)成立之前，相繼發(fā)布了包括《中共中央關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》《中共中央關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行報(bào)告制度的指示》等大量法規(guī)。就調(diào)整領(lǐng)域來看，這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整事項(xiàng)比較廣泛，涉及黨的紀(jì)律、宣傳、組織、黨員與黨的干部等多個(gè)領(lǐng)域。這些黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律，統(tǒng)一黨的思想和行動(dòng)，確保黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民奪取新民主主義革命勝利發(fā)揮了重要作用。

中國(guó)共產(chǎn)黨從一開始就非常注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，力圖通過黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)來規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)及黨員的行為。中國(guó)共產(chǎn)黨成立前期，受革命形勢(shì)的制約，加之黨對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨方面作用認(rèn)識(shí)的不足，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與黨強(qiáng)化自身建設(shè)以確保黨真正形成一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘的需要相比，還存在一定差距。例如，黨內(nèi)法規(guī)不夠健全、規(guī)范性與穩(wěn)定性不夠、體系化不足以及執(zhí)行力偏弱等，甚至有的黨內(nèi)法規(guī)在名稱上也不規(guī)范，多以“決定”“指示”等形式出現(xiàn)。不僅如此，這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上也存在一些問題，在規(guī)定上往往過于模糊和籠統(tǒng)，對(duì)于黨內(nèi)權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定不夠明確和細(xì)致，尤其是對(duì)于黨的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)范和約束不夠。因此在實(shí)踐中存在不能有效地通過黨內(nèi)法規(guī)集中黨內(nèi)正確意見的問題，也難以通過黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)有效制止錯(cuò)誤路線的執(zhí)行。六屆六中全會(huì)之后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)受到了黨內(nèi)重視，并開始在管黨治黨以確保黨內(nèi)行動(dòng)統(tǒng)一方面不斷發(fā)力，為加強(qiáng)黨的建設(shè)以帶領(lǐng)中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)新民主主義革命勝利提供了重要保障。從發(fā)展的角度來說，作為黨誕生、成長(zhǎng)和發(fā)展壯大的重要時(shí)期，這一時(shí)期為完備的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行了有益探索，這些探索既是中國(guó)共產(chǎn)黨成長(zhǎng)、成熟，又是黨內(nèi)法規(guī)的完善的必經(jīng)之路[5]。

1.2 中華人民共和國(guó)成立后至改革開放前的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

中華人民共和國(guó)成立后到改革開放之前是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行社會(huì)主義革命和建設(shè)的時(shí)期，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史上的一個(gè)重要階段。1949年10月1日中華人民共和國(guó)成立，宣告了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的確立，如何領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義革命和建設(shè)并確保黨長(zhǎng)期執(zhí)政，成為黨必須認(rèn)真對(duì)待的問題。為此中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)合新的形勢(shì)與任務(wù)有重點(diǎn)地推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，強(qiáng)化了對(duì)于自身建設(shè)的要求。1949年11月中共中央發(fā)出《中共中央關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，同時(shí)成立了以朱德為第一任中央紀(jì)委書記的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。1950年5月《中共中央關(guān)于在全黨全軍開展整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的指示》發(fā)出，要求各級(jí)黨組織結(jié)合總結(jié)工作，開展批評(píng)與自我批評(píng)，克服黨內(nèi)居功自傲情緒、命令主義作風(fēng)以及極少數(shù)人貪污腐化等錯(cuò)誤，密切黨和人民的聯(lián)系。1953年3月鑒于黨內(nèi)存在官僚主義、違法亂紀(jì)等問題，中共中央發(fā)出《關(guān)于開展反對(duì)官僚主義、反對(duì)命令主義、反對(duì)違法亂紀(jì)的指示》。1954年2月召開的七屆四中全會(huì)則針對(duì)黨內(nèi)分裂活動(dòng)通過了《關(guān)于增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)的決議》等，再次強(qiáng)調(diào)了黨的紀(jì)律。1962年3月中共中央、國(guó)務(wù)院又相繼發(fā)布了《關(guān)于厲行節(jié)約的緊急規(guī)定》等。這些法規(guī)或規(guī)定的發(fā)布和實(shí)施對(duì)于強(qiáng)化黨的建設(shè)以保持黨的純潔性和保障黨內(nèi)團(tuán)結(jié)起到了重要作用，對(duì)于黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行社會(huì)主義革命和建設(shè)發(fā)揮了重要影響。

1966年之后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)步入了緩慢發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期盡管也出臺(tái)了一些黨內(nèi)法規(guī)，但缺少依規(guī)治黨的思維。從內(nèi)容上來看，伴隨著國(guó)家政治運(yùn)動(dòng)的風(fēng)起云涌，這一階段的黨內(nèi)法規(guī)變動(dòng)性很大，缺乏法應(yīng)有的穩(wěn)定性。而從黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行程序來看，則存在監(jiān)督機(jī)制缺失，一些黨員權(quán)利得不到保障，導(dǎo)致黨員權(quán)利被虛化的問題。由于規(guī)范性不足，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)不夠權(quán)威，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的制約作用。其間盡管中共中央也曾下發(fā)《關(guān)于整頓、恢復(fù)、重建黨的組織的意見和問題》等，要求恢復(fù)黨的組織生活，在全黨范圍內(nèi)進(jìn)行整黨建黨活動(dòng)的試點(diǎn)，從黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的層面上進(jìn)行過相應(yīng)的努力，但由于大環(huán)境對(duì)于法治建設(shè)的忽視，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在一定程度上受到了錯(cuò)誤指導(dǎo)思想的制約。

中華人民共和國(guó)成立后到改革開放前的這一時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)先揚(yáng)后抑，經(jīng)歷了發(fā)展、曲折探索以及緩慢發(fā)展的過程。前期黨內(nèi)圍繞黨在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的任務(wù)，制定了大量旨在保持黨的先進(jìn)性與純潔性以及確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)決策的黨內(nèi)法規(guī)，為社會(huì)主義革命的順利完成提供了根本指導(dǎo)和重要保障。但后期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)則步入發(fā)展緩慢時(shí)期。黨內(nèi)法規(guī)的政治性、綱領(lǐng)性比較突出，但是規(guī)范性和程序性不足。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)缺乏與國(guó)家法相協(xié)調(diào)的意識(shí)，沒有確立黨在“憲法與法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的法治原則。而且黨內(nèi)法規(guī)制定程序、名稱等都相對(duì)隨意，規(guī)范效力及其等級(jí)秩序體系不夠穩(wěn)定，執(zhí)行效果一定程度上取決于具體領(lǐng)導(dǎo)人的政治意志。總體而言，這一時(shí)期“以黨代政”的現(xiàn)象較為突出，以黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)文件的形式規(guī)定某些現(xiàn)在看來屬于國(guó)家法律、行政法規(guī)、政府規(guī)章所應(yīng)規(guī)范事項(xiàng)的情況比較明顯[6]222?？傮w上未能兌現(xiàn)毛澤東、劉少奇等第一代領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”的法治化期待[7]。但是這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)所取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也尤為寶貴深刻，值得認(rèn)真總結(jié)。

1.3 改革開放后到十八大之前的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

十一屆三中全會(huì)是中華人民共和國(guó)成立以來黨和國(guó)家歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折，開創(chuàng)了我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的新階段。此次全會(huì)實(shí)現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在歷史上具有深遠(yuǎn)意義的轉(zhuǎn)折，而黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)乃至我國(guó)整個(gè)社會(huì)主義法治建設(shè)也借助黨的政治意志與決斷開始重回正軌，迎來了大發(fā)展。為了使黨內(nèi)政治生活走向正軌，1980年2月十一屆五中全會(huì)通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》)。這是1976年以后中共中央制定的一部?jī)H次于黨章的基礎(chǔ)性法規(guī)。在十一大黨章并未徹底正本清源的情況下，《準(zhǔn)則》在保證黨的路線、方針、政策貫徹執(zhí)行以及黨內(nèi)政治生活有序開展方面發(fā)揮了無(wú)可替代的重要作用。《準(zhǔn)則》立足于時(shí)代特征和現(xiàn)實(shí)要求對(duì)黨組織和黨員應(yīng)當(dāng)遵守的政治和組織原則做了明確規(guī)定，確定了嚴(yán)明黨紀(jì)等方面的基本規(guī)矩，為黨內(nèi)政治生活走上正軌奠定了基礎(chǔ)?！八粌H重申了延安時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨形成的好傳統(tǒng)、好規(guī)矩，而且在總結(jié)新鮮經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上又增添了新的重要內(nèi)容，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的強(qiáng)大武器?！盵8]

之后中共中央、國(guó)務(wù)院還印發(fā)了《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》等多部重要法規(guī)。1987年10月召開的十三大明確提出，在新的歷史條件下，在黨的建設(shè)上要走出一條“靠改革和制度建設(shè)的新路子”。在此背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨再次加大了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的力度，相繼印發(fā)了包括《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》等大量黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。尤其需要指出的是，1990年7月的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，作為中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)第一部“立法法”，被認(rèn)為是中國(guó)共產(chǎn)黨自身制度化與建設(shè)黨內(nèi)部法治制度開放進(jìn)程中的里程碑[9]。其實(shí)施標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入一個(gè)全新時(shí)期，意味著現(xiàn)代法治因素開始注入黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過程，法治思維逐漸成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)過程中的慣常思維。

1997年9月十五大報(bào)告首次將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為治國(guó)理政的基本方略。由此1997年十五大提出、1999年《憲法》修正案確立后，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”成為一項(xiàng)憲法原則。而黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也開始在依法治國(guó)的推動(dòng)和影響下進(jìn)一步加強(qiáng)。受依法治國(guó)理念的激勵(lì)與促動(dòng)，中組部印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》等先后發(fā)布，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)呈現(xiàn)出良好局面。2003年12月中共中央頒布實(shí)施了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，成為黨的歷史上第一部有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的專門法規(guī)，表明了黨對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督問題的重視。同時(shí)還頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，成為黨內(nèi)又一部基礎(chǔ)性重要法規(guī)。

改革開放之后尤其是十五大確立了依法治國(guó)的方略之后一直到十八大之前，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在法治思維的引領(lǐng)下蓬勃發(fā)展。這一階段黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的特點(diǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨開始越來越重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性不斷提升，作為黨運(yùn)用法治思維管黨治黨的制度成果，開始逐漸融入國(guó)家治理規(guī)則體系，成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保障。這一時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)無(wú)論在法規(guī)數(shù)量上還是在制定效率上，都獲得了極大提高。然而在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)在數(shù)量突進(jìn)的同時(shí)并沒有同時(shí)使所有法規(guī)在質(zhì)量上獲得很好的保障，部分黨內(nèi)法規(guī)之間在內(nèi)容上存在沖突，其制度與規(guī)則甚至與國(guó)家法在內(nèi)容上出現(xiàn)重疊現(xiàn)象，不但浪費(fèi)了法治資源，而且在對(duì)黨員干部的要求上出現(xiàn)了明顯的降格現(xiàn)象。不僅如此，黨內(nèi)法規(guī)在數(shù)量不斷增加的同時(shí)，部分法規(guī)執(zhí)行力問題并沒有有效跟進(jìn)，一些黨內(nèi)法規(guī)淪為擺設(shè)，不但對(duì)推進(jìn)黨的自身建設(shè)沒有產(chǎn)生預(yù)期作用，反而因?yàn)閭€(gè)別黨內(nèi)法規(guī)空設(shè)與虛置而對(duì)整個(gè)國(guó)家法治建設(shè)產(chǎn)生了不良示范效應(yīng)。受此影響，黨自身的建設(shè)也受到一定程度的制約，黨內(nèi)腐敗問題開始顯化。在此背景下，立足于更高的政治站位并以更為開闊的視野和更為明確的思路重新審視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，將黨內(nèi)法規(guī)納入社會(huì)主義法治體系中與國(guó)家法協(xié)同共進(jìn)，使黨內(nèi)法規(guī)更好地發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，無(wú)疑成為現(xiàn)實(shí)所需。

1.4 十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

十八大報(bào)告指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心?！盵10]這為中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了方向指引。

十八大之后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民向新時(shí)代邁進(jìn)，以反腐為主線的黨的建設(shè)進(jìn)入新階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也再次進(jìn)一步加強(qiáng)。2012年12月中央政治局召開會(huì)議審議并通過了《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“八項(xiàng)規(guī)定”)。“八項(xiàng)規(guī)定”從規(guī)范行為入手，由表及里、深入人心，起到了凈化黨員思維觀念與純潔黨性的效果，也提升了普通百姓對(duì)黨的滿意度和信心。黨風(fēng)、政風(fēng)得到凈化，也促進(jìn)了社會(huì)風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變[11]。該規(guī)定成為引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)全面進(jìn)入新階段的號(hào)角。之后中共中央制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，進(jìn)一步規(guī)范了黨內(nèi)的立法制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨第一部正式、公開的黨內(nèi)“立法法”。該條例發(fā)布后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)開始正式步入全新發(fā)展階段，一大批過時(shí)或不適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件被清理。這對(duì)于引領(lǐng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，踐行依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨發(fā)揮了重要作用。

與此同時(shí)，中共中央部署開展了分兩階段進(jìn)行黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。通過清理摸清了中央黨內(nèi)法規(guī)制度的家底，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，有力維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一及法規(guī)制度的真正落地。不僅如此，這一時(shí)期黨中央已經(jīng)開始關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設(shè)，并加強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃工作。2013年11月《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》全文發(fā)布，一大批中央黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系漸成規(guī)模[12]。

十八屆四中全會(huì)充分肯定了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在我國(guó)法治建設(shè)中的重要性，并明確將黨內(nèi)法規(guī)納入社會(huì)主義法治體系。十八屆六中全會(huì)則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了制度管黨與全面從嚴(yán)治黨的重要意義，使黨內(nèi)法規(guī)的地位得到進(jìn)一步突顯。在此基礎(chǔ)上，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》于2016年12月印發(fā)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了更為具體的要求，而全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議也于同月召開，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行了規(guī)劃部署。此后十九大報(bào)告提出，“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”[13]68，進(jìn)一步指明了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方向。與之相適應(yīng)，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》也于2018年2月印發(fā)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)再次迎來一個(gè)新的高潮。

十八大之后，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)取得了新的重大成就，有了更新的發(fā)展[14]。這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)，一方面集中展現(xiàn)了黨中央管黨治黨的新理念新思想新實(shí)踐，另一方面也反映了依規(guī)治黨、標(biāo)本兼治、規(guī)范執(zhí)紀(jì)的思維邏輯[15]。就其特點(diǎn)而言，這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)呈現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接與分離相結(jié)合、目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合、法規(guī)制定與督促落實(shí)相結(jié)合以及單行法規(guī)制度建設(shè)與體系化建設(shè)相結(jié)合的特點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)在制定、清理、備案等方面日趨規(guī)范化，制度建設(shè)水平明顯提升，內(nèi)容上更具可操作性，執(zhí)行上更具剛性。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的帶動(dòng)下，一批腐敗窩案得到治理，大量腐敗分子紛紛落馬。這在彰顯中國(guó)共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨決心、宣示其以法治思維和法治方式管黨治黨的同時(shí)，也進(jìn)一步增強(qiáng)了廣大人民群眾對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)以及社會(huì)主義法治建設(shè)的信心，開啟了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的新篇章。

2 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的體系化

就黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史來看，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)歷了最初只有一部不成熟的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，到逐漸有幾部黨內(nèi)法規(guī)但內(nèi)容不成體系的階段，再到如今有了數(shù)量眾多的黨內(nèi)法規(guī)且在制度上更加完善、體系上也涵蓋中央與地方兩個(gè)層次的過程。

2.1 黨內(nèi)法規(guī)制度體系化的努力

黨內(nèi)法規(guī)作為一種管黨治黨的制度規(guī)范，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等方面。這幾個(gè)方面相互影響、相互制約，共同支撐起黨的自身建設(shè)的偉大工程。從歷史上來看，黨內(nèi)法規(guī)制度從無(wú)到有、從少到多的發(fā)展過程中，一個(gè)重要特征就是圍繞實(shí)現(xiàn)不同時(shí)期黨的政治任務(wù)需要而逐步趨向體系化。尤其是在改革開放后，中國(guó)共產(chǎn)黨重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系化問題，明確提出黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設(shè)方向。早在2006年胡錦濤就提出，要適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。胡錦濤在黨內(nèi)首次使用了“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的說法，將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)納入了體系化的視野。2009年9月召開的十七屆四中全會(huì)則明確了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的根本是黨章，核心內(nèi)容是民主集中制，這使此后的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)道路更加清晰[16]。2011年1月10日胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上再次指出：“要適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)再次明確了體系化的發(fā)展方向。2012年5月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是體系建設(shè)的標(biāo)志性成果，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開始進(jìn)入體系化的新時(shí)期[17]。該條例在充分總結(jié)之前的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)制定的程序，不僅使黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化程度得到進(jìn)一步提升，而且明確提出了“建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的基本目標(biāo)以及“維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性”的基本原則，并規(guī)定了“制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進(jìn)行，科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”(1)參見2012年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第一條、第七條以及第八條。。十八大之后，黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)的方向更加明顯，黨中央先后頒布了多部重要文件推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)及其制度體系化工作。2013年印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》明確提出，要以黨章為根本，以民主集中制為核心，積極推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作，加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系。而十八屆四中全會(huì)《決定》則將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”明確納入了全面依法治國(guó)的目標(biāo)之中，并在此后十九大報(bào)告以及十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)。這些都為最終構(gòu)建“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完整、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”做出了重要努力。

2.2 從中央到地方的縱向黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)成

目前從縱向上來看黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)初步形成為一個(gè)由章程、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則等共同組成的相對(duì)較為成型的制度體系。其中黨章在這一體系中具有母法地位，它作為黨的建設(shè)原理的集中體現(xiàn)，是黨內(nèi)法規(guī)體系的靈魂，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的最高依據(jù)，是最高的黨內(nèi)法規(guī)，具有最高的約束效力。以黨章為依據(jù)，中央制定頒發(fā)了一系列的準(zhǔn)則、條例和規(guī)定，中紀(jì)委和黨中央各工作機(jī)關(guān)分別制定印發(fā)了較為系統(tǒng)的制度、規(guī)定和辦法。同時(shí)各省級(jí)地方委員會(huì)也制定了一些地方性黨內(nèi)法規(guī)，如《浙江省黨內(nèi)監(jiān)督十項(xiàng)制度實(shí)施辦法(試行)》等。

與黨章相比，其他黨內(nèi)法規(guī)(包括地方性黨內(nèi)法規(guī))是黨章有關(guān)規(guī)定的具體化，是這一體系中的部門法規(guī)、子法規(guī)或這些部門法規(guī)與子法規(guī)的分支，具體規(guī)定著黨組織或黨員在各個(gè)具體領(lǐng)域中的權(quán)利與義務(wù)，在管黨治黨方面各自發(fā)揮著特定作用。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在縱向上形成了由中央和地方兩級(jí)共同推進(jìn)的格局。中央一級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)制定主體有黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)。地方一級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體則主要是各省級(jí)地方委員會(huì)。這樣一種黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的格局既顧及了維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一性以確保黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)需要，也考慮到了地方管黨治黨過程中的、可能出現(xiàn)和需要應(yīng)對(duì)的一些個(gè)別情況與特殊需求?？傮w來看，現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容廣泛，初步形成了指導(dǎo)思想明確、規(guī)范效力清晰、結(jié)構(gòu)相對(duì)完整、門類比較齊全的黨內(nèi)法規(guī)制度體系[18]。

2.3 以“1+4”為條塊的橫向黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架

就縱向而言，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)形成了一個(gè)從中央到地方、兼顧黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方能動(dòng)性的兩級(jí)法規(guī)制度體系。而在橫向上亦即黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范的內(nèi)容層面上，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》則提出，要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則，完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，明確提出了黨內(nèi)法規(guī)制度體系“1+4”的框架結(jié)構(gòu)，即在黨章之下將黨內(nèi)法規(guī)制度劃分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。該意見旨在形成以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，四大板塊相互支撐、內(nèi)在協(xié)同的制度體系，以全方位覆蓋黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)之基本領(lǐng)域。目前來看，在以上四板塊中黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還存在一些短板，與全面從嚴(yán)治黨的需求尚存在一定差距，尤其是在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)與監(jiān)督保障法規(guī)方面，基礎(chǔ)主干性法規(guī)還存在缺位現(xiàn)象。為此需要結(jié)合該意見的要求以及全面從嚴(yán)治黨的需要，進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推動(dòng)形成新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的“四梁八柱”，實(shí)現(xiàn)法規(guī)制度的供給和管黨治黨實(shí)踐需求相平衡[19]。

從總體上看，經(jīng)過中國(guó)共產(chǎn)黨多年的不斷努力，黨內(nèi)法規(guī)基本上形成了一個(gè)內(nèi)容廣泛覆蓋且相對(duì)科學(xué)的初步制度體系。黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施及其制度體系的形成，規(guī)范了黨組織和黨員的行為，有力地促進(jìn)了黨執(zhí)政能力的提高，在黨和國(guó)家的政治生活中發(fā)揮了巨大作用，得到了全黨和全國(guó)人民的認(rèn)同。盡管目前來看黨內(nèi)法規(guī)制度體系還存在一些不協(xié)調(diào)之處，也存在一些尚需改進(jìn)的制度不足，依舊需要繼續(xù)健全和完善，但在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在廣大黨員的支持和擁護(hù)下，在廣大人民群眾的鼓勵(lì)和監(jiān)督下，并伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨建黨理論與社會(huì)主義法治理論的深化與全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必然會(huì)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，而黨內(nèi)法規(guī)制度體系也必將逐步得到健全和完善，從而在維護(hù)黨的先進(jìn)性與純潔性，保障黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)并進(jìn)而推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略、全面實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略方面發(fā)揮更大作用。

3 對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)歷史發(fā)展規(guī)律的思考

作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨即將步入百年華誕。立足于黨史的角度，中國(guó)共產(chǎn)黨百年史實(shí)際上也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的百年史，同時(shí)也是中華民族開始真正走向復(fù)興、重新屹立于世界民族之林的百年史。習(xí)近平指出，歷史是最好的教科書，學(xué)習(xí)黨史、國(guó)史，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義、把黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)的必修課[20]。而黨內(nèi)法規(guī)史作為黨史不可或缺的組成部分，自然也在其中。當(dāng)前無(wú)論是全面依法治國(guó)，還是全面從嚴(yán)治黨，都已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流，而黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)則是深入推進(jìn)全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨的客觀需要和必然選擇。在此背景下梳理、歸納、總結(jié)中國(guó)共產(chǎn)黨近百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史發(fā)展規(guī)律，對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)乃至避免全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨多走彎路，無(wú)疑具有重要意義。

3.1 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要立足于全面從嚴(yán)治黨的需要

十九大報(bào)告指出，“勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格”[13]26。十九屆四中全會(huì)提出，“堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，增強(qiáng)憂患意識(shí)，不斷推進(jìn)黨的自我革命，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性”。而黨內(nèi)法規(guī)就是黨用以提高對(duì)自身之要求，推進(jìn)自我革命的制度保障，因管黨治黨需要而產(chǎn)生，并為實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨以永葆黨的先進(jìn)性和純潔性，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力需要而存在的。從法理上來說，法作為一種制度理性，是社會(huì)需求的產(chǎn)物?！胺傻娜床皇窍闰?yàn)的思想、哲學(xué)的思辨，也不是僵硬的實(shí)證法學(xué)，而是人類的良知與實(shí)際需求。”[21]62人類法律發(fā)展的歷史早已表明，“法律是一種借以滿足社會(huì)需要的方法”[22]103，“法律是一種公共產(chǎn)品，而產(chǎn)品的市場(chǎng)需求是該產(chǎn)品存在和發(fā)展的前提”[23]114。在這一點(diǎn)上，無(wú)論是國(guó)家法還是黨內(nèi)法規(guī)，其作為具有相應(yīng)理性的制度，顯然都遵循著同樣的規(guī)律。“制度的作用是為社會(huì)服務(wù)，因此制度必須要適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，才能推動(dòng)社會(huì)發(fā)展?！盵24]黨內(nèi)法規(guī)是有中國(guó)特色的政黨治理的寶貴經(jīng)驗(yàn)[25]，是應(yīng)運(yùn)而生的必然產(chǎn)物[26]，自黨誕生以來便受到中國(guó)共產(chǎn)黨的高度重視，并被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。而之所以一直受到高度重視和反復(fù)強(qiáng)調(diào)就在于在黨發(fā)展的歷史上，無(wú)論是在建立和維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面，還是在保持黨自身的肌體健康與工作活力方面，抑或是在宣傳黨的路線、方針、政策方面，客觀上都需要這樣一種規(guī)范來管黨治黨，以保證黨自身的純潔性與先進(jìn)性，保障自身建設(shè)，確保中國(guó)共產(chǎn)黨始終具備并保持應(yīng)有的戰(zhàn)斗力，能夠成為中國(guó)革命以及中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。黨內(nèi)法規(guī)作為黨對(duì)自身的高度自律且對(duì)黨員的嚴(yán)格他律，適應(yīng)了“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”的歷史需要以及現(xiàn)實(shí)需求，是中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶，是中國(guó)共產(chǎn)黨探尋依法治黨的有效嘗試，是對(duì)中國(guó)社會(huì)法治化道路的積極探索[27]101。就此而言，黨的需要尤其是“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”以加強(qiáng)黨自身建設(shè)和實(shí)現(xiàn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的需要，決定了黨內(nèi)法規(guī)及其制度產(chǎn)生、存在以及發(fā)展完善的必要性與必然性。

在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的近百年間，黨內(nèi)法規(guī)一直都圍繞黨在各個(gè)時(shí)期的不同使命與任務(wù)而制定、實(shí)施并逐步強(qiáng)化和細(xì)化，也一直都在關(guān)注和強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)管黨治黨的過程中與黨的事業(yè)興衰同步。在今后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過程中，立足于并適應(yīng)管黨治黨的需要尤其是全面從嚴(yán)治黨的需要，因時(shí)而定，應(yīng)需而改，依舊是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不變的方向。正如有學(xué)者指出的：“黨規(guī)只有應(yīng)需而立，其制定和實(shí)施才能直接滿足某種黨內(nèi)制度需求；只有應(yīng)運(yùn)而生，作出的規(guī)定才能符合中央要求、切合實(shí)際、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切；只有應(yīng)時(shí)而出，抓住制度創(chuàng)新的窗口期和制度出臺(tái)的最佳時(shí)機(jī)，才能保證既不超前也未滯后，‘生逢其時(shí)’?！盵28]當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，在這樣一個(gè)時(shí)代需要黨深刻認(rèn)識(shí)自身面臨的“四大考驗(yàn)”，需要直面 “四大危險(xiǎn)”，需要始終保持戰(zhàn)略定力，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。為此需要立足于全面從嚴(yán)治黨以加強(qiáng)和改善黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)際需要，圍繞黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)，補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建并完善以“1+4”為基本框架、內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完整、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨以及全面依法治國(guó)，提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實(shí)黨內(nèi)制度保障。

3.2 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要服務(wù)于全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)

全面依法治國(guó)是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。而強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)則是作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨致力追求法治，踐行全面依法治國(guó)的必然選擇，是黨運(yùn)用法治思維管黨治黨并將管黨治黨納入法治化軌道的必然要求。法治就其本質(zhì)而言是一種規(guī)則之治，是基于對(duì)規(guī)則的尊重與遵守而實(shí)現(xiàn)的國(guó)家治理與社會(huì)治理。在全面依法治國(guó)的背景下，國(guó)家及社會(huì)治理的方方面面都需要納入法治的軌道之中。作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨，其活動(dòng)更需要納入法治的軌道，更需要追求通過規(guī)則這種客觀理性來實(shí)現(xiàn)自身的治理，其自身更要遵守國(guó)家的憲法和法律并需要遵守黨內(nèi)法規(guī)。這是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理、確保黨內(nèi)秩序、統(tǒng)一黨的行動(dòng)，使黨始終成為一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，從而理性應(yīng)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中各種挑戰(zhàn)的客觀要求。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨與中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，客觀上需要依規(guī)治黨，需要借助黨內(nèi)法規(guī)這一相比于國(guó)家法而言要求更高且規(guī)定更嚴(yán)的規(guī)范在法治實(shí)踐中以身作則，做好示范和表率。只有這樣，中國(guó)共產(chǎn)黨才能領(lǐng)導(dǎo)好廣大人民群眾全面推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的宏偉目標(biāo)。不僅如此，關(guān)注并重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，力行依規(guī)治黨，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)得以堅(jiān)持至今的關(guān)鍵。近百年歷史表明，重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨得以成為領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨的制度保障，在自身不斷發(fā)展的歷史中，恰恰是堅(jiān)持了依規(guī)治黨，才使得中國(guó)共產(chǎn)黨面臨當(dāng)前紛雜交錯(cuò)的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境，保持著健康的發(fā)展和對(duì)最大多數(shù)人民利益的維護(hù)。新形勢(shì)下尤其是十八大以來，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的決心與毅力都進(jìn)一步強(qiáng)化，依規(guī)治黨成為必然的選擇[29]。

黨內(nèi)法規(guī)必須要服務(wù)于國(guó)家法治建設(shè)，要與國(guó)家法協(xié)同推進(jìn)、一體建設(shè)。這是中華人民共和國(guó)成立以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與我國(guó)法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)歸納與教訓(xùn)總結(jié)。在歷史上，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法相互協(xié)同的時(shí)候，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)都受到重視和強(qiáng)化并取得突破性進(jìn)展的時(shí)候，更是黨的自身建設(shè)和國(guó)家治理取得顯著成效的時(shí)候。反之當(dāng)二者關(guān)系不夠協(xié)調(diào)出現(xiàn)黨規(guī)代替國(guó)法或者其要求降格到國(guó)法的要求時(shí)，則往往是二者都受到弱化、黨內(nèi)集權(quán)主義思想或自由主義思潮泛濫、導(dǎo)致國(guó)家法治建設(shè)和黨的建設(shè)止步甚至是開倒車的時(shí)候。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史亦即依規(guī)治黨的歷史。該歷史高度濃縮了我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的發(fā)展歷程，是我國(guó)法治建設(shè)在中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)方面的一個(gè)縮影。黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的歷史與我國(guó)法治發(fā)展的歷史高度契合，在一定程度上表明了黨自身建設(shè)尤其是黨自身建設(shè)重要組成部分的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重要性，也表明了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國(guó)家法律制度建設(shè)相協(xié)同的必要性。對(duì)于國(guó)家法治的重視與對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重視，則體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在制度文明方面的認(rèn)知。就此而言，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)并借助黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)加強(qiáng)黨自身的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”，做到依法治國(guó)與依規(guī)治黨相互結(jié)合、彼此促進(jìn)，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)法治的客觀需求和必然規(guī)律。

3.3 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要站位于國(guó)家治理的宏觀視野

作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨的初心和使命是為中國(guó)人民謀福利，為中華民族謀復(fù)興。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的制度保障，其制度建設(shè)必須圍繞這一初心和使命來進(jìn)行。換言之，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的初心和使命在于確保維護(hù)和實(shí)現(xiàn)黨的初心與使命。在歷史各個(gè)階段上，無(wú)論在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民爭(zhēng)取新民主主義革命走向勝利的過程中，還是在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民進(jìn)行社會(huì)主義革命和建設(shè)以及推進(jìn)改革開放的過程中，中國(guó)共產(chǎn)黨都是本著更有助于確保和實(shí)現(xiàn)自身的初心與使命的目標(biāo)強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的。盡管在不同時(shí)期會(huì)面臨不同的政治任務(wù)，但中國(guó)共產(chǎn)黨的初心和使命從未改變，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的初心和使命也從未改變。當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代。這是一個(gè)需要黨凝心聚力、開拓創(chuàng)新，帶領(lǐng)廣大人民群眾直面各種困難和危險(xiǎn)，接受各種挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，盡快爭(zhēng)取全面建成小康社會(huì)的時(shí)代。在這樣一個(gè)時(shí)代，實(shí)現(xiàn)黨的初心和使命依賴于提高黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力，依賴于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。在中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代的背景下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須站位于國(guó)家治理的宏觀視野，著眼于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)只有站位于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀視野，才能夠站得更高、看得更遠(yuǎn)、考慮得更多，才能夠始終立足于全面從嚴(yán)治黨的需要，服務(wù)于全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，全面考量國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)以及倫理道德等在內(nèi)的各類規(guī)范和制度的互助互補(bǔ)，強(qiáng)調(diào)制度的體系化建設(shè)，從而能夠堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合，堅(jiān)持全面依法治國(guó)、依規(guī)治黨和制度治黨協(xié)同推進(jìn)、一體建設(shè)，提升黨的執(zhí)政能力以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地確保并實(shí)現(xiàn)黨的初心與使命。

4 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)敢于做到刀刃向內(nèi)，能夠堅(jiān)持自我革命的同時(shí)也善于堅(jiān)持自我革命的政黨，是一個(gè)能夠真正把廣大人民群眾根本利益放在首要位置，把實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興作為自身最光榮使命的政黨。黨內(nèi)法規(guī)作為“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”所必須依賴的制度，作為中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用法治思維強(qiáng)化并改進(jìn)自身建設(shè)的重要成果，是黨敢于自我革命同時(shí)也做得到自我革命的最重要體現(xiàn)，是黨得以始終奉行“不忘初心、牢記使命”的關(guān)鍵所在，也是當(dāng)代中國(guó)特色社會(huì)主義最突出的制度優(yōu)勢(shì)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)自己奉行高標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)要求，依制度建黨、管黨和治黨的歷史，是立足于自身對(duì)先進(jìn)性和純潔性的要求，尊重規(guī)則、崇尚法治的歷史。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)是確保黨員以及各級(jí)黨組織始終具有法紀(jì)觀念，從而尊重規(guī)則、嚴(yán)守紀(jì)律，保證黨的行動(dòng)統(tǒng)一的需要。而在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)則是助推黨形成并運(yùn)用法治思維，實(shí)行依法治國(guó)的保障。中華人民共和國(guó)的成立宣告了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法在國(guó)家治理體系中的一體化，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法成為國(guó)家治理體系這一有機(jī)體的重要組成部分，其發(fā)展逐漸協(xié)同、契合。此后利用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨成為我國(guó)法治建設(shè)乃至整個(gè)國(guó)家治理的有力保障，突出反映了我國(guó)法治建設(shè)與國(guó)家治理在困難與磨礪中前行并在前行中不斷完善的歷史。由于中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的特殊政治地位以及全面依法治國(guó)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)之必然要求，黨自身的建設(shè)直接影響我國(guó)法治建設(shè)的走向以及國(guó)家治理的進(jìn)程。而黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的成效則直接制約著黨自身建設(shè)的成效，并進(jìn)而影響著我國(guó)法治建設(shè)乃至國(guó)家治理的成效?；诖?，在貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、全面推進(jìn)依法治國(guó)乃至推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須要高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)立足于全面從嚴(yán)治黨的需要，服務(wù)于全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，并站位于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀視野，持續(xù)深入加以推進(jìn)。在當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理越來越需要且離不開全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨，而全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨也已經(jīng)并且將永遠(yuǎn)在路上的情勢(shì)下，這無(wú)疑已經(jīng)成為當(dāng)代“中國(guó)之治”的必然選擇。