別道學(xué)

（武漢市委黨校 湖北·武漢 430000）

基層社會治理是社會治理的重要組成部分,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。黨的十九屆四中全會提出，要夯實基層社會治理基礎(chǔ)，構(gòu)建基層社會治理新格局，加快推進市域社會治理現(xiàn)代化。我國社會治理的重點在基層，難點在基層，創(chuàng)新也在基層。當(dāng)前，我國基層社會治理呈現(xiàn)出碎片化特點,以整體性思維推動城市基層社會治理體制機制創(chuàng)新，對于重塑基層社會模式,調(diào)動各種社會治理力量共同參與推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有直接推動作用。

1 基層社會治理困境：碎片化的社會

英國學(xué)者佩里·?？怂拐J為，“從功能上講，碎片化的治理存在轉(zhuǎn)嫁、讓其他機構(gòu)來承擔(dān)代價；在對需要做出反應(yīng)時各自為政、公眾無法得到服務(wù)或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑等問題。”“碎片化”主要表現(xiàn)為利益主體的多元化和利益分化，即由于職能分工、部門利益、權(quán)力關(guān)系碎片化，每一個利益主體都會慣性的從各自的各種利益需求出發(fā)考慮局部利益,而忽略社會整體利益，導(dǎo)致各部門努力被分解了，形成各利益主體之間形成各種隔閡,造成社會治理層面嚴(yán)重的各自為政和以自我為中心的分離局面。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）各級政府之間聯(lián)動的碎片化。長期以來，我國已經(jīng)形成了中央一?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）—地級市—縣級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級政府管理層級。由于各級人民政府由于權(quán)責(zé)劃分、資源分配、服務(wù)目標(biāo)、合作方式等方面存在差異，在實際的運行過程中常常存在利益的分歧，如不少下級政府對上級政府的政策實行有選擇性的實施，以確保自身利益的最大化，導(dǎo)致上級政策在基層很難達到預(yù)期目標(biāo)，上下級政府缺乏科學(xué)的機制，導(dǎo)致形成各級政府之間聯(lián)動的碎片化。

（2）利益訴求碎片化。改革開放以來，我國社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大變化，很多人已經(jīng)由體制內(nèi)走向了體制外，伴隨著人們的身份地位、工作性質(zhì)、分配方式等一系列重大的變革，形成了不同的價值觀、利益觀，各種主體在各自的體制內(nèi)尋求利益最大化，造成社會階層與利益主體的分化，導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種“碎片化”的狀態(tài)。如在不同社會階層之間,居民社會階層結(jié)構(gòu)仍舊處在從“土字型”向“橄欖型”轉(zhuǎn)變的過程中，這種階層結(jié)構(gòu)不利于社會穩(wěn)定，容易引發(fā)階層間的融合問題。

（3）政府治理行為的碎片化。政府治理行為的“碎片化”表現(xiàn)在：一是少數(shù)基層黨組織的引領(lǐng)作用不強。一些基層黨組織軟弱渙散，部分基層黨組織組織結(jié)構(gòu)不完備，部分黨組織的主要領(lǐng)導(dǎo)能力低下，導(dǎo)致基層黨組織發(fā)揮政治核心引導(dǎo)力不夠。二是部分基層政府的執(zhí)行能力不高。部分基層政府的職能定位不準(zhǔn)，職責(zé)交叉，掌控的行政資源不足，部門之間協(xié)調(diào)機制欠缺，行政效能不高。三是基層自治建設(shè)“滯后”。當(dāng)前群眾的自治意識和能力總體上偏低，居民參與社會治理的主動性不高，被動應(yīng)付多，主動創(chuàng)新少，居民參與社會自治的有效平臺少，參與的渠道不暢通，在公共決策中的話語權(quán)少。

（4）社會組織合作碎片化。近年來，隨著社會組織在我國的迅猛發(fā)展，積極參與基層社會治理，成為推進基層社會治理的一支有生力量，然而由于政府法規(guī)的限制、自身發(fā)展能力等多因素限制，在參與基層社會治理中的，還存在多個方面的問題：一是身份認同危機，缺乏合作的合法身份。當(dāng)前為有序規(guī)范社會組織發(fā)展，我國實行二元登記管理管理體制，即需要有業(yè)務(wù)主管單位掛靠才能進行到民政系統(tǒng)登記，許多社會組織在組建過程中找不到掛靠的業(yè)務(wù)主管部，而不能合法登記，不能合法的參與基層社會治理的合作。二是資源不共享，呈現(xiàn)資源碎片化現(xiàn)狀。一方面，社會組織由于自身發(fā)展的資源少，導(dǎo)致高素質(zhì)的專業(yè)性人才比較缺乏，導(dǎo)致不能有效承接政府項目，另一方面，政府資源有限，不能有效扶植各種社會組織，導(dǎo)致一些社會組織發(fā)展的資源太少，存活的幾率太低。

2 創(chuàng)新基層社會治理：整體性治理理念的引入

整體性治理是一種新興起的理論，該理論以滿足公民整體需求為主導(dǎo)理念，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)、合作、整合和責(zé)任為治理策略，注重治理層級、治理功能、碎片化的責(zé)任機制和信息系統(tǒng)等方面的整合，旨在構(gòu)建一種基于協(xié)同、合作和整合的整體性治理框架和運作模式。整體性治理是破解碎片化的一條重要途徑，將成為基層社會治理改革創(chuàng)新的新思維，其新觀點包括如下方面：

（1）在治理理念上，倡導(dǎo)“治理的主要目標(biāo)是充分滿足公民的各種需求，公民至上”，認為管理者的施政目標(biāo)首先是要充分調(diào)研居民的需求，然后是動員各種力量參與公共需求的供給。

（2）在治理結(jié)構(gòu)上，提倡“打破中央集權(quán)的金字塔結(jié)構(gòu)，引進網(wǎng)絡(luò)化的扁平化的管理模式”，這樣的結(jié)構(gòu)因行政層級少、部門間橫向聯(lián)系增強，有利于實現(xiàn)相互間有效的溝通和協(xié)調(diào)。

（3）在運行機制上，主張部門之間通過構(gòu)建形式多樣的溝通協(xié)調(diào)機制，在面對公共服務(wù)需求中，提倡通力合作，有效分工，共同擔(dān)責(zé)，各部門之間增進互信。

（4）在實現(xiàn)手段上，強調(diào)使用現(xiàn)代信息技術(shù)和管理手段創(chuàng)新提升管理效能，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)整合各類信息并共享，為社會各類治理主體線上線下參與基層社會治理提供條件。

3 創(chuàng)新基層治理機制：整體性治理構(gòu)建

推進基層社會整體性治理首先要確定基層社會治理創(chuàng)新的總體構(gòu)想和實踐路徑：以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本，以鞏固基層基礎(chǔ)為目標(biāo)，以深化創(chuàng)新改革為驅(qū)動，加強黨的建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)層社會治理創(chuàng)新、深化機構(gòu)改革提升政府服務(wù)社會效能、凝聚服務(wù)基層群眾促進社會協(xié)同善治，推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)進程。具體而言：

3.1 堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強化基層黨組織的引領(lǐng)作用

黨的十九屆四中全會指出，在推進社會治理過程中，要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在推進基層社會整體性治理中，關(guān)鍵就是要發(fā)揮黨組織在各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（1）加強基層組織建設(shè)。要通過培養(yǎng)“領(lǐng)頭燕”工程，選配政治素質(zhì)可靠、業(yè)務(wù)能力強的社區(qū)書記，加強選優(yōu)配強基層社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。要擴大基層黨組織的覆蓋面，增強影響力，在當(dāng)前的薄弱領(lǐng)域如非公有制經(jīng)濟組織、社會組織等組織中積極發(fā)展黨員，成立黨組織，由街道黨工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（2）健全區(qū)域化黨建工作聯(lián)動機制。建立健全城市基層黨建四級聯(lián)動體系。以暢通解決社區(qū)治理重大問題渠道為中心，建立健全“區(qū)—街道—社區(qū)—小區(qū)（網(wǎng)格）”四級區(qū)域化黨建聯(lián)席會議平臺，共享實時信息，形成規(guī)范的聯(lián)絡(luò)機制。

3.2 加強政府部門整合，提升政府服務(wù)社會效能

基層政府要加快轉(zhuǎn)變政府職能，變革行政組織，推進基層大部制改革，優(yōu)化行政流程，提升政府的服務(wù)社會的效能，通過組織間協(xié)調(diào)、對話來化解壓力型體制下基層部門各自為政、信息碎片化、功能碎片化、選擇性執(zhí)行以及“為政績而競爭”等現(xiàn)象，實現(xiàn)整體性治理。

（1）整合基層政府各部門社會治理職能。著眼于提升政府基層社會治理能力水平，按照大經(jīng)濟、大建設(shè)、大民生、大文化、大監(jiān)管的理念，深化政府機構(gòu)改革，整合職能部門力量。

（2）確立街道社會治理主體地位。明確街道作為區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)核心，承擔(dān)區(qū)域黨建和公共管理、公共服務(wù)、公共安全的核心職能，賦予街道區(qū)域規(guī)劃參與權(quán)、區(qū)域內(nèi)重大決策和重大項目建議權(quán)，把街道服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的重點轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化公共服務(wù)、為企業(yè)發(fā)展提供良好公共環(huán)境。

（3）建構(gòu)基層服務(wù)平臺，優(yōu)化基層行政事務(wù)辦事流程。建立街道行政事務(wù)服務(wù)中心，承接政府部門按照“能下盡下”的原則下放審批事項，進一步增強街道、社區(qū)政務(wù)服務(wù)功能。要對全部行政服務(wù)事項工作流程進行逐項梳理，按照路徑最簡、環(huán)節(jié)最少、時間最短的原則，進行流程優(yōu)化再造，縮短辦事時限，減少流轉(zhuǎn)和積壓。

3.3 推進共同治理，發(fā)揮社會各界力量參與社會治理

（1）加強與駐社區(qū)單位和各類企業(yè)的合作。駐社區(qū)單位、各類企業(yè)是參與社區(qū)治理的重要力量，要通過合作形式的創(chuàng)新讓這些重要力量能夠進入社區(qū)基層治理，增強他們參與活動的主動性。一是可以通過街道大工委制度、社區(qū)大黨委制度讓這些主體能為社區(qū)治理的主體單位。其次雙方之間要加強信息的共享，相互之間在活動開展、人員調(diào)配等方面要進行溝通和合作。三是要資源共享。社區(qū)單位和各類企業(yè)的要積極支持社區(qū)的各項工作，社區(qū)要為各類組織提供活動平臺，陣地共享。

（2）深入推進“五社聯(lián)動”（即社區(qū)、社會組織、社工、社會資源和社區(qū)自治組織的聯(lián)動）工作機制。一是要規(guī)范政府購買公共服務(wù)制度。要逐年增加政府購買公共服務(wù)的金額，構(gòu)建財政保障機制。各級政府拓展購買服務(wù)范圍，規(guī)范購買流程，定向培養(yǎng)轄區(qū)內(nèi)的社會組織盡快發(fā)展壯大。二是建立社會組織成長機制。首先是對一些非政治性領(lǐng)域的社會組織要簡化登記程序，降低登記門檻，讓其盡快合法化。其次要加大社會組織孵化器建設(shè)，培育一批社會組織快速成長。最后對一些社會組織要跟蹤培養(yǎng)，讓他們具備社會競爭力，必要是采用政府定向購買的方式讓這些組織長期獲得政府扶植，加快發(fā)展。三是要培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)化社區(qū)骨干隊伍。

（3）培育居民自治的意識與能力。一是要加強居民自治的宣傳，讓居民知曉自身的權(quán)利。加大居民自治相關(guān)法律法規(guī)的宣傳和教育，有通過多種形式的宣傳形式如電視、標(biāo)語、櫥窗、網(wǎng)絡(luò)、短信、講座等將居民自治的基本知識告之居民，增強他們的參政的基本素質(zhì)。二是要創(chuàng)新居民自治的具體協(xié)商平臺機制，讓居民能真正參與協(xié)決策。通過居民議事廳等平臺讓居民能夠參與公共事務(wù)的協(xié)商，真真發(fā)揮協(xié)商的作用。三是通過引導(dǎo)社工組織組織各項活動，在活動中增強居民的自治能力。

3.4 搭建基層社會治理網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺，提升基層社會治理的信息化水平

隨著信息技術(shù)的深入發(fā)展，在社會生活發(fā)揮著重大作用，要積極將信息化手段引入社會治理。首先要搭建基層社會治理網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺，加大信息化平臺建設(shè)，如智慧小區(qū)建設(shè)、城市信息化建設(shè)、政府智慧大腦建設(shè)，實現(xiàn)社會治理網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。其次要加大提升信息化使用的水平。要持續(xù)對工作人員進行信息化技術(shù)培訓(xùn)，掌握最新的信息技術(shù)，適應(yīng)工作需要。