羅永仕①

速生桉(eucalyptus)是對尾葉桉、巨尾桉等樹種的泛稱,屬熱帶與亞熱帶植物。 速生桉生長速度快且抗逆性強,對土質(zhì)要求不高,適合在我國南方大部分地區(qū)種植。 為擺脫國際市場的制約和推進林漿紙一體化項目,以及解決山地丟荒的問題,廣西地方政府自2000 年起通過補貼的形式鼓勵與支持速生桉種植,推動了全區(qū)速生桉及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。 2010 年政府還發(fā)布了《廣西速生桉豐產(chǎn)用材林“十二五”發(fā)展規(guī)劃》,在規(guī)劃期間(2010—2015 年)計劃新造速豐林518 萬畝。 為保證國家木材安全,2013 年中央把建立和發(fā)展木材戰(zhàn)略儲備基地列入中央1 號文件。 在全國2.1億畝木材儲備基地規(guī)劃中,廣西是2 800 萬畝,為全國各省(區(qū))的領(lǐng)頭軍。 優(yōu)越的地理環(huán)境以及國家政策的支持使廣西速生桉種植規(guī)范迅速擴大:2015 年已種植速生桉3 000 多萬畝,占全國人工桉樹總面積的50%以上;2016 年擁有速生桉樹人工林面積200 萬公頃,在廣西每年2 480 萬立方米木材產(chǎn)量中,桉樹以1 700 萬立方米獨占約70%②數(shù)據(jù)來源于《經(jīng)濟日報》,2016 02 01(12)。。

在以速生桉為主的林業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的過程中,各種社會問題也接踵而至。 桉樹有毒的“謠言”沉渣泛起,圍繞桉樹的爭論愈演愈烈并引發(fā)了諸多的社會沖突,進而影響了地方政府的決策。 早在20 世紀(jì)70 年代福建就開始大規(guī)模種植桉樹,但桉樹會致癌的民間傳言曾使福建桉樹的發(fā)展一度出現(xiàn)停滯狀況。 廣東省內(nèi)媒體在1995 年就已出現(xiàn)“反桉”的相關(guān)報道,強烈的社會批判使得廣東佛山市高明區(qū)在2004 年開始實施禁桉政策。 目前廣東21 個省轄市基本上都不再鼓勵種植桉樹,河源、佛山、江門、云浮、陽江、梅州、廣州等市明確限制、禁止種植桉樹。 2012 年《福建省流域水環(huán)境保護條例》正式實施,通過法規(guī)形式明確劃定桉樹等速生樹種禁止種植區(qū)域,特別是保護水源區(qū)。

2014 年廣西壯族自治區(qū)第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議批準(zhǔn)南寧市人大委員會關(guān)于《南寧市飲用水水源保護條例》的修改,新條例增加了“在飲用水源保護區(qū)范圍內(nèi)禁止種植速生桉”的規(guī)定。 2014 年底廣西林業(yè)廳發(fā)出《進一步調(diào)整優(yōu)化全區(qū)森林樹種結(jié)構(gòu)實施方案(2015—2020 年)的通知》(桂林發(fā)[2014]28 號),要求逐步調(diào)減桉、松、杉等人工純林種植規(guī)模(其中桉樹400 萬畝);劃定桉樹適合種植區(qū)域,對位于重點生態(tài)主體功能區(qū)的縣(市、區(qū))實行限種。 此《通知》成為廣西各市(區(qū))縣限制與禁止種植(甚至清理)桉樹的重要依據(jù)。 2017 年3 月,自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于營造山清水秀的自然生態(tài)實施金山銀山工程的意見》(桂政辦發(fā)[2017]29號),明確“十三五”期間全區(qū)將積極開展森林生態(tài)修復(fù)、森林質(zhì)量提升、森林景觀改造等十大行動,禁止在水源林區(qū)、水源地、陡坡地、自然保護區(qū)、高海拔山區(qū)營造桉樹。

民間關(guān)于桉樹有毒的“謠言”說法各異:導(dǎo)致水中魚蝦滅絕和林下寸草不生,是癌癥的禍根,乃至西南大旱的罪魁。 部分媒體視桉樹為“抽水機”與“抽肥機”,還造成水土流失和環(huán)境污染。 隨著南方各省市桉樹種植規(guī)模的迅速擴大,近幾年的反桉行為明顯增加。 與公眾和媒體不同,科學(xué)人員基本上都否認速生桉有毒。 速生桉對其他生物有一定的化感作用[1],但沒有發(fā)現(xiàn)桉樹對環(huán)境或人畜的毒性,“有毒”是因為人們不科學(xué)的種植方式。 化感性、生物多樣性與水土涵養(yǎng)等方面的研究也證明速生桉對環(huán)境和人無毒[2]。

民間傳言與部分媒體報導(dǎo)不僅影響了人們對速生桉的認知,還導(dǎo)致各種社會沖突,對地方政府的行政決策產(chǎn)生了影響。 在“速生桉有毒”仍缺乏科學(xué)依據(jù)的前提下,廣西政府突然轉(zhuǎn)變了政策——從鼓勵種植轉(zhuǎn)為限制與禁止種植。 飲用水源需要確保安全,有必要在飲用水源保護區(qū)內(nèi)禁止種植速生桉這種外來物種;出于景觀的需要,旅游區(qū)可以禁止種植速生桉;中央規(guī)定耕地紅線不能觸碰,因此有必要禁止速生桉侵占耕地;過高的單一性植被占比存在生態(tài)風(fēng)險,適當(dāng)控制速生桉林的規(guī)模有利于生態(tài)多樣和避免大規(guī)模蟲害等環(huán)境問題。 從自治區(qū)的政策來看,選擇性、有限性地限制與禁止速生桉種植具有合理性。 然而,廣西部分地方政府卻在制定與執(zhí)行本土政策時擴大了限制和禁止范圍,一些市(區(qū))縣甚至全面禁止種植速生桉。 何以如此? 這種轉(zhuǎn)變的行為邏輯是什么? 對個中緣由的分析,社會學(xué)依舊缺場。

一、文獻回顧

隨著中央政府權(quán)力的不斷下放,地方政府社會治理的自由裁量權(quán)不斷擴大,這對地方社會的影響越來越大。 然而,地方政府及其行政邏輯實際上受到中央與地方關(guān)系的重要影響,是中央政府激勵制度的邏輯結(jié)果[3]。 因此,地方政府的環(huán)境治理也面臨著“向上”負責(zé)的壓力。 “壓力型政府”是學(xué)界廣為接受的分析框架,壓力型體制生動地描繪出中國各級政府是在各種壓力的驅(qū)動下運行的,從上而下的政治行政命令是其中最核心的壓力[4]。 特別是在政治體制改革之前,地方基層政府直接受命于上級政府成為“代理型政權(quán)經(jīng)營者”,但基層政府在代理上級政府的權(quán)力時并非是完全被動接受的。 改革之后,隨著基層政權(quán)經(jīng)濟實力的增長和主體意識的覺醒,它以更積極的態(tài)度來擴充自己的政策和制度空間,同時以一種實用主義的態(tài)度來對待國家和上級政府的政令[5]。 稅費改革使過去一直依靠從農(nóng)村收取稅費維持運轉(zhuǎn)的基層政府轉(zhuǎn)變到依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付,這種轉(zhuǎn)變也使基層政府的行為模式隨著改變—從過去汲取型變?yōu)楦铀缮⒌摹皯腋⌒汀盵6]。 政府對地方社會的依賴性減小,意味著行政更多地轉(zhuǎn)為“對上負責(zé)”。

自上而下的權(quán)力運作導(dǎo)致下級政府各種“變通”的非正式運作[7]。 但是,壓力型體制只是地方政府采取變通行為的現(xiàn)實基礎(chǔ),變通的真正誘因是權(quán)力在運作過程中缺乏有效的制約與監(jiān)督[8]。壓力型體制下的另一種變通是“共謀”行為,基層政府與它的直接上級政府相互配合,采取各種策略應(yīng)對來自更上一級政府的檢查監(jiān)督[9],政府體系內(nèi)部的共謀正是源于這種壓力型體制的約束與激勵。 由于我國對于政府官員的考核標(biāo)準(zhǔn)在不斷變化,這就使得地方官員偏向執(zhí)行有利于考核的項目來進行表現(xiàn),即地方政府行為中出現(xiàn)了“高權(quán)數(shù)誘因”[10]。 然而,那些有利于考核的項目有時會具有更大的不確定性,在壓力型體制的任務(wù)傳導(dǎo)以及“一票否決”的考核壓力下,“不出事”成為地方政府社會治理的必然邏輯。 “剛性”穩(wěn)定觀的浸淫、“發(fā)展型地方主義”的影響以及“壓力型體制”的助推,促進了基層政府“不出事”邏輯的擴大再生產(chǎn)[11]。

地方政府的環(huán)境治理邏輯并非一成不變。 政府績效考核機制的演進是一個重要導(dǎo)向,各類約束條件的變異使得地方政府在治理目標(biāo)與手段上各不相同[12]。 在新一輪政策調(diào)整中,中央對于地方政府的指令性環(huán)境考核指標(biāo)大為減少,代之以約束性指標(biāo)、指導(dǎo)性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)[13]。 日益寬松的政策環(huán)境下給予地方政府在環(huán)境治理方面更大的自由裁量空間,其環(huán)境治理策略也更加的靈活多樣。 由于地方政府處于各種利益關(guān)系的連接點上,集“代理型政權(quán)經(jīng)營者”與“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”于一身,這使得環(huán)境保護目標(biāo)的實現(xiàn)充滿了不確定性[14]。 如果說在以往的行政體制中,由于中央不斷下放行政權(quán)力,“塊塊”權(quán)力逐漸增強;那么,在當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境建設(shè)中,中央統(tǒng)籌把控的態(tài)勢則更加明顯,中央政府加強自上而下的管理和支配,從而強化了“條條”權(quán)力[15]。 隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的推進以及環(huán)境問題日益突出,中央政府對于環(huán)境治理的要求也越來越高,績效考核的一票否決制成為地方政府不可觸碰的高壓線。 同時,環(huán)保督查制度也促使地方政府保持環(huán)境治理的注意力。 在生態(tài)環(huán)境考核的壓力下,地方政府逐漸改變豁出去發(fā)展的做法,前所未有地重視生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。 但由于壓力型體制的行政慣性,環(huán)境督查通常演變?yōu)檫\動式的治理。其環(huán)境治理的動力卻因為分散而消耗殆盡,環(huán)境治理的職權(quán)也因職能、地域和級別三種因素的分割而趨于零散[16]。

從環(huán)境治理邏輯來看,無論是“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”或“懸浮型政府”,還是壓力型體制的分析框架都不能很好地解釋地方政府轉(zhuǎn)速生桉植政策的行為。 因為科學(xué)研究表明速生桉的毒性只是一種“謠言”,壓力型體制所要求的生態(tài)環(huán)境建設(shè)指標(biāo)并不存在,即不明確的環(huán)境后果既不會讓地方政府面臨被懲罰的壓力,也不會形成所謂的激勵。 同樣地,因為共謀的對象與意圖以及借以成為錦標(biāo)的考量也都不明確,“共謀”與“政治錦標(biāo)”分析框架難以說明地方政府的政策為何從鼓勵轉(zhuǎn)向限制和禁止。 在信訪考核的壓力下,“不出事”成為地方政府基本的行政邏輯,其核心表現(xiàn)是消極和不作為。 這種“不出事”的策略式行為的最大特征是非制度性、非原則性,地方政府往往依照具體“事件”的不同特點和情況,采取不同的“靈活”的手段和方法。 只要不“出事”,地方政府可以變通使用各種方法[17]。 在速生桉種植的問題上,廣西地方政府通過發(fā)布公文的形式明確限制與禁止種植速生桉的區(qū)域,而以消極和不作為的“靈活變通”為基本特征的“不出事”邏輯不能解釋這種政策轉(zhuǎn)變。

貝克和吉登斯認為“被制造的風(fēng)險”(manufactured risk)是現(xiàn)代社會的基本特征,環(huán)境風(fēng)險已由自然轉(zhuǎn)向人為,制度性風(fēng)險尤為普遍。 環(huán)境風(fēng)險的非現(xiàn)實性、不確定性、跨地域性、跨時代性,以及人類決策和行動成為風(fēng)險源等特點對我國傳統(tǒng)的命令控制型環(huán)境治理模式提出挑戰(zhàn)[18]。 如何規(guī)避環(huán)境風(fēng)險成為政府社會治理的一個邏輯[19]。 對于政府的環(huán)境風(fēng)險治理,風(fēng)險的感知、評價與管理是學(xué)界的焦點,但對于速生桉種植政策的轉(zhuǎn)變緣由,環(huán)境風(fēng)險的評估、感知與管理的研究成果也難以說明。

二、“謠言”與地方政府的“風(fēng)險平衡”策略

公眾受各自社會傳統(tǒng)、經(jīng)驗基礎(chǔ)與認知方式的影響,對事物的認知有特殊性,不同于自然科學(xué)的認知范式。 速生桉有毒的各種“謠言”之所以流傳,根源在于認知的差異性,它是地方性知識的產(chǎn)物,并非毫無根據(jù)的謠言。 尤其是在它已然產(chǎn)生實質(zhì)性社會后果的情況下,地方政府在做出重要決策時必然受其影響,何況它對地方社會的影響在某些地方甚至超過了科學(xué)。 因此,與其說地方政府限制與禁止種植速生桉是為了規(guī)避環(huán)境風(fēng)險,倒不如說是為了避免“謠言”產(chǎn)生更多、更嚴(yán)重的社會后果的風(fēng)險,在諸多風(fēng)險之間尋求平衡。 本文所謂的風(fēng)險平衡邏輯不是無為而治的消極策略,而是地方政府積極探索環(huán)境治理有效途徑的行政訴求。 其基本特征是在默認速生桉相關(guān)風(fēng)險普遍存在的前提下,地方政府以平衡不同領(lǐng)域和對象之間的風(fēng)險作為環(huán)境治理的重心,而不是從源頭上規(guī)避這些風(fēng)險。

(一)尋求經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境風(fēng)險的平衡

廣西的地理環(huán)境適合種植速生桉,一般只需5 ～6 年即可成材。 速生桉種植每畝投入的生產(chǎn)成本不高,凈收入?yún)s接近3 000 元,投入產(chǎn)出比遠高于杉樹、松樹等速生樹種。 由于發(fā)展速生桉,廣西林業(yè)各項重要指標(biāo)也都有了大幅增長:2016 年廣西木材產(chǎn)量2 955 萬立方米,占全國44%,穩(wěn)居首位;人造板產(chǎn)量3 688 萬立方米,約占全國1/9,位居第三①數(shù)據(jù)來源于《廣西日報》,2017 10 26(09)。。 其中,纖板和刨花板產(chǎn)量1 000 多萬立方米,位居全國第一;林業(yè)產(chǎn)值達4 770 億元,大部分來自第一產(chǎn)業(yè)的桉樹種植及第二產(chǎn)業(yè)的木材加工②數(shù)據(jù)來源于《中國綠色時報》,2017 08 10(B4)。。 速生桉的種植既提高了山區(qū)農(nóng)戶的經(jīng)濟收入,又增加了地方政府的財政收稅,還對推動林業(yè)發(fā)展起到了非常重要的作用,使得廣西林業(yè)總產(chǎn)值位列全國三甲。 由此可見速生桉及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)對于廣西社會經(jīng)濟的貢獻。 然而,隨著種植規(guī)模的日漸擴大,速生桉受到的非議也越來越多。 部分群眾和媒體視之為洪澇災(zāi)害的罪魁禍?zhǔn)缀蛿嘧咏^孫樹。 相反地,專業(yè)科學(xué)者和技術(shù)人員認為速生桉對生態(tài)環(huán)境與人畜沒有直接危害,是可充分利用的優(yōu)良樹種。

速生桉有無毒性的爭論在本質(zhì)上是兩個不同范式——科學(xué)知識與地方性知識——的交鋒。 從科學(xué)理性來看,速生桉無毒性的證據(jù)充分,廣西地方政府無須限制或禁止種植。 然而,科學(xué)史一再證明所謂的科學(xué)真理卻不斷被證偽或是修正。 科學(xué)知識社會學(xué)的代表人物之一巴里·巴恩斯(Barry Barnes)指出,我們不能理所當(dāng)然地把科學(xué)知識看做唯一的真理,它只是在局部得到了經(jīng)驗的檢驗,或者合理地與其他理論進行了比較,因而這些理論所構(gòu)成的知識體系比那些沒有經(jīng)歷這些過程的理論所構(gòu)成的知識體系更值得信賴[20]30-31。 在核電站建設(shè)的環(huán)境風(fēng)險問題上,專家的風(fēng)險評估與公眾的風(fēng)險感知是相互背離的,前者認為核電站的環(huán)境風(fēng)險可以技術(shù)手段精準(zhǔn)、客觀的評估,而把后者的風(fēng)險感知視為僅靠日常經(jīng)驗的、零散知識甚至是“謠言”的理解[21]。 專家所強調(diào)的科學(xué)生產(chǎn)過程的安全性在錯綜復(fù)雜的社會情境中往往不能得到充分保證,切爾諾貝利和福島核電站等事件就暴露示了科學(xué)理性的局限性。

不僅如此,當(dāng)科學(xué)投入應(yīng)用時,不確定性問題會因為與倫理、經(jīng)濟、社會影響和公眾承受能力等問題混在一起而變得更加復(fù)雜[22]12。 科學(xué)知識是工具知識,是被道德支配和為道德服務(wù)的[23]30。科學(xué)規(guī)范并不能保證科學(xué)研究與利益、政治、價值觀與道德等無涉,科學(xué)結(jié)論也往往無法真正做到價值中立。 質(zhì)言之,對與速生桉相關(guān)的不同群體或個體而言,科學(xué)研究得出的速生桉無毒結(jié)論并非確定無虞。 環(huán)境問題具有復(fù)雜性、滯后性和隱蔽性以及影響后果的廣泛性與深遠性,解決起來具有極大的挑戰(zhàn)性。 隨著生態(tài)環(huán)境破壞惡果的突顯,人們的環(huán)境意識也不斷地提升。 在速生桉及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的過程中,如何規(guī)制其環(huán)境風(fēng)險成為地方政府重要的議題。

其他省份的禁桉舉措也是廣西地方政府限制與禁止種植速生桉的重要原因。 2004 年廣東省以保護生態(tài)環(huán)境為由禁止種植速生桉;福建省的部分市縣隨后也以同樣理由或是以保護水源為由開始限制速生桉的種植。 這些省份的限桉與禁桉舉措形成了桉樹有毒的暗示,給廣西發(fā)展速生桉產(chǎn)業(yè)帶來壓力。 尤其是在生態(tài)環(huán)境考核一票否決的制度下,規(guī)避生態(tài)環(huán)境風(fēng)險自然也就成為地方政府的重要考量。 事實上,速生桉的環(huán)境影響已然浮現(xiàn)。 由于經(jīng)營者只顧眼前利益,過度種植導(dǎo)致了諸如植被單一和土地質(zhì)量下降等問題;樹種單一化不僅隱藏著巨大的生態(tài)風(fēng)險③有觀點認為,持續(xù)至今的澳大利亞山火之所以難以撲滅,過火面積遠超亞馬孫森林大火,部分原因在于澳大利亞的森林絕大多數(shù)為桉樹,其揮發(fā)性油脂與積攢的可燃物更容易助長大火。 詳見《央視財經(jīng)評論》,2020 年1月12 日。,也影響了廣西林業(yè)發(fā)展的長遠利益。 與環(huán)境問題的滯后性與隱蔽性不同,經(jīng)濟發(fā)展則具有即時性與外顯性,加上傳統(tǒng)發(fā)展思維的影響,地方政府偏向于采取“有限約束”的策略來應(yīng)對速生桉的環(huán)境風(fēng)險,為經(jīng)濟的發(fā)展留有余地,避免經(jīng)濟發(fā)展停滯的風(fēng)險。

(二)尋求經(jīng)濟發(fā)展與社會生態(tài)的平衡

良好的經(jīng)濟效益刺激了速生桉的高速發(fā)展。 截止2018 年,廣西速生桉種植面積已經(jīng)超過3 500 萬畝①數(shù)據(jù)來源于《廣西日報》,2018 5 18(11)。,且仍在不斷增長,占全區(qū)國土面積的9.7%。 荒棄的山地多數(shù)種上了速生桉,部分縣市甚至出現(xiàn)毀林種桉的現(xiàn)象。 速生桉種植的低投入與高產(chǎn)出吸引了大量資本,非理性的行為不時發(fā)生。 部分市(區(qū))縣為了速生桉而舍棄傳統(tǒng)的農(nóng)林產(chǎn)業(yè),有的市(區(qū))縣甚至在農(nóng)田里種植速生桉。 急劇擴張的速生桉變得難以控制,這些瘋狂的行為也背離了政府的初衷。

因速生桉蜂擁而至的資本破壞了地方社會的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),沖擊了部分市(區(qū))縣的傳統(tǒng)農(nóng)林經(jīng)濟。 速生桉占用大量的資金與土地資源,導(dǎo)致其他產(chǎn)業(yè)擱置。 產(chǎn)業(yè)鏈的破壞不僅影響了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展,還引發(fā)了一些行業(yè)的不滿。 不從事速生桉產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民認為速生桉的毒性影響了農(nóng)林作物,導(dǎo)致他們的健康與收入受損;經(jīng)濟受損又導(dǎo)致他們生活質(zhì)量與社會地位的下降,還因此引發(fā)其他次生的社會問題。 在一些糖業(yè)發(fā)展較好的市(區(qū))縣,由于速生桉種植擠占了甘蔗用地,蔗糖生產(chǎn)受到嚴(yán)重影響。 甘蔗種植戶認為速生桉的毒性影響了甘蔗質(zhì)量,損害他們的利益,從而采取抗?fàn)幮袆印?因為農(nóng)民對環(huán)境污染及其危害的感知來源于自身真實的生產(chǎn)生活體驗—尤其是身體體驗,所以他們的環(huán)境抗?fàn)幐鼮榧ち襕24]。 農(nóng)民的環(huán)境抗?fàn)幉粌H僅是因為速生桉“毒性”的環(huán)境抗?fàn)?而是一種包括維權(quán)、謀利、正名、泄憤和湊熱鬧等目標(biāo)指向的混合型抗?fàn)嶽25]。

速生桉的迅速擴張還導(dǎo)致了地方社會生態(tài)的劇變—傳統(tǒng)社會文化的斷裂。 廣西各地的土地神文化濃厚,土地的使用多與傳統(tǒng)文化相結(jié)合。 掠奪式的速生桉種植消解了人們對土地的傳統(tǒng)認知,誘導(dǎo)他們不自覺地改變對待土地的行為。 在經(jīng)濟利益的誘惑下,部分農(nóng)民放棄種植甘蔗轉(zhuǎn)而投入到速生桉產(chǎn)業(yè)當(dāng)中。 速生桉較短的輪伐期改變了人們的認知與行為,把最大限度的產(chǎn)出作為勞動的主要目標(biāo),土地的意義也因而發(fā)生變化。 不僅如此,人際、人地之間的關(guān)系也發(fā)生了變化。 逐利心理隨著速生桉種植規(guī)模的擴大而膨脹:一方面是人們開始肆意盤剝自己世代賴以生存的土地,它所承載的文化功能和意義逐漸淡化,變成經(jīng)濟學(xué)意義上的生產(chǎn)資料;另一方面是土地直接與經(jīng)濟收入相關(guān),人際互動變得更加功利,圍繞土地的糾紛也隨之增多。 在速生桉擴張的過程中,保持傳統(tǒng)生產(chǎn)與生活方式的群體與從事速生桉生產(chǎn)的群體因土地而發(fā)生沖突,甚至演變?yōu)槿娴纳鐣_突。在那些沖突比較激烈的地區(qū),政府需要控制速生桉的發(fā)展,以化解這些次生問題及其潛在后果。

(三)尋求自身角色間的平衡

速生桉及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)在廣西的迅速發(fā)展是國家木材安全與地方經(jīng)濟社會發(fā)展需要的共同結(jié)果。 2000 年正是我國林漿紙嚴(yán)重受制于國際市場的時期,大力發(fā)展速生桉擺脫這種困境是國家的戰(zhàn)略需要,也是廣西地方政府推動社會經(jīng)濟的訴求。 2002 年原國家計委批復(fù)的《重點地區(qū)速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程規(guī)劃》成為廣西鼓勵種植速生桉的契機,廣西區(qū)政府在2010 年發(fā)布的《廣西速生桉豐產(chǎn)用材林“十二五”發(fā)展規(guī)劃》明確相關(guān)投入與技術(shù)研發(fā)主要由國家和自治區(qū)政府負責(zé),這成為各地方政府大力扶持速生桉及其產(chǎn)業(yè)的依據(jù)。 在地方政府的倡導(dǎo)與推動下,廣西速生桉產(chǎn)業(yè)吸引了日本王子公司、印尼金光集團等國外的紙業(yè)巨頭,形成了規(guī)模超過千億元的支柱性產(chǎn)業(yè)。

速生桉產(chǎn)業(yè)給地方政府帶來了可觀的財政收入,同時也給導(dǎo)致了各種生態(tài)環(huán)境問題與社會問題。 然而,在速生桉有毒論調(diào)在民間與部分媒體傳播時,地方政府沒有及時回應(yīng),導(dǎo)致地方政府面臨著治理角色失衡的風(fēng)險,即公眾可能對它做出“官商勾結(jié)”或屈服于資本勢力的判斷。 選擇性地限制與禁止種植速生桉有助于地方政府?dāng)[脫這種污名化的角色扮演,既可以保證地方政府作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的倡導(dǎo)者與推動者角色,同時又扮演了作為生態(tài)環(huán)境治理者的角色,避免了因過度限制所導(dǎo)致經(jīng)濟停滯或者因放任不管而導(dǎo)致社會沖突加劇的風(fēng)險。 這種平衡策略還可以讓地方政府在環(huán)境治理中避免“對上”與“對下”失衡的行政風(fēng)險—以選擇性地限制或禁止種植速生桉向上級政府和地方社會同時展現(xiàn)其社會治理多重角色的協(xié)調(diào)。 隨著經(jīng)濟中心主義發(fā)展模式外部約束的凸顯和治理模式的改變與活化[26],地方政府面臨著發(fā)展模式調(diào)整導(dǎo)向下行政體系理性化過程的約束。 在尚未形成明確的、可替代原有經(jīng)濟中心主義的發(fā)展模式之前,地方政府偏向于以相對保守的態(tài)度應(yīng)對速生桉經(jīng)濟效益與生態(tài)環(huán)境問題,即以有限度的限制或禁止策略來為自身的多重角色扮演尋求平衡,避免因政策的過度干預(yù)而導(dǎo)致社會治理角色偏差的風(fēng)險。

三、意外后果：“風(fēng)險平衡”決策理性的自我消解

制度決策的合理性在本質(zhì)上是目的性與規(guī)律性的契合。 就政府決策而言,合理性主要體現(xiàn)在三個方面:一是決策依據(jù)的科學(xué)性與合法性,二是決策過程的民主性與公正性,三是決策后果的有效性與正義性。 從決策依據(jù)來看,部分地方政府限制和禁止種植速生桉缺乏科學(xué)基礎(chǔ),使其合法性也受到質(zhì)疑。 決策依據(jù)的非科學(xué)性還導(dǎo)致了決策后果的非理性:風(fēng)險平衡策略導(dǎo)致了新的風(fēng)險。

(一)限桉的目的與手段相背離

2014 年廣西壯族自治區(qū)政府批準(zhǔn)的《南寧市飲用水水源保護條例》增加了“在飲用水源保護區(qū)范圍內(nèi)禁止種植速生桉”的規(guī)定,同年廣西林業(yè)廳下發(fā)重要通知要求調(diào)減400 萬畝桉樹。 政策轉(zhuǎn)變引起了很大的社會反響:相信有毒論調(diào)的人把政府的限種政策當(dāng)做最有力的證據(jù),局限于飲用水源保護區(qū)和部分敏感區(qū)域的限制或禁止策略不足以平息反桉呼聲;從事林業(yè)及相關(guān)人員則認為以生態(tài)環(huán)境破壞為由限桉與禁桉缺乏科學(xué)依據(jù),只會導(dǎo)致巨大的損失。 要想考察任何有意義的人類行動的根本成分,首先應(yīng)從“目的”和“手段”這兩個范疇入手[27]扉頁。 實踐證明,地方政府有限度地限制和禁止種植速生桉的手段沒有達成平衡風(fēng)險的目的,因為它無法證明政策的實施有效地消除了速生桉對環(huán)境的破壞或是規(guī)避了環(huán)境風(fēng)險,圍繞速生桉而產(chǎn)生的民怨因而也沒有得到化解。 有限度地禁止種植的目的是要給速生桉及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展留有空間,卻反而傳遞了不確定性的信息—速生桉的發(fā)展是否會受到更加嚴(yán)格的限制? 這種信息會導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)面臨著發(fā)展受挫的風(fēng)險。 由于沒有科學(xué)依據(jù),限制和禁止種植速生桉的手段還導(dǎo)致了各地方政府差別化的政策執(zhí)行。比如,上林縣率先開展清按行為,恭城縣明確規(guī)定了全縣禁桉和清按的計劃,南寧市禁止在敏感區(qū)域種植速生桉,而北海市則沒有明確的限桉政策。 這種差別化執(zhí)行不僅無法達成政策目的,還會引發(fā)更多的爭議。

本質(zhì)上,速生桉是否有毒的問題既是科學(xué)與地方認知范式之爭,更是地方社會不同利益群體的博弈。 地方政府限桉政策之所以出現(xiàn)了手段與目的的背離,主要的原因是政策缺乏科學(xué)基礎(chǔ)。 因為科學(xué)研究證明速生桉與其他人工林的環(huán)境影響并無區(qū)別,但部分地方政府卻只針對速生桉制定限種政策,其目標(biāo)指向不明確。 不明確的治理目標(biāo)給各地方政府、部門與群體自由解讀留有極大的空間,也他們的變通行為提供機會。 同樣地,速生桉環(huán)境影響的爭論是一個包含環(huán)境認知、社會生態(tài)和利益博弈在內(nèi)的復(fù)雜問題,地方政府區(qū)域性限制和禁止種植的手段僅僅指向環(huán)境影響問題,而沒有包含社會生態(tài)和利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。 顯而易見,這種單一的技術(shù)手段無法達成復(fù)合式的政策目標(biāo)。 特別是在產(chǎn)業(yè)利益嚴(yán)重沖突的情況下,部分地區(qū)所謂的速生桉環(huán)境問題已經(jīng)演變?yōu)槿娴纳鐣栴},區(qū)域性、有限度的禁桉策略于事無補。

(二)地方政府行政角色模糊化

在速生桉環(huán)境影響模糊不清的前提下,各方的爭論和沖突把地方政府推入決策的兩難困境:不作出反應(yīng)則有可能任由各方矛盾激化以及政府自身不作為的風(fēng)險;政府要有所作為,則需要做出超越事實基礎(chǔ)的選擇,其行為難逃受利益驅(qū)動的指責(zé)。 如前文所述,地方政府轉(zhuǎn)變速生桉種植政策的目的主要是平衡各方面的風(fēng)險。 然而,這種局部限桉和禁桉非但不能表明地方政府保護生態(tài)環(huán)境與社會生態(tài)的立場,反而有向資本力量妥協(xié)之嫌。 選擇性的禁止政還策意味著地方政府在某種程度上接受速生桉的環(huán)境風(fēng)險,即在權(quán)衡經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上認同了它的環(huán)境后果。 因此,在特定區(qū)域限制和禁止種植速生桉更像是與強勢資本的共謀,地方政府作為生態(tài)環(huán)境建設(shè)者的角色被“資本代言者”的角色所干擾。

當(dāng)前的生態(tài)文明建設(shè)要求地方政府?dāng)P棄經(jīng)濟發(fā)展中心主義,踐行“金山銀山,不如青山綠水”的發(fā)展理念。 兩難的是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間存在著張力,如何平衡二者的關(guān)系是地方政府面臨的重大課題。 隨著中央向地方政府賦權(quán)的擴大,后者對自身利益的訴求意愿也逐漸強烈,結(jié)果就是地方政府在多方關(guān)系中作出偏向性選擇。 制度本身的理性缺陷是地方政府限桉和禁桉政策遭受詰難的原因之一。 任何制度體系都無法回避制度設(shè)計者和實施者“有限理性”和“獨特利益視角”的局限,這種局限易在政府公共危機管理上形成“有組織的不負責(zé)任”局面[28]。 地方政府各職能部門的利益區(qū)別成為制定客觀公正政策的掣肘,地方政府也只能在速生按的環(huán)境問題上采取選擇性地限制的策略。 然而,這種選擇性限制政策在內(nèi)、外都缺少合理的依據(jù),致使地方政府的角色模糊化,其生態(tài)環(huán)境建設(shè)者與社會經(jīng)濟建設(shè)者的角色間沖突進一步突顯。

不同地方政府之間以及同一地方政府各職能部門之間的沖突也表明了地方政府在速生桉問題上角色扮演的模糊化。 由于經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性,各地對于速生桉的需求也不一樣。這在一定程度上決定速生桉的命運各異,有的市(區(qū))縣限制種植,有的則是禁止種植甚至清理速生桉,也有的地方仍在擴大種植規(guī)模。 政府、職能部門之間的沖突不僅消解了公眾對速生桉環(huán)境風(fēng)險的關(guān)注,還使得不同地方政府對待速生桉的態(tài)度越發(fā)混亂,不利于規(guī)制風(fēng)險。 這種混亂反過來影響到整個社會對于速生桉的認知,使速生桉的爭議進一步復(fù)雜化。

四、總結(jié)與討論

速生桉有毒是人們不科學(xué)種植的結(jié)果:為了最大限度地獲取利潤,農(nóng)戶不惜以“煉山”的方式清理土地,超密度、高強度地種植速生桉,大量使用化學(xué)品,導(dǎo)致林下寸草不生、水土流失以及環(huán)境污染等問題;為獲取最大限度的經(jīng)濟利益,部分種植戶在自然林區(qū)和農(nóng)田種植速生桉,破壞了生態(tài)環(huán)境與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。 面對社會轉(zhuǎn)型期群體性事件或社會抗?fàn)幨录母甙l(fā)、頻發(fā)態(tài)勢,地方政府在社會管理中總體上遵循的是一種“不出事”的邏輯,體現(xiàn)出“不求有功、但求無過”的行動取向[29]。 在限制和禁止速生桉的決策過程中,“不出事”仍是地方政府的基本訴求,但更多的是要平衡多種風(fēng)險。這種風(fēng)險平衡邏輯不同于傳統(tǒng)上“不出事”邏輯的被動、消極的回應(yīng),而是體現(xiàn)了地方政府的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制意識。 “風(fēng)險平衡”不同于學(xué)界所言的風(fēng)險管理,因為它雖然以認同風(fēng)險的普遍性為邏輯基礎(chǔ),但主要目的在于平衡各種風(fēng)險,而不是指向“化解”風(fēng)險。

風(fēng)險具有社會建構(gòu)性,且這種建構(gòu)的風(fēng)險未必比實實在在的風(fēng)險更讓人放心。 對于速生桉的環(huán)境風(fēng)險,借助科學(xué)技術(shù)手段的風(fēng)險評估不等同于社會公眾的風(fēng)險感知,它與公眾是否接受風(fēng)險更是兩碼事。 即使速生桉已被科學(xué)證明無毒,但公眾仍可能出于某種原因而將其視為有毒。 如同核能那樣,科學(xué)技術(shù)的評估認為使用核能發(fā)生事故的概率非常小,但極小概率也不足以消除公眾對核電事故的擔(dān)憂。 對社會公眾而言,速生桉是否有毒主要取決于他們能否承受它可能導(dǎo)致的傷害或損失,其中包括他們感性認知到的環(huán)境污染、社會生態(tài)破壞和經(jīng)濟損失等問題。 共建共享的社會治理刺激了地方政府的風(fēng)險平衡行為,從而把速生桉的環(huán)境問題交由社會來解決,讓它在不同群體之間長時間的爭論中逐漸被接受或消解,更有效地達成“不出事”的行政目的。

風(fēng)險感知是風(fēng)險管理的基礎(chǔ),它決定了各主體的行為意愿與行為方式。 鑒于政府在現(xiàn)代社會治理與風(fēng)險管控中扮演的核心角色,討論風(fēng)險研究顯然難以繞開公眾與政府之間的信任關(guān)系[30]。在風(fēng)險社會的自反性邏輯中,由于專家體系不再受到信任,政府決策的科學(xué)基礎(chǔ)也不再牢固,致使公眾不得不依賴于自我的認知與判斷。 如果公眾擔(dān)心政府無法理解或者掌控社會出現(xiàn)的某些新的不確定性,他們往往會去借助其他非正式渠道解決某些重要政治問題[31],各種“謠言”因此而覓得傳播的空間。 缺少科學(xué)依據(jù)的限桉和禁桉政策不單單讓目的和手段相互背離,還使得社會個體、組織處于自我構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險認知的混沌狀態(tài)。 無論是難以相適于社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型或自適于社會價值崩解的散沙狀個體,還是在極強動員能力與身份隱匿性雙重推動下“向冒險偏移”的組織化群體,都與作為公共領(lǐng)域基本元素的主體性要求相去甚遠[32]。 這并不是說整個社會對于風(fēng)險的橫行束手無策,而是說當(dāng)社會個體和組織仍難以勝任風(fēng)險治理的主角時政府還需要擔(dān)負引領(lǐng)的重任,以平衡各種風(fēng)險。

多方利益的滲透使得速生桉的環(huán)境問題演變?yōu)楦訌?fù)雜的社會問題,行政主體、科學(xué)家、公眾在內(nèi)均不掌握絕對話語權(quán)。 風(fēng)險后果的“飛去來器”效應(yīng)要求各治理主體從風(fēng)險博弈轉(zhuǎn)向合作共生,速生桉環(huán)境風(fēng)險的管控也需要在各方之間達成平衡。 在科學(xué)技術(shù)手段仍無法準(zhǔn)確把握與消除風(fēng)險,以及公眾尚未具備治理風(fēng)險所要求的能力時,構(gòu)建一種風(fēng)險平衡意識是協(xié)調(diào)各方?jīng)_突的前提,也是政府突破“尚無科學(xué)依據(jù)”的決策困境的基礎(chǔ)。 在風(fēng)險濫觴的現(xiàn)代社會中,公共行政的性質(zhì)需要從大都基于確定性的傳統(tǒng)秩序行政和福利行政轉(zhuǎn)變?yōu)榛诓淮_定性的現(xiàn)代風(fēng)險行政[33]。然而,地方政府的限桉和禁桉行為要實現(xiàn)真正的程序正義仍存在困難:即使多方甚至包括那些與速生桉并無直接關(guān)聯(lián)的個體和組織都能參與決策,信息不對等、認知范式的不可通約以及風(fēng)險后果的差異性等問題也是橫亙在他們之間的障礙。 因此,平衡風(fēng)險就成為當(dāng)前地方政府社會治理的基本邏輯。 但是,這種風(fēng)險平衡的行政邏輯仍有很多懸而未決的問題。 因為風(fēng)險感知是一個包括了人們的信仰、態(tài)度、判斷和感受,以及人們對危害本省及其涉及的自身利益的社會或文化的價值觀在內(nèi)的綜合體[34],所以如何在具有顯著差異性的感知主體之間尋求最佳的平衡點是關(guān)鍵,而這方面的研究還沒有得到足夠的重視。