朱智毅

“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是黨的十九大圍繞新時(shí)期“三農(nóng)”問(wèn)題作出的重大戰(zhàn)略部署,是關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展、鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新、農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)民生活水平提升的全局性、系統(tǒng)性工程。 作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史性任務(wù),鄉(xiāng)村振興工作的開(kāi)展必須遵循“科學(xué)規(guī)劃、注重質(zhì)量、從容建設(shè)”①董峻、王立彬:中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京舉行,習(xí)近平作重要講話,載《人民日?qǐng)?bào)》2017 年12 月30 日第1 版。的原則,在對(duì)社會(huì)主要矛盾、城鄉(xiāng)發(fā)展?fàn)顩r以及農(nóng)村各類主體、資源要素的配置、潛能及活力等進(jìn)行充分研判的基礎(chǔ)上,強(qiáng)化對(duì)相關(guān)制度和行動(dòng)的“頂層設(shè)計(jì)”。 為此,在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見(jiàn)》)中,“抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關(guān)工作,把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化”,成為完善“三農(nóng)”工作領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)制的一項(xiàng)核心任務(wù),同時(shí)承載著構(gòu)筑鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度體系、“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興法治保障”的重要使命。

目前,有關(guān)鄉(xiāng)村振興法的相關(guān)立法程序已經(jīng)啟動(dòng),一些地方也開(kāi)始積極著手推進(jìn)“促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施”的地方立法實(shí)踐②2018 年9 月7 日,十三屆全國(guó)人大常委會(huì)公布立法規(guī)劃,將《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》列為第二類立法項(xiàng)目。。 鄉(xiāng)村振興工作已經(jīng)從“單純依靠政策推進(jìn)”進(jìn)入到“逐步實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、法治化運(yùn)行”的新階段。 與黨和國(guó)家有關(guān)部門(mén)的積極推進(jìn)相適應(yīng),鄉(xiāng)村振興立法議題的提出,也引起了一些法學(xué)學(xué)者的關(guān)注。 但現(xiàn)有的研究及討論還大多停留在立法倡導(dǎo)與政策解讀層面,對(duì)于鄉(xiāng)村振興法的立法思路、目標(biāo)導(dǎo)向、核心內(nèi)容等,都還有待更加深入、系統(tǒng)的論證及探討。 因而,本文的研究將重點(diǎn)圍繞鄉(xiāng)村振興立法的價(jià)值與功能、立法定位、基本原則與導(dǎo)向等問(wèn)題展開(kāi),以期能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興法律制度的構(gòu)建及完善提供一些理論支撐與對(duì)策、建議。

一、“三農(nóng)”領(lǐng)域立法沿革與鄉(xiāng)村振興立法的背景

自黨的十一屆三中全會(huì)提出社會(huì)主義民主法制建設(shè)的16 字方針起①黨的十一屆三中全會(huì)指出,為了保障人民民主,必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制,做到“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”,同時(shí)強(qiáng)調(diào)要把立法工作擺到全國(guó)人大及其常委會(huì)的“重要議程”上來(lái)。 參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》(1978 年12 月22 日通過(guò)),載中共中央黨校理論研究室編:《歷史的豐碑:中華人民共和國(guó)國(guó)史全鑒》(政治卷),北京:中央文獻(xiàn)出版社2004 年版第1158 頁(yè)。,改革開(kāi)放40 年來(lái),立法作為改革與發(fā)展的強(qiáng)有力保障,在我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的推進(jìn)歷程中,都扮演著至關(guān)重要的角色。 作為后發(fā)趕超型現(xiàn)代化模式的代表,我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化改革是從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村開(kāi)始的[1]。 雖然工業(yè)化、城鎮(zhèn)化構(gòu)成推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力和“主旋律”,但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展,始終是國(guó)家現(xiàn)代化議題中不可或缺的一環(huán)。 從1982 年黨中央出臺(tái)第一個(gè)關(guān)于農(nóng)村工作的“一號(hào)文件”(《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》)起,先后共有20 個(gè)中央“一號(hào)文件”聚焦農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。 政策的持續(xù)推動(dòng),為深化農(nóng)村改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 同時(shí),為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,將政策通過(guò)立法形式上升為國(guó)家法律,實(shí)現(xiàn)依法治農(nóng)、依法興農(nóng),成為農(nóng)村法治建設(shè)的核心內(nèi)容,農(nóng)業(yè)立法在改革開(kāi)放后也取得了較大、較快的發(fā)展。

1993 年《農(nóng)業(yè)法》的頒布實(shí)施,在我國(guó)農(nóng)業(yè)立法領(lǐng)域具有里程碑式的意義。 作為第一部調(diào)整“三農(nóng)”法律關(guān)系的基礎(chǔ)性立法,《農(nóng)業(yè)法》不僅為規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品流通、鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者合法權(quán)益等農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的開(kāi)展提供了基本的制度指引及保障,同時(shí)也為農(nóng)業(yè)法律體系的建構(gòu)奠定了良好基礎(chǔ)②1993 年《農(nóng)業(yè)法》共分為九章,分別為“總則”“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制”“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”“農(nóng)產(chǎn)品流通”“農(nóng)業(yè)投入”“農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)教育”“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)”“法律責(zé)任”“附則”,內(nèi)容涵蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的各個(gè)方面。。 以《農(nóng)業(yè)法》為核心,各級(jí)立法機(jī)關(guān)與農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)先后制定了一系列涉及農(nóng)村土地、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)業(yè)資源開(kāi)發(fā)、利用和管理等領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)章,并對(duì)許多已經(jīng)頒布實(shí)施的涉農(nóng)立法及規(guī)定進(jìn)行了適時(shí)修改。 由此,一個(gè)“以農(nóng)業(yè)法為基礎(chǔ)、以不同領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)農(nóng)業(yè)法律為主干、以有關(guān)法律中的涉農(nóng)條款為補(bǔ)充”[2]6輔之以法規(guī)和規(guī)章的多層次、全方位的農(nóng)業(yè)法律制度體系已經(jīng)初步形成。

但近年來(lái),隨著城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快,“包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政策制度安排、現(xiàn)代性觀念持續(xù)作用于農(nóng)村”[3],在引起鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)深刻變革的同時(shí),也在重塑一種將地方性共識(shí)與法律融合,以促使治理形態(tài)日趨規(guī)范化、程序化的鄉(xiāng)村法治發(fā)展路徑。 特別是在持續(xù)深化農(nóng)村改革和探索解決“發(fā)展不平衡、不充分”的新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的過(guò)程中,鄉(xiāng)村發(fā)展的新需要以及社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的新問(wèn)題,對(duì)政策、法律等制度供給提出了更高要求。 無(wú)論是糧食安全、農(nóng)技推廣、畜牧、種植、漁業(yè)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)管理領(lǐng)域的革新,還是農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、土地流轉(zhuǎn)、“三治”融合等鄉(xiāng)村發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中新興問(wèn)題的解決,都離不開(kāi)科學(xué)化、精細(xì)化立法的規(guī)范和指引。

作為一項(xiàng)“具有影響鄉(xiāng)村未來(lái)發(fā)展走向之深遠(yuǎn)意蘊(yùn)”[4]的重大戰(zhàn)略部署,鄉(xiāng)村振興不僅是對(duì)既往“三農(nóng)”工作政策、方針、制度的升華與總結(jié),同時(shí)也是對(duì)鄉(xiāng)村價(jià)值、城鄉(xiāng)關(guān)系以及“三農(nóng)”領(lǐng)域各個(gè)要素在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的重新定位和布局。 因而,在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,當(dāng)前涉農(nóng)領(lǐng)域立法的相對(duì)滯后,以及鄉(xiāng)村改革對(duì)法治保障與制度創(chuàng)新的迫切需求更為明顯。 從這個(gè)意義上說(shuō),鄉(xiāng)村振興立法工作的啟動(dòng)可謂正當(dāng)其時(shí)。 通過(guò)立法將鄉(xiāng)村改革實(shí)踐中的成果與經(jīng)驗(yàn)固定下來(lái),運(yùn)用法治思維和手段回應(yīng)并解決鄉(xiāng)村發(fā)展中面臨的新問(wèn)題,既是保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略健康有序推進(jìn)的必然要求,也是健全“三農(nóng)”立法、提升鄉(xiāng)村法治建設(shè)水平的應(yīng)有之義。

二、鄉(xiāng)村振興立法的價(jià)值與功能

如前所述,要破解鄉(xiāng)村發(fā)展所面臨的各類體制、機(jī)制性障礙,必須從完善鄉(xiāng)村振興的頂層法律設(shè)計(jì)入手,充分發(fā)揮立法在促進(jìn)和保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有序推進(jìn)過(guò)程中的重要價(jià)值和功能。 具體而言,除單純?yōu)猷l(xiāng)村振興改革提供制度支撐外,鄉(xiāng)村振興立法的價(jià)值與功能還應(yīng)集中體現(xiàn)在下列三個(gè)方面。

(一)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)基本法的全面升級(jí)

鑒于農(nóng)業(yè)在保障民生和促進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的基礎(chǔ)性作用,許多國(guó)家都將農(nóng)業(yè)置于優(yōu)先發(fā)展地位,并十分注重強(qiáng)化有關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和基本制度的立法。 例如,美國(guó)、日本和歐盟各國(guó)“大都制定有農(nóng)業(yè)法、農(nóng)業(yè)基本法、聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法、農(nóng)業(yè)調(diào)整法等農(nóng)業(yè)大法,嚴(yán)格按照法律程序來(lái)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展”[5]44;一些國(guó)家還曾就農(nóng)業(yè)領(lǐng)域立法進(jìn)行過(guò)專門(mén)的法典化嘗試,如法國(guó)1955年頒布的《農(nóng)業(yè)法典》。 可見(jiàn),制定一部關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性立法,已成為現(xiàn)代國(guó)家運(yùn)用法治手段管理、引導(dǎo)和保障農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作有序開(kāi)展的制度性“標(biāo)配”。 通過(guò)出臺(tái)農(nóng)業(yè)基本法,既能明確國(guó)家有關(guān)涉農(nóng)領(lǐng)域問(wèn)題的基本立場(chǎng)、價(jià)值導(dǎo)向以及依法治農(nóng)、興農(nóng)的基本準(zhǔn)則,同時(shí)也有助于形成有關(guān)涉農(nóng)領(lǐng)域立法的基本原則,形塑一國(guó)農(nóng)業(yè)法體系的基本框架,為其他農(nóng)業(yè)領(lǐng)域立法提供必要的制度指引。

我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》從制定之初即明確了作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本法的定位。 鞏固農(nóng)村改革成果,“對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一些方向性問(wèn)題和最基本的政策作出規(guī)定,解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中的突出問(wèn)題”①參見(jiàn)劉中一:《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)基本法(草案)〉的說(shuō)明——1993 年2 月15 日在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上》,資料來(lái)源:“中國(guó)人大網(wǎng)”,http:∥www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000 12/28/content_5002950.htm,最后訪問(wèn)時(shí)間為2019 年1 月23 日。,是該法起草的重要宗旨及原則。 從立法的內(nèi)容來(lái)看,《農(nóng)業(yè)法》是對(duì)我國(guó)一定時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展與體制改革政策、經(jīng)驗(yàn)的升華與總結(jié),同時(shí)在立法理念、調(diào)整對(duì)象和具體制度設(shè)計(jì)等方面都有一些創(chuàng)新性的規(guī)定②例如,在調(diào)整對(duì)象上,我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》一直采用“大農(nóng)業(yè)”的概念,將農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)作為一個(gè)整體考慮;2002 年修訂后的《農(nóng)業(yè)法》增加有關(guān)“農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”和“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的專門(mén)規(guī)定,將農(nóng)民、農(nóng)村也納入立法的直接調(diào)整范圍,對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)范,進(jìn)一步豐富了農(nóng)業(yè)基本法的調(diào)整對(duì)象和內(nèi)容。 學(xué)者對(duì)《農(nóng)業(yè)法》秉持較寬泛的調(diào)整范圍以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的做法基本持肯定和褒揚(yáng)的態(tài)度,相關(guān)論述可參見(jiàn)孫佑海:制定農(nóng)業(yè)基本法若干問(wèn)題研究,載《中國(guó)法學(xué)》1993 年第3 期;任大鵬主編:《農(nóng)業(yè)法學(xué)》,北京:法律出版社2018 年版第24 -25 頁(yè)。。 該法的頒布實(shí)施,為政府依法治農(nóng)及“三農(nóng)”問(wèn)題的解決提供了重要的法治保障。 但隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代,我國(guó)“三農(nóng)”領(lǐng)域工作向高質(zhì)量方向發(fā)展,加上鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境均發(fā)生深刻變革,因而,在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和實(shí)施層面上的不足也逐漸顯現(xiàn)出來(lái):

首先,由于現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》的制定、修改時(shí)間較早③我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》于1993 年第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)并實(shí)施,2002 年第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)原法條文作了較大幅度的修改;隨后,全國(guó)人大常委會(huì)又于2009 年、2012 年先后兩次對(duì)《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)行修訂。 但2013 年起至今,該法并未再度被修改。,有關(guān)規(guī)定已滯后于我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村建設(shè)、改革及發(fā)展的實(shí)際,不能有效適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的需求。 例如,近年來(lái),市場(chǎng)環(huán)境與規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式對(duì)小農(nóng)生產(chǎn)的沖擊,以及農(nóng)村人口“空心化”、資源環(huán)境超載化等問(wèn)題,在進(jìn)一步加劇農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡矛盾的同時(shí),也使得振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)成為避免鄉(xiāng)村過(guò)度衰落、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須完成的一項(xiàng)首要任務(wù)。 在中央有關(guān)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署中,“產(chǎn)業(yè)興旺”也居于核心地位,而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的一種改革思路便是要促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。 現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》對(duì)調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖然也有涉及,但僅在第79 條中對(duì)“扶持農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展”作出原則性規(guī)定,并未涵蓋“促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與工業(yè)化、信息化對(duì)接”等內(nèi)容。 顯然,農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展有別于“農(nóng)村第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的各自分立發(fā)展”[6]193,也不是資本引入、品牌打造、示范項(xiàng)目建設(shè)等產(chǎn)業(yè)化改革措施的簡(jiǎn)單疊加,必須通過(guò)組織與制度創(chuàng)新,擴(kuò)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的多種價(jià)值與功能,“打破產(chǎn)業(yè)及價(jià)值與利益鏈接中的藩籬”“豐富鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的多元化業(yè)態(tài)”[7],形成一二三產(chǎn)業(yè)相互滲透、協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的新格局。 而立法也應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸、價(jià)值鏈的升級(jí)轉(zhuǎn)型,以及產(chǎn)業(yè)融合后不同利益主體的權(quán)益保障作出相應(yīng)規(guī)范及調(diào)整。

其次,現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》對(duì)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新、提升農(nóng)民生活保障水平等領(lǐng)域的部分關(guān)聯(lián)、配套制度規(guī)定不足,還難以為鄉(xiāng)村振興相關(guān)舉措的落地實(shí)施提供有力支撐。 例如,有學(xué)者指出,雖然實(shí)踐中各地普遍將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼(如種糧補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等)作為鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障和提高農(nóng)民收入水平的重要手段之一,但《農(nóng)業(yè)法》并未對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度作出規(guī)定,致使“以地方政策為推行依據(jù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在補(bǔ)貼種類、標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面千差萬(wàn)別,難以實(shí)行統(tǒng)一、全面的規(guī)劃和監(jiān)督”[8]。 相關(guān)制度的缺失顯然也與《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見(jiàn)》中“完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”的具體任務(wù)及要求不相契合。

再次,現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》仍具有比較明顯的偏重“管控”色彩,其中有關(guān)規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品流通、保障糧食安全、改善農(nóng)村環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技教育事業(yè)發(fā)展等規(guī)定均以制度創(chuàng)設(shè)和公權(quán)授予類規(guī)范為主,有關(guān)政府的義務(wù)性規(guī)定以及針對(duì)各項(xiàng)宏觀性、抽象性職權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)制和程序性約束較少。 這種秉承國(guó)家全能主義立場(chǎng),強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力“獨(dú)特地位和運(yùn)作理性”的立法思維①有關(guān)我國(guó)立法中所呈現(xiàn)的“國(guó)家主義”色彩,參見(jiàn)于浩:當(dāng)代中國(guó)立法中的國(guó)家主義立場(chǎng),載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018 年第5 期。,不僅容易使權(quán)力行使者享有過(guò)度的自由裁量權(quán),也在一定程度上弱化了立法對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益的保障。 從深層次上講,亦不能充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村振興“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位,把維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”的基本原則及精神。

此外,部分條款過(guò)于原則化、籠統(tǒng),可操作性不強(qiáng),也是導(dǎo)致現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》在實(shí)際執(zhí)法中容易被忽視,進(jìn)而制約其基本法功能發(fā)揮的重要原因之一②例如,原全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)布赫在匯報(bào)有關(guān)《農(nóng)業(yè)法》的執(zhí)法檢查情況時(shí)曾指出,“該法的某些條款比較原則,可操作性不強(qiáng),加上一些配套法規(guī)和規(guī)章未及時(shí)出臺(tái),以及農(nóng)業(yè)執(zhí)法還缺乏相應(yīng)的手段,使得《農(nóng)業(yè)法》中的一些規(guī)定難以付諸實(shí)施”。 參見(jiàn)布赫:全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》執(zhí)行情況的報(bào)告(1994 年12 月23 日),載《人大工作通訊》1995 年第4 期。。

因此,制定鄉(xiāng)村振興法,并將其確立為新時(shí)期“三農(nóng)”領(lǐng)域的綱領(lǐng)性、基礎(chǔ)性立法,既有利于準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的原則、內(nèi)涵及目標(biāo),強(qiáng)化有關(guān)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興“五位一體”要求的制度性供給;同時(shí),也有助于填補(bǔ)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)基本法律制度的不足,解決現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》不能充分回應(yīng)鄉(xiāng)村改革與發(fā)展需要的弊端。

(二)促進(jìn)“三農(nóng)”法律體系的革新

雖然近年來(lái)隨著農(nóng)業(yè)立法的不斷推進(jìn),“以農(nóng)業(yè)法為核心的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系基本形成”,農(nóng)業(yè)各主要領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)“有法可依”[9]。 但同我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式急速變革,城鄉(xiāng)聯(lián)系日趨緊密,新興業(yè)態(tài)、模式不斷興起的發(fā)展實(shí)踐相比,我國(guó)現(xiàn)階段的“三農(nóng)”領(lǐng)域立法仍面臨許多體系性問(wèn)題,距“形成種類齊全、層次分明、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)法律體系”[10]尚有一定差距。 這主要體現(xiàn)在:

第一,現(xiàn)行有效的“三農(nóng)”領(lǐng)域立“法”數(shù)量仍較少①據(jù)統(tǒng)計(jì),在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律體系中,直接涉及“三農(nóng)”問(wèn)題的法律約25 部,行政法規(guī)約76 部,中央層面的統(tǒng)一立法較少,涉農(nóng)規(guī)范的規(guī)格普遍偏低。 參見(jiàn)劉振偉:對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)立法工作的幾點(diǎn)思考,載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2014 年第12 期,第6 頁(yè)。,一些重要領(lǐng)域的制度規(guī)范法律位階不高(如農(nóng)村金融領(lǐng)域),由中央主管部門(mén)或地方政府制定的規(guī)章雖然層出不窮,卻也容易產(chǎn)生規(guī)則間的矛盾與沖突,進(jìn)而引發(fā)權(quán)責(zé)不清、“法出多門(mén)”等問(wèn)題。

第二,許多“三農(nóng)”領(lǐng)域立法均是20 世紀(jì)90 年代或21 世紀(jì)初制定的,“從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)渡色彩較濃”[2]12,許多規(guī)定早已滯后于我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展與改革的實(shí)際,亟需進(jìn)行新一輪的立改廢釋。 例如,1997 年起實(shí)施的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》即是一部具有鮮明時(shí)代特征的立法,該法針對(duì)政府扶持、引導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所規(guī)定的一系列制度,為我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供了有力保障。 但隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、國(guó)際化水平的提高,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也面臨新的發(fā)展環(huán)境和實(shí)際問(wèn)題。 已經(jīng)實(shí)施了20 多年卻從未修訂過(guò)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》也應(yīng)當(dāng)“與時(shí)俱進(jìn)”,增加一些新內(nèi)容,修改不合時(shí)宜的條款,理順與《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《公司法》《合伙企業(yè)法》等其他經(jīng)營(yíng)主體立法的關(guān)系。

第三,部分涉農(nóng)立法缺乏系統(tǒng)性,相關(guān)規(guī)定較為抽象、分散,且基礎(chǔ)性立法與執(zhí)行性立法沒(méi)有完全配套、銜接,整體上影響了法律實(shí)施的效果。 例如,在城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)土社會(huì)轉(zhuǎn)型及農(nóng)村不同群體利益訴求多元化等因素的作用下,鄉(xiāng)村治理水平的提升已成為新時(shí)代促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的迫切要求,而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也將“治理有效”確立為改革的一項(xiàng)重要目標(biāo)。 雖然鄉(xiāng)村治理問(wèn)題一直備受政策制定者與立法者的關(guān)注,但當(dāng)前有關(guān)鄉(xiāng)村治理的法律制度還很不健全:《憲法》《村民委員會(huì)組織法》等基礎(chǔ)性立法對(duì)村民自治制度的規(guī)定較為籠統(tǒng),在體現(xiàn)時(shí)代發(fā)展的基層民主制度建構(gòu)方面還有待完善,很多關(guān)于組織架構(gòu)和實(shí)施層面上的問(wèn)題(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力、基層黨組織權(quán)力與村民自治權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的關(guān)系等)也還沒(méi)有解決;一些與村民自治密切相關(guān)的制度(如農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)管理、農(nóng)民組織等)則分散在其他單行法律、法規(guī)中,缺乏有關(guān)基層治理體制、治理結(jié)構(gòu)和治理模式的整體性規(guī)定。

第四,現(xiàn)行立法具有明顯的“城市導(dǎo)向”,以解決城市發(fā)展與市民生產(chǎn)、生活中的法律問(wèn)題為主,對(duì)“三農(nóng)”的特殊性以及鄉(xiāng)土社會(huì)中的法治資源關(guān)注不足。 部分涉農(nóng)立法也呈現(xiàn)出比較明顯的“城鄉(xiāng)二元化管理”痕跡,修訂前的《土地管理法》中有關(guān)土地征收補(bǔ)償、城鄉(xiāng)建設(shè)用地入市等制度的規(guī)定即是例證。

誠(chéng)然,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施是“涵蓋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)諸方面的綜合振興”[6]91,是需要充分調(diào)動(dòng)“三農(nóng)”領(lǐng)域各類主體、各參與要素的系統(tǒng)性工程。 要確保鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)改革措施的協(xié)調(diào)、有序推進(jìn),必須充分發(fā)揮不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)涉農(nóng)法律制度的作用,形成制度層面的整體合力。 但從上述分析來(lái)看,我國(guó)現(xiàn)行“三農(nóng)”領(lǐng)域立法在實(shí)效性、系統(tǒng)性和全面性等方面還存在諸多不足,完善農(nóng)業(yè)法律體系依舊任重道遠(yuǎn)。 故通過(guò)制定統(tǒng)一的鄉(xiāng)村振興法,對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展與改革進(jìn)程中最迫切、最突出的法治問(wèn)題加以規(guī)范,無(wú)疑是解決現(xiàn)有法律體系中制度規(guī)范沖突、缺位和分散化等問(wèn)題的有效路徑:

首先,鄉(xiāng)村振興法所確立的許多制度都是在現(xiàn)行“三農(nóng)”領(lǐng)域立法基礎(chǔ)上進(jìn)行的總結(jié)、提煉和補(bǔ)充,按照“新法優(yōu)于舊法”的原則,可以以較低的立法成本完成對(duì)“三農(nóng)”領(lǐng)域相關(guān)法律制度的修改、整合及調(diào)整,以避免逐個(gè)修改單行法的低效及耗時(shí)。

其次,鄉(xiāng)村振興法可以為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中相關(guān)涉農(nóng)立法的協(xié)調(diào)、銜接提供制度指引,通過(guò)原則性規(guī)范和兜底條款對(duì)需要整體推進(jìn)和重點(diǎn)建構(gòu)的制度加以明確(如有關(guān)提升農(nóng)村民生保障水平和精準(zhǔn)扶貧的規(guī)定),并按照“提取公因式”的立法思路將部分核心領(lǐng)域碎片化的規(guī)定加以整合(如有關(guān)鄉(xiāng)村治理體系、治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定),有助于厘清相關(guān)制度的邏輯關(guān)系,增強(qiáng)“三農(nóng)”領(lǐng)域立法的整體性和協(xié)同性。

最后,鑒于鄉(xiāng)村振興法在未來(lái)鄉(xiāng)村改革與發(fā)展中的獨(dú)特定位,該法在效力位階上應(yīng)屬于由全國(guó)人大制定的基本法律,已得到越來(lái)越多的學(xué)者與實(shí)務(wù)工作者的認(rèn)同①類似觀點(diǎn)可參見(jiàn):代水平、高宇:《鄉(xiāng)村振興法》立法:功能定位、模式選擇與實(shí)現(xiàn)路徑,載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019 年第2 期;上海市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì):關(guān)于制定鄉(xiāng)村振興法的若干問(wèn)題和建議,載《上海人大》2018 年第8 期。。 而這部高位階、權(quán)威性立法的出臺(tái),對(duì)于合理調(diào)配政府治理資源、搭建城鄉(xiāng)融合發(fā)展平臺(tái)、確立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展地位,都將起到重要的引導(dǎo)、宣示與規(guī)范作用。

(三)克服單純以政策推進(jìn)農(nóng)業(yè)改革的弊端

回顧我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革及發(fā)展的歷程,政策一直是黨和國(guó)家管理農(nóng)業(yè)、開(kāi)展農(nóng)村工作、推進(jìn)各項(xiàng)改革措施的基本工具和手段。 在改革開(kāi)放初期,由于制度的嚴(yán)重匱乏,提倡“效率優(yōu)先”與“摸著石頭過(guò)河”的改革模式具有直觀的科學(xué)性與價(jià)值優(yōu)先性。 政策對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的變遷與生產(chǎn)關(guān)系的變革往往起著“立竿見(jiàn)影的決定性作用”[11]2,而立法則通常需要在改革中汲取知識(shí)、積累經(jīng)驗(yàn),在明確調(diào)整對(duì)象、目標(biāo)及方式后逐步“成長(zhǎng)”,如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村土地承包法》等一系列涉農(nóng)立法均是基于農(nóng)村改革及社會(huì)發(fā)展實(shí)踐而產(chǎn)生的。

雖然政策的適時(shí)性、靈活性和實(shí)踐性等特征能夠有效應(yīng)對(duì)改革所面臨的各種特殊情況與不確定因素,但過(guò)分依賴政策推進(jìn)改革的路徑及模式也具有比較明顯的局限:一是,政策對(duì)于制度工具性、實(shí)用性價(jià)值的追求及強(qiáng)調(diào),容易忽視制度、規(guī)則本身應(yīng)有的持續(xù)性、客觀性與程序性。 這就為政策執(zhí)行者選擇政策工具和解釋、變通規(guī)則預(yù)留了較大空間,以至于制度落實(shí)停留于文本、口號(hào),地方化、部門(mén)化傾向明顯,“上有政策、下有對(duì)策”等情況在我國(guó)鄉(xiāng)村治理層面并不罕見(jiàn)。 二是,政策的制定與實(shí)施深受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及變革的影響,依靠政策實(shí)現(xiàn)的社會(huì)治理大多具有時(shí)效性和易變性。在“三農(nóng)”領(lǐng)域,一些農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的頻繁調(diào)整也使得基層治理組織及農(nóng)戶在從事相關(guān)活動(dòng)時(shí)常常感到無(wú)所適從②例如,有地方立法機(jī)關(guān)的工作人員在對(duì)糧棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品流通體系變化頻繁,“一個(gè)時(shí)期放,一個(gè)時(shí)期收”,有時(shí)“市場(chǎng)價(jià)低于收購(gòu)價(jià)”,農(nóng)戶多種的只能“上市場(chǎng)”;有時(shí)市場(chǎng)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收購(gòu)價(jià),農(nóng)戶則“必須以低于市場(chǎng)的價(jià)格先完成收購(gòu)任務(wù)”。 政策的不穩(wěn)定性既消解了農(nóng)民從事相應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品種植的積極性,給基層政府完成國(guó)家定購(gòu)任務(wù)增加了困難,也在一定程度上影響了《農(nóng)業(yè)法》有關(guān)“保持糧棉生產(chǎn)穩(wěn)定增長(zhǎng)”、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整等法定調(diào)控義務(wù)的落實(shí)。 參見(jiàn)侯亞峰、徐美芳、孫家錄:農(nóng)業(yè)法實(shí)施中的難點(diǎn)和問(wèn)題,載《人大工作通訊》1994 年第20 期。。 三是,政策往往缺乏強(qiáng)有力的懲治手段,“過(guò)多依靠方針政策來(lái)管理農(nóng)業(yè)和指導(dǎo)農(nóng)村工作,不足以消除農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的無(wú)規(guī)則和規(guī)則不力的狀態(tài)”[12]。 此外,政策在治理工具選擇層面上的過(guò)度“優(yōu)位”與立法的亦步亦趨,也不利于法治權(quán)威的確立。 許多政策的實(shí)施如果不能及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律,也可能影響未來(lái)立法的效果,造成法律的“能力缺乏癥”,使立法缺乏“獨(dú)立的品格”[13]267-269。

可見(jiàn),單純依靠政策還不足以為改革提供最為規(guī)范、系統(tǒng)和穩(wěn)定的保障。 特別是隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村商品化、現(xiàn)代化程度的提高,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與各項(xiàng)體制、機(jī)制改革所面臨的問(wèn)題日趨復(fù)雜,改革的試錯(cuò)性特征與正當(dāng)性要求在客觀上決定了改革越是要取得突破,就越要重視發(fā)揮立法的規(guī)范作用。 因此,自黨的十八大以來(lái),在中央層面確立了用法治思維和法治方式駕馭、引領(lǐng)、深化改革的基本思路,明確提出“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”,③習(xí)近平:在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上的講話(2014 年2 月28 日),載中共中央文獻(xiàn)研究室編:《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》,北京:中央文獻(xiàn)出版社2014 年版第153 頁(yè)。從觀念、立場(chǎng)上肯定了“立法先行”的價(jià)值。

在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域,強(qiáng)調(diào)立法與改革的緊密銜接,改變?cè)械摹爸卣?、輕法律的思維慣性”[2]10,也是實(shí)施相關(guān)戰(zhàn)略部署的應(yīng)有之義。 而立法作為引領(lǐng)、保障鄉(xiāng)村振興改革推進(jìn)的核心環(huán)節(jié),至少在下列幾個(gè)方面具有不可替代的作用:

首先,鄉(xiāng)村振興是包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化建設(shè)、治理與民生保障在內(nèi)的鄉(xiāng)村發(fā)展水平的全面提升,是關(guān)乎全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的“一盤(pán)大棋”①2018 年1 月,習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第三次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào),“鄉(xiāng)村振興是一盤(pán)大棋,要把這盤(pán)大棋走好”,突顯了鄉(xiāng)村振興的全局性、系統(tǒng)性。 參見(jiàn):習(xí)近平在中共中央政治局第三次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào):深刻認(rèn)識(shí)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系重要性,推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展煥發(fā)新活力邁上新臺(tái)階,載《人民日?qǐng)?bào)》2018 年2 月1 日第1 版。。 相關(guān)改革舉措的實(shí)施涉及“三農(nóng)”領(lǐng)域的各個(gè)方面,參與主體眾多,既包括黨政機(jī)關(guān)的引領(lǐng)及推動(dòng),也有社會(huì)力量的投入與幫扶,同時(shí)還包括廣大農(nóng)戶、鄉(xiāng)土能人和各類志愿者的參與。 主體的多元化必然帶來(lái)角色定位與利益訴求的多元化,進(jìn)而使鄉(xiāng)村振興在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政府與社會(huì)力量合作、農(nóng)村資源及要素激活、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接等方面面臨更加復(fù)雜的價(jià)值判斷與利益衡量。 而伴隨鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷,日益陌生化、異質(zhì)化和流動(dòng)化的村莊,也“比以往任何時(shí)候都需要權(quán)威性的國(guó)家法律體系來(lái)維持秩序”[14]。 因而,只有通過(guò)立法的形式,將鄉(xiāng)村振興實(shí)施中政府的權(quán)力與促進(jìn)保障義務(wù),以及各類社會(huì)主體、農(nóng)戶的法定權(quán)利確定下來(lái),才能保證“權(quán)力—職責(zé)”與“權(quán)利—義務(wù)”分配的明晰化,從而防止權(quán)力的隨意變更,為各參與主體提供更為穩(wěn)定的心理預(yù)期和行動(dòng)指南。

其次,鄉(xiāng)村振興是黨和國(guó)家為解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中各類緊迫性問(wèn)題而提出的新的戰(zhàn)略構(gòu)想,其中包含有大量的創(chuàng)新舉措。 無(wú)論是強(qiáng)調(diào)對(duì)小農(nóng)戶能力提升及發(fā)展環(huán)境的保障,還是要求深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與宅基地“三權(quán)分置”改革,都是為適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村發(fā)展需要而對(duì)相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┑闹贫葎?chuàng)新及突破。 這類新興改革舉措的實(shí)施,除了需要政策、規(guī)劃發(fā)揮統(tǒng)籌、引領(lǐng)作用外,由此產(chǎn)生的改革成果與機(jī)制框架也還需要通過(guò)立法的形式加以固定下來(lái),進(jìn)而形成清晰、明確且具有普遍適用效力的制度體系。 同時(shí),隨著鄉(xiāng)村法治建設(shè)的深入以及農(nóng)民法治意識(shí)的增長(zhǎng),基層民眾對(duì)政府新興規(guī)制手段的評(píng)價(jià)及認(rèn)可將會(huì)愈發(fā)受到相關(guān)行為、決策合法性(legitimacy)的影響,即這一系列新興改革舉措的可接受性(acceptability)依據(jù)最終還是要到“實(shí)在法”體系中去找尋。

最后,許多有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)濟(jì)組織重構(gòu)以及治理模式創(chuàng)新的改革舉措本質(zhì)上都是與農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、權(quán)利屬性及農(nóng)民權(quán)益保障有關(guān)的法律問(wèn)題。 通過(guò)鄉(xiāng)村振興立法將相關(guān)措施的基本法律構(gòu)造和制度安排確定下來(lái),既能借助法的強(qiáng)制力保證其實(shí)施,同時(shí)也能夠?yàn)橄嚓P(guān)領(lǐng)域糾紛、矛盾的解決提供必要的指引,降低相關(guān)改革舉措推行的阻力。

三、鄉(xiāng)村振興立法的基本原則

在法學(xué)理論中,原則是法律的“基礎(chǔ)性真理”,是為其他法律要素提供基礎(chǔ)或本源的綜合性原理或出發(fā)點(diǎn)[15]74。 任何一項(xiàng)法律制度或規(guī)則體系的建構(gòu),都必然遵循一定的原則展開(kāi),而立法原則的選擇及確立也將直接關(guān)系到立法價(jià)值與功能的實(shí)現(xiàn)。 因而,對(duì)鄉(xiāng)村振興立法問(wèn)題的研究,離不開(kāi)對(duì)立法原則的探討;而明確立法的基本原則,并將其作為構(gòu)建法律制度體系和具體規(guī)則的基礎(chǔ),也是未來(lái)鄉(xiāng)村振興立法工作中必須回應(yīng)和解決的首要問(wèn)題。

結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)新時(shí)代“三農(nóng)”領(lǐng)域工作的新任務(wù)、新要求,以及十九大報(bào)告對(duì)立法理念及原則的新發(fā)展,筆者認(rèn)為,鄉(xiāng)村振興立法至少應(yīng)遵循下列幾項(xiàng)基本原則。

(一)在立法思路上：綱領(lǐng)性與可操作性并重

如前所述,鄉(xiāng)村振興立法的首要功能在于構(gòu)建鄉(xiāng)村振興的基本法律制度及框架,解決鄉(xiāng)村振興在法治保障領(lǐng)域面臨的主要矛盾及問(wèn)題。 與當(dāng)前《農(nóng)業(yè)法》相比,鄉(xiāng)村振興立法的“理念更新、范圍更寬、層次更高、內(nèi)容更全”①衡愛(ài)珠:國(guó)外鄉(xiāng)村振興立法及其對(duì)中國(guó)的啟示,載《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2019 年1 月15 日第4 版。,應(yīng)當(dāng)成為新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的“小憲法”。 故從這個(gè)意義上講,鄉(xiāng)村振興立法是對(duì)鄉(xiāng)村振興各類基本法律制度、原則的系統(tǒng)性設(shè)計(jì),性質(zhì)上首先應(yīng)當(dāng)定位為一部綜合性、綱領(lǐng)性的立法。 具體而言,鄉(xiāng)村振興立法應(yīng)當(dāng)從下列幾個(gè)維度上完善有關(guān)鄉(xiāng)村振興法治保障的頂層設(shè)計(jì):

首先,立法應(yīng)當(dāng)確立以強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展地位、解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中各類突出社會(huì)矛盾、問(wèn)題為核心的立法價(jià)值目標(biāo)及導(dǎo)向。 與城市發(fā)展相比,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性和鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)密度、人才資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的薄弱性,決定了鄉(xiāng)村振興立法應(yīng)當(dāng)將加強(qiáng)和鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位,確保鄉(xiāng)村優(yōu)先發(fā)展和全面振興作為立法的一項(xiàng)首要任務(wù),致力于解決涉及“三農(nóng)”領(lǐng)域的發(fā)展不充分、不平衡問(wèn)題,為重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、破除當(dāng)前制約鄉(xiāng)村發(fā)展的各類體制、機(jī)制性障礙指明方向。

其次,立法應(yīng)當(dāng)緊扣“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”五大基本要求,構(gòu)建鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化傳承、鄉(xiāng)村善治和人才支撐、組織保障等方面的基本制度體系。 同時(shí),鑒于鄉(xiāng)村振興法作為原則性、基礎(chǔ)性立法的定位,該法的制定還是應(yīng)當(dāng)以搭建核心制度框架、發(fā)揮指引和兜底性作用為主,聚焦相關(guān)改革舉措的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié),只規(guī)定其中最基本、最迫切需要立法回應(yīng)和解決的問(wèn)題。 這樣一來(lái),不僅可以使法律制度的脈絡(luò)更加清晰、簡(jiǎn)化,避免制度過(guò)于復(fù)雜可能導(dǎo)致的“高成本與低效率”以及容易使“基層治理陷入困境”[16]的弊端,也為其他單行立法和地方立法對(duì)具體事項(xiàng)、問(wèn)題加以規(guī)范預(yù)留了足夠的立法空間。

最后,立法應(yīng)當(dāng)明確各級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中的基本原則、主要任務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和具體的職權(quán)、職責(zé)。 政府既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動(dòng)者,同時(shí)也是鄉(xiāng)村振興相關(guān)法律制度最主要的實(shí)施主體。 要確保鄉(xiāng)村振興工作的合法有序推進(jìn),“實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)、審慎用權(quán),依法行使對(duì)‘三農(nóng)’的宏觀調(diào)控與市場(chǎng)規(guī)制權(quán)力”[17],必須從源頭上厘清行政主體的職責(zé)、權(quán)限范圍,堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、職能科學(xué)、監(jiān)督有力的制度設(shè)計(jì)。 從這個(gè)層面上講,鄉(xiāng)村振興法其實(shí)也是一部規(guī)范鄉(xiāng)村振興基本組織架構(gòu)和行政權(quán)力配置的組織法。

但強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興立法的綱領(lǐng)性,并不意味著立法本身單純的宣誓性或立法內(nèi)容的空洞化。 相反,鄉(xiāng)村振興法必須改變以往涉農(nóng)立法可操作性不強(qiáng),常常淪為“豆腐法”“棉花法”的傾向,在立法的精細(xì)化與可操作性上下功夫。

其一,有關(guān)鄉(xiāng)村振興法律制度的規(guī)定應(yīng)當(dāng)清晰、明確,不能泛泛而談,至少應(yīng)涵蓋實(shí)施主體的具體職責(zé)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和一般性的程序規(guī)定等內(nèi)容。 例如,在有關(guān)“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的制度設(shè)計(jì)中,除了強(qiáng)調(diào)政府在推動(dòng)多元化生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)方面的主導(dǎo)作用外,還應(yīng)當(dāng)針對(duì)新型市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制中(如生態(tài)產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)、碳排放權(quán)交易等)政府與市場(chǎng)主體的權(quán)責(zé)邊界、補(bǔ)償機(jī)制的適用范圍,以及補(bǔ)償費(fèi)用的確定原則、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行一般規(guī)則的建構(gòu)。

其二,對(duì)于政府及相關(guān)職能部門(mén)在履行鄉(xiāng)村振興法定職責(zé)及義務(wù)方面的違法或怠于履職行為,應(yīng)當(dāng)建立起比較健全、完備的監(jiān)督機(jī)制與責(zé)任追究體系。 立法效用的實(shí)現(xiàn)與程序設(shè)計(jì)和監(jiān)督制度的周密、精細(xì)化程度密不可分。 通過(guò)規(guī)范行政機(jī)關(guān)實(shí)施鄉(xiāng)村振興相關(guān)工作的決策程序與啟動(dòng)條件,明確對(duì)違法、濫權(quán)、執(zhí)行不力現(xiàn)象的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制,細(xì)化有關(guān)機(jī)關(guān)和主要責(zé)任人員的法律責(zé)任,才能確保鄉(xiāng)村振興工作的開(kāi)展始終在法治軌道內(nèi)運(yùn)行,防止鄉(xiāng)村振興的相關(guān)法律制度被虛置、弱化。

其三,立法應(yīng)明確構(gòu)建有關(guān)鄉(xiāng)村振興實(shí)施的后評(píng)價(jià)制度。 一方面,可以授權(quán)國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求和各地方鄉(xiāng)村發(fā)展?fàn)顩r,制定衡量鄉(xiāng)村振興實(shí)施效果的全國(guó)性標(biāo)準(zhǔn)與地方評(píng)價(jià)指標(biāo);另一方面,形成針對(duì)鄉(xiāng)村振興建設(shè)進(jìn)展水平的定期監(jiān)測(cè)與評(píng)估制度。 由負(fù)責(zé)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作的政府及相關(guān)職能部門(mén)或政府委托的第三方機(jī)構(gòu)定期對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)施鄉(xiāng)村振興的實(shí)際影響、成本收益和社會(huì)滿意度進(jìn)行考察、分析,對(duì)相關(guān)決策、措施的合法性進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià),并將監(jiān)測(cè)、評(píng)估的結(jié)果明確規(guī)定為政府績(jī)效考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

(二)在立法內(nèi)容上：堅(jiān)持農(nóng)民主體地位

2014 年,黨的十八屆四中全會(huì)決定指出,“必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民”①中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定,載《人民日?qǐng)?bào)》2014 年10 月29 日第1 版。。 這表明,踐行以人為本、以人民為中心的思維及理念,已成為貫穿立法、司法、執(zhí)法等法治建設(shè)各項(xiàng)工作始終的基本原則及導(dǎo)向。

在鄉(xiāng)村振興立法領(lǐng)域,農(nóng)民既是鄉(xiāng)村振興的受益者,同時(shí)也是改革目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的主要依靠者、參與者。 因而,在鄉(xiāng)村振興的背景下談“立法為民”的理念,本質(zhì)上就是要解決農(nóng)民主體性如何提升與保障的問(wèn)題。 而立法是否能夠真正堅(jiān)持農(nóng)民主體地位,是否以保障農(nóng)民的合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)民的全面發(fā)展為依歸,則直接關(guān)系到立法質(zhì)量的好壞與鄉(xiāng)村振興法治化發(fā)展水平的高低。

有鑒于此,在鄉(xiāng)村振興立法中,應(yīng)當(dāng)將尊重和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民主體地位、保障農(nóng)民平等參與及發(fā)展的權(quán)利作為立法的核心,通過(guò)完善下列制度,形成能充分體現(xiàn)農(nóng)民需求、提升農(nóng)民主體地位的基本制度框架。

第一,鄉(xiāng)村振興法應(yīng)當(dāng)為破除阻礙農(nóng)民主體地位獲得的體制、機(jī)制性障礙提供指引,保障農(nóng)民充分分享制度性紅利的能力。 近年來(lái),隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展,城鄉(xiāng)之間的融合及聯(lián)系更趨緊密,鄉(xiāng)村發(fā)展中的一些突出問(wèn)題在城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)與互補(bǔ)過(guò)程中得到了有效解決。 但農(nóng)民結(jié)構(gòu)性邊緣化的弱勢(shì)處境與農(nóng)村人口、資源向城市單向過(guò)快流失的局面依舊存在,這也在一定程度上加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡。 特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式下,立法對(duì)城鄉(xiāng)居民權(quán)利的不合理安排以及行政機(jī)關(guān)與農(nóng)民之間“諸多權(quán)力與權(quán)利關(guān)系在農(nóng)村的嚴(yán)重錯(cuò)位”[18],造成農(nóng)民在許多實(shí)質(zhì)性權(quán)利保障方面的匱乏,甚至于在一些亟需發(fā)揮主體作用的領(lǐng)域還面臨著參與權(quán)與表達(dá)權(quán)喪失的困境。 因而,在鄉(xiāng)村振興立法中應(yīng)重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村土地制度改革、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、新型農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建,以及新型職業(yè)農(nóng)民的成員權(quán)與職業(yè)化保障等內(nèi)容加以規(guī)范,從權(quán)利構(gòu)造和運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)等方面逐步縮小城鄉(xiāng)差距或?qū)嵸|(zhì)扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)同“事”不同“權(quán)”的問(wèn)題,保障農(nóng)民在參與鄉(xiāng)村振興與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的各項(xiàng)主體權(quán)益。 例如,就建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)問(wèn)題,一方面應(yīng)當(dāng)將“促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng),與國(guó)有建設(shè)用地享受平等權(quán)益”明確規(guī)定為一項(xiàng)法律原則,強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地在同一市場(chǎng)中流轉(zhuǎn),實(shí)行“同規(guī)則、同服務(wù)、同監(jiān)管”,并“將土地增值收益更多地用于鄉(xiāng)村振興”[19];另一方面,還可以對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征收、入市過(guò)程中的農(nóng)民知情權(quán)保障、公眾參與、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等正當(dāng)程序問(wèn)題作出原則性的規(guī)定。

第二,鄉(xiāng)村振興法應(yīng)當(dāng)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的建構(gòu)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)以及農(nóng)民主體能力的提升創(chuàng)造良好環(huán)境,確保農(nóng)民在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中主體優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮與獲得感的增強(qiáng)。 受信息技術(shù)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)融合趨勢(shì)的影響,近年來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)生了重大變革:一方面,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)規(guī)?；⒔M織化、集約化特點(diǎn),家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體迅速增加,成為引領(lǐng)地方現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主力軍;另一方面,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸及拓展在強(qiáng)化農(nóng)業(yè)多功能性的同時(shí),也使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)必須面臨與資本市場(chǎng)對(duì)接、向消費(fèi)導(dǎo)向轉(zhuǎn)型以及區(qū)域品牌打造等一系列問(wèn)題。 然而,由于缺乏有效的制度約束及引領(lǐng),鄉(xiāng)村在資源整合、新興技術(shù)應(yīng)用,以及對(duì)市場(chǎng)信息、需求作出及時(shí)回應(yīng)等方面的能力較弱,農(nóng)民在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中容易處于“被邊緣化”的地位。 加上部分地方出現(xiàn)熱衷于“造點(diǎn)、示范”或?qū)π屡d產(chǎn)業(yè)支持過(guò)熱、過(guò)猛等短期化行為,導(dǎo)致資源和財(cái)政補(bǔ)貼在不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的分配不合理(往往形成對(duì)小農(nóng)戶的事實(shí)歧視),“加劇了收入分配和發(fā)展機(jī)會(huì)的不均衡”[20]。 因此,立法需要對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利和利益進(jìn)行衡量,將全面提升農(nóng)民的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)農(nóng)民共建共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果作為法律保障制度的核心:一來(lái),注重對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo),通過(guò)建立合理的財(cái)政補(bǔ)貼、行政獎(jiǎng)勵(lì)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)等制度,助推農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合,并解決新型經(jīng)營(yíng)主體在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過(guò)程中可能面臨的力量分散、創(chuàng)新能力不足、科技推廣成本高及人才短缺等瓶頸問(wèn)題;二來(lái),須兼顧小農(nóng)戶的增收、發(fā)展權(quán)益,確立促進(jìn)多種形式農(nóng)業(yè)共同發(fā)展和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的理念,明確小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的利益聯(lián)結(jié)方式及機(jī)制(如利益分配機(jī)制等),優(yōu)化小農(nóng)戶參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展及與之相銜接的制度體系。

第三,鄉(xiāng)村振興法應(yīng)當(dāng)為鄉(xiāng)村治理體系的健全及農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)水平的提升提供制度支撐,通過(guò)增強(qiáng)基層組織的治理能力,豐富鄉(xiāng)村治理的主體、形式及資源,進(jìn)而強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民民主與社會(huì)權(quán)利的保障,拓展農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的制度空間。 隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化改革的持續(xù)推進(jìn),城鄉(xiāng)之間、村落之間、農(nóng)民之間的分化程度不斷加深,鄉(xiāng)土的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型,農(nóng)民的思維觀念和社會(huì)關(guān)系狀況也“一直處于流變之中”;固有的治理元素(如村規(guī)民約、倫理文化)與新的社會(huì)因子(如權(quán)利意識(shí)、法治文化)相互交錯(cuò)、彼此消漲,“同時(shí)也使得現(xiàn)階段的農(nóng)村社會(huì)治理陷入一種深刻的體制性緊張與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)之中”[21]。 因而,如何籍由治理體系的創(chuàng)新,激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)和治理的潛能,提高農(nóng)村組織的治理水平及能力,既是回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)變遷、降低基層治理成本、確保鄉(xiāng)村振興持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)的一個(gè)重要課題,也是保障農(nóng)民主體地位及各項(xiàng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。 為此,在鄉(xiāng)村振興法中至少應(yīng)對(duì)以下內(nèi)容加以規(guī)范,以適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)民權(quán)益保障和鄉(xiāng)村治理優(yōu)化、轉(zhuǎn)型的需求:首先,立法應(yīng)結(jié)合當(dāng)前鄉(xiāng)村在治理主體結(jié)構(gòu)和治理形式上的新變化,構(gòu)建有關(guān)村民自治主體資格認(rèn)定、自治類型多元化發(fā)展、村民民主決策與利益表達(dá)機(jī)制的完善,以及新鄉(xiāng)賢培育等內(nèi)容的基本制度框架,注重對(duì)農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的保障;其次,立法應(yīng)明確不同主體在鄉(xiāng)村治理體系中的基本定位,明確村民自治組織與黨組織、基層政府以及其他社會(huì)組織(如合作經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)等)的關(guān)系,促進(jìn)不同治理主體間的合作及“共建共治共享”鄉(xiāng)村治理格局的形成;最后,立法還可以圍繞村務(wù)公開(kāi)、村級(jí)小微權(quán)力清單的制定、村規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范作用的發(fā)揮以及公共法律服務(wù)等制度的健全及完善,細(xì)化有關(guān)提升鄉(xiāng)村德治與法治水平的具體路徑和方式。

(三)在立法方式上：遵循科學(xué)、民主、依法立法

科學(xué)、民主、依法立法是尊重客觀規(guī)律理念與民主、法治原則在立法領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。 黨的十八大以來(lái),在中央的政策文本中,提高立法質(zhì)量是“破解立法領(lǐng)域突出問(wèn)題的總抓手”[22]。 黨的十九大報(bào)告也將“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法”作為“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”的一項(xiàng)關(guān)鍵舉措,進(jìn)一步明確了新時(shí)期黨和國(guó)家對(duì)立法活動(dòng)應(yīng)實(shí)現(xiàn)“內(nèi)在的政治性與科學(xué)性、人民性、合法性相統(tǒng)一”[23]的基本要求。 鄉(xiāng)村振興立法也應(yīng)當(dāng)貫徹科學(xué)、民主、依法立法的原則,尊重并反映鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際,通過(guò)深入分析立法需求、優(yōu)化立法體制及程序,不斷提升立法的公眾參與度,增強(qiáng)立法的針對(duì)性、系統(tǒng)性與規(guī)范性。

首先,科學(xué)立法即要求“在立法過(guò)程中以科學(xué)的方法準(zhǔn)確反映法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的本質(zhì)及其內(nèi)在規(guī)律”[24]。 故鄉(xiāng)村振興立法的科學(xué)化,應(yīng)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:第一,立法必須立足于我國(guó)的國(guó)情、農(nóng)情,順應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性等特點(diǎn),加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持與保護(hù),積極回應(yīng)并解決鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)性矛盾突出、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育滯后、農(nóng)民持續(xù)增收困難等一系列長(zhǎng)期存在的問(wèn)題;第二,立法要重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村振興改革所面臨的新情況、新變化、新發(fā)展,通過(guò)健全相應(yīng)制度,規(guī)范政府及相關(guān)利益主體行為,增加有關(guān)解決當(dāng)前鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)接、集體經(jīng)濟(jì)組織重構(gòu)以及治理轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域各類新興突出問(wèn)題的有效制度供給。 例如,在有關(guān)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的規(guī)定中,既要注重對(duì)糧食安全、主要農(nóng)產(chǎn)品供給等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持與保障,明確政府在促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)質(zhì)量與效益提升、完善糧食倉(cāng)儲(chǔ)與物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及價(jià)格調(diào)控等方面的職責(zé);同時(shí),也要對(duì)城鄉(xiāng)融合、“互聯(lián)網(wǎng)+”等背景下的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展予以規(guī)范,使相關(guān)激勵(lì)政策、措施法律化。

其次,民主立法強(qiáng)調(diào)法律應(yīng)當(dāng)充分反映民意,其核心在于健全立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的溝通機(jī)制,“開(kāi)展立法協(xié)商,在立法過(guò)程中擴(kuò)大公眾的有序參與”[25]。 目前,在涉農(nóng)立法領(lǐng)域,立法信息的公開(kāi)程度不足、意見(jiàn)收集與反饋機(jī)制的“精英化”趨勢(shì)明顯,加上立法參與渠道的相對(duì)單一化①例如,在立法信息發(fā)布方面,立法機(jī)關(guān)常常只公布相關(guān)涉農(nóng)立法草案的文本,對(duì)條文制定的具體背景、依據(jù)未作充分說(shuō)明;在立法建議征集方面,公眾則基本只能通過(guò)書(shū)信、網(wǎng)絡(luò)等固定化的渠道,以書(shū)面形式提出。,致使許多受教育程度不高、精力投入有限的農(nóng)民并不能有效參與相關(guān)立法,或充分表達(dá)其利益訴求。因而,在鄉(xiāng)村振興立法的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注農(nóng)民尤其是小農(nóng)戶、農(nóng)村留守人口,各類鄉(xiāng)土人才以及農(nóng)村組織、基層治理組織的意見(jiàn),充分考慮基層民眾獲取立法信息的能力,采用更為靈活的方式征求相關(guān)意見(jiàn)(如可以利用村務(wù)公開(kāi)平臺(tái)宣傳立法背景、借助非政府組織的力量收集意見(jiàn)和建議),拓寬農(nóng)民參與立法的渠道,強(qiáng)化針對(duì)農(nóng)民參與立法的程序保障(如健全基層立法調(diào)查制度、建立立法聽(tīng)證制度、完善意見(jiàn)反饋機(jī)制等)。

最后,依法立法是規(guī)范立法活動(dòng)、維護(hù)憲法權(quán)威、促進(jìn)法律體系內(nèi)部和諧統(tǒng)一的應(yīng)有之義。 在鄉(xiāng)村振興立法領(lǐng)域,由于立法本身具有明顯的制度創(chuàng)新及引領(lǐng)、推動(dòng)改革的特點(diǎn),因而,除要求有權(quán)機(jī)關(guān)必須恪守法定程序外,還應(yīng)妥善處理好中央立法與地方立法的關(guān)系,既要注重發(fā)揮地方立法的“先行先試”作用,又應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方鄉(xiāng)村振興立法的合憲性、合法性審查。

四、結(jié)束語(yǔ)

誠(chéng)如馬克思在討論有關(guān)規(guī)則、秩序與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的關(guān)系時(shí)指出,任何社會(huì)的存在和發(fā)展都離不開(kāi)一定的秩序性與組織性,規(guī)則和秩序?qū)θ魏稳〉谩吧鐣?huì)固定性”和“社會(huì)獨(dú)立性”的生產(chǎn)方式來(lái)說(shuō),都是“一個(gè)必不可少的要素”[26]400-402。 法律作為一種重要的社會(huì)規(guī)范基礎(chǔ)與行為調(diào)節(jié)機(jī)制,能夠?yàn)樯鐣?huì)的秩序性與組織性的確立提供強(qiáng)有力的保障,當(dāng)然也構(gòu)成社會(huì)發(fā)展過(guò)程中各類制度體系的核心。 目前,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略歷經(jīng)一年多時(shí)間的實(shí)施,已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)經(jīng)驗(yàn)積累更加成熟的穩(wěn)步推進(jìn)階段,對(duì)完備的規(guī)則體系與良好法治環(huán)境的需要也日趨明顯。 為此,鄉(xiāng)村振興立法不僅要完成將改革經(jīng)驗(yàn)及成果固定化,以實(shí)現(xiàn)政策與法律有效銜接的重要任務(wù),同時(shí)還肩負(fù)著修正現(xiàn)行立法不足、重塑農(nóng)業(yè)法體系、規(guī)范鄉(xiāng)村振興各方主體行為,以及為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保障構(gòu)建完整的支持與保護(hù)體系的多重使命。 從這個(gè)意義上講,在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái),除了以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施為主要目的的基礎(chǔ)性立法外,鄉(xiāng)村振興立法還將伴隨這項(xiàng)戰(zhàn)略的推進(jìn)而不斷豐富、拓展,進(jìn)而成為一項(xiàng)需要久久為功的系統(tǒng)性工程。 而有關(guān)堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、注重“三農(nóng)”實(shí)質(zhì)公平、強(qiáng)調(diào)遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的基本原則及導(dǎo)向也將貫穿于上述立法始終。