李永清

自2003年“非典”以來，我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力整體快速提升的同時(shí)，不平衡問題也日益突出。在新冠肺炎疫情防控中，不平衡問題進(jìn)一步顯現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)化。如果任其發(fā)展下去，問題將會(huì)越積越多越難，導(dǎo)致應(yīng)急管理體系失調(diào)和能力失效。因此，研究不平衡問題，是整體性改進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系、全面性提升應(yīng)急管理能力的迫切需要。

一、對(duì)比強(qiáng)烈的四大不平衡

（一）直觀表現(xiàn)為地域上的不平衡

重大突發(fā)事件是對(duì)地方應(yīng)急管理體系和能力的一場(chǎng)系統(tǒng)的全科大考。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，各地給出的答卷，大致有兩種。

一是合格、優(yōu)秀卷。在疫情防控的不同階段，絕大多數(shù)地方政府能科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策，嫻熟切換施策重點(diǎn)，收放自如、進(jìn)退裕如。既能構(gòu)筑群防群治的嚴(yán)密防線，“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散”，“外防輸入、內(nèi)防反彈”，果斷切斷疫情擴(kuò)散蔓延的渠道；也能打通“堵點(diǎn)”、補(bǔ)上“斷點(diǎn)”、解決“難點(diǎn)”、推進(jìn)“重點(diǎn)”， 促進(jìn)生產(chǎn)與防疫兩手抓兩不誤。既能堅(jiān)決服從黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，也能因地制宜、因時(shí)制宜、靈活差異化把控低、中、高不同風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的恢復(fù)尺度，在常態(tài)化疫情防控中，加快推進(jìn)生產(chǎn)生活秩序全面恢復(fù)。

從中可看出，絕大多數(shù)地方政府有出色的應(yīng)急管理能力。第一，堅(jiān)定的政治力。守一方水土，保一方平安，在疫情面前把榮辱得失放在一邊，壓得住陣、站得出來、豁得出去。第二，敏銳的預(yù)見力。對(duì)零散、模糊的信息、警示信號(hào)和跡象敏銳捕捉，對(duì)情勢(shì)加以相對(duì)準(zhǔn)確研判。第三，果斷的決策力。敢冒風(fēng)險(xiǎn)拍板，及時(shí)啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)，拿出突破瓶頸的高招奇步。第四，周密的部署力。統(tǒng)籌全局、考慮周全、多路出擊，并且密切跟蹤疫情防控形勢(shì)、及時(shí)分析新情況新問題，重新調(diào)整部署。第五，強(qiáng)大的引導(dǎo)力。遵循“頂格回應(yīng)”這個(gè)輿情應(yīng)對(duì)的基本法則，準(zhǔn)確透明地發(fā)布疫情信息。第六，規(guī)范的法治力。堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，保障本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)活動(dòng)正常開展。

二是不合格卷。疫情初期，個(gè)別地方政府風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)危機(jī)征兆一味的輕松麻痹，反應(yīng)遲鈍、優(yōu)柔寡斷，喪失了起碼的警覺，錯(cuò)過了早期預(yù)警的窗口；不遵循時(shí)間第一原則，層層上報(bào)，瞻前顧后、患得患失、優(yōu)柔寡斷，該斷不斷、該決不決，防控措施總是滯后于疫情發(fā)展節(jié)奏，造成險(xiǎn)象環(huán)生、局部區(qū)域局勢(shì)混亂，疫情蔓延的被動(dòng)局面。澎湃新聞在2020年1月29日發(fā)布的一份公眾調(diào)查報(bào)告顯示，受訪者對(duì)事發(fā)地省市政府的防疫表現(xiàn)不滿。調(diào)查顯示，滿分10分，它們分別只有5.92分和5.61分。①馬亮：《在重大突發(fā)事件中提升應(yīng)急管理能力》，《國(guó)家治理》2020年第1期。在全國(guó)開始應(yīng)對(duì)后，極少數(shù)地方政府對(duì)疫情嚴(yán)峻形勢(shì)估計(jì)不足，對(duì)疫情防控領(lǐng)導(dǎo)不力，組織發(fā)動(dòng)不夠，防控措施不實(shí)，應(yīng)對(duì)疫情時(shí)方寸大亂。有的地方領(lǐng)導(dǎo)發(fā)布會(huì)期間通篇不敢脫稿，對(duì)媒體質(zhì)詢視而不見或答非所問或一問三不知；有的形式主義、官僚主義嚴(yán)重，靠文件發(fā)布來部署工作，工作部署顧此失彼、甚至碎片化；有的采取了過激、過當(dāng)乃至違法違規(guī)的做法，通過簡(jiǎn)單粗暴的封路、封閉社區(qū)、封門等方式，期望避免疫情擴(kuò)散；有的沒有整體國(guó)家概念，劫持救災(zāi)物資等等。

（二）鮮明體現(xiàn)在時(shí)間上的不平衡

從時(shí)間節(jié)點(diǎn)看，重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)經(jīng)常有一個(gè)可以用以比較的分水嶺。分水嶺這邊，應(yīng)急管理體系運(yùn)作不順，應(yīng)急管理能力發(fā)揮不盡如人意，一些局部的、個(gè)案的亂象讓人揪心；分水嶺另一邊，應(yīng)急管理體系高效運(yùn)作，應(yīng)急管理能力發(fā)揮得淋漓盡致。

疫情的分水嶺是2020年1月20日。從2019年12月上旬到2020年1月20日，在長(zhǎng)達(dá)一個(gè)多月的時(shí)間里，事發(fā)地政府存在中樞乏力、六神無主、應(yīng)對(duì)失措等治理癥狀。來自醫(yī)院的信息并沒有被迅速有效處理，醫(yī)院救治壓力不堪重負(fù)，醫(yī)療資源嚴(yán)重短缺，聽任前來就醫(yī)者（包括疑似者、輕癥者以及其他病癥者）每日往返于醫(yī)院和居家之間，導(dǎo)致傳染源和傳染途徑失控。社會(huì)防控麻痹、松懈，大量市民依然沒有任何防護(hù)舉措。

2020年1月20日，習(xí)近平總書記專門就疫情防控工作做出批示，指出必須高度重視疫情，全力做好防控工作，要求各級(jí)黨委和政府及有關(guān)部門把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，采取切實(shí)有效措施，堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢(shì)頭。從這一天起，才真正打響了全國(guó)疫情防控的阻擊戰(zhàn)，情況很快得到根本改觀。中央政府反應(yīng)神速。1月22日，中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理孫春蘭到武漢檢查疫情防控工作，要求武漢進(jìn)行交通的隔離，這是“外防輸出、內(nèi)防擴(kuò)散”的重要措施。1月25日成立中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組。1月27 日，李克強(qiáng)總理親自到武漢考察指導(dǎo)疫情防控工作；同日，孫春蘭率中央指導(dǎo)組抵達(dá)武漢，對(duì)新冠肺炎疫情一線防控工作全面督戰(zhàn)。地方也反應(yīng)很快。武漢1月23日封城。截止1月29日， 我國(guó)內(nèi)地31個(gè)省區(qū)市均已啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。

我國(guó)應(yīng)急管理依靠應(yīng)急管理體系所內(nèi)嵌的舉國(guó)機(jī)制和一盤棋體制，將集中力量辦大事的制度優(yōu)越性最大限度地釋放出來，轉(zhuǎn)變成了治理效能，打響了抗擊新冠肺炎疫情的人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)。兩所共有2600張床位的雷神山、火神山醫(yī)院在八至十天內(nèi)建成交付使用。一批體育場(chǎng)館、展覽館、寫字樓和賓館被改造成隔離病房。北協(xié)和、南湘雅、東齊魯、西華西齊聚武漢。19省以二對(duì)一、一對(duì)一等方式對(duì)口支援武漢以外湖北16個(gè)地市的疫情防控；省、市、縣、鄉(xiāng)、村都迅速動(dòng)員起來，自我隔離，網(wǎng)格篩查，表現(xiàn)出非常優(yōu)秀的執(zhí)行力，有效阻遏疫情向其他國(guó)家蔓延。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞稱贊中國(guó)“設(shè)立了應(yīng)對(duì)疫情暴發(fā)的新標(biāo)桿”。

（三）集中體現(xiàn)在環(huán)節(jié)上的不平衡

應(yīng)急管理是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)、處置、評(píng)估與恢復(fù)構(gòu)成的三環(huán)節(jié)、五步曲。其中第一個(gè)環(huán)節(jié)是預(yù)防環(huán)節(jié)，包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)，一般稱之為上游;第二個(gè)環(huán)節(jié)是處置，一般稱之為中游；第三個(gè)環(huán)節(jié)是評(píng)估與恢復(fù)，一般稱之為下游。中游“處”非常重要，上游“防”更重要；“處”解決存量，“防”解決增量。重大突發(fā)事件重復(fù)的主要問題是輕“防”重“處”，導(dǎo)致預(yù)防這個(gè)最重要的關(guān)口失守，不得不在處置環(huán)節(jié)集中一切資源和力量下猛藥來個(gè)翻盤。這次疫情又留下同樣的教訓(xùn)。

中游處置環(huán)節(jié)可圈可點(diǎn)、可歌可泣，上游預(yù)防環(huán)節(jié)卻出現(xiàn)了不少漏洞。思想“漏洞”，一些地方黨委應(yīng)急工作的政治敏感意識(shí)、政府風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)淡??；能力“漏洞”，對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)分析研判不準(zhǔn)確，精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力不足，喪失了抓早、抓小、抓苗頭的機(jī)會(huì)之窗，應(yīng)急信息發(fā)布和溝通能力不能滿足群眾的需要；人力資源“漏洞”，從事疾控、公共衛(wèi)生的專業(yè)人員嚴(yán)重缺乏；物資“漏洞”，口罩、防護(hù)服、消毒液等醫(yī)療應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足、管理不盡合理、快速調(diào)運(yùn)配送效率不夠高；法治“漏洞”，相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，等等。

（四）明顯體現(xiàn)在主體上的不平衡

重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)系統(tǒng)應(yīng)該是一個(gè)龐大的復(fù)合系統(tǒng)，任何一個(gè)治理主體都不可能包打天下，需要黨政應(yīng)對(duì)系統(tǒng)與社會(huì)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)的大合唱。疫情爆發(fā)以來，各類企業(yè)、社會(huì)組織、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、民眾等廣泛參與到疫情防控工作中，創(chuàng)造了許多經(jīng)典的事跡與案例，為戰(zhàn)勝疫情做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，局部地區(qū)也出現(xiàn)了“黨政熱、社會(huì)冷”的現(xiàn)象。

公共衛(wèi)生、醫(yī)療應(yīng)對(duì)系統(tǒng)一度被排除在黨政應(yīng)對(duì)系統(tǒng)之外。公共衛(wèi)生事件防控最基礎(chǔ)的工作就是風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)。這是一項(xiàng)要從科學(xué)和專業(yè)角度找風(fēng)險(xiǎn)、堵漏洞的工作，需要充分尊重專業(yè)人士即一線醫(yī)生的體驗(yàn)和判斷，傾聽他們的聲音。

社會(huì)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)作用有限。一是社會(huì)組織在各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的參與效能并不均衡。例如城鄉(xiāng)社會(huì)組織尤其是志愿者組織在參與基層社區(qū)疫情防控等環(huán)節(jié)上發(fā)揮了較好功能和效率，但是在配置社會(huì)資源、實(shí)施遠(yuǎn)程支援以及同救援中的急難險(xiǎn)重環(huán)節(jié)有序?qū)拥确矫?，還有些差強(qiáng)人意。二是社區(qū)的社會(huì)組織基本缺位。社區(qū)的社會(huì)組織以文體活動(dòng)類為多，社會(huì)事務(wù)類的少，使得在面對(duì)防疫需要的時(shí)候，社區(qū)的社會(huì)組織力量嚴(yán)重不足；盡管有的社區(qū)社會(huì)組織不少，但是多數(shù)組織松散，難以迅速形成戰(zhàn)斗力。①楊龍：《從社區(qū)抗疫看社區(qū)治理現(xiàn)代化之路》，《國(guó)家治理》2020年第3期。

二、不平衡帶來的戰(zhàn)略性危害

應(yīng)急管理體系和能力發(fā)展是一個(gè)螺旋式前進(jìn)的過程，平衡是相對(duì)的，而不平衡是絕對(duì)的。既要看到不平衡的存在有客觀性、合理性、積極性的一面，也要看到不平衡存在的弊病，孕育著的后果，如果長(zhǎng)期持續(xù)，會(huì)帶來不可忽視的危害。

(一)減損人民群眾對(duì)安全的體驗(yàn)感

人民群眾既要有幸福感、獲得感，更要有安全感。安全是我國(guó)應(yīng)急體系和能力建設(shè)的核心價(jià)值所在。隨著中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，人民對(duì)安全的需要呈現(xiàn)出廣泛性、多樣性和全面性的特點(diǎn)，但現(xiàn)實(shí)層面存在的不平衡已成為制約人民美好生活需要實(shí)現(xiàn)的主要因素。

不平衡減損了人民對(duì)安全的整體體驗(yàn)感。人民群眾對(duì)安全的整體滿意感，建立在國(guó)家應(yīng)急管理的整體發(fā)展?fàn)顩r上。各個(gè)部分和諧均衡發(fā)展，則相互扶持支撐，相得益彰，局部體驗(yàn)感和整體體驗(yàn)感俱佳；反之，兩種體驗(yàn)感都不會(huì)好。應(yīng)急管理體系內(nèi)部有的很完善，處于高水平；有的較完善，處于中間水平；有的不完善，處于低水平。與之相對(duì)應(yīng)的是各種治理能力的參差不齊，處置能力強(qiáng)，效能較高；預(yù)防能力弱，效能較低。在應(yīng)急管理體系運(yùn)作中，低水平的部分容易對(duì)沖、干擾乃至破壞中、高水平的部分，制約整體水平的提高。在疫情防控中，一些地方指揮系統(tǒng)失靈、各自為政、政出多門成為重災(zāi)區(qū)，既影響了群眾對(duì)本地的局部性安全滿意感，也影響了對(duì)國(guó)家的全局性安全滿意感。

(二)阻滯國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化

均衡發(fā)展戰(zhàn)略和不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略理論的兩種不同模式選擇。在起步階段，很多國(guó)家往往首選不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，所以，一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡將是相當(dāng)一段時(shí)間的現(xiàn)實(shí)格局。同理，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)必然會(huì)呈現(xiàn)不平衡的態(tài)勢(shì)。其中某些部分在社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的強(qiáng)力拉動(dòng)下，現(xiàn)代化水平會(huì)迅速提升。然而，現(xiàn)代化水平的落差必須隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展采取有效措施逐步縮小，這是現(xiàn)代化最終實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。倘若經(jīng)過若干年的發(fā)展，一些部分已進(jìn)入現(xiàn)代化初、中級(jí)階段，而另一些仍停留在低水平的落后狀態(tài)，會(huì)影響現(xiàn)代化的質(zhì)量和真正實(shí)現(xiàn)，①郁方：《區(qū)域發(fā)展不平衡對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程的影響》，《中外企業(yè)》2002年第2期。甚至導(dǎo)致現(xiàn)代化中斷。

在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化是不可缺失的重要內(nèi)容和重要支撐，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的最重大、最現(xiàn)實(shí)和最迫切的挑戰(zhàn)之一。國(guó)家按照常態(tài)和非常態(tài)兩種狀態(tài)分別建立治理體系和提出能力要求，即常態(tài)治理體系和能力與應(yīng)急管理體系和能力。它們?nèi)畿囍畠奢喓网B之兩翼，共同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由于時(shí)間短、基礎(chǔ)弱、底子薄等原因，我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化滯后于常態(tài)治理體系和能力現(xiàn)代化。這次疫情防控暴露了應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化面臨諸多問題，其中一些是多年來想解決而沒能解決的難題。這些難題，阻滯國(guó)家治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)突破性變革，向更高的現(xiàn)代化水平邁進(jìn)。習(xí)近平總書記提出：“針對(duì)這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該建立的建立，該落實(shí)的落實(shí)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系?！边@就明確了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向。

(三) 降低中國(guó)特色社會(huì)主義制度顯著優(yōu)勢(shì)的展示度

這次疫情防控是發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的一次集中檢視，也是對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的一次重大考驗(yàn)。總體來說，中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)在這場(chǎng)大考大戰(zhàn)中充分體現(xiàn)。但是，防控中暴露出的四個(gè)不平衡，抑制了制度生機(jī)和活力，造成了制度顯著優(yōu)勢(shì)彰顯不平衡。在上游預(yù)防環(huán)節(jié)，應(yīng)急管理體系和能力沒有及時(shí)轉(zhuǎn)化為有效的預(yù)防、識(shí)別和扼殺效能，制度優(yōu)勢(shì)沒有得到展示。即使在后來的處置中，制度優(yōu)勢(shì)得到了充分發(fā)揮，但也并非沒有改進(jìn)的空間。只有根據(jù)新的實(shí)踐不斷推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力的改革創(chuàng)新，才能更好彰顯和增強(qiáng)我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)。

三、破解不平衡難題之“鑰”

不平衡是由多種原因引起的，其中既有內(nèi)部因素，也有外部因素。要錨定關(guān)鍵原因，在堅(jiān)持中和和適度、整體性和系統(tǒng)性、兩點(diǎn)論和重點(diǎn)論相統(tǒng)一原則②郝淑芹：《新時(shí)代我國(guó)社會(huì)發(fā)展不平衡問題的哲學(xué)思考》，《關(guān)東學(xué)刊》2018年第6期。的前提下，針對(duì)性推動(dòng)應(yīng)急管理體系和能力均衡發(fā)展。

(一)以治理能力的均衡破解地域不平衡

問題是地域不平衡，但根子是政治建設(shè)不平衡。政治建設(shè)不平衡指的是全國(guó)范圍內(nèi)各個(gè)地域在政治生活科學(xué)化、民主化和法治化上的差距，③張師偉：《政治發(fā)展不平衡不充分論析》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期。這種差距往往通過領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的優(yōu)劣強(qiáng)弱反應(yīng)出來。當(dāng)危機(jī)跡象剛露頭、迫在眉睫和正在發(fā)生的時(shí)候，領(lǐng)導(dǎo)干部能否釋放出“非常之力”，對(duì)應(yīng)急管理體系和能力能否轉(zhuǎn)化為治理效能、轉(zhuǎn)化為多大的效能，起到非常重要的作用。

有賴組織路線的轉(zhuǎn)變調(diào)適。當(dāng)前，世界面臨“百年未有之大變局”，深度全球化的沖刷、沖擊，使得不確定不穩(wěn)定因素明顯增多；我國(guó)改革步入深水區(qū)，各類風(fēng)險(xiǎn)矛盾挑戰(zhàn)疊加，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部提出了很高的能力要求。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該成為具有復(fù)合型知識(shí)、復(fù)合型能力、復(fù)合型思維的綜合性多功能人才，既能處置好常態(tài)問題，也能有效應(yīng)對(duì)非常態(tài)問題。然而，現(xiàn)實(shí)中一些領(lǐng)導(dǎo)干部是單項(xiàng)型人才，處理常態(tài)問題有一套，處理非常態(tài)問題捉襟見肘。疫情中出現(xiàn)的“德不配位”、“才不配位”、“專不配位”問題，為選拔、培養(yǎng)、提升、晉級(jí)、考核領(lǐng)導(dǎo)干部提供了有益的引導(dǎo)。在未來組織路線的調(diào)整中，有必要同時(shí)關(guān)注常態(tài)和非常態(tài)下領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力建設(shè)，真正使用那些忠誠(chéng)、擔(dān)當(dāng)且有能力、有作為的干部，淘汰那些只會(huì)喊口號(hào)的紙上談兵的“太平官”。

有賴教育培訓(xùn)的落實(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部工作職責(zé)重大、工作任務(wù)繁重，學(xué)習(xí)同工作的矛盾凸顯，而且職級(jí)越高，這一矛盾越突出。需要為領(lǐng)導(dǎo)干部參加應(yīng)急管理教育培訓(xùn)提供特別的制度安排，形成領(lǐng)導(dǎo)干部必須參加的硬約束，補(bǔ)上應(yīng)急管理能力這塊短板。

（二）以央地關(guān)系的均衡破解時(shí)間不平衡

表象是時(shí)間不平衡，實(shí)質(zhì)是央地關(guān)系失靈。我國(guó)是單一制國(guó)家，中央和地方的關(guān)系理論上表現(xiàn)為委托者和代理者的關(guān)系，即“中央決策、地方執(zhí)行”和“部門同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”。但事實(shí)上，地方政府也是一級(jí)政府，有很多方面需要地方官員直接決策，而非簡(jiǎn)單等待和聽從中央的決策。解決這個(gè)矛盾常規(guī)的保險(xiǎn)和保守辦法是走程序獲得上級(jí)授權(quán)。平時(shí)這類關(guān)系不明顯，但在非常態(tài)化的應(yīng)急管理階段，這種關(guān)系就顯得必要且舉足輕重，層層上報(bào)、層層審核、層層下達(dá)，就會(huì)影響信息發(fā)布和決策的時(shí)效性，貽誤最佳戰(zhàn)機(jī)。這次疫情中，暴露出國(guó)家治理體系中強(qiáng)化集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)同疫情防控中必要的分布式管理和臨機(jī)決策的需求之間，出現(xiàn)了比較尖銳的沖突和矛盾。①樊鵬：《在戰(zhàn)疫中看國(guó)家治理體系運(yùn)行得失》，《人民論壇》2020年第2期。一些地方政府推脫責(zé)任，就是這個(gè)矛盾的反映。

央地權(quán)責(zé)配置失衡，損害了地方治理權(quán)威和危機(jī)應(yīng)對(duì)效能。因此，需要認(rèn)真思考的是，如何調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，在鞏固中央權(quán)威的同時(shí)，確保地方守土有責(zé)、守土有權(quán)？關(guān)鍵在于理順中央和地方在不同事務(wù)上的權(quán)責(zé)關(guān)系。②宣曉偉：《從央地關(guān)系看地方政府治理能力》，《中國(guó)黨政干部論壇》2020年第3期。一是需要厘清各自在應(yīng)急管理上的職責(zé)邊界，建立有機(jī)互動(dòng)的權(quán)責(zé)體系。依據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，我國(guó)突發(fā)事件以屬地管理為主，地方政府作為應(yīng)急管理的第一主體，依據(jù)突發(fā)事件輕重，對(duì)事件有先期處置權(quán)。而一旦突發(fā)事件涉及多個(gè)區(qū)域時(shí)，或者地方政府不足以應(yīng)對(duì)，中央政府就果斷出手。這樣，就能較好地把中央的統(tǒng)籌指導(dǎo)和地方的靈活應(yīng)對(duì)結(jié)合起來，形成中央與地方應(yīng)對(duì)應(yīng)急事件的合力。二是根據(jù)突發(fā)事件的特性，形成各自的職責(zé)清單。疫情防控中，病毒研究、信息發(fā)布、預(yù)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、物資供應(yīng)、后勤保障、社會(huì)穩(wěn)定、復(fù)工復(fù)產(chǎn)、國(guó)際關(guān)系等問題，哪些領(lǐng)域需要中央統(tǒng)籌，哪些領(lǐng)域?qū)儆诘胤截?fù)責(zé)，一張職責(zé)清單，明明白白。

（三）以激勵(lì)機(jī)制的均衡破解環(huán)節(jié)不平衡

環(huán)節(jié)不平衡，折射出的是激勵(lì)機(jī)制的“跛腳”。2003年“非典”后確立了預(yù)防為主的方針，但我國(guó)應(yīng)急管理重處置、輕預(yù)防的思想和現(xiàn)象仍然存在，火災(zāi)處置“重?fù)漭p防”，群體性事件處置“重控輕防”，防汛救災(zāi)“重救輕防”，導(dǎo)致一些本可避免的突發(fā)事件未能得到有效預(yù)防，引起的社會(huì)危害未能及時(shí)得到控制。

應(yīng)急管理“有錢買藥無錢治病”、“轟轟烈烈處置成為英雄，默默無聞?lì)A(yù)防得不到表彰”的現(xiàn)象較突出，與以應(yīng)急處置為中心的激勵(lì)機(jī)制有關(guān)。這種激勵(lì)機(jī)制產(chǎn)生了價(jià)值取向的偏差和不正確的政績(jī)觀。③薛瀾：《應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化亟待解決的問題》，《公共管理評(píng)論》2020年第1期。預(yù)防工作費(fèi)力不討好，高成本、低收益，成績(jī)是隱性的，貢獻(xiàn)是無形的，往往容易被上級(jí)、同級(jí)或下級(jí)視為沒有業(yè)績(jī)。事發(fā)后去處置，成績(jī)是顯性的，貢獻(xiàn)是有形的，往往容易被媒體贊揚(yáng)、被上級(jí)火線重用提撥、被同級(jí)羨慕、被下級(jí)欽佩。利之所在，人必趨之。一些領(lǐng)導(dǎo)干部寧可讓問題出現(xiàn)后再予以解決，也不愿意對(duì)可能出現(xiàn)的不良后果采取積極的預(yù)防措施。

良性的激勵(lì)機(jī)制既盯著是否解決了問題以及問題解決到什么程度這些有形的業(yè)績(jī)，更應(yīng)該考慮是否發(fā)現(xiàn)了更多的潛在問題，并采取預(yù)防措施，把這些潛在的問題消弭于無形。要在制度上為各級(jí)政府的行為選擇提供相應(yīng)的正向激勵(lì)，建立以預(yù)防和處置并重的激勵(lì)機(jī)制，把防范、預(yù)測(cè)、預(yù)警職能履行的效果，作為政績(jī)考核的重要內(nèi)容。

（四）以結(jié)構(gòu)均衡破解主體不平衡

主體不平衡與現(xiàn)行的公共治理結(jié)構(gòu)失衡直接相關(guān)?！巴晟泣h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，是黨的十九屆四中全會(huì)的明確要求。這是合乎我國(guó)國(guó)情的具有創(chuàng)造性的公共治理結(jié)構(gòu)。疫情防控中，國(guó)家治理體系更多聚焦于黨政軍高效協(xié)同，忽視了如何將更廣泛的社會(huì)組織資源和市場(chǎng)化資源配置結(jié)構(gòu)納入這一體系，①樊鵬：《在戰(zhàn)疫中看國(guó)家治理體系運(yùn)行得失》，《人民論壇》2020年第2期。陷入“大政府、小社會(huì)”的困境，社會(huì)力量未被充分激活，也沒有完全達(dá)到“政府有為”“市場(chǎng)有效”和“社會(huì)有力”的目的。

優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，合理配置公共權(quán)力。政治權(quán)力掌握在黨委手里，行政權(quán)力由政府控制，市場(chǎng)權(quán)力由市場(chǎng)運(yùn)作，政府可以把一部分專業(yè)權(quán)力通過制度規(guī)定，賦予社會(huì)力量。專業(yè)權(quán)力來自知識(shí)、技巧和經(jīng)驗(yàn)，在治理復(fù)雜社會(huì)問題中，這種權(quán)力不僅客觀存在，而且正變得越來越重要，群眾對(duì)它有高度的信任度，政府決策和執(zhí)行對(duì)它也有較強(qiáng)的依賴度。社會(huì)力量的專業(yè)權(quán)力如果沒有足夠的制度空間，實(shí)質(zhì)性行使會(huì)寸步難行。因此，建立適度平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，把社會(huì)力量納入公共治理的大系統(tǒng)，顯得特別重要。否則，任何公共治理都會(huì)出現(xiàn)缺口。