金 鋒，崔小偉

（天水師范學(xué)院 鄉(xiāng)村振興研究院，甘肅 天水 74100）

黨的十九大報告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。[1]實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進鄉(xiāng)村高質(zhì)量全面發(fā)展是當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)國家的重要任務(wù)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，鄉(xiāng)村治理問題是一個突出短板，研究鄉(xiāng)村治理對于助推鄉(xiāng)村振興具有極其重要的理論價值和實踐價值。本文以治理現(xiàn)代化為分析視角，在揭示鄉(xiāng)村治理的理論基礎(chǔ)上，透視我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的困境，探索新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效路徑。

一、新時代鄉(xiāng)村治理的理論遵循

先進的實踐必然要求先進理論的指導(dǎo)。當(dāng)代中國社會的發(fā)展是在堅持馬克思主義的前提下，吸收西方社會治理理論，結(jié)合中國的特有國情不斷推進中國特色社會主義現(xiàn)代化的偉大征程。因此，優(yōu)化新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)村治理，要以習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村社會治理的重要論述為根本遵循，以馬克思主義中國化理論成果中的基層治理思想為重要遵循，借鑒西方治理理論，解決新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)村治理遇到的新問題、新挑戰(zhàn)。

（一）根本遵循：習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村社會治理的重要論述

習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村社會治理的重要論述始終堅持以村民為中心，強調(diào)推進城鄉(xiāng)共同發(fā)展，尤其重視建立健全農(nóng)村社會治理體系，不斷提升農(nóng)村社會治理能力，創(chuàng)新農(nóng)村社會治理路徑，“打造共建共治共享的社會治理格局”。[1]

習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村社會治理的重要論述是一個多元化的科學(xué)體系，同時又是一個在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實踐中不斷發(fā)展完善的開放體系。第一，強調(diào)堅持以黨建為統(tǒng)領(lǐng)的多元共治。習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村振興重要論述強調(diào)要堅持黨對農(nóng)村社會的全面領(lǐng)導(dǎo)，要走黨建統(tǒng)領(lǐng)下的多元共治之路，“要建立和完善以黨的基層組織為核心、村民自治和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、各種經(jīng)濟社會服務(wù)組織為補充的農(nóng)村組織體系，使各類組織各有其位、各司其職?！盵2]685新時代農(nóng)村社會治理是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、社會組織以及農(nóng)民在內(nèi)的相互合作、共同治理的過程。多元主體之間是相互依存、取長補短、相互約束、權(quán)責(zé)明確，是不斷完善鄉(xiāng)村社會治理的薄弱環(huán)節(jié)又有助于改變鄉(xiāng)村社會治理主體權(quán)力關(guān)系的合作共治。第二，實現(xiàn)行政管理與群眾自治的良性互動。厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層群眾自治組織之間的權(quán)責(zé)界限，建立明晰的工作清單，是鄉(xiāng)村有效治理的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家大政方針政策落實到農(nóng)村的具體執(zhí)行者，是農(nóng)村有效治理的有力推動者。農(nóng)村社會治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在整合和利用農(nóng)村資源、協(xié)調(diào)農(nóng)村不同治理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系、支持村民自治，指導(dǎo)村委會工作、為農(nóng)村社會治理創(chuàng)造和諧環(huán)境、為多元社會治理主體合作提供服務(wù)?；鶎尤罕娦宰灾谓M織是群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育的社會組織，“我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象。”[3]第三，提升鄉(xiāng)村社會治理能力。村民是鄉(xiāng)村社會治理最重要的主體，村民積極參與到鄉(xiāng)村社會治理過程中，行使自身的權(quán)利才能最有力地表達自身的利益訴求，維護自身利益。同時，村民參與社會治理是我國基層民主政治發(fā)展的鮮明特色，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。習(xí)近平總書記曾經(jīng)強調(diào)：“要擴大農(nóng)村基層民主、保證農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，重點健全農(nóng)村基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的機制?！盵4]第四，堅持“三位一體”的鄉(xiāng)村社會治理體系。習(xí)近平總書記指出：“鄉(xiāng)村振興離不開和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。要加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，讓農(nóng)村社會既充滿活力又和諧有序。”[5]“三位一體”的鄉(xiāng)村治理體系不僅能夠推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，同時也能為貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力?！皥猿肿灾螢榛?、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，強化法律權(quán)威地位，以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治，讓德治貫穿鄉(xiāng)村治理全過程?！盵6]習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村社會治理的重要論述為鄉(xiāng)村社會治理提供了理論遵循。

（二）重要遵循：馬克思主義中國化理論成果中的基層治理思想

進行基層政治建設(shè)和治理是中國共產(chǎn)黨始終秉持的推進政治民主化的一大重要舉措。新中國成立后，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視農(nóng)村基層民主建設(shè)，提出“要造成一個既有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志，又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面”，[7]543組織廣大農(nóng)民群眾建設(shè)人民公社，支持、引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾加入基層群眾性自治組織，對村民自治進行了卓有成效的探索和實踐。改革開放以來，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視基層群眾自治問題，大力推進基層民主建設(shè)，明確提出要“在黨和政府支持幫扶下，在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主，農(nóng)民進行自我教育、自我管理、自我服務(wù)”，[8]271這為鄉(xiāng)村治理指明了發(fā)展方向。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，在科學(xué)總結(jié)我國基層政治建設(shè)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)時的國情，以推進社會主義政治民主化為契機，提出了一系列關(guān)于農(nóng)村基層民主建設(shè)的科學(xué)論斷，形成了系統(tǒng)完備的理論體系，是我國新時期推進基層政治治理的重要依據(jù)。胡錦濤同志一如既往地重視基層民主治理，將其作為社會主義民主化的基礎(chǔ)性工程重點推進，提出“要完善基層民主制度。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。”[9]胡錦濤同志關(guān)于擴充基層民主界域的思想，進一步完善和充實了我們黨的基層民主治理思想?？傊?，幾代領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于基層民主的理論與實踐探索，是當(dāng)前推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要遵循。

（三）重要借鑒：西方治理理論

“治理”一詞是由詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森提出的。但治理在1989年被世界銀行提出“治理危機”（crisisingovernance）之后，才在政治建設(shè)中被經(jīng)常使用。治理是一個與“統(tǒng)治”和“管理”密切聯(lián)系的概念。但是治理又超越了它們，經(jīng)歷了從“新公共管理”“新公共服務(wù)”到“善治”的發(fā)展歷程。新公共管理理論以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學(xué)為藍本，以理性“經(jīng)濟人”假定為邏輯始點，認為政府和企業(yè)的管理沒有什么實質(zhì)性不同，“主張借鑒私營部門管理經(jīng)驗、管理知識、管理技能和管理工具來管理公共部門，從而使政府像企業(yè)一樣高效運作，政府官員像企業(yè)家一樣控制成本并樹立顧客至上理念，建設(shè)企業(yè)型政府”。[10]76新公共管理理論受到了新公共服務(wù)理論的猛烈攻擊和尖銳批評，認為市場絕對不可能糾正政府失效，只有堅持公共管理的公共取向、民主取向或社群取向才是唯一可行的路徑，認為“服務(wù)而不是掌舵、公共利益是目的而不是副產(chǎn)品、戰(zhàn)略的思考民主的行動、服務(wù)于公民而不是顧客”。[11]5在深刻分析和全面剖析傳統(tǒng)公共行政理論的基礎(chǔ)上，通過整合新公共管理理論和新公共服務(wù)理論，善治理論應(yīng)時而生。善治理論提出了“良好治理”的口號，重在探尋國家治理社會的有效模式，為公眾謀取最大利益，其根本特征就是實現(xiàn)政府與公民通過良好協(xié)作共同管理公共事務(wù)，是政治國家與公民社會的一種全新體現(xiàn)?？傊卫砝碚搹娬{(diào)，治理主體不僅包括國家和政府，而且還包括權(quán)力得到公眾認可的公共機構(gòu)和私人機構(gòu)。治理客體是進行社會實踐活動的廣大公民。治理模式形似網(wǎng)絡(luò)運行，治理主體彼此間強調(diào)共享共治。治理道路是一個主客雙向化過程，既有規(guī)范的規(guī)章制度的存在，也有道德習(xí)俗的軟約束。治理目標是實現(xiàn)善治。

西方治理理論拋棄了統(tǒng)治和管理的治世路徑，提倡治理主體的多元化，治理客體的寬泛性，治理模式的扁平化，治理路徑的主客雙向互動化，治理目標公共利益最大化，為我國鄉(xiāng)村治理提供了一種方法論借鑒。但是，我們也要看到治理理論畢竟產(chǎn)生于西方發(fā)達國家的政治實踐，其是否反映了人類社會治理的普遍邏輯仍存在很大的爭議。中國現(xiàn)代化的路徑初衷、制度設(shè)計和價值理念與西方國家不同，在鄉(xiāng)村社會治理方面有其自身特色。因此，我們在借鑒西方治理理論的時候，要做到外來借鑒與中國現(xiàn)實相結(jié)合，具體問題具體分析，走本土化發(fā)展路徑，使其更好地為我所用，服務(wù)于我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。如果盲目照抄照搬，勢必會陷入泛西方化的理論陷阱，對我國鄉(xiāng)村振興起到制約甚至負面影響。

二、新時代鄉(xiāng)村振興視閾下鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境

“小康不小康，關(guān)鍵在老鄉(xiāng)?！盵4]鄉(xiāng)村是國家社會穩(wěn)定和發(fā)展的基石，鄉(xiāng)村治理和國家治理之間有著非常密切的聯(lián)系，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的潛在內(nèi)容和基本構(gòu)成部件。伴隨城鄉(xiāng)融合步伐的加速，“三農(nóng)”架構(gòu)也發(fā)生了裂變和轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)急需一個能夠與之相匹配的新的治理體制的誕生。鄉(xiāng)村治理優(yōu)化的初衷是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)支持下，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性與主動性，推動農(nóng)村快速發(fā)展。盡管傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體制在實行幾十年的過程中推動了鄉(xiāng)村社會全面發(fā)展，使農(nóng)民生活質(zhì)量極大改善，民主化水平極大提升，但隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，城鄉(xiāng)一體化的推進和國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展，現(xiàn)有體制呈現(xiàn)出了自身的短板和不足，面臨發(fā)展瓶頸。

（一）鄉(xiāng)村治理關(guān)系不平衡

從國家設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目的來看，是為了加強與農(nóng)村社會聯(lián)系，使國家的路線方針政策通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠比較順暢地貫徹落實到農(nóng)村社會。從村民自治來看，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會向村民會議、村民代表會議負責(zé)并報告工作”，[12]5“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。[12]6村民自治最初實行的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還能夠完全做到依法執(zhí)政，鄉(xiāng)村關(guān)系運轉(zhuǎn)較為順暢，配合度較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠很好地利用其擁有的資源對村委會予以指導(dǎo)、支持和幫助，村委會也能夠配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好鄉(xiāng)村各項工作。但是在壓力型行政體制下，由于受人民公社管理體制的慣性影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常將具有自治屬性的村民委員會當(dāng)作其下級部門，認為與村委會兩者間是隸屬和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，村民委員會是自己的派出機構(gòu)，將村委會作為行政部門對待，應(yīng)該接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布的行政指示與指令。而且在村民的潛意識里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就應(yīng)該管理村委會，村莊“兩委”要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，工作要聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的安排，甚至由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定，村民自治漸漸由自我管理變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理，這樣便形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會的主導(dǎo)權(quán)威。

（二）鄉(xiāng)村治理體制機制不完善

改革開放40余年，在“跨越式”發(fā)展和“壓縮式”增長中，中國鄉(xiāng)村治理體制機制不斷創(chuàng)新與完善，對鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展作出了巨大的貢獻。以村民“擁有經(jīng)營自主權(quán)”為主要內(nèi)容的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了桎梏中國農(nóng)村發(fā)展的舊的管理體制，盤活了農(nóng)村活力，解放了生產(chǎn)力。以村民自我管理、教育和服務(wù)為主要內(nèi)容的村民自治制度，激發(fā)了村民參與管理的積極性。但是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一元化行政權(quán)威為主導(dǎo)的現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理模式，已經(jīng)無法滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)新發(fā)展的需要，已經(jīng)跟不上鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的步伐，已經(jīng)無法滿足農(nóng)民日益增長的美好生活的需求，也不能滿足鄉(xiāng)村多元化利益主體的寬頻需求?！爸袊磥淼默F(xiàn)代化道路上，九億農(nóng)民的農(nóng)村會出現(xiàn)很多過去不曾預(yù)料的新情況和新問題，會有很多新的中心工作和中心任務(wù)，這就必然需要有一個具有強大基礎(chǔ)能力、并能夠快速轉(zhuǎn)化為具體行動能力的農(nóng)村基層組織體系的存在?！盵13]隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的收官，隨著全面小康社會的到來，隨著農(nóng)村現(xiàn)代化的快速推進，鄉(xiāng)村利益分化會越來越普遍，村民的訴求會越來越多元化，需要一個能夠容納多方利益和促進社會和諧高質(zhì)量發(fā)展的體制機制的存在，而鄉(xiāng)村現(xiàn)有的治理體制機制在充當(dāng)一種有效的協(xié)商機制與平臺功能方面仍存在些許不足。一是鄉(xiāng)村現(xiàn)有的治理體制機制在最大限度或者是最廣泛發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，調(diào)動廣大農(nóng)民參與生產(chǎn)生活以及村莊事務(wù)的主動性與積極性方面能力不足，從管理、決策、監(jiān)督等方面確保村民實行自治的民主權(quán)有限。二是有效鄉(xiāng)村治理的實現(xiàn)，黨支部、村委會是兩個不可忽視的因素，也是兩個非常重要的治理主體，而鄉(xiāng)村現(xiàn)有的治理體制機制在促進村“兩委”高效充分運轉(zhuǎn)方面顯然能力不足，而且村委會的“行政化”傾向依然存在。三是城鄉(xiāng)共同發(fā)展體制機制缺乏，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量、社會保障與城鎮(zhèn)相比較仍然有較大的差距。

（三）鄉(xiāng)村治理主體治理鄉(xiāng)村社會的能力不高

改革開放以后，伴隨村民自治制度的大范圍實行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間的關(guān)系也由過去的管理變?yōu)橹笇?dǎo)、支持、引導(dǎo)和幫助，廣大農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，開啟了鄉(xiāng)村合作的新模式，激發(fā)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和主動性，盤活了鄉(xiāng)村活力。但是在實際運行中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一元化行政權(quán)威主導(dǎo)以及“政社合一”固有思想影響下，我國鄉(xiāng)村各治理主體存在著能力不足的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力不足，越位、缺位行為仍然存在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村公共服務(wù)資源配置的主體，并實行單向度運行，而且大多數(shù)地方財力、人力缺乏，加之受壓力型考核工作體制的影響，越位、缺位時有發(fā)生，導(dǎo)致公共服務(wù)資源配置無法跟上村民需求的步伐。二是村委會治理能力不高，大多數(shù)村委會成員將主要精力放在村務(wù)上，對于如何治理農(nóng)村，如何更好地推動農(nóng)村發(fā)展缺乏研究。

三、新時代鄉(xiāng)村振興視閾下推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進取路徑

從前面的分析可以看出，現(xiàn)行的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一元化行政權(quán)威為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理方式中，各治理主體的作用不能被充分調(diào)動，功能不能獲得充分彰顯，治理的合法性和有效性受阻。雖然鄉(xiāng)村治理彰顯出了些許不足，但這并不意味著我們可以否定其存在的必要性和合理性，對其進行“顛覆性”的改造是不理智的。從目前我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀出發(fā)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，找尋新時代鄉(xiāng)村振興視閾下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效邏輯進路是與現(xiàn)實需求相契合的，也是實現(xiàn)農(nóng)民富裕幸福的有效之舉。為此，我們要優(yōu)化鄉(xiāng)村治理，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)向和村莊“一核多元”治理，提高各治理主體的主動性，促進鄉(xiāng)村有效發(fā)展，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（一）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系，推動其現(xiàn)代轉(zhuǎn)向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是整個國家治理體系的“基石”，是國情民意有效連接的傳送帶。同時，也是延緩鄉(xiāng)村社會矛盾和牴牾的“減壓倉”。鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)和鄉(xiāng)村治理的有效推進，必須依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在國家與鄉(xiāng)村社會的聯(lián)系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不可逾越的。為此應(yīng)該優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，掃清制約鄉(xiāng)村社會全面發(fā)展的障礙。

第一，創(chuàng)新服務(wù)理念。馬克思主義認為，有什么樣的世界觀就會有什么樣的方法論。所以優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，必須創(chuàng)新服務(wù)理念，樹立責(zé)任、法治、監(jiān)督、有限和有效的服務(wù)理念，“讓服務(wù)理念成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的思想和精神，使服務(wù)的精髓與意蘊變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實實在在的行動”。[14]154責(zé)任理念推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府樹立責(zé)任意識，向責(zé)任政府轉(zhuǎn)向。法治理念推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府養(yǎng)成法治意識，做到依法從政，向法治政府轉(zhuǎn)向。有限理念推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府樹立規(guī)矩意識，嚴格履職，向有限政府轉(zhuǎn)向。監(jiān)督理念推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府樹立以人民為中心意識，時時刻刻準備接受人民的監(jiān)督，將接受監(jiān)督變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動自覺。有效理念推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府樹立高效意識，通過創(chuàng)新，讓責(zé)任、法治、有限、有效與監(jiān)督的服務(wù)理念成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)以及工作人員的基本工作遵循，夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)的價值體系，讓服務(wù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府基本的價值遵循。

第二，構(gòu)建科學(xué)合理的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的提升需要建立科學(xué)合理的治理體系，治理體系與治理能力是構(gòu)成特定國家治理的“骨骼”與“血肉”。二者“是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能”。[15]所以優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，必須促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動體系現(xiàn)代化，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系。行動體系現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民的雙向良好互動，核心是通過機構(gòu)改革推動政府職能優(yōu)化，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。為此急需樹立以農(nóng)民為中心的理念，構(gòu)建以制度化有效輸送農(nóng)民意愿和訴求為主要內(nèi)容的公共服務(wù)訴求表達、回饋以及多元供給機制，改進以提升農(nóng)民考核評價話語權(quán)為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)績效評價獎懲機制，完善以重視同級人大、農(nóng)民以及鄉(xiāng)村社會組織為主要內(nèi)容的監(jiān)督與管理體制，完善以提升鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)質(zhì)量為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給體制，筑牢鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)代轉(zhuǎn)向的制度體系。

（二）優(yōu)化村民自治，提升多元治理主體治理能力

全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國，最寬廣最厚重的根基、最強大的底蘊和最強勁的動力在農(nóng)村，社會治理的重心在農(nóng)村。為此必須優(yōu)化村民自治，提升鄉(xiāng)村“一核多元”治理能力，調(diào)動各治理主體的積極性，促進農(nóng)村有效發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

第一，增強基層黨組織的凝聚力?！包h是國家各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，農(nóng)村黨組織是溝通黨和農(nóng)民之間的直接橋梁，農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用”。[14]163推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要鄉(xiāng)村基層黨組織“把方向、管大局、作決策、保落實”，[16]發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和政治核心作用，完成新時代鄉(xiāng)村全面振興任務(wù)必須發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，實現(xiàn)凝聚力的“再造”。所以，優(yōu)化村民自治，提升多元治理主體治理能力，必須進一步完善和健全以強化思想引領(lǐng)和規(guī)范組織生活為主要內(nèi)容的黨員教育管理機制，提升基層黨組織的引導(dǎo)、整合和動員的能力；強化以堅持黨對鄉(xiāng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)、完善基層黨組織的機構(gòu)設(shè)置和活動方式、在基層貫徹和落實以黨的主張和決定為主要內(nèi)容的日常工作執(zhí)行機制，提升基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力；強化以黨員先進性建設(shè)、落實黨在農(nóng)村的惠民利民政策、制定契合鄉(xiāng)村域情的產(chǎn)業(yè)治理規(guī)劃為主要內(nèi)容的黨建工作責(zé)任制，提高基層黨組織的發(fā)展力與凝聚力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理。

第二，提高村民委員會治理能力。中華人民共和國憲法規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！盵17]61它的職責(zé)是維護村民正當(dāng)權(quán)益，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，供給農(nóng)村的基本公共服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)村又好又快發(fā)展。所以，優(yōu)化村民自治提升多元治理主體治理能力，必須通過以明確村民委員會自治權(quán)、明確全體村民自治主體地位、明確多層次性村民自治實現(xiàn)形式為主要內(nèi)容的權(quán)力與職責(zé)的界定提升村民委員會的自治能力，以限制協(xié)助事項、明確協(xié)助程序為主要內(nèi)容的依法依規(guī)合理界定村民委員會的權(quán)責(zé)，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的良性互動，提高村民委員會治理與協(xié)助能力，使其真正實現(xiàn)自我管理、教育和服務(wù)。

第三，提高鄉(xiāng)村社會組織的服務(wù)能力。鄉(xiāng)村社會組織是彌補國家供給不足和缺陷的有效途徑，它可以有效參與市場競爭，更好地維護農(nóng)民經(jīng)濟利益。在農(nóng)民首創(chuàng)、國家認可、扶持與推廣下，鄉(xiāng)村社會組織逐漸發(fā)展起來并為廣大農(nóng)民自我管理、自我教育和自我服務(wù)奠定堅實的組織基礎(chǔ)。所以，優(yōu)化村民自治提升多元治理主體治理能力，一方面必須明確鄉(xiāng)村民間組織的職責(zé)定位，提升鄉(xiāng)村民間組織的參與能力。政府要大力扶持和積極指導(dǎo)，鼓勵和組織農(nóng)民組成鄉(xiāng)村社會組織，有效參與市場競爭，更好地保護農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益。構(gòu)建交流合作長效制度，強化民間社會組織與基層政權(quán)、村莊黨組織、村民委員會的溝通與聯(lián)絡(luò)。另一方面必須明確民間組織的職責(zé)定位，提升鄉(xiāng)村民間組織的服務(wù)能力。鄉(xiāng)村民間社會組織是維護眾多村民利益的共同體，為農(nóng)民整體性、長遠性的權(quán)益表達提供了組織化的路徑和渠道。因此，在鄉(xiāng)村振興與發(fā)展過程中應(yīng)大力提高鄉(xiāng)村民間社會組織的服務(wù)能力，更好地維護農(nóng)民以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在市場經(jīng)濟中的利益。

第四，提高村民的治理能力。習(xí)近平總書記指出：“農(nóng)村要發(fā)展，根本要依靠億萬農(nóng)民?！盵18]通過提升鄉(xiāng)村治理的有效性，為農(nóng)民發(fā)家致富提供盡可能的便利，調(diào)動農(nóng)民的積極性和主動性，盤活鄉(xiāng)村發(fā)展活力與潛能是鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)的前提與根基。所以，優(yōu)化村民自治，提升多元治理主體治理能力，必須以維護鄉(xiāng)村農(nóng)民權(quán)益為導(dǎo)向，通過提升農(nóng)民文化素質(zhì)、強化農(nóng)民權(quán)利素養(yǎng)、提升農(nóng)民政治素養(yǎng)、提升農(nóng)民組織化程度等途徑提升農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的能力。