許海建

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 201620）

社會(huì)信用體系下的市場(chǎng)禁入作為一種重要的聯(lián)合信用懲戒措施，無(wú)論是在中央政策層面還是在各地的信用立法中都被頻頻提及。但是與證券、食品安全等行政領(lǐng)域中的傳統(tǒng)市場(chǎng)禁入不同，聯(lián)合信用懲戒機(jī)制中的市場(chǎng)禁入在實(shí)施依據(jù)和法律屬性上都具有特殊性。本文將在厘清市場(chǎng)禁入的概念內(nèi)涵及法律屬性的基礎(chǔ)上，借鑒德國(guó)憲法法院以比例原則為基礎(chǔ)確立的審查職業(yè)自由限制的“三階理論”，就市場(chǎng)禁入的法律控制進(jìn)路展開分析與討論。

一、市場(chǎng)禁入的規(guī)范及其實(shí)踐發(fā)展

（一）傳統(tǒng)的市場(chǎng)禁入

在我國(guó)，“市場(chǎng)禁入”這一概念最早出現(xiàn)于證券領(lǐng)域，具體而言，就是對(duì)嚴(yán)重違反行政法義務(wù)的相對(duì)人通過(guò)“禁止從事證券業(yè)務(wù)”和“擔(dān)任特定職務(wù)”的方式對(duì)其職業(yè)選擇自由作出限制。在食品藥品①參見《食品安全法》第138條第2款。、安全生產(chǎn)②參見《安全生產(chǎn)法》第91條第3款。、旅游③參見《旅游法》第103條。等行政管理領(lǐng)域，雖然并未使用“市場(chǎng)禁入”一詞，但是也存在以限制或禁止相關(guān)人員從事特定業(yè)務(wù)、進(jìn)入特定行業(yè)或出任特定職務(wù)的方式實(shí)施制裁的行政措施。

（二）失信聯(lián)合懲戒機(jī)制中的市場(chǎng)禁入

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）中的相關(guān)規(guī)定，作為社會(huì)信用體系運(yùn)行核心機(jī)制的聯(lián)合信用懲戒措施包括對(duì)失信主體在經(jīng)營(yíng)、投融資、取得政府供應(yīng)土地、進(jìn)出口、出入境、注冊(cè)新公司、工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)、獲得榮譽(yù)、安全許可、生產(chǎn)許可、從業(yè)任職資格、資質(zhì)審核等方面予以限制或禁止，對(duì)嚴(yán)重失信主體實(shí)行市場(chǎng)禁入制度。2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）進(jìn)一步細(xì)化了聯(lián)合懲戒的適用對(duì)象、協(xié)同機(jī)制，但是關(guān)于懲戒措施和市場(chǎng)禁入則繼續(xù)沿用了《若干意見》中的表述，并未明確市場(chǎng)禁入的準(zhǔn)確含義。概而言之，無(wú)論是在法律規(guī)范層面還是在政策文件當(dāng)中都缺乏關(guān)于聯(lián)合懲戒措施中的市場(chǎng)禁入具體指向和體系化的闡述。通過(guò)梳理相關(guān)政策法規(guī)，我們認(rèn)為“市場(chǎng)禁入”主要指涉以下內(nèi)容：

首先，實(shí)施聯(lián)合懲戒的行政機(jī)關(guān)禁止由發(fā)起聯(lián)合信用懲戒的行政主體所確定的違法失信主體在一定期限內(nèi)實(shí)施特定的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；①如《關(guān)于對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》中羅列的懲戒措施包括“限制存在失信行為的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)布廣告”“依法限制存在失信行為的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)單位參與政府采購(gòu)活動(dòng)”等。其次，通過(guò)行政許可、不予注冊(cè)登記等方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)禁入的目的，此處的“市場(chǎng)禁入”與“市場(chǎng)準(zhǔn)入”概念相對(duì)應(yīng)，即行政機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)管職權(quán)，通過(guò)登記、發(fā)放許可證、審核等方式對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體和交易主體的市場(chǎng)進(jìn)入和開展特定經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的控制；②參見《上海市公共信用信息歸集和使用管理辦法》第24條第1款。限制失信人獲得公共資源、公共服務(wù)、公共榮譽(yù)等資格或者限制獲得優(yōu)惠性政策等。③如《關(guān)于對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》當(dāng)中規(guī)定，對(duì)于失信人“停止執(zhí)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位享受的優(yōu)惠政策，或者對(duì)其關(guān)于優(yōu)惠政策的申請(qǐng)不予批準(zhǔn)”。

（三）失信聯(lián)合懲戒機(jī)制中市場(chǎng)禁入特點(diǎn)

與傳統(tǒng)的證券等領(lǐng)域中的市場(chǎng)禁入相比，聯(lián)合懲戒機(jī)制中的市場(chǎng)禁入具有以下特點(diǎn)：

1.社會(huì)信用體系下市場(chǎng)禁入是聯(lián)合懲戒的實(shí)施主體以與其他行政機(jī)關(guān)信息共享所獲得的信用狀況為依據(jù)，來(lái)判斷是否實(shí)施具體的禁入措施，而傳統(tǒng)的市場(chǎng)禁入則是以相對(duì)人在本行政領(lǐng)域是否存在違反行政法律規(guī)范的行為為事實(shí)依據(jù)。相對(duì)而言，聯(lián)合懲戒是“再次在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中全方位的對(duì)失信者設(shè)置障礙或者進(jìn)行限制的行為，本質(zhì)上屬于二次處罰或限制?！盵1]

2.聯(lián)合懲戒實(shí)施依據(jù)的信用狀況具有廣泛性。社會(huì)信用體系下的市場(chǎng)禁入實(shí)施對(duì)象為具有失信行為的相對(duì)人，而此處的“信用”不同于道德概念下的誠(chéng)信含義，也不同于金融領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中征信的概念。這里的信用是指行政機(jī)關(guān)廣泛利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)與其他行政機(jī)關(guān)共享所獲得的個(gè)人關(guān)于履行法定義務(wù)或者約定義務(wù)的狀況[2]，也就是說(shuō)聯(lián)合懲戒的對(duì)象不僅局限于行政義務(wù)的違反，也包括行為人違反民事約定的情形。

聯(lián)合懲戒被普遍認(rèn)為是“一處失信，處處受限”最有力的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。[3]對(duì)于過(guò)往有違法歷史的相對(duì)人給予更為嚴(yán)格的監(jiān)管措施，就執(zhí)法力量有限的行政實(shí)踐而言，必然可以提高行政執(zhí)法的效率和精準(zhǔn)性。此外，以信用信息作為行政執(zhí)法的參考依據(jù)，在一定程度上也能控制行政機(jī)關(guān)濫用行政裁量權(quán)。正是由于聯(lián)合懲戒具有上述積極功效，在法律屬性尚不明確、理論鋪墊還不充分之時(shí)，市場(chǎng)禁入就伴隨各部委聯(lián)合懲戒備忘錄的密集出臺(tái)而被廣泛推行。

二、社會(huì)信用體系下市場(chǎng)禁入法律性質(zhì)的厘清

被類型化的行政行為概念可以“構(gòu)架行為規(guī)范、指向程序法和訴訟路徑、開啟瑕疵理論和存續(xù)理論等”[4]，換言之，如果能將“市場(chǎng)禁入”精準(zhǔn)的定位于行政行為體系當(dāng)中，那么其法律控制路徑也就相對(duì)明確了。

（一）行政處罰

對(duì)失信人的聯(lián)合懲戒措施是通過(guò)限制、剝奪行為人資質(zhì)、自由、名譽(yù)的方式，來(lái)體現(xiàn)法律對(duì)違法行為否定性評(píng)價(jià)。以典型的證券市場(chǎng)禁入為例，市場(chǎng)禁入的法律后果是剝奪了相對(duì)人從事證券業(yè)務(wù)的資格，“構(gòu)成比從事違法行為前更為不利的狀態(tài)”[5]，應(yīng)當(dāng)屬于資格與能力懲罰的一種類型。

從立法技術(shù)上分析，市場(chǎng)禁入應(yīng)當(dāng)歸屬于行政處罰。例如根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條規(guī)定，對(duì)于采用違法手段獲取中標(biāo)的，根據(jù)違法情節(jié)嚴(yán)重程度，“取消投標(biāo)人一年至兩年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)資格并予以公告，直至由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照?！痹谝粋€(gè)法律條文中將市場(chǎng)禁入與吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照這種典型的行政處罰措施并列，將其設(shè)定為一種制裁性手段的立法意圖是非常明顯的。

（二）非裁罰性不利處分

對(duì)行為人所造成的不利益或者負(fù)擔(dān)，并非是行政處罰獨(dú)有的法律效果，行政強(qiáng)制也具有限制相對(duì)人權(quán)利的特征。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政罰法”中就使用了“非裁罰性不利處分”這一概念與因違反行政法上的義務(wù)、具有制裁性的行政處分相區(qū)分。[6]具體而言，裁罰性與非裁罰性行政行為具有下述區(qū)分：

首先，只有當(dāng)違反行政法上的義務(wù)以及不利效果兩者客觀之間，存在立法者“處罰意圖”的主觀要件的聯(lián)結(jié)時(shí)，不利處分才屬于行政罰。[7]在《關(guān)于對(duì)嚴(yán)重質(zhì)量違法失信行為當(dāng)事人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》中，“限制失信企業(yè)受讓收費(fèi)公路權(quán)益”的法律依據(jù)為《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》第12條第1款所規(guī)定的公路收費(fèi)權(quán)受讓方在財(cái)務(wù)、商業(yè)信譽(yù)方面應(yīng)具有的條件。對(duì)受讓方資格作出限制的主要目的是讓資金雄厚、較高風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和管理能力的企業(yè)進(jìn)入到收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)當(dāng)中，為使用者提供良好的服務(wù)。其規(guī)范目的在于維持交易秩序安全、防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而并非是對(duì)過(guò)去不誠(chéng)信行為的懲罰，雖然被羅列于聯(lián)合懲戒當(dāng)中，但顯然不屬于一種行政處罰。

其次，行政處罰在功能上體現(xiàn)了對(duì)被處罰者過(guò)去行為的一種“償罪”或者“贖咎”[8]，所以施予行為人在原行政義務(wù)之外額外的負(fù)擔(dān)或者不利益[9]，需要行為人付出高于原行政義務(wù)履行的代價(jià)，才能體現(xiàn)出“罰”的本質(zhì)含義。在《關(guān)于對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域嚴(yán)重違法失信主體開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》中規(guī)定的聯(lián)合懲戒措施包括“依法限制參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)”，其法律依據(jù)之一為《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第53條中關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)違法行為人的行政責(zé)任和刑事責(zé)任規(guī)定。終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議實(shí)質(zhì)上是因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)人違反法律法規(guī)，且拒不改正，因此行政機(jī)關(guān)撤銷授益行政行為。與責(zé)令改正并依法處罰的行政措施不同，授益行政行為撤銷的原因是申請(qǐng)人對(duì)公共利益造成損害已不再適合作為公共服務(wù)提供者，也就是說(shuō)行為人在被授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后又喪失了授益行政決定的基礎(chǔ)法律要件，而需要行政機(jī)關(guān)終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。這并非是“附加”給特許經(jīng)營(yíng)者超過(guò)其基于其協(xié)議和原本應(yīng)履行義務(wù)之外的負(fù)擔(dān)，所以不屬于處罰措施。

從上述分析來(lái)看，聯(lián)合懲戒機(jī)制中的市場(chǎng)禁入是個(gè)集合性概念，根據(jù)具體行政管理領(lǐng)域和規(guī)范目的，可具體化為行政處罰和非裁罰性不利處分兩種類型。

三、社會(huì)信用體系下市場(chǎng)禁入的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

市場(chǎng)禁入是通過(guò)在一定期限內(nèi)限制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素中的主體要素（自然人和法人）的職業(yè)自由與營(yíng)業(yè)自由達(dá)至行政目的的一種規(guī)制手段。市場(chǎng)主體的營(yíng)業(yè)自由“體現(xiàn)了個(gè)人和團(tuán)體在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展空間，是推動(dòng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不可或缺的因素?！盵10]在域外的國(guó)家和地區(qū)一般是將營(yíng)業(yè)自由置于憲法范疇內(nèi)進(jìn)行規(guī)范。譬如德國(guó)《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第12條規(guī)定：“所有德國(guó)人均有自由選擇職業(yè)、崗位培訓(xùn)場(chǎng)所的權(quán)利。從事職業(yè)可通過(guò)法律或依據(jù)法律予以規(guī)定。”一般認(rèn)為該條款的職業(yè)自由是一種廣義理解上的職業(yè)自由，主要包括職業(yè)、行業(yè)自由及企業(yè)主自由。[11]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“憲法”中并無(wú)營(yíng)業(yè)自由的規(guī)定，而是在大法官釋字第514號(hào)中，將營(yíng)業(yè)自由權(quán)確認(rèn)為“憲法”第15條工作權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)予保障的一項(xiàng)內(nèi)涵。[12]一般來(lái)說(shuō)，職業(yè)自由保障包括職業(yè)能力養(yǎng)成、職業(yè)資格取得、職業(yè)選擇自由、職位選擇自由、職業(yè)經(jīng)營(yíng)自由與廢業(yè)自由。[13]從憲法教義學(xué)立場(chǎng)上分析，我國(guó)《憲法》條文當(dāng)中并沒有直接與營(yíng)業(yè)自由相對(duì)應(yīng)的概念存在?！稇椃ā返?5條“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”是關(guān)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的綱領(lǐng)性規(guī)定。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最主要的特征為所有生產(chǎn)要素都能夠自由流動(dòng)，換言之，市場(chǎng)主體根據(jù)變化無(wú)常的市場(chǎng)行情自主決定經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置。由此可見，營(yíng)業(yè)自由雖然沒有明確表述于《憲法》條文中，但是承認(rèn)和保護(hù)市場(chǎng)主體獨(dú)立性和經(jīng)營(yíng)自主性，應(yīng)當(dāng)已經(jīng)內(nèi)含于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度當(dāng)中。

綜上所述，社會(huì)信用體系下的市場(chǎng)禁入是關(guān)涉到憲法保障的基本權(quán)利減損的一種規(guī)制手段。我國(guó)《憲法》第51條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！边@一條將對(duì)基本權(quán)利限制的理由限定為“公共利益”，只有為防止公共利益受到損害時(shí)才能對(duì)基本權(quán)利加以限制。但是公共利益是一個(gè)內(nèi)涵模糊的不確定的法律概念，基本權(quán)利所建構(gòu)的防御空間，很容易被公權(quán)力以公共利益為名所侵犯。所以在具有保護(hù)公共利益的“目的的許可性”外，還需要輔之以執(zhí)行這個(gè)目的許可性方面的手段，形成“限制的限制”[14]。具體而言，在手段選擇上需要滿足“限制基本權(quán)利的方式對(duì)所追求的目的是必要的，并且侵犯影響與所追求目的是均衡的”，[15]即符合比例原則。

四、基于比例原則所構(gòu)建的法律控制路徑

比例原則是研究市場(chǎng)禁入法律控制的理論工具，源自于法治國(guó)家原則的比例。原則一般是指要求行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力時(shí)，其所追求的公共利益與所采取的手段給公民權(quán)利造成的損害成比例。在憲法位階上，比例原則也同樣規(guī)范立法者的立法形成權(quán)，立法者所制定的法律規(guī)范的合法性同樣建立在手段“適當(dāng)性”上[16]。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在1958年審查藥房設(shè)立限制合憲性的“藥房判決”中，運(yùn)用比例原則確立的審查職業(yè)自由限制“三階理論”，是評(píng)價(jià)立法規(guī)范限制職業(yè)自由權(quán)正當(dāng)與否的經(jīng)典理論。下文在簡(jiǎn)要介紹該理論的基礎(chǔ)上，就如何在規(guī)范層面對(duì)社會(huì)信用體系中市場(chǎng)禁入制度進(jìn)行法律控制展開討論。

（一）“藥房判決”要點(diǎn)[17]

首先，在“藥房判決”中，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院根據(jù)干預(yù)強(qiáng)弱不同，將職業(yè)自由限制由弱到強(qiáng)區(qū)分為三個(gè)層次，即執(zhí)業(yè)自由限制、擇業(yè)自由主觀要件限制和擇業(yè)自由客觀要件限制。執(zhí)業(yè)自由即行為人如何具體執(zhí)行業(yè)務(wù)的自由，立法規(guī)范對(duì)執(zhí)業(yè)自由的限制表現(xiàn)在對(duì)其執(zhí)業(yè)的方式、時(shí)間、地點(diǎn)等規(guī)則的設(shè)定。擇業(yè)自由限制是對(duì)公民職業(yè)選擇自由的限制，限制結(jié)果將直接對(duì)公民是否能進(jìn)入到一個(gè)行業(yè)產(chǎn)生影響。其中擇業(yè)自由主觀要件主要指從事某一行業(yè)所應(yīng)具備的資格和能力，如年齡、知識(shí)能力、道德標(biāo)準(zhǔn)等，這些主觀要件是可以通過(guò)教育和專業(yè)知識(shí)培養(yǎng)等個(gè)人努力而獲得的?？陀^要件是指與職業(yè)或經(jīng)營(yíng)自身能力無(wú)關(guān)的其他要素，譬如在藥房判決中，為預(yù)防惡性競(jìng)爭(zhēng)，在一定區(qū)域內(nèi)對(duì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量進(jìn)行了限制。

其次，立法規(guī)范對(duì)不同層次的職業(yè)自由的干預(yù)強(qiáng)度不同，相應(yīng)的所追求的目的正當(dāng)性程度也有所差異。執(zhí)業(yè)自由限制是對(duì)行為人如何執(zhí)業(yè)的規(guī)范，并不涉及個(gè)人選擇自由，所以立法者具有較大立法裁量權(quán)，基于合理的公共利益考量，就可以對(duì)執(zhí)業(yè)自由進(jìn)行限制。擇業(yè)自由主觀要件是立法者立足于特定行業(yè)領(lǐng)域的職業(yè)特點(diǎn)和專業(yè)要求，限定僅具有一定知識(shí)和技能的人才能從事該職業(yè)，預(yù)防因缺乏特定知識(shí)和技能給公民的生命和健康造成危害。主觀要件的設(shè)定將直接影響到個(gè)人是否可以從事某一具體行業(yè)，其對(duì)職業(yè)自由干預(yù)顯然超過(guò)執(zhí)業(yè)自由限制，所以立法者需要證立存在比上述執(zhí)業(yè)自由限制更為重要的公共利益才能設(shè)定主觀要件。雖然主觀要件對(duì)個(gè)人職業(yè)自由產(chǎn)生重大影響，但是個(gè)人可以通過(guò)學(xué)習(xí)、專業(yè)培訓(xùn)等方式達(dá)到法律規(guī)范所設(shè)定的主觀要件的要求，而且這樣限制平等適用于所有欲從事該職業(yè)之人。相比之下，客觀要件則與個(gè)人努力無(wú)關(guān)，即使個(gè)人能力和資質(zhì)完全符合從事某一行業(yè)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但也有可能被排除在外，可以認(rèn)為是對(duì)個(gè)人職業(yè)自由權(quán)干預(yù)最為嚴(yán)重的一種限制方式。所以設(shè)定客觀要件不僅是為保護(hù)極為重要的公共利益，而且在有必要防止現(xiàn)實(shí)的或潛在的重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)才能設(shè)定客觀要件干涉職業(yè)自由。[18]

再次，立法者在選擇限制方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)干預(yù)程度的層級(jí)，由弱到強(qiáng)依次選擇限制方式。只有下一層級(jí)無(wú)法達(dá)到目的時(shí)，才能選擇上一層的限制手段。具體而言，如果通過(guò)訂立職業(yè)規(guī)則可以達(dá)到目的，就不能采用事先設(shè)定主觀條件來(lái)限制；如果主觀許可要件能達(dá)到規(guī)制目的，就不能采用客觀要件方式進(jìn)行限制。

（二）聯(lián)合懲戒中的市場(chǎng)禁入屬于職業(yè)自由主觀要件限制

在運(yùn)用“三階理論”展開論述之前，首先需要確定市場(chǎng)禁入應(yīng)當(dāng)屬于哪一個(gè)層級(jí)的職業(yè)自由權(quán)限制，及其對(duì)應(yīng)的目的正當(dāng)性要求是什么？被實(shí)施市場(chǎng)禁入的市場(chǎng)主體在一定期限內(nèi)不得從事特定業(yè)務(wù)或者進(jìn)入特定的領(lǐng)域，很顯然這并不是具體的從業(yè)規(guī)則，所以不屬于執(zhí)業(yè)自由限制范疇。對(duì)于嚴(yán)重失信主體限制、剝奪進(jìn)入特定職業(yè)或行業(yè)資格，應(yīng)當(dāng)是基于具體行政領(lǐng)域中的事務(wù)特征與要求，從事相關(guān)業(yè)務(wù)和任職資格所應(yīng)具備的信用狀況所作出的判斷。所以市場(chǎng)禁入應(yīng)當(dāng)屬于第二層級(jí)，即對(duì)擇業(yè)自由主觀要件的限制。根據(jù)“三階理論”中關(guān)于第二階層目的正當(dāng)性的要求，立法者必須是為了保護(hù)特別重要的公共利益才能選擇以市場(chǎng)禁入的方式來(lái)實(shí)施規(guī)制。

（三）比例原則的具體運(yùn)用

運(yùn)用比例原則中適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則分析“維護(hù)重要公共利益”（目的）與“市場(chǎng)禁入”（手段）之間是否成比例，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

1.比例原則之適當(dāng)性檢視。適當(dāng)性是指立法規(guī)范對(duì)權(quán)利的限制是否有助于法定目的的達(dá)成，具體而言，限制失信人的營(yíng)業(yè)自由是否可以達(dá)到保護(hù)重要公共利益的目的。何為特別重要的公共利益是難以定義的?！吨笇?dǎo)意見》當(dāng)中列舉的嚴(yán)重危害公共利益的行為包括：嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為；嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)正常秩序的行為；拒不履行法定義務(wù)，嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)公信力的行為以及拒不履行國(guó)防義務(wù)的行為。這為實(shí)施主體在判斷何為“重要公共利益”提供了相對(duì)明確的指示參照。在具體認(rèn)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)與示例中行為類似或者程度相當(dāng)，而不能隨意擴(kuò)大解釋，將一些輕微的違法、違紀(jì)、違約或者違反道德行為都作為本領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行聯(lián)合懲戒的依據(jù)。

2.市場(chǎng)禁入措施的必要性?！叭A理論”是采用層次遞進(jìn)的方式，根據(jù)權(quán)利限制的強(qiáng)度，自下而上依次選擇限制手段，所以“必要性”論證的重點(diǎn)在于說(shuō)明采取第一階層方式即執(zhí)業(yè)選擇限制不能充分保護(hù)重要的公共利益時(shí)，才可以采用市場(chǎng)禁入的方式。譬如，在涉及到公眾身體健康和生命安全的食品藥品領(lǐng)域中出現(xiàn)的失信行為，不能一律都采用聯(lián)合懲戒，而是要綜合評(píng)估，采用事中事后監(jiān)督的方式，譬如增加執(zhí)法頻率、建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方式以及強(qiáng)化企業(yè)自治等，如果可以就不應(yīng)采用限制經(jīng)營(yíng)自由的方式。

3.合理性原則（狹義比例原則）。該子原則的核心是權(quán)衡所侵犯的與所維護(hù)的權(quán)益是否相當(dāng)。具體在市場(chǎng)禁入上，就是在一定期間限制嚴(yán)重失信主體從事特定業(yè)務(wù)與所欲達(dá)成的目的之間應(yīng)當(dāng)處于合理的狀態(tài)，這是具有高度評(píng)價(jià)色彩的利益衡量問題。在上海、江蘇等地發(fā)布的信用懲戒規(guī)范當(dāng)中，失信行為既包括行為人違反法定義務(wù)也包括違反約定義務(wù)的行為。譬如《呼和浩特市守信激勵(lì)與失信懲戒管理辦法（暫行）》（呼政發(fā)〔2017〕41號(hào)）第11條將法人和自然人“未按約定履行合同、未遵守事前信用承諾”等民事行為列為“失信行為”，也就是說(shuō)，存在相對(duì)人因合同違約就被施以聯(lián)合懲戒的現(xiàn)實(shí)可能性。行為人的民事違約行為在法院未對(duì)其性質(zhì)進(jìn)行判斷之時(shí)就有可能被實(shí)施跨領(lǐng)域、跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)合懲戒，顯然這樣的懲戒措施過(guò)于嚴(yán)苛，超過(guò)了合理范圍。

總之，聯(lián)合信用懲戒措施可以提高行政執(zhí)法的精準(zhǔn)性，有效確保相對(duì)人行政義務(wù)的履行。但需要警惕的是，隨著聯(lián)合信用懲戒措施在各地信用立法中被廣泛采用，本應(yīng)屬于指引性質(zhì)“一處失信，處處受限”的政策性口號(hào)轉(zhuǎn)化為具體的規(guī)范性條款，直接對(duì)公眾權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。如果任意將與本領(lǐng)域關(guān)聯(lián)性不大的信用信息不加分辨就作為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，容易造成聯(lián)合懲戒的適用范圍不當(dāng)擴(kuò)大。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政法基本原則的適用強(qiáng)化聯(lián)合信用懲戒的法律控制，將其納入到法治軌道上進(jìn)行實(shí)施。