李 蕊

（中國政法大學 民商經濟法學院，北京100088）

一、研究的緣起

“洪范八政，食為政首?！辈豢芍绵梗Z食安全關涉經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安寧和民生福祉。2020年隨著新冠疫情在全球擴散蔓延，部分糧食出口國采取了糧食出口管制措施，加之席卷東非、中東以及南亞的蝗災，導致部分糧食產品的國際價格急劇上漲，引發(fā)了人們對糧食安全的關注和擔憂。聯合國世界糧農組織等發(fā)布的《2020全球糧食危機報告》預測，2020年面臨嚴重糧食不安全的人口數量將增至2.65億，比2019年增加1.3億。①Food and Agriculture Organization of the United Nations.2020 Global Report on FoodCrises:FAO in Emergencies.網址 http://www.fao.org/emergencies/resources/documents/resources-detail/en/c/1272014/，最后訪問日期2020年6月6日。

黨中央始終高度重視糧食問題。2020年中央一號文件再次強調“確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事”。近年來，盡管我國糧食總產量穩(wěn)步提升，糧食自給率始終保持在95%的基本自給線以上，但是糧食結構性矛盾較為突出，糧食安全保障總體形勢不容樂觀。②據農業(yè)部測算，2020年中國糧食缺口將達1億噸以上。拉倫茨有言，為規(guī)制可能發(fā)生或已經被類型化的利益沖突，法律需要賦予某些利益以優(yōu)先地位，而讓其他利益做出一定的退讓。[1](p1)依托法治手段保障糧食安全具有獨特規(guī)范性、穩(wěn)定性等優(yōu)勢，也是國際通行的保障糧食安全的策略選擇。檢視我國可以發(fā)現，糧食安全保障立法還較為分散零散，且層級較低，完備的糧食安全保障法律體系尚未生成。除《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》兩部專門性法規(guī)外，其他涉及糧食安全保障的規(guī)定大多散見于《農業(yè)法》《國家安全法》《土地管理法》《農村土地承包法》《農產品質量安全法》《種子法》《農業(yè)技術推廣法》《食品安全法》等法律法規(guī)之中。2018年《糧食安全保障法》立法已然被列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃的第一類項目，但在中國糧食安全法治保障制度的建構中，還面臨《糧食安全保障法》與既有立法如何統(tǒng)合協調、政府與市場如何協同、中央與地方權責如何配置、糧食主產區(qū)與主銷區(qū)利益如何平衡等諸多問題，亟待系統(tǒng)研究。

二、糧食安全保障的具象展開

毋庸置疑，糧食具有商品屬性，可以作為私人物品，乃是市場交易的對象。但是由于糧食具有特殊的使用價值，使之不僅是一種財產，更是一種戰(zhàn)略物資；不僅具有食物屬性，亦具有政治屬性、金融屬性、能源屬性乃至人權屬性。美國前國務卿基辛格在20世紀70年代起草的《國家安全研究備忘錄第200號：世界人口增長對美國的安全及海外利益的意涵》時指出，“誰控制了石油，誰就控制了所有國家；誰控制了糧食，誰就控制了所有的人。”[2](p12)申言之，糧食安全從政治安全、經濟安全、軍事安全、社會穩(wěn)定等諸多面向深刻影響著國家安全，需要立足國家戰(zhàn)略層面予以全面審視。[3](p22)

（一）糧食安全的體系化審視。

1974年聯合國糧農組織首次提出糧食安全概念，強調糧食安全乃是保證任何人在任何地方都能得到為了生存和健康所需要的足夠糧食。1996年第二次世界糧食首腦會議進一步明確，糧食安全是所有人在任何時候都有物質的和經濟的能力，獲得充足的、安全的和富有營養(yǎng)的糧食，以滿足為保持健康而富有朝氣的生活需要對飲食的需求和食物的偏好。[4](p47)前述界定揭示了糧食安全在三個維度的內涵：一是糧食供應層面，即通過國內生產及進口等策略，確保足夠數量的糧食供給；二是家庭以及個人層面上獲取糧食的能力，確保家庭以及個人能夠獲得足夠食物以及足夠營養(yǎng)的膳食；三是糧食的合理利用，重視健康以及衛(wèi)生服務，營養(yǎng)和保健知識，正確的糧食加工與儲藏技術等。[5](p14)糧食安全三個層面的內容廣泛多元，關涉領域繁多：第一個層面糧食供應涉及農田建設、土地權利、農技研發(fā)推廣、農業(yè)經營方式、農業(yè)金融等為糧食生產提供土地、技術、資金支持保障等諸多內容，我國《民法典》《農業(yè)法》《土地管理法》《農村土地承包法》《種子法》《農業(yè)技術推廣法》等對此均有所涵涉；第二個層面獲取糧食的能力則與糧食流通、糧食儲備與應急管理、糧食補貼、糧食價格形成機制等耦合關聯，主要關涉《合同法》《價格法》《反壟斷法》《反不正當競爭法》《電子商務法》《政府采購法》《突發(fā)事件應對法》《中央儲備糧管理條例》《糧食流通管理條例》等相關規(guī)范；第三層面糧食合理利用則密切關系糧食質量安全，與《農產品質量安全法》《食品安全法》等關聯甚密。

進言之，糧食安全是一個具有綜合性、復雜性和動態(tài)性的體系化概念。根據我國《國家安全法》，糧食安全應囊括糧食供給安全和糧食質量安全。著眼于指標層面，糧食安全既包括糧食數量安全，也包括糧食質量安全和糧食可持續(xù)安全。不僅包括數量供求的平衡，還包括空間結構平衡、品種結構平衡以及數量和質量的統(tǒng)一，因而保障糧食安全需要在保證質量的基礎上追求數量。[6](p16)著眼于糧食產業(yè)鏈條層面，糧食安全既內蘊糧食生產安全，也含蘊糧食流通安全、糧食儲備安全、糧食消費安全等。

糧食安全具有公共性、整體性、發(fā)展性、開放性的特質。（1）糧食安全屬于經濟、社會發(fā)展所必需的社會公共利益范疇。異于糧食的私人物品屬性，糧食安全具有顯著的公共物品屬性。近于其他公共品，糧食安全亦具備顯著的“非競爭性”和“非排他性”。即只要一個國家實現糧食安全，每個人糧食安全的獲得不會減小其他人的獲得，也即人們所能獲得的糧食安全的數量都與其總量相等。[7](p24)無可置喙，作為特殊使用價值的商品，糧食需求具有缺乏彈性的特質，即一個國家或地區(qū)的糧食安全狀況對其人民施加的影響幾乎等值。換言之，當一國糧源充足，實現糧食安全時，該國的每一個公民都能享受這份安全保障。（2）糧食安全具有不可分割性。糧食安全是整體的，而非局部的、個體的。作為公共產品的糧食安全具有顯著的正外部性，在糧食資源缺乏的狀態(tài)下，盡管人們短時期內占有的物理性糧食數量、品種會存在差異，但是必須承認，對深陷其中的每個人而言，糧食安全的危機都是如影隨形的。（3）糧食安全是發(fā)展變化的。眾所周知，糧食的供應受自然、經濟甚至政治等多重因素掣肘，這就決定了糧食安全必然呈現動態(tài)性和發(fā)展性。居安亦要思危，著眼于發(fā)展的眼光看待糧食安全需要未雨綢繆。這也是黨中央提出“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的根本所在（詳見后文論述）。（4）糧食安全具有開放性，不僅關涉當代人的生存和利益，也關涉后代人的生存和發(fā)展。正是基于此，習近平總書記才從國情、糧情出發(fā)，提出了我國糧食安全面臨的突出問題：誰來種地和耕地保護問題。著眼于糧食安全的開放性，我們必須走可持續(xù)發(fā)展的道路，不僅要守住耕地紅線，堅持最嚴格的耕地保護制度，更要培養(yǎng)造就新型職業(yè)農民隊伍，加快構建新型農業(yè)經營體系。

（二）糧食安全保障的系統(tǒng)性表達。

保障糧食安全不僅是保障免于饑餓的基本人權的基礎，也是實現糧食公共利益的應有之義。無可置疑，作為人人享有的獲得充分食物的權利，食物權已然成為國際人權憲章中規(guī)定的一項基本人權。①1948年聯合國大會通過了《世界人權宣言》，第25條闡述了適足食物權，該條第1款規(guī)定“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物”。獲得充足的食物不僅是人類生存的基本條件，也是謀求發(fā)展的前提，是人維持有尊嚴生活的根基性權利。南非、印度等很多發(fā)展中國家甚至將食物權寫入憲法。我國憲法并未明示食物權，但是從《憲法》第十四條、第三十三條、第四十五條等亦可以對食物權予以推定。[8](p6)食物權的核心在于糧食權。國家對于國民的糧食權負有保障和實現的基本義務。[9]（p48）黨的十九大強調，發(fā)展的根本目的在于增進民生福祉。保障百姓吃飯問題乃是最大的民生。我國《農業(yè)法》規(guī)定，國家應采取措施保護和提高糧食綜合生產能力，穩(wěn)步提高糧食生產水平，保障糧食安全。

糧食安全保障是一項復雜龐大的系統(tǒng)工程，牽涉生產、流通、儲備、消費等諸多環(huán)節(jié)。糧食生產、流通、儲備與應急管理，以及由它們所構成的糧食產業(yè)鏈體系具有鮮明的公共物品屬性，應該扎實保障、有序實現，畢竟這關涉國家安全、民生幸福與社會穩(wěn)定。

（1）糧食生產是糧食安全的基石，是國家糧食安全戰(zhàn)略的基礎環(huán)節(jié)。作為典型的投入產出活動，糧食生產不僅關系是否有足量數量和質量的糧食進入流通環(huán)節(jié)參與市場交易活動；而且關系到能否形成有效糧食儲備以平抑糧食市場的價格波動，應對糧食安全突發(fā)事件；更關系到能否滿足人們對糧食消費的數量和質量需求，實現免于饑餓和自身發(fā)展的基本人權。是故，糧食安全保障的關鍵在于糧食生產保障，既要保障糧食生產的數量也要保障糧食生產的質量。著眼于“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，中國提出“藏糧于地、藏糧于技”的糧食生產戰(zhàn)略?！安丶Z于地”，就是要堅守耕地紅線，以提升糧食產能為目標，突出抓好耕地保護、地力提升和高效節(jié)水灌溉，大力推進高標準農田建設，切實增強農田防災抗災減災能力?！安丶Z于技”，就是要堅持科技興農，農業(yè)機械化與農業(yè)信息化齊頭并進。

（2）糧食流通是連接糧食生產、消費的橋梁和紐帶，包括糧食的收購、銷售、儲存、運輸、加工和進出口等經營活動。糧食安全的評價指標，不僅包括糧食產量指標，而且還應當包括所有人對糧食的可獲得性指標，即糧食的分配安全。[10](p137)作為連接糧食生產和糧食消費的中間環(huán)節(jié)，糧食流通需要保障糧食供需總體平衡，實現糧食的分配安全。糧食安全保障的要旨在于糧食流通保障，其核心著眼于“藏糧于市”，這就要求建立安全且高效的糧食流通制度體系。安全意味著流通風險可控，高效則意味著流通成本與收益比例適當。

（3）糧食儲備在促進糧食生產、穩(wěn)定糧食價格、應對突發(fā)事件造成的糧食公共危機等方面發(fā)揮著關鍵作用。人類已經步入風險社會，預防重大風險是當代中國治國理政“底線思維”的要求。[11](p112)作為糧食安全保障的“蓄水池”，糧食儲備可以有效調節(jié)糧食供給、平抑糧價波動。既可避免“谷貴傷民”，確保消費者能夠獲得平價的糧食；也可避免“谷賤傷農”，確保農民種糧的收益。此次新冠疫情襲來，國內穩(wěn)定充足的糧食供應充分注解了糧食儲備不僅是應對突發(fā)事件和糧食公共危機的有力保障，亦是糧食應急管理的根柢和基礎。

第一，企業(yè)應加大自身成本核算和控制工作力度以此有效防控財務會計風險的發(fā)生。具體來講，企業(yè)要從所在行業(yè)領域的具體特點出發(fā)，立足于自身財務管理的實際需要，制定和運用有效的成本核算和控制措施，來減少在生產運營過程中的一些不必要支出。企業(yè)要始終堅持將資金用于自身可持續(xù)發(fā)展的基本原則，有效減少生產運營各個環(huán)節(jié)的成本，從而促進自身的健康發(fā)展。第二，企業(yè)應進一步完善內部控制相關制度，建立健全崗位責任制，以便于對財務會計人員的各種行為進行合理規(guī)范，從而提高企業(yè)財務會計風險管理水平和效率，保證財務會計信息的準確性和精確性。

（4）突發(fā)事件下糧食供給乃是重大的糧食安全問題，而糧食應急管理則是糧食安全保障的“保險絲”。它是突發(fā)狀態(tài)下發(fā)揮糧食儲備制度功能，保障糧食安全的前置要件。前已述及，糧食安全涵括生產、流通、儲備、消費全產業(yè)鏈，是一個綜合、復雜的體系。當今世界作為全球風險社會，信息過程、制度結構、社會團體行為和個體反應共同塑造風險的社會體驗，從而促成風險結果的現象。[12](p181)風險的現實性與建構性引致個體從傳統(tǒng)的安全中脫離出來，而必須面對各種選擇，承擔諸種風險。[13](p98)這就使得糧食公共事件甚至糧食公共危機的發(fā)生很難絕對避免。因此必須建立有效的糧食應急管理制度予以及時精準應對，最大限度降低糧食公共危機帶來的不利影響。

三、糧食安全法治保障體系內部的統(tǒng)合協調

制度結構中的不同制度安排實施是彼此依存的，某個特定制度的變遷將引起對相應制度安排的服務需求。[14](p388)糧食安全法治保障必然是漸進式的制度變遷，而不是全新的制度安排?！爸贫戎巍蹦耸欠ㄖ蔚膬仍谶壿嫛15](p3)糧食安全法治保障離不開對既有法律政策的檢視和反思，以及對于未來《糧食安全保障法》及后續(xù)相關立法的預判。需要對相關法律政策進行統(tǒng)合協調，方能構建內蘊包容性、開放性、系統(tǒng)性的糧食安全法治保障體系。

制度化的權利配置能夠以合乎情理的確定性證實一種預見。[16](p52)當下糧食安全保障相關法律、法規(guī)和規(guī)范性文件協同構造了我國的糧食安全法律保障體系。但是各種法律秩序都是在其自身的歷史中產生和發(fā)展的，其間它們發(fā)明了各式各樣的法律技術，有時其相互間會呈現出迥然不同的外觀。在對法律問題的處理方式上也總是迥異的。[17](p87)由于立法目標、立法主體、立法環(huán)境等差異，法律規(guī)范之間相互齟齬、彼此矛盾的情況時有發(fā)生。不寧唯是，受立法技術、理念等的制約，當前糧食安全保障的相關立法往往規(guī)定得過于籠統(tǒng)，缺乏配套的實施細則，尤其是缺少運行程序方面的具體規(guī)定，操作性亟待提高。正如馬克思所言，立法者應該把自己看作一個自然科學家，他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是表達法律。[18](p183)法規(guī)范也并非彼此無關地平行并存，其間會有各種脈絡相互延展關聯，體系解釋的正當性就在于“解釋規(guī)范時必須考量該規(guī)范之意義脈絡、上下關系、體系地位……并因此避免其彼此間的矛盾”。[19](p316)作為糧食安全保障法治體系的龍頭法，《糧食安全保障法》的制定必須斟酌研判其與既有的《國家安全法》《農業(yè)法》《農產品質量安全法》《食品安全法》《土地管理法》《種子法》《農業(yè)技術推廣法》以及《糧食流通管理條例》《中央儲備糧管理條例》等立法的銜接協調問題。

（一）總體國家安全觀視野下的糧食安全。

《國家安全法》強調，國家安全是國家政權、主權、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！皞}廩實、衣食足、天下安”，糧食事關國運民生，糧食安全屬于關涉人民福祉的國家重大利益，乃是國家安全的堅實基礎。我國《國家安全法》將糧食安全上升到了國家安全戰(zhàn)略定位，在第二章“維護國家安全的任務”中對于諸種國家安全予以明定，第二十二條著眼于國家職責任務的視闕，專條闡釋糧食安全。強調“國家健全糧食安全保障體系，保護和提高糧食綜合生產能力，完善糧食儲備制度、流通體系和市場調控機制，健全糧食安全預警制度，保障糧食供給和質量安全?！庇捎凇秶野踩ā繁挚傮w國家安全觀，著眼于政治、經濟、軍事、文化、社會、國際等各個領域全面構建國家安全體系，盡管糧食安全在國家諸多安全因素中居于基礎性地位，但在總體國家安全體系下，其主要還是國家經濟安全的組成部分。故而《國家安全法》對其設定的規(guī)則也相對簡略概括，主要是倡導性、宣誓性的，欠缺系統(tǒng)性和可操作性。作為糧食安全基本法，《糧食安全保障法》需要在總體國家安全的框架下，遵循承繼《國家安全法》第二十二條的延展脈絡，對糧食安全及其保障制度予以具體闡釋和細化表達，首要的是對于糧食安全及其指標體系予以明確界定，尤其要著眼于實然的糧食安全保障目標——保障糧食供給和質量安全，對于糧食生產、糧食儲備、糧食流通、市場調控等多個場域進行具體制度設計，供給具有可操作性的保障路徑和措施。

（二）糧食生產安全保障：《糧食安全保障法》與《農業(yè)法》的協整。

由于糧食領域專門法的缺位，目下我國農業(yè)領域的龍頭法《農業(yè)法》實然承擔著我國保障糧食安全基本法的角色?！掇r業(yè)法》是我國第一次以法的形式對保障糧食安全做出具體規(guī)定的法律。它不僅原則性地規(guī)定“國家采取措施，保障農業(yè)更好地發(fā)揮在提供食物、工業(yè)原料和其他農產品，維護和改善生態(tài)環(huán)境，促進農村經濟社會發(fā)展等多方面的作用”，還在第五章專門體系化闡釋了如何保障糧食安全，幾乎涵蓋糧食生產保障、國家支持、糧食流通、糧食安全預警、糧食儲備、糧食消費等各個層面。針對糧食生產，強調要保護和提高綜合糧食生產能力，提出建立耕地保護制度；就糧食流通，規(guī)定在糧食主產區(qū)和主銷區(qū)之間建立穩(wěn)定的購銷關系；就糧食儲備和應急管理，提出建立糧食安全預警制度、中央和地方分級儲備調節(jié)制度；就糧食消費，提倡珍惜和節(jié)約糧食；就糧食價格調控，提出實行糧食保護價制度；此外，還要求在政策、資金、技術等方面對糧食主產區(qū)給予重點支持，組織財政、金融等部門及時籌足糧食收購資金，建立糧食風險基金。除此之外，檢視《農業(yè)法》其他章節(jié)可以發(fā)現，著眼于農業(yè)生產經營體制、農業(yè)生產、農產品流通和加工、農業(yè)投入與支持保護、農業(yè)科技與教育、農業(yè)資源和環(huán)境保護、農民權益保護、農村經濟發(fā)展所進行的規(guī)定，本質上也具有促進糧食生產安全之客觀效果，可謂是對糧食生產安全提供了間接保障。

我國的糧食安全立法規(guī)劃，異于日本《糧食、農業(yè)、農村基本法》、歐盟《共同農業(yè)政策》以及美國《食物、農場及就業(yè)法案》等將糧食立法與農業(yè)立法整體考量、合并立法的思路，我國采選的是《糧食安全保障法》與農業(yè)基本法分別立法之模式。盡管《農業(yè)法》對于糧食安全保障制度已然進行了總括性的厘定，但是其立法主旨畢竟是在于促進農業(yè)農村發(fā)展和農民權益保障，故而其主要還是基于農業(yè)發(fā)展的視闕，對于糧食安全保障只進行了導向性規(guī)定，而且側重在保障糧食生產安全制度表達上，對于糧食流通、糧食儲備與應急等層面的表述則更為約略扼要。

后續(xù)《糧食安全保障法》的制定，需要對《農業(yè)法》中簡略概括的制度予以延展細化。例如糧食安全預警乃是針對糧食安全未來狀況做出評估和預測，連接糧食生產、流通、儲備應急，是防范糧食風險的重要手段?！掇r業(yè)法》第二十四條宣誓性的規(guī)定，國家建立糧食安全預警制度，采取措施保障糧食供給。但是對于預警制度則缺乏具象構造?！都Z食安全保障法》需要著眼于預警主體、預警程序、預警責任等維度對糧食安全預警體系予以完善。此外，《農業(yè)法》除對于“截留、挪用糧食收購資金的”違法行為規(guī)定了相應法律責任外，對于其他涉及糧食安全的違法行為欠缺法律責任規(guī)定，引致該法的威懾力不足。糧食安全保障法在制定中必須著力補苴罅隙，以專章形式詳盡厘括糧食安全保障責任主體、責任形式等。

（三）糧食質量安全保障：《糧食安全保障法》對于糧食質量安全立法的延展。

如果說《農業(yè)法》主要是著眼于為糧食供給安全提供法治保障，那么《農產品質量安全法》和《食品安全法》則主要著眼于糧食質量安全予以制度供給。首先，《農產品質量安全法》以保障農產品質量安全，維護公眾健康為宗旨，著眼于從源頭上保證農產品質量安全。主要眷注農產品及其生產環(huán)境，對農產品質量安全標準、農產品產地、農產品生產、農產品包裝標識等進行了較為詳盡的厘定鋪排，建構了農產品質量安全管理體系。糧食一般屬于初級農產品的范疇，顯然應當隸屬于農產品質量安全法的調整譜系，《農產品質量安全法》的規(guī)定當然適用于糧食質量安全保障。其次，糧食作為食用農產品當然地可歸屬于食品的原料和食品范疇。盡管《農產品質量安全法》的立法宗旨和理念并未直接內蘊保障糧食質量安全，只在一定程度上具有保障糧食質量安全的客觀效果?！妒称钒踩ā返诙l強調，供食用的源于農業(yè)的初級產品的質量安全管理，需遵守《中華人民共和國農產品質量安全法》的規(guī)定。但是，食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和《食品安全法》對農業(yè)投入品做出規(guī)定的，應當遵守其規(guī)定。顯然，《食品安全法》對糧食質量安全保障亦有所涵涉。

《農產品質量安全法》和《食品安全法》不約而同地將質量安全義務主要配置給了生產者及銷售者。例如《農產品質量安全法》第二十五條規(guī)定，農產品生產者應當按照法律、行政法規(guī)和國務院農業(yè)行政主管部門的規(guī)定，合理使用農業(yè)投入品，嚴格執(zhí)行農業(yè)投入品使用安全間隔期或者休藥期的規(guī)定，防止危及農產品質量安全?！妒称钒踩ā返诹鍡l規(guī)定，食用農產品銷售者應當建立食用農產品進貨查驗記錄制度，如實記錄食用農產品的名稱、數量、進貨日期以及供貨者名稱、地址、聯系方式等內容，并保存相關憑證。記錄和憑證保存期限不得少于六個月。但是，仔細檢視糧食產業(yè)鏈會發(fā)現，除卻糧食生產、銷售，糧食收購、存儲、運輸亦是糧食質量安全保障中無可或缺之環(huán)節(jié)。以糧食存儲為例，余糧的儲備關乎國之命脈，我國古制便有“三年耕必有一年之蓄”，中國是糧食倉儲大國，每年需要有一定比例的“藏糧于庫”“藏糧于民”。種糧不易，儲糧更難，糧食屬于有機體，存儲保管不善很容易霉變、生蟲，而這必然會窒礙糧食質量的安全保障。要保障糧食“從農田到餐桌”的絕對質量安全，除卻廓清糧食生產者、銷售者義務外，還須強化糧食收購、倉儲、運輸等其他環(huán)節(jié)參與糧食經營主體對于保障糧食質量安全的義務和責任。筆者建議可從兩方面著手：一方面，《糧食安全保障法》應當在《農產品質量安全法》和《食品安全法》既有規(guī)定的基礎上，借鑒《糧食質量安全監(jiān)管辦法》的立法經驗，著眼于主體層面，將糧食收購主體、儲存主體、運輸主體、加工主體悉數納入糧食經營者范疇，明定糧食收購、儲存、運輸、加工等經營活動亦應符合糧食質量標準和食品安全標準，并具體規(guī)定收購者、倉儲者等作為糧食經營者在保障糧食質量安全上的特殊義務，形成糧食質量安全義務的閉環(huán)，切實保障糧食質量全流程安全。另一方面，還應總結發(fā)展《食品安全法》和《糧食質量安全監(jiān)管辦法》的制度成果，建立完備的糧食質量安全檔案制度、糧食質量安全追溯制度和糧食召回制度。依托大數據和信息化的迅猛發(fā)展，助推智慧糧食建設，以庫存糧食識別代碼為載體，建立從收購、儲存、運輸、加工到銷售的全程質量安全追溯體系，實現糧食質量安全的全過程可追溯。

四、糧食安全法治保障建構的邏輯進路

徒法不足以自行，寄希望于通過一部法律來紓解與糧食安全保障有關的所有問題是不現實的。糧食安全法治保障應當是體系化、結構化的制度設計，而非單純出臺《糧食安全保障法》。糧食安全保障制度的構建涉及生產、流通、儲備、應急等諸多肯綮環(huán)節(jié)，關聯政府與市場、中央與地方等多個維度，需要平衡協調糧食生產者、銷售者、消費者，以及糧食主產區(qū)、主銷區(qū)等不同層面、多元主體的利益。這就決定了我國糧食安全保障法治化進程中必須有效發(fā)揮政府主導作用；多維度綜合考量政府與市場協同共治、中央與地方的權責配置；根據差別原則平衡協調不同主體利益，建立多元激勵和綜合保障機制。同時也要順應數字經濟的時代要求，眷注糧食產業(yè)的數字化發(fā)展趨勢，加快智慧糧食體系的構建。

（一）共治：協同有限政府與有效市場。

糧食具有商品屬性，是市場交易的對象。但是由于糧食具有特殊的使用價值，使得它不僅是一種財產，更是一種戰(zhàn)略物資，故而糧食還具有公益性、生態(tài)性、經濟性、低效性、風險性和弱質性，與一般商品相比，其在市場競爭中往往處于弱勢地位。這就決定了糧食市場及其監(jiān)管應具有迥異于普通商品市場的機制與構造。作為人類解決稀缺性的另一種制度安排，管制通常是對經濟事件或市場失靈的特殊回應。[20](p23)著眼于糧食安全的公共性、正外部性及對于經濟社會穩(wěn)定的極端重要性，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府都在不同程度上以不同形式管制糧食市場。[21](p42)斯蒂格利茨有言，管制乃是對于要素市場的公共干預。[22](p73)

糧食安全法治保障首要的是著眼于協同共治，處理好政府與市場的關系。政府既不能過分壓抑糧食市場的內在力量，影響私法權利的生長與創(chuàng)新，也不能放任、無視市場缺陷及失靈，致使私人主體的經濟行為偏離社會公共利益野蠻生長。一方面，雖然糧食是一種特殊的商品，但其畢竟屬于商品范疇。糧食安全的保障必須建立在尊重糧食市場運作規(guī)律的基礎上，而不能成為市場經濟的“域外之地”。糧食安全保障的市場化是改革的底蘊與方向，要充分尊重糧食生產流通市場的交易法則和邏輯，以市場主體的可接受性為導向，以滿足其基本需求為出發(fā)點。若通過自由處分、契約自由等非強制的私法性手段，便可達至保障糧食安全的公共性目標，則無須公權干預管制。另一方面，糧食市場機制價格傳遞存在嚴重的滯后現象和牛鞭效應。由于糧食生產的周期長，生產者對于糧食市場價格做出的反應，往往要在下一個糧食生產周期才能得以體現，且需求信息在糧食供應鏈中會被多次放大。糧食交易的調節(jié)滯后性不僅會干擾農民在糧食生產環(huán)節(jié)及時做出有效的市場預期，而且會滯礙糧食供給的平衡性與穩(wěn)定性。申言之，糧食市場總是處于不均衡狀態(tài)。為了解決前述市場內生困境，公共管理機構必須和企業(yè)家一道成為市場過程的主要驅動力量。前已述及，著眼于糧食安全的公共性和外部性，政府在糧食安全保障中也必須負主責，這就需要理性厘清政府與市場的作用范圍邊界。在確實需要管制的領域和時點，政府應采取精準有效的管制手段，依法實施適度管制。市場化并不意味著政府放權棄責，公法責任遁入私法。為確保實現糧食安全的目標，政府在糧食安全保障中需要承擔多重責任，包括制度供給責任、支持責任、擔保責任，乃至極端糧食危機出現時的接管責任。具言之，政府需要充分搜集獲取對于糧食安全保障制度的需求，保證制度供給對于社會需求的有效回應性；要著眼于財政、稅收、金融法律政策層面，為糧食安全保障提供支持；要擔保糧食市場主體在公平、開放的糧食市場中有序競爭，擔保糧食的有效供給，實現國民糧食權利。

當務之急，是由傳統(tǒng)面向的政府對于糧食市場的直接管制走向管制治理：利用多元治理主體，引入多元治理工具，通過更好、更公平、更有效率、更具參與性的治理體系來實現管制任務。要著眼于多中心治理體系建設，注意有限政府、有效市場、有為社會的協同與合作，剛柔并濟，以保障糧食安全為目標，從過往政府控制型向激勵型、協商型轉化發(fā)展。①此處有限政府強調只要市場能做的，就應讓市場發(fā)揮作用，只有市場不能做或失靈時，政府才應發(fā)揮作用，從而與市場保持“一臂之距”。參見田國強：《林毅夫、張維迎之爭的對與錯：兼談有思想的學術與有學術的思想》，載《比較》2016第6期。使得權力對權利的限制遵循正當性、不貶損性和最低性原則。[23](p82)以糧食儲備為例，不同于美國委托代儲糧食將糧食主要交給市場儲備、也異于法國依賴農業(yè)合作社和糧食經營商儲備保障糧食安全，我國過往的糧食儲備更依賴于政府實施。[24](p31)當然著眼于糧食儲備的公共屬性和正外部性，一定規(guī)模的政府儲備作為糧食公共的“蓄水池”不僅裨益于調節(jié)糧食供給和平抑糧價波動，還能確保在突發(fā)事件中人們能夠獲得必需的糧食，以保障其生存權。進而消除突發(fā)事件向糧食公共危機轉化的可能性，維護社會穩(wěn)定。但是糧食儲備本身是有成本的，政府儲備過多無疑會加重財政負擔。同時，糧食本身也具有一定商品屬性，這一領域較為適合“藏糧于民”。故而理性選擇是將政府儲備與社會儲備有機結合，鼓勵糧食生產者與經營者參與儲備。一方面可以借鑒美國經驗，設立專門信貸公司向農民糧食生產提供利率遠低于市場的低息貸款，同時約定農民要在一定年限內保證儲備糧食的質量，當糧價劇烈上漲時，農民也無權待價惜售，必須在規(guī)定時間內拋售糧食歸還貸款。另一方面還可以探索通過公私合作的形式建立糧食生產能力儲備機制。政府通過與生產、經營糧食的主體簽訂儲備協議，確保突發(fā)事件發(fā)生后這些主體能夠按照協議要求迅速供給糧食。[25](p55)通過協議承擔生產能力儲備義務的糧食經營者在常規(guī)時可維持正常生產經營，只需要保證一定數量的土地和原糧儲備，在突發(fā)事件發(fā)生時能夠迅速進行糧食生產、加工并將其投入市場流通即可。相較于實物儲備，生產能力儲備對市場競爭的影響更小，在不需要調控時較少影響糧食經營者的生產經營。但這一公私合作的新型糧食儲備方式，也對政府治理能力尤其是合同治理能力提出了更高的要求。此中，合同已然突破了傳統(tǒng)的作為私法手段的范疇，扮演一個工具性政策的角色。[26](p1649)對于糧食經營者而言，合同具有隸屬性與合作性的雙重屬性。[27](p112)對政府部門而言，其所簽署的已然不是單方制定的行政公文，而是雙方經平等協商后共同擬定之契約。政府不僅要創(chuàng)設和完備相關法律規(guī)則，而且在協同過程中要扮演保障生產者依約履行且不偏離公共利益目標的監(jiān)督者，還要擔任擔保有關供給責任履行的保證人的角色等。[28](p140)

（二）晰權：合理配置中央與地方糧食保障權責。

在糧食安全保障領域，我國實行中央和地方分級管理，多部門分工負責的糧食管理制度。需要合理劃分中央地方的糧食管理事權，中央地方攜手共同拱衛(wèi)糧食安全。（1）依據《憲法》規(guī)定，維護國家安全是中央政府的重要職責之一。如前所述，糧食安全是國家安全的重要組成部分，故而中央政府責無旁貸要承擔糧食安全保障的首要責任，集中掌握糧食市場的宏觀調控權，保障糧食供求總量平衡?！掇r業(yè)法》規(guī)定，國務院應當制定糧食安全保障目標與糧食儲備數量指標，承擔宏觀調控責任。（2）就地方而言，主要是配合中央政府開展宏觀調控，發(fā)展地方糧食生產，維護糧食流通秩序。糧食生產具有地域性，地方要對于本地區(qū)糧食生產、流通、儲備全面負責?！都Z食流通管理條例》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府在國家宏觀調控下，按照糧食省長負責制的要求，負責本地區(qū)糧食的總量平衡和地方儲備糧的管理。國務院發(fā)布的《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》更是明確由省級政府承擔本地區(qū)的糧食安全主體責任，由各級地方政府具體落實，保障糧食安全。

但是，前述規(guī)定還相對抽象，法律調整功能的缺位，加劇了中央和地方職責分工的政策化，引致其彈性有余、剛性不足，欠缺規(guī)范性、確定性和強制性。在各級政府糧食安全保障職責分工有待明確的情況下，層層負責制不但不能有效落實責任，反而可能衍生責任主體的模糊和虛化。一方面由于中央與地方對糧食安全的事權分配欠明晰，激勵機制缺位，作為理性經濟人，地方政府在滿足本地區(qū)糧食基本需求后傾向于將保障責任推諉到中央一級；另一方面，權、責、利不對稱也導致地方政府難以履行平衡糧食供求總量的職責。因此糧食安全保障制度構建中必須遵循權責對等的原則，依法明確中央與地方對糧食安全保障的事權，并配以相應的財權，保障其履行職責。一要增加中央糧食安全保障支出責任，改變糧食生產支撐體系主要由地方承擔的狀況，有條件的可以逐步取消地方政府承擔的農業(yè)發(fā)展配套資金。二要在糧食安全省長負責制的基礎上，具體落實省、市、縣政府之間的職責，協調各級政府及其相關部門保障糧食安全，避免相互掣肘、各自為政等問題。三是進一步完善糧食安全省長責任制，健全糧食市場監(jiān)管體制。將糧食安全保障工作納入對政府的目標管理績效考核范圍和體系，明確考核標準，并將考核結果定期向社會公開，促進公眾參與監(jiān)督。四是有鑒于糧食安全保障離不開對中央各部門及各省政府之間進行協調，建議設立專門的議事協調機構，統(tǒng)籌指導糧食安全保障工作。

（三）共益：有效平衡產銷區(qū)利益。

主銷區(qū)和主產區(qū)劃分源于我國2001年糧食流通體制改革。全國被劃分為13個糧食主產區(qū)、7個主銷區(qū)和11個基本平衡區(qū)。①我國糧食主產區(qū)為黑龍江、吉林、遼寧、河南、內蒙、河北、安徽、山東、四川、湖南、湖北、江蘇、江西；主銷區(qū)為北京、天津、上海、浙江、福建、廣東、海南；平衡區(qū)為山西、廣西、貴州、重慶、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。據初步統(tǒng)計，全國70%以上的糧食產量、80%以上的商品糧以及90%以上的糧食調出量都來自13個主產區(qū)。[29](p9)易言之，糧食主產區(qū)承擔了維護糧食安全的主要責任。與之相對的是，我國糧食主銷區(qū)往往是一些人多地少、糧食自給率較低并且消耗量較大的地區(qū)，主要集中在東南沿海地區(qū)以及一些較大的城市。這就使得糧食主產區(qū)與主銷區(qū)所負擔的糧食安全保障責任嚴重不平衡，再疊加產銷區(qū)利益協調機制不完善，使得糧食主產區(qū)種糧比較收益低下、利益流失嚴重。尤其是2000年后糧食主產區(qū)與主銷區(qū)省均財政收入差距日益加大，引致產糧大縣往往成了財政窮縣。主產區(qū)與主銷區(qū)的利益平衡問題，實然可歸致糧食安全保障的外部效應內部化問題。固然中央政府可以通過財政轉移支付以糧食主產區(qū)生產者補貼、糧食主產區(qū)區(qū)位補貼等多種方式進行機會成本補償，構建糧食主產區(qū)糧食生產能力的保障機制和激勵機制。但是由于中央政府財政補償能力有限，再加上世貿協定對農業(yè)補貼的限制，中央政府的財政轉移支付面臨“天花板”，因而需要將補償方式由資金和實物等“輸血式”補償轉為制度和政策等“造血式”補償。

首先，可借助區(qū)域分工、比較優(yōu)勢等理論指導，落實產銷協調制度，通過區(qū)域合作形成產銷區(qū)互利互惠的利益分享機制。法律的生命不在于邏輯，而在于經驗，[30](p1)地方跨域合作乃是回應公共事務和政府權力外溢的一種制度層面的創(chuàng)新。[31](p133)我國《農業(yè)法》第三十二條明定，國家在政策、資金、技術等方面對糧食主產區(qū)給予重點扶持，提高糧食主產區(qū)糧食生產、加工水平和經濟效益，國家支持糧食主產區(qū)與主銷區(qū)建立穩(wěn)定的購銷合作關系等?！都Z食流通管理條例》也提出，建立糧食產銷協調制度。國家鼓勵糧食主產區(qū)和主銷區(qū)以多種形式建立穩(wěn)定的產銷關系，鼓勵建立產銷一體化的糧食經營企業(yè)，發(fā)展訂單農業(yè)，在執(zhí)行最低收購價格時國家給予必要的經濟優(yōu)惠，并在糧食運輸方面給予優(yōu)先安排。需要通過產銷合作，建立主產區(qū)和主銷區(qū)信息、利益共享、風險共擔的伙伴機制。將糧食儲備向主銷區(qū)轉移；將糧食加工企業(yè)盡量建在主產區(qū)，延長生產鏈條把糧食增值收益留在主產區(qū)。盡量減少主產區(qū)經濟利益由于糧食調出而流失。對于糧食主銷區(qū)而言，要鼓勵糧食企業(yè)到糧食主產區(qū)建立糧食生產基地、開展糧食委托收購以及建設糧食倉儲設施。對于主產區(qū)而言，要支持企業(yè)到糧食主銷區(qū)建立糧食銷售渠道、進行糧食儲備等。通過建立糧食產銷區(qū)間長期穩(wěn)定的協作機制，不斷完善糧食合同訂購制度、合理布局糧食倉儲設施、完善糧食物流體系等，縮小糧食產銷區(qū)間的經濟社會發(fā)展差距，促進糧食產銷區(qū)合理承擔糧食安全保障成本，在實現區(qū)域糧食安全的基礎上保障國家糧食安全。

其次，要突破既往重行政補償、輕市場補償的慣性思維，推動建立土地發(fā)展權交易市場、健全交易機制。土地發(fā)展權與土地所有權相對應，為變更土地權利狀態(tài)或提高土地使用價值，及于土地延伸和地表上下空間的權利。土地發(fā)展權交易是在國家確定給土地權利人土地發(fā)展權的基礎上，通過跨區(qū)域土地發(fā)展權交易，實行異地有償補充耕地的方式?；谡耐恋匾?guī)劃，糧食主產區(qū)可以與糧食主銷區(qū)交易土地發(fā)展權，也可以由政府收購，從而通過土地發(fā)展權市場化交易籌措糧食生產相關資金。這不僅有利于減輕政府的財政壓力，建立多元參與具有活力的主產區(qū)可持續(xù)發(fā)展長效機制；也有利于平衡協調糧食主產區(qū)與糧食主銷區(qū)利益，促進區(qū)域經濟協調發(fā)展以及保障代際公平，實現經濟發(fā)展與糧食安全協調的良性互動。從而最終推動糧食主產區(qū)與糧食主銷區(qū)一同發(fā)展并分享收益?；诖?，相關立法應當明確土地發(fā)展權的內涵及構造，因地制宜、恰當厘定土地發(fā)展權的交易方式及程序，同時構建跨區(qū)域的土地發(fā)展權交易市場，并輔以相應競爭政策和監(jiān)管措施確保土地發(fā)展權市場的有序健康發(fā)展。