黃薇錦

〔安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030〕

為滿足農(nóng)戶基本居住需求，我國建立了農(nóng)村宅基地制度，而目前，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離的“二元”制度結(jié)構(gòu)與當(dāng)今農(nóng)村宅基地發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)，宅基地使用權(quán)的現(xiàn)有法定權(quán)能不利于宅基地制度的合理運(yùn)行。其中，宅基地現(xiàn)存最突出的問題是農(nóng)村宅基地空置和多重原因下的“一戶多宅”現(xiàn)象。[1]此外，實(shí)踐中存在大量宅基地“法外”占有、使用、流轉(zhuǎn)等現(xiàn)實(shí)問題，導(dǎo)致現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度鞭長莫及，即便部分地區(qū)存在相應(yīng)的政策制度，但也無法實(shí)際解決問題。2020年1月2日，中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》再次強(qiáng)調(diào)“以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’為重點(diǎn)”，進(jìn)一步促進(jìn)宅基地所有權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變。當(dāng)下面臨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新突破的現(xiàn)實(shí)需要，再逢土地管理法、農(nóng)村土地承包法的重大修訂，宅基地資格權(quán)的提出為立法現(xiàn)狀帶來諸多挑戰(zhàn)與機(jī)遇。結(jié)合迄今為止全國33個(gè)區(qū)縣宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，正確理解宅基地資格權(quán)的政策內(nèi)涵，厘清法律層面下的權(quán)利內(nèi)容，更有益于宅基地“三權(quán)分置”的政策改革與立法制度設(shè)計(jì)之間的有效銜接。

一、宅基地資格權(quán)提出的背景

1.宅基地制度的現(xiàn)實(shí)困境

宅基地“兩權(quán)分離”制度根植于我國農(nóng)村土地建設(shè)，由于“房地一體”及“一戶一宅”原則，農(nóng)戶各自在分配獲得的宅基地上合法建造房屋，對建造的房屋享有使用權(quán)，因附著于農(nóng)村集體所有的土地而不能任意將其進(jìn)行合法處置。盡管宅基地制度的確立更多是為了保障農(nóng)戶穩(wěn)定住房條件，但是隨著大量農(nóng)民進(jìn)城落戶抑或外出務(wù)工，農(nóng)村普遍出現(xiàn)宅基地空置、利用效率低的現(xiàn)實(shí)問題。由此可知，宅基地住房的社會保障功能逐步削弱，與之相反，宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性日漸突出。一方面，宅基地流轉(zhuǎn)的限制致使農(nóng)戶無法對其所有的房屋財(cái)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)利益最大化，因而限制了農(nóng)戶獲取財(cái)產(chǎn)利益的途徑；另一方面，一定量宅基地“法外”流轉(zhuǎn)導(dǎo)致大量宅基地交易糾紛，在某種程度上宅基地的“法外”流轉(zhuǎn)是宅基地使用權(quán)人試圖突破“兩權(quán)分離”制度以尋求自身利益更大化的選擇。宅基地“輸出”出現(xiàn)矛盾的同時(shí)，“輸入”也呈現(xiàn)出現(xiàn)有宅基地制度的缺陷——基于戶口遷移等原因新增加的農(nóng)戶難以取得宅基地。盡管宅基地“兩權(quán)分離”在其存續(xù)期間發(fā)揮著不可替代的作用，但隨著新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步推進(jìn)，“兩權(quán)分離”的宅基地模式無法滿足當(dāng)下農(nóng)村土地產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。因此，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”政策改革的最終目的即在確保農(nóng)戶基本居住權(quán)益下適度放活宅基地使用權(quán)及地上房屋的流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的高速發(fā)展。

2.宅基地資格權(quán)的提出

由于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)受限和宅基地閑置導(dǎo)致資源浪費(fèi)現(xiàn)象的存在，為保障農(nóng)戶合法利益，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出在宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)兩種權(quán)利的基礎(chǔ)上，新設(shè)一項(xiàng)宅基地資格權(quán)。宅基地資格權(quán)作為一項(xiàng)政策權(quán)利被正式提及，開啟了宅基地“三權(quán)分置”新一輪改革的時(shí)代。宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度體系設(shè)計(jì)在全國范圍內(nèi)的首次面世要追溯至浙江義烏，接踵而至的是宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)對新一輪宅基地改革的探索，諸如貴州湄潭、大理銀橋、安徽旌德、浙江象山等地區(qū)。在改革中，試點(diǎn)地區(qū)紛紛突破了最新《民法典草案物權(quán)編》《擔(dān)保法》和《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，積極深入探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)和實(shí)施路徑。宅基地資格權(quán)的提出給現(xiàn)行法律造成了一定沖擊，且根據(jù)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)與對宅基地資格權(quán)的理解，試點(diǎn)地區(qū)以此制定的改革方案也不盡相同。深入理解中央政策并有效轉(zhuǎn)化為法律制度迫在眉睫。首先必須明確的是對宅基地資格權(quán)的探討離不開試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對宅基地資格權(quán)的權(quán)利能力、權(quán)利屬性及制度設(shè)計(jì)的理解需要在符合現(xiàn)行法理念下，結(jié)合各類試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐形式進(jìn)行充分合理解釋，以期促使宅基地“三權(quán)分置”在立法層面上達(dá)成共識。

二、宅基地資格權(quán)定性的理論爭議

目前學(xué)界關(guān)于宅基地資格權(quán)的權(quán)利屬性認(rèn)識主要有三種觀點(diǎn)：

一是“成員權(quán)說”，該種觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地資格權(quán)源于成員權(quán)，但對于資格權(quán)的分置路徑不同學(xué)者亦有不同的看法。有學(xué)者認(rèn)為宅基地資格權(quán)屬于成員權(quán)基礎(chǔ)上的可期待利益，且僅停留在期待層面而不延伸至地塊或權(quán)利，是農(nóng)戶取得實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提條件之一，為避免宅基地權(quán)利體系的復(fù)雜化，不應(yīng)當(dāng)在宅基地法律權(quán)利體系中引入資格權(quán)概念；[2]有的學(xué)者認(rèn)為宅基地資格權(quán)與宅基地分配請求權(quán)的權(quán)能有所交叉，即均是基于集體成員身份而取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利，二者均屬于成員權(quán)下的子權(quán)利，且均無法轉(zhuǎn)讓。[3]而實(shí)際上宅基地使用權(quán)可以在集體成員內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，因而權(quán)利本身并不具有身份性，而是權(quán)利主體具有身份性，由此可知具有身份性的宅基地資格權(quán)從不具有身份性的宅基地使用權(quán)中分置出的理論設(shè)想是不成立的，宅基地資格權(quán)只能衍生于集體成員權(quán)。

二是“宅基地使用權(quán)說”，有學(xué)者認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”是權(quán)利行使的推進(jìn)，否認(rèn)宅基地資格權(quán)歸屬于成員權(quán)，而認(rèn)定其是設(shè)立了次級使用權(quán)的“新型宅基地使用權(quán)”。[4]遵循該權(quán)利構(gòu)成，宅基地資格權(quán)屬于用益物權(quán)，具有宅基地使用權(quán)的全部權(quán)能，從政策效果上看，既能夠達(dá)到農(nóng)戶住宅保障的要求，又能實(shí)現(xiàn)對閑置宅基地的多級利用，更好地保障資格權(quán)人高效流轉(zhuǎn)宅基地并對宅基地享有占有、使用、收益、受限處分的權(quán)利。從現(xiàn)階段理論上看，于宅基地使用權(quán)上再度創(chuàng)設(shè)抑或是派生出同為用益物權(quán)的子權(quán)利，這樣一種在同一物上設(shè)定兩種性質(zhì)及內(nèi)容上相同物權(quán)的方式必然違背了物權(quán)法的一物一權(quán)原則。盡管設(shè)定次級用益物權(quán)能夠有效盤活對閑置宅基地的多級利用，但這種權(quán)利實(shí)現(xiàn)形式極易導(dǎo)致集體所有權(quán)的私權(quán)化：一方面，非農(nóng)村集體成員取得次級宅基地使用權(quán)，長此以往，變相削弱了農(nóng)村集體成員利用宅基地實(shí)現(xiàn)社會保障功能的目的；另一方面，由于宅基地的面積恒定及物權(quán)的排他性，引入次級用益物權(quán)的安排一定程度上會導(dǎo)致人均占有宅基地面積的減少，無法避免農(nóng)村集體成員“失宅”風(fēng)險(xiǎn)。

三是“剩余權(quán)說”，該說認(rèn)為宅基地資格權(quán)是指宅基地使用權(quán)人在讓渡一定年期的使用權(quán)之后享有的剩余權(quán)利，如此界定的前提是不存在宅基地使用權(quán)的無保留轉(zhuǎn)讓，僅允許在宅基地使用權(quán)上設(shè)定有期限限制的次級使用權(quán)。“三權(quán)分置”的提出并非創(chuàng)設(shè)了宅基地資格權(quán)這一新型權(quán)利，而是將農(nóng)戶取得資格的權(quán)利從宅基地使用權(quán)中剝離，分設(shè)為兩項(xiàng)不同的權(quán)利，彼此區(qū)別。“剩余權(quán)說”與“宅基地使用權(quán)說”都主張?jiān)O(shè)立次級用益物權(quán)，但權(quán)利的側(cè)重點(diǎn)有所不同?！罢厥褂脵?quán)說”側(cè)重于保護(hù)宅基地使用權(quán)人的利益，其強(qiáng)調(diào)宅基地資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)延長了宅基地使用權(quán)的權(quán)利鏈條，在剝離出次級使用權(quán)后，資格權(quán)即成為新型宅基地使用權(quán)，其權(quán)能不斷豐富，農(nóng)戶作為新型宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體將會更有效地實(shí)現(xiàn)宅基地的利益最大化；而“剩余權(quán)說”將權(quán)利的重心放置于次級使用權(quán)，下級使用權(quán)人因具體占有、使用宅基地更應(yīng)得到保護(hù)，但原本的宅基地使用權(quán)人僅能在次級使用權(quán)消滅后請求權(quán)利回復(fù)到原始狀態(tài)。[5]由于宅基地資格權(quán)缺乏法律的明確規(guī)定，僅限于政策文件上的提及與政策期許，宅基地“三權(quán)分置”的制度設(shè)想存在多樣性，因而導(dǎo)致宅基地資格權(quán)權(quán)利內(nèi)涵詮釋的差異性。從制度層面上看，“成員權(quán)說”在現(xiàn)有的宅基地制度框架內(nèi)對資格權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行剖析，盡管仍有差異，但是權(quán)利結(jié)構(gòu)相較而言略顯簡潔。其更強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶取得資格的權(quán)利。而“宅基地使用權(quán)說”和“剩余權(quán)說”均提倡在宅基地上設(shè)置雙重用益物權(quán)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，這樣的結(jié)構(gòu)安排缺乏法理依據(jù)，且宅基地“三權(quán)分置”制度的探索仍在初級階段，對宅基地?zé)o限制地流轉(zhuǎn)不宜操之過急，不宜在集體成員行使規(guī)則健全之前將宅基地權(quán)利體系復(fù)雜化。

三、宅基地資格權(quán)的權(quán)利屬性

古人曾言：安居而樂業(yè)。換言之，農(nóng)戶開展自身的社會生產(chǎn)活動(dòng)的前提是存在著穩(wěn)定、可靠與安全的居所。宅基地制度在創(chuàng)設(shè)之初、逐步改革再到現(xiàn)階段，都是以保障農(nóng)戶基本生存為主，因而，繼續(xù)堅(jiān)守宅基地使用權(quán)的社會保障與社會福利是毋庸置疑的。正確認(rèn)識宅基地資格權(quán)能夠有效保障農(nóng)戶基本居住權(quán)，最終為農(nóng)戶提供了生存的最低限度保障。但是宅基地制度的復(fù)雜程度難以預(yù)估，歷史的沉淀與現(xiàn)實(shí)的沉重、人身性與財(cái)產(chǎn)性的利益衡量以及地區(qū)貧窮與富裕的差距皆會影響宅基地“三權(quán)分置”制度的設(shè)計(jì)和權(quán)利構(gòu)造的形成。宅基地資格權(quán)作為新創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)“政策權(quán)利”，既承載了政策層面上的期許，同時(shí)也需要符合現(xiàn)行法律層面的權(quán)利構(gòu)造，如何作出取舍并準(zhǔn)確定位是當(dāng)下學(xué)界研究之必然。

1.宅基地資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)

宅基地資格權(quán)來源于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，理應(yīng)屬于一項(xiàng)實(shí)體權(quán)利，而不單單是“取得分配資格”的期待利益。僅將其定義為期待利益并不足以保障農(nóng)戶的住房權(quán)益，當(dāng)權(quán)益受到侵害，無法通過直接有效的救濟(jì)途徑進(jìn)行維權(quán)。具體而言，宅基地資格權(quán)是一項(xiàng)源于成員權(quán)的兼具身份性和財(cái)產(chǎn)性的特殊權(quán)利。首先，宅基地資格權(quán)的身份性體現(xiàn)在農(nóng)戶具備的農(nóng)村集體組織成員身份上。宅基地的享有僅限于本集體成員，因而宅基地資格權(quán)的取得具有身份的限制。實(shí)踐中，隨著農(nóng)戶向城鎮(zhèn)流動(dòng)及農(nóng)戶對宅基地發(fā)揮財(cái)產(chǎn)性功能之渴望，大量“法外”宅基地流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)隱性地破除了宅基地使用權(quán)的“身份性”，盡管不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定，但非集體組織成員若想獲取宅基地，必然需要經(jīng)集體成員之手，即以成員權(quán)為媒介獲得宅基地使用權(quán)。此外，應(yīng)當(dāng)區(qū)分宅基地資格權(quán)與宅基地分配請求權(quán)。宅基地分配請求權(quán)是在初始分配階段農(nóng)戶享有的獲取宅基地的資格，側(cè)重于保障獲取最初宅基地“占有”權(quán)能；宅基地資格權(quán)是農(nóng)民基于集體成員身份而享有的取得宅基地使用權(quán)的資格和基于宅基地使用權(quán)通過出租、抵押、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式而取得的財(cái)產(chǎn)性收益的資格總和，側(cè)重于保障后期宅基地“收益”的權(quán)能，最終目的是在流轉(zhuǎn)宅基地后最大程度避免農(nóng)戶承受“失宅”的風(fēng)險(xiǎn)。其次，宅基地資格權(quán)的財(cái)產(chǎn)性體現(xiàn)在基于農(nóng)戶自身享有宅基地而享有的可得財(cái)產(chǎn)性收益的期待。從最新公布的《民法典草案》來看，立法者并未將集體成員權(quán)納入《民法典草案》中，成員權(quán)的權(quán)利性質(zhì)依舊處在理論研究階段，無法通過立法進(jìn)行系統(tǒng)化規(guī)定。但成員權(quán)主體因?yàn)榫哂猩矸菪圆⒁虼擞勺陨砝嫦硎茇?cái)產(chǎn)利益，反映出成員權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。因此，宅基地資格權(quán)的財(cái)產(chǎn)性源自于成員權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，具有現(xiàn)實(shí)理論依據(jù)。宅基地資格權(quán)作為成員權(quán)的一部分，一方面，在集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)不變的前提下，農(nóng)戶作為集體成員有權(quán)合法無償、無期限取得宅基地使用權(quán)，并有權(quán)對受讓的宅基地進(jìn)行限度處分并獲取收益。由此可知，農(nóng)戶宅基地上房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障功能由宅基地資格權(quán)加以實(shí)現(xiàn)。另一方面，當(dāng)農(nóng)戶基于一些現(xiàn)實(shí)原因選擇自愿退出原先占有的宅基地，但是其作為宅基地資格權(quán)人，農(nóng)戶有權(quán)選擇申請另一處宅基地或者適當(dāng)財(cái)產(chǎn)性收益。

2.宅基地資格權(quán)的分置路徑

在明確宅基地資格權(quán)權(quán)利屬性為成員權(quán)后，進(jìn)一步剖析宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性，有利于厘清宅基地資格權(quán)的權(quán)利來源。宅基地使用權(quán)是在土地集體所有制背景下，依法創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)用益物權(quán)，創(chuàng)設(shè)理論同樣源于成員權(quán)，帶有濃厚的福利色彩。農(nóng)戶宅基地在法律上的權(quán)利保障主要是依據(jù)最新《民法典草案》《土地管理法》以及一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法律規(guī)范來完成，現(xiàn)階段我國并沒有相應(yīng)的《農(nóng)村宅基地法》，對宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性、內(nèi)容、功能等無法形成一致觀點(diǎn)。其中，對于宅基地使用權(quán)的性質(zhì)學(xué)界眾說紛紜：有學(xué)者認(rèn)為宅基地使用權(quán)的身份屬性與其處分權(quán)能有關(guān)，農(nóng)戶擁有受限的處分權(quán)能——僅在集體成員內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地能夠說明宅基地使用權(quán)具有身份屬性[6]；而有學(xué)者主張宅基地使用權(quán)本身不具有身份性，而是宅基地使用權(quán)主體具有身份性。[3]基于兩種相左的觀點(diǎn)而產(chǎn)生的宅基地資格權(quán)分置路徑也有所不同。前者傾向于宅基地資格權(quán)從宅基地使用權(quán)中分離，抑或在宅基地使用權(quán)剝離出次級使用權(quán)后，身份屬性包含于新型宅基地使用權(quán)(宅基地資格權(quán))中；后者主張宅基地資格權(quán)僅憑借農(nóng)村集體組織成員的身份產(chǎn)生，源于成員權(quán)，與宅基地使用權(quán)無關(guān)。學(xué)界對于宅基地使用權(quán)的身份性質(zhì)是不置可否的，但是并未進(jìn)一步區(qū)分是權(quán)利本身還是權(quán)利主體具有身份性，抑或二者皆有之。筆者認(rèn)為，這種區(qū)分具有十分重要的意義。農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法有權(quán)取得并占有宅基地，同時(shí)享有宅基地使用權(quán)，此時(shí)，“取得資格”的期待利益已經(jīng)消滅，農(nóng)戶于宅基地上自建房屋，依據(jù)“房地一體”和“一戶一宅”原則，農(nóng)戶享有受限的處分權(quán)能——即僅能在集體成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)宅基地，而不能向非集體經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn)，此時(shí)區(qū)分宅基地使用權(quán)權(quán)利本身具有身份性還是權(quán)利主體具有身份性沒有意義。但是，“宅基地使用權(quán)的身份化”與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策導(dǎo)向不適配是現(xiàn)行宅基地制度的問題根源所在，宅基地制度改革必須貫徹“去身份化”這一價(jià)值取向，然而宅基地本身具有農(nóng)戶生存保障功能的特點(diǎn)導(dǎo)致“去身份化”顯得缺乏制度根據(jù)。[7]為了盤活宅基地，提高宅基地的利用效率，權(quán)利本身具有身份性的安排無法毫無保留地流轉(zhuǎn)宅基地，不利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；與之相反，認(rèn)定宅基地使用權(quán)人具有身份性且權(quán)利本身僅具有物權(quán)性，農(nóng)戶據(jù)此可有效處分宅基地，而其自身的權(quán)益保障則由宅基地資格權(quán)代勞。因此，這一理論區(qū)分能夠構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，合理解決宅基地使用權(quán)“去身份化”的困境，既能夠保障農(nóng)戶安家立命之本，亦能實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。最終可知，宅基地資格權(quán)直接源于集體成員權(quán)，宅基地使用權(quán)權(quán)利本身不具有身份性，無法分離出宅基地資格權(quán)。

3.宅基地資格權(quán)的主體為農(nóng)村集體成員

宅基地農(nóng)戶資格權(quán)作為一種新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，引起學(xué)術(shù)界廣泛討論的同時(shí)，其權(quán)利主體認(rèn)定也成為關(guān)注焦點(diǎn)。我國《土地管理法》第六十二條明確規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。由此可見，取得宅基地的主體并未落實(shí)到個(gè)人，而是以“戶”為基本單位確立。但是筆者認(rèn)為，界定宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體不應(yīng)當(dāng)以“戶”為單位，而應(yīng)當(dāng)具體到農(nóng)村集體成員。從“一戶一宅”原則的現(xiàn)實(shí)困境來看，“農(nóng)戶”不宜作為宅基地資格權(quán)的主體?！皯簟钡墓芾碇饕罁?jù)公安機(jī)關(guān)登記的戶籍資料，結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部規(guī)定的具體“戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行，此為“戶”的差異之一；婚嫁喪娶、參軍升學(xué)、進(jìn)城落戶、外出務(wù)工等一系列現(xiàn)實(shí)因素，進(jìn)一步復(fù)雜化“戶”的實(shí)際認(rèn)定，此為“戶”的差異之二。加之實(shí)踐中存在通過繼承、世居、析產(chǎn)等合法途徑取得宅基地，倘若將宅基地資格權(quán)人定義為“戶”，將會加劇“一戶一宅”落實(shí)的難度系數(shù)。宅基地資格權(quán)的身份性和專屬性決定了其權(quán)利主體范圍界定及主體形態(tài)必須穩(wěn)定、清晰、明了，如此一來資格權(quán)的權(quán)利義務(wù)才得以具體行使，而以上所述現(xiàn)實(shí)差異導(dǎo)致了“戶”存在形式上的多樣化，以“戶”為主體顯然不利于具體行使資格權(quán)權(quán)利和履行資格權(quán)義務(wù)，無法實(shí)現(xiàn)宅基地資源的合理化使用。因此，將宅基地資格權(quán)人界定為農(nóng)村集體成員，是宅基地資格權(quán)定義為集體組織成員權(quán)的應(yīng)有之意。

四、宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑

將宅基地資格權(quán)定性為集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)符合宅基地“三權(quán)分置”的制度構(gòu)建。為進(jìn)一步促進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的政策改革，需在符合中央政策核心要求及不違反現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)法定化，并構(gòu)建完善宅基地資格權(quán)登記、取得有償退出的實(shí)現(xiàn)路徑。

1.明確宅基地資格權(quán)登記制度

我國不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度，不動(dòng)產(chǎn)登記是一種權(quán)威認(rèn)定的物權(quán)保障形式，具有對外公示公告的效果。宅基地資格權(quán)作為成員權(quán)的一部分，并未歸入《民法典草案物權(quán)編》的物權(quán)范疇。此外，我國《民法典草案物權(quán)編》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》及《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定宅基地產(chǎn)權(quán)登記事項(xiàng)僅限于宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)。此外，為避免宅基地財(cái)產(chǎn)實(shí)體權(quán)利體系的復(fù)雜化，不應(yīng)將宅基地資格權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記范圍。盡管我國對于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)缺乏相應(yīng)制度規(guī)范，但基于理論與實(shí)踐的可行性，實(shí)施宅基地資格權(quán)登記制度可以合法有效的方式確保農(nóng)戶對宅基地實(shí)施占有、使用、流轉(zhuǎn)等權(quán)益：一方面，由前文所述，宅基地資格權(quán)本身是一種復(fù)合性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，兼具身份性與財(cái)產(chǎn)性，其中財(cái)產(chǎn)屬性能夠表現(xiàn)為因成員身份而享有的取得宅基地使用權(quán)并以此通過出租、抵押、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式而享有的財(cái)產(chǎn)性收益的物權(quán)性質(zhì)；另一方面，在宅基地試點(diǎn)地區(qū)中，諸如安徽旌德縣、浙江象山縣、云南大理市銀橋鎮(zhèn)已有開始試行宅基地資格權(quán)登記頒證制度并取得了良好的社會效果。因而將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一登記，有利于確保集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地的合理規(guī)劃，有效地保護(hù)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)利益，更為盤活宅基地及宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

2.規(guī)范宅基地資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

權(quán)利主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)戶是否能實(shí)際享有權(quán)利的第一道坎，這是由宅基地資格權(quán)具有身份性和專屬性所決定的。在法定層面上落實(shí)宅基地資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有利于確保每一符合條件的個(gè)人實(shí)際享有權(quán)利，同時(shí)也便于國家對宅基地實(shí)施科學(xué)管理。

目前學(xué)理上，對于集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有戶籍說、生活來源說、權(quán)利義務(wù)說、系統(tǒng)分析說四種主要觀點(diǎn)。[8]在宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐中，由于立法的缺失、地域文化的差異導(dǎo)致不同市縣甚至是不同村集體采用的宅基地資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)均有所不同。譬如浙江德清縣采用的是“戶籍說”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(1)2018年6月28日《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》；安徽休寧縣以“戶籍關(guān)系+特殊人群”為主，其中特殊人群包括中專、大學(xué)畢業(yè)生、服刑人員、現(xiàn)役軍人及退伍軍人等均納入成員范圍(2)2019年8月08日《休寧縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》；上海市以“戶籍關(guān)系+農(nóng)村土地承包關(guān)系+對農(nóng)村集體資產(chǎn)累積的貢獻(xiàn)”為標(biāo)準(zhǔn)。[9]綜合看各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，單單考慮其中一種要素并不足以適應(yīng)實(shí)際情況的需要，也不能獲得集體組織及成員的認(rèn)同。因此，筆者認(rèn)為，在宅基地資格權(quán)的認(rèn)定上，理應(yīng)以戶籍登記為主，再根據(jù)各地實(shí)際情況輔之以生產(chǎn)、生活等其他因素。另外，在確定全國范圍內(nèi)統(tǒng)一基本認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持村集體自治與國家立法相結(jié)合，允許制定與各地實(shí)際情況相適應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。

3.構(gòu)建宅基地資格權(quán)有償退出機(jī)制

我國新修訂的《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！?所謂自愿有償退出宅基地是指農(nóng)村農(nóng)民行為上不再對宅基地實(shí)際占有、使用，意思表示上具有自愿地主動(dòng)地退出宅基地的想法，集體經(jīng)濟(jì)組織據(jù)其退出申請，結(jié)合當(dāng)?shù)卣吲c實(shí)際情況給予農(nóng)民適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。盡管立法隨著政策的實(shí)施得到進(jìn)一步完善，但是僅僅是一個(gè)總括規(guī)定，體現(xiàn)了國家政策性安排，而對于農(nóng)村農(nóng)民有償退出宅基地制度的具體設(shè)計(jì)還未得到具體落實(shí)。因此，在保障農(nóng)戶基本利益的前提下，進(jìn)一步提高農(nóng)村宅基地資源的利用效率，增進(jìn)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)，構(gòu)建具體的宅基地有償退出機(jī)制。首先，構(gòu)建嚴(yán)格審查機(jī)制，對農(nóng)民退出宅基地的原因進(jìn)行詳細(xì)核實(shí)，確保權(quán)利人在退出后有房可住，有足夠的生活資金用以保障基本生活需求。其次，宅基地制度在存續(xù)期間承載著保障農(nóng)戶的基本生存權(quán)利的福利性和社會保障功能?？稍O(shè)計(jì)宅基地資格權(quán)保留期限，允許自愿退出宅基地的農(nóng)民在一定期限內(nèi)反悔，以避免未來可能出現(xiàn)流離失所的情況。最后，宅基地類型、申請退出人需求以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況的差異可以多樣化補(bǔ)償。一是對于標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)、標(biāo)準(zhǔn)面積外的宅基地及地上附著物的退出，補(bǔ)償金額可以有所差別。二是金額補(bǔ)償可采取按年分批發(fā)放和一次性發(fā)放，前者可根據(jù)當(dāng)?shù)孛磕甑钠骄杖虢o予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；后者可結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，依據(jù)宅基地的面積、補(bǔ)償年限、政策補(bǔ)貼計(jì)算總經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。三是鼓勵(lì)通過繼承、分家析產(chǎn)取得宅基地所有權(quán)的國家公職人員無償退出，促進(jìn)宅基地資源配置的合理化。

五、結(jié)語

宅基地資格權(quán)的設(shè)立是“三權(quán)分置”背景下宅基地制度的一大創(chuàng)舉，是宅基地改革實(shí)踐的必然趨勢，有效突破了“兩權(quán)分離”構(gòu)架下的農(nóng)戶宅基地現(xiàn)實(shí)困境。將宅基地資格權(quán)定義為成員權(quán)在理論層面更有利于協(xié)調(diào)農(nóng)戶的基本住宅權(quán)益與盤活限制宅基地之間的關(guān)系。應(yīng)明確宅基地使用權(quán)主體具有身份屬性，而非權(quán)利本身，宅基地資格權(quán)直接來源于成員資格，并非宅基地使用權(quán)。正確理解宅基地資格權(quán)的政策內(nèi)涵能對宅基地“三權(quán)分置”的制度改革與具體立法進(jìn)行有效銜接?；诖?，明確登記制度、規(guī)范認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建有償退出機(jī)制的宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑的落實(shí)，有利于保障宅基地資格權(quán)的有效行使，并進(jìn)一步推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”制度改革。