姜小川

［中共中央黨校（國家行政學(xué)院） 政治與法律考研部，北京100091］

一、法治反腐的含義及優(yōu)勢

（一）法治反腐的含義

法治反腐相對于人治反腐而言，簡言之，即根據(jù)法律規(guī)范，運(yùn)用法治精神，分析、處理腐敗的活動。

人生來是有欲望的，而且這種欲望與執(zhí)掌權(quán)力的人所掌控的權(quán)力的大小成正比。人的私欲一經(jīng)與缺少制約且生來具有誘惑力和腐蝕力的權(quán)力相結(jié)合，腐敗便在所難免。可以說，腐敗與人的私欲和掌控的權(quán)力分不開，腐敗說到底是通過對權(quán)力的濫用來實現(xiàn)自己的欲望，私欲越大，動用的權(quán)力也就越大，同樣，權(quán)力越大，私欲也就隨之增大。因此，遏制腐敗不外乎控制人的欲望和約束權(quán)力的行使兩個方面。就前者而言，每個人的欲望不盡相同且隨著所處環(huán)境的變化而不斷變化，最重要的是它是與生俱來的愿望，而主觀的愿望只能減少、調(diào)整而不能從根本上消滅。對此，被馬克思恩格斯分別贊譽(yù)為“古代最偉大的思想家”［1］、古希臘哲學(xué)家中“最博學(xué)的人物”［2］的亞里士多德認(rèn)為，“人的欲望是無止境的，而許多人正是終身營營，力求填充自己的欲壑。財產(chǎn)的平均分配終于不足以救治這種劣性及其罪惡”［3］73。他把這種欲望稱為獸性，并認(rèn)為，人作為政治動物，不可能消除這種獸性。特別是在嘗到權(quán)力的甜頭之后更是如此。雖然亞里士多德人性惡的觀點仍值得商榷，但如果“人之初，性本善”的話，那么，受后天因素的影響，人性惡卻是客觀存在的，各國從古至今腐敗的歷史便是對此最好的印證。就后者而言，約束權(quán)力行使的理論已為各國認(rèn)可并為實踐所證實，我們將此宏觀上謂之依法治國，微觀上稱之法治反腐。依法治國的精髓，在于通過法律對國家權(quán)力予以配置，即作為法治主體的人民通過法律授予并制約權(quán)力，形成一種匹配的法律與權(quán)力的關(guān)系，確保各類官員行使的公權(quán)力在法律容許的范圍內(nèi)活動。法治要解決的核心問題就是限制公權(quán)力與保護(hù)私權(quán)利的沖突。對于公權(quán)力，法無授權(quán)即禁止；對于私權(quán)利，法無禁止即自由。法治反腐強(qiáng)調(diào)堅持用法律、制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

在我國，與強(qiáng)大的權(quán)力相比，現(xiàn)實中權(quán)大于法的觀念在人們的心中根深蒂固，即使是領(lǐng)導(dǎo)干部在對法治理性認(rèn)識與堅持法治原則的堅定性之間也存在較大距離，以言代法、以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)謀私、徇私枉法的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。而且，我們現(xiàn)有對權(quán)力的監(jiān)督、約束機(jī)制單薄脆弱， “牛欄關(guān)貓”，既“籠”不住權(quán)力，也容易一觸即破。法治反腐就是將法律置于權(quán)力之上，其核心是規(guī)范權(quán)力并將權(quán)力運(yùn)作納入法治的軌道，改變長期以來重視公權(quán)力輕視私權(quán)利的人治思維，將狂躁的權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子里，真正實現(xiàn)權(quán)力法定、程序法定、監(jiān)督法定、公開法定、問責(zé)法定，使權(quán)力的行使自始至終具有法律依據(jù)，從而形成公權(quán)力執(zhí)掌者不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。

（二）法治反腐的優(yōu)勢

作為與人治反腐不同的方式，法治反腐的優(yōu)勢可以通過比較來認(rèn)識。通常認(rèn)為，人治反腐包括權(quán)力反腐和運(yùn)動反腐兩種方式。所謂權(quán)力反腐，即通過領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力而推動的反腐敗方式。這種方式以領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力為反腐的動力和主導(dǎo)，反腐從內(nèi)容、程序到力度等均取決于領(lǐng)導(dǎo)者的意志。其特點是便捷高效、立竿見影，但由于掌權(quán)者人為的因素而往往具有選擇性，易造成窩里斗，使反腐陷入政治化的爭斗，導(dǎo)致人們對反腐心理的不平衡，不能撼動腐敗的常態(tài)化制度根基。所謂運(yùn)動反腐，即通過開展聲勢浩大的群眾運(yùn)動，依靠群眾揭露并懲治腐敗。其特點是社會參與廣泛，具有集中力量打殲滅戰(zhàn)的效果，適合于特定原因形成的可在短期內(nèi)解決的專項性質(zhì)的腐敗。由于運(yùn)動反腐試圖畢其功于一役，因此，其同樣容易形成“割韭菜”式的反腐，難以從根本上解決腐敗體制和制度層面的問題，且具有擴(kuò)大化和失衡的弊端。

介于人治反腐與法治反腐之間的另一種反腐方式是制度反腐，即通過建立健全從政行為規(guī)范，營造保障廉政的制度環(huán)境，從制度上遏制腐敗。只是制度反腐的重心在于 “沒有規(guī)矩不成方圓”，因此，合理的制度設(shè)計便成為制度反腐的關(guān)鍵，制度不合理或者不健全，往往又為實際操作中的腐敗留下漏洞，更何況反腐制度的建立又?jǐn)[脫不了人為的因素。制度反腐雖然較權(quán)力反腐和運(yùn)動反腐有所超越，但因制度不及法治具有透明性、穩(wěn)定性，仍然具有人治的色彩。

如前所述，人都是有欲望的，而“法律恰恰正是免除一切情欲影響的神祇和理智的體現(xiàn)”［3］214，與其他反腐方式相比，法律沒有情感，具有為人所不能做到的公正性質(zhì)，能夠遏制人的獸性，使社會免受其害。法治反腐的核心是依法治官、依法治權(quán)，所謂“治權(quán)”，即把公權(quán)力框定在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，用法律規(guī)范權(quán)力、約束權(quán)力，防止權(quán)力被濫用。所謂“治官”，就是把各級官員的活動控制在法律許可的范圍內(nèi)，依法用權(quán)，反對任何超越法律的特權(quán)和行為。與人治反腐方式立足解決腐敗現(xiàn)象相比，法治反腐可從源頭上解決腐敗的滋生，具有超越其他反腐方式的優(yōu)勢。

歷史表明，吏治的腐敗是危害最烈的腐敗，因此，不論是人治時代還是法治時代都重視治官與治腐，所不同的是，人治反腐是統(tǒng)治者根據(jù)自己的任性，將法律作為一種手段，從而將統(tǒng)治者自己置于法律之外。而法治反腐則是一種國家治理腐敗的方略，要求統(tǒng)治者及所有成員依據(jù)既定的規(guī)則行使權(quán)力。值得注意的是，腐敗本身就是權(quán)力不受限制或被濫用的結(jié)果，而人治反腐恰恰是權(quán)力掌控者應(yīng)用權(quán)力并對權(quán)力最大限度的發(fā)揮，這既暴露了人治反腐的弊端，也是對人治反腐的諷刺。

法治反腐雖可避免其他反腐方式的弊端，但卻以犧牲官員的利益和權(quán)力為代價，因此，如同國家法治進(jìn)程的推進(jìn)需要一個長期的過程一樣，法治反腐意識的確立、法治反腐思維和方式的推進(jìn)乃至對其他反腐方式的取代，同樣需要一個漸進(jìn)的過程，而且是一個艱巨復(fù)雜的漸進(jìn)過程。而我們又不可能期待某一天法治國家完全實現(xiàn)后再去反腐。這就意味著，向法治反腐推進(jìn)的過程實際就是其他反腐方式向法治反腐方式的逐漸過渡的過程，在此過程中，法治以外的其他反腐方式不同程度地具有存在的空間和價值。這就要求我們，在努力實現(xiàn)法治反腐的同時，實現(xiàn)法治反腐方式和其他反腐方式的良性互動，同時抓緊法治反腐思維和理念的更新，使法治反腐提升為主要的反腐方式。當(dāng)然，我們也不能因為法治反腐尚需一個漫長的漸進(jìn)過程而放任其他反腐方式的作用，絕對的需要倒是其反面，加快法治反腐方式的適用和進(jìn)程，限制、縮小其他反腐方式的空間。

二、建立反腐法律體系是法治反腐的前提

良法是善治的前提，健全的反腐法律體系是法治反腐的基礎(chǔ)?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，我國被動地啟動了法治，立足于解決“有法可依”的首要問題。改革開放之初的1979 年，全國人大五屆二次會議恢復(fù)了立法工作。四十多年來，我國立法工作逐步形成了“總體設(shè)計，分步實施”的格局。1997年，黨的十五大報告提出“到2010 年形成有中國特色社會主義法律體系”。2011年3月，十一屆全國人大四次會議向世人宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。截至目前，我國已有法律250 多部、行政法規(guī)700 多部、地方性法規(guī)9000 多部、行政規(guī)章11000 多部［4］，然而，在這林林總總的法律中，卻沒有法治反腐的體系。雖然黨的十八大要求“健全反腐敗法律制度，更加科學(xué)有效地防治腐敗”，黨十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步要求：“加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，把賄賂犯罪對象由財物擴(kuò)大為財物和其他財產(chǎn)性利益?！钡?，法治反腐的體系至今仍未形成，以至于在已有的反腐法律中，同樣存在“有的反映人民意愿不夠、操作性差、立法質(zhì)量待提高；有的立法效率低，久拖不決或不管用；還有的立法部門化、地方化，爭權(quán)諉責(zé)，利益博弈”［5］等問題。這里，筆者僅就當(dāng)前法治反腐體系應(yīng)著重解決的幾個問題，尤其是制定“公職人員財產(chǎn)申報和公示法”的問題談以下淺見。

（一）制定反腐的基本法

通過制定反腐的基本法，確立我國反腐敗的整體方針、根本任務(wù)、基本原則、體制機(jī)制、主要制度等重大問題。在該法的制定中，可將一些實踐證明行之有效的預(yù)防和懲治腐敗的行政和黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)章制度上升為法律。早在1999 年的全國人民代表大會上，就有代表提出了制定反腐敗法的議案。2013 年十二屆人大將反腐敗立法列入未來5 年的立法規(guī)劃。今天，我們應(yīng)在上述工作的基礎(chǔ)上，不懈努力，催生這部基本法的出臺。

（二）完善反腐的配套法律

腐敗問題產(chǎn)生的機(jī)理非常復(fù)雜，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面因素，不進(jìn)行統(tǒng)攬全局的整體設(shè)計，建立目標(biāo)明確、系統(tǒng)配套的各項相關(guān)法律，既難以治本，也不能避免因領(lǐng)導(dǎo)意志變化而出現(xiàn)的反腐工作主觀性和隨意性。反腐的配套法律至少包括“公職人員財產(chǎn)申報和公示法” “國家機(jī)關(guān)編制法” “重大決策程序法” “行政組織法”“黨政問責(zé)法”等。其中，以用于規(guī)范執(zhí)政黨的法律和“公職人員財產(chǎn)申報和公示法”最為迫切。

1.建立健全規(guī)范執(zhí)政黨的法律。這既是依法執(zhí)政的需求，也是政黨依法執(zhí)政的依據(jù)，更是對其他國家主體進(jìn)行法治規(guī)范的示范。一般而言，國家通過具體法律實現(xiàn)對政黨行為的具體約束有四種形式：一是制定《政黨法》，如德、俄、泰、墨西哥等國；二是制定相關(guān)領(lǐng)域的單行法規(guī)，如《選舉法》等；三是在相關(guān)普通法中對政黨活動做出規(guī)定；四是采取慣例的形式形成政黨制度。通過這些法律，確認(rèn)和保護(hù)政黨的憲法地位，把政黨和一般的社團(tuán)組織區(qū)分開來；賦予政黨從事政治活動的權(quán)力，表明憲法承認(rèn)政黨與國家政權(quán)間存在合法關(guān)系；同時也意味著政黨活動要受法律的約束和規(guī)范。除了法律層面以外，還應(yīng)形成配套的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，用于自身規(guī)范，確保廉潔自律。從世界大多數(shù)政黨的情況看，法治國家都容許政黨自治的存在，但同時這些自治規(guī)范又必須與法治精神理念相符合，而不能突破或相悖［6］。

2.出臺“公職人員財產(chǎn)申報和公示法”。應(yīng)該說，反腐法律制度的推進(jìn)涉及多方面，但公職人員財產(chǎn)申報制度作為全球公認(rèn)的“陽光法案”，不僅是反腐倡廉的基礎(chǔ)制度，還是保障民眾對公權(quán)力監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行的重要利器，然而，我國在“公職人員財產(chǎn)申報”方面仍任重道遠(yuǎn)。

首先，就立法而言，歷時三十余年至今未出臺。早在1987年，時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌在第六屆全國人大常委會第23 次會議上，對提交的《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》作說明時，就提出，“一些國家規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)申報財產(chǎn)收入，我國對國家工作人員是否建立申報制度問題，需在其他有關(guān)法律中研究解決”?！?994年，第八屆全國人大常委會將《財產(chǎn)收入申報法》正式列入五年立法規(guī)劃，但‘陽光法案’未能實際進(jìn)入立法程序。2004 年，第十屆全國人大常委會第15 次會議將領(lǐng)導(dǎo)干部親屬出國、子女就業(yè)申報備案等列入議題。但至今仍然是議題而已。2006年，全國人大代表韓德云邀請超過30名人大代表一起提交了關(guān)于制定《公務(wù)員財產(chǎn)申報法》的議案，其中財產(chǎn)公開作為申報制度的重要一環(huán)。連續(xù)堅持提案七年后的2012年7月，中紀(jì)委答復(fù)韓德云時表示，有關(guān)部門已抓緊對公職人員財產(chǎn)申報國家立法進(jìn)行研究論證工作：結(jié)合中國實際，對申報制度進(jìn)行研究論證、著手起草建議稿，并加快了起草進(jìn)程”［7］。如果說該立法當(dāng)時是“只聽樓梯響不見人下來”，那么時至今日，樓梯響的動靜似也越來越小。

其次，就文件而言，規(guī)定不少但效果有限。1995年4月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳首次出臺《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》。1997年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，要求縣（處）級以上干部對于六類重大事項必須向組織匯報。2000年，中紀(jì)委決定在省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部中首先實行家庭財產(chǎn)報告制度。2001年，中紀(jì)委、中組部發(fā)布《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，“但卻始終執(zhí)行不了，最后無功而返”[8]48。2005 年，中央下達(dá)《關(guān)于各級公務(wù)員申報經(jīng)濟(jì)來源、資產(chǎn)公布的若干意見》，規(guī)定中央委員、省部級干部2005 年10 月1 日前試行，地廳級干部2006 年7 月1 日前試行。該規(guī)定與國際通行的要求相去甚遠(yuǎn)，并沒有達(dá)到預(yù)期效果。2006年9 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》。2010年，溫家寶總理在《政府工作報告》中強(qiáng)調(diào)， “各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部要堅決執(zhí)行中央關(guān)于報告?zhèn)€人經(jīng)濟(jì)和財產(chǎn)，包括收入、住房、投資，以及配偶子女從業(yè)等重大事項的規(guī)定，并自覺接受紀(jì)檢部門的監(jiān)督”。2010年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，把房產(chǎn)、投資、配偶子女從業(yè)情況列入報告范疇，并將非黨員領(lǐng)導(dǎo)納入報告主體。隨后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳再次頒布《關(guān)于對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強(qiáng)管理的暫行規(guī)定》。2013年12月，中組部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項工作的通知》并據(jù)此進(jìn)行抽查。2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)修訂后的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，同時出臺《領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告查核結(jié)果處理辦法》。

再次，就財產(chǎn)申報的實踐而言，雖然積極性很大，但成績不佳。自2009 年起，新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)、浙江省慈溪市、上海市浦東新區(qū)、湖南省瀏陽市和湘鄉(xiāng)市、廣東省廣州市等近三十個市、縣對公職人員財產(chǎn)申報進(jìn)行了試點，雖然也初步形成了財產(chǎn)申報制度的基本架構(gòu)，積累了一些經(jīng)驗，但因申報的依據(jù)僅限于中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中紀(jì)委、中組部的一系列文件，沒有上升到法律層面，申報工作在操作層面也缺乏國家的統(tǒng)一部署和安排，所以，也僅僅是短期試行之后便不了了之。

最后，從我國官員財產(chǎn)申報已有的規(guī)定和實踐看，目前存在的主要問題是：第一，申報主體不完整。現(xiàn)僅限于處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，其他在職和退休的公職人員、軍人以及官員的配偶等相關(guān)親屬均未列入申報范圍。第二，申報內(nèi)容不全面。僅限于工資福利、房產(chǎn)、金融和企業(yè)投資情況，尚未包括交通工具、存款、其他投資、債權(quán)債務(wù)、無形資產(chǎn)等財產(chǎn)狀況。第三，個人信用制度未建立；裸官、公職人員境外財產(chǎn)底數(shù)不清；金融機(jī)構(gòu)相互間未聯(lián)網(wǎng)等造成財產(chǎn)申報相關(guān)制度不配套，也給申報的核查造成困難。第四，申報及配套程序不完善。從理論上講，財產(chǎn)申報至少應(yīng)包括申報、公示、監(jiān)督、問責(zé)等四個環(huán)節(jié)，但目前對申報的內(nèi)容只是重點抽查核實而非全部，監(jiān)督因具體規(guī)定尚不清而乏力，問責(zé)主要是通過黨紀(jì)和組織處理方式實現(xiàn)，沒有行政處理的依據(jù)。此外，組織人事部門既是財產(chǎn)申報的受理部門，又是核查結(jié)果的認(rèn)定和處理部門（涉及違紀(jì)問題的由紀(jì)檢部門處理）的設(shè)置本身就有悖邏輯。第五，將財產(chǎn)的申報和公開割裂開來。從我國已有的試點情況看，財產(chǎn)的公開主要是針對新提拔的公職人員，而且多公示在單位內(nèi)部或內(nèi)部網(wǎng)站。財產(chǎn)申報制度包括財產(chǎn)的公開在內(nèi)，而且公開是財產(chǎn)申報制度的靈魂，只有將申報和公開結(jié)合起來，才能發(fā)揮監(jiān)督的作用。只申報不公開，申報的誠意自然受到質(zhì)疑。

官員財產(chǎn)申報作為世界普適的一項制度，適用于委任或者競選的所有公職人員，但如同我國“所有觸及領(lǐng)導(dǎo)干部自身利益的改革都遇到強(qiáng)大的阻力”［8］48一樣，其在我國實行卻如此艱難曲折，這也足以說明問題的癥結(jié)與嚴(yán)重。因此，盡快出臺《公職人員財產(chǎn)申報法》在我國迫在眉睫。通過該法的制定，規(guī)定“拒不申報財產(chǎn)罪”和“財產(chǎn)申報不實罪”，使財產(chǎn)的申報具有法律權(quán)威性和強(qiáng)制執(zhí)行力。此外，對《公職人員財產(chǎn)申報法》的推進(jìn)應(yīng)堅持一步到位，一視同仁，而不應(yīng)以任何理由分步走。因為，公職人員財產(chǎn)申報在理論上已十分清楚，無須贅述，且已為世界上130 多個國家和地區(qū)的立法以及240 余年的實踐所證實。所謂公職人員財產(chǎn)申報“時機(jī)、條件不成熟”或“分步走”等理由無非是基于既得者的利益而阻止或延緩該法出臺的幌子和借口，這就需要有得罪既得利益集團(tuán)的勇氣以及堅韌不拔的改革決心。這方面，韓國的實踐對我們不無啟示。朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后，李承晚領(lǐng)導(dǎo)的韓國經(jīng)濟(jì)空前發(fā)展，在一躍成為 “亞洲四小龍”之一的同時，以“政經(jīng)勾結(jié)、官員腐敗”為特征的“韓國病”也隨之出現(xiàn)。為此，從1961 年起的樸正熙到70年代末的全斗煥，均將清除腐敗作為目標(biāo)，雖然取得了一些成就并贏得了社會的認(rèn)可，但最終無法避免自身或者親屬的腐敗。80 年代末繼任者盧泰愚肆無忌憚，最終因貪污受賄等罪而獲刑17 年，罰款2826 億韓元。1992 年，韓國第一個民選總統(tǒng)金泳三上任伊始，就開展了以清除腐敗為目標(biāo)的“浚源運(yùn)動”，其最具代表性的就是實行公職人員財產(chǎn)登記制度。1993年2月，金泳三率先公布了自己230萬美元的財產(chǎn)，同年5 月，韓國議會通過了《公職人員財產(chǎn)登記制度》。從1993 年3月到1995年6 月，韓國被揭發(fā)腐敗犯罪的公職人員2024名，其中，1220名被捕，前總統(tǒng)全斗煥和盧泰愚也因此東窗事發(fā)，腐敗情況得以扭轉(zhuǎn)。1997年年底，繼任者金大中將反腐斗爭繼續(xù)推進(jìn)，不僅將前任總統(tǒng)金泳三的兒子送進(jìn)了監(jiān)獄，而且在任上還因自己三個兒子中的兩個受賄而將他們送進(jìn)監(jiān)獄，并為此五次向國民公開道歉［8］219-222。

三、法治反腐的重點對象是“關(guān)鍵少數(shù)”

治國就是治吏，歷代治吏大都以懲治貪腐為主，法治反腐在于治官，而且重在治理高官。

第一，是由官員的雙重身份決定的。官員既是社會普通成員，又是國家權(quán)力的行使者。作為公權(quán)力的主體，官員必須依法履行職責(zé)，行使權(quán)力，而且，官位越高，權(quán)力越大。官員尤其是高官如果濫用權(quán)力，不僅損害民眾的利益和法律的權(quán)威，助長民眾違法，還將因利益的驅(qū)使導(dǎo)致官員由個體到整體的腐敗，進(jìn)而危及統(tǒng)治秩序。正是從此意義上講“吏治清則國治，國治而后天下平”。

第二，是由官員在國家的地位決定的。要保障國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)就需要賦予各級官吏權(quán)力并依法行使?！肮僬撸芤病?，管理則需要權(quán)力，官與權(quán)不可分，而且管理事務(wù)的多少取決于官員的等級，官員等級的高低又與權(quán)力的大小成正比，然而，權(quán)力生來具有誘惑力和腐蝕力，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。“吏治之弊，莫甚于貪墨” “此弊不除，欲成善治，終不可得”［9］。

第三，是由中國的歷史所決定的。一方面，中國有著幾千年的專制社會，社會缺乏法治傳統(tǒng)，權(quán)力大于法律，自古就有“法令不行，自上犯之”的傳統(tǒng)；另一方面，長期的農(nóng)耕社會導(dǎo)致社會缺乏法治需求，關(guān)系大于規(guī)范。農(nóng)耕社會形成的以家族為中心的“圈子文化”和安土重遷的“熟人社會”今天逐漸演變?yōu)椤瓣P(guān)系社會” “人情社會”。人們熱衷于尋求體現(xiàn)為各種關(guān)系的權(quán)力以應(yīng)對不同的問題，而“官”與“權(quán)”的結(jié)合又構(gòu)成了“官本位社會”。雖然市場經(jīng)濟(jì)、依法治國在一定程度上催生了社會對法治的需求，但破除關(guān)系、讓權(quán)力服從規(guī)范并成為社會運(yùn)行的行為準(zhǔn)則任重道遠(yuǎn)。加之這些年來我們集中力量搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，官員習(xí)慣于傳統(tǒng)的人治思維的定式，以言代法、以權(quán)壓法甚至徇私枉法。實踐表明，官員的法治能力不僅與其職務(wù)的高低不成正比，反而會因為其地位的增高、權(quán)力的增大而使法治能力提升的難度越來越大。而且，領(lǐng)導(dǎo)干部遇到的問題越具體，其法治原則流失的就越多。這在很大程度上增大了法治反腐的難度，客觀上也使提升官員的法治及反腐能力成為必要。

應(yīng)該看到，雖然世界其他國家也都有過封建的歷史或?qū)Ｖ频慕y(tǒng)治，但時間都不及中國長，規(guī)模都不及中國大，體系都不及中國完備，關(guān)系都不及中國盤根錯節(jié)。而且，與西方相比，中國沒有經(jīng)歷反封建或?qū)Ｖ频姆ㄖ螁⒚蓵r代。自17 世紀(jì)中葉開始的一個半世紀(jì)中，歐洲主要國家在反封建或?qū)Ｖ浦?，出現(xiàn)了洛克、孟德斯鳩等一批思想家和法學(xué)家，就啟蒙從理論到實踐予以醞釀，政治上倡導(dǎo)民主、自由、平等，法律上主張司法獨立、法律職業(yè)化等。而中國自漢代以來，罷黜百家，獨尊儒術(shù)，即使是法家，也以鞏固專制統(tǒng)治為歸宿。雖然也有民主法制思想，但卻是19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初的事，且最終結(jié)果也不盡如人意。因此，中國有“法令不行，自上犯之”的傳統(tǒng)。如今，千年余毒如百足之蟲，死而不僵，客觀上使得依法治官更為必要。

第四，是由中國現(xiàn)實的國情決定的。一方面，中國政府建制層級多，官員數(shù)量大?，F(xiàn)今世界200多個國家和地區(qū)中，8 個小國僅設(shè)一級中央政府；25 個國家只設(shè)中央和地方兩級政府；67 個國家，包括美國、日本、加拿大、澳大利亞在內(nèi)的許多大國設(shè)三級政府。我國設(shè)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五級政府。與此相對應(yīng)，官員數(shù)量龐大。在2005年的“兩會”上，有政協(xié)委員指出，我國官民比例高達(dá)1∶26。而1998 年此比為1∶40，改革開放初期為1∶67。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)字，2008年年底，我國需要財政供養(yǎng)的人員達(dá)到4000 萬人。另一方面，官員腐敗問題嚴(yán)重。僅落馬的省部級以上“老虎”的數(shù)字看，20世紀(jì)80年代，省部級官員職務(wù)犯罪受到法律制裁的只有2人，違法犯罪的數(shù)額從幾千元到兩萬元。從1992年10月至2002年11月的10年間，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的省部級干部 （不含軍隊）123 人［10］。進(jìn)入21 世紀(jì)至黨的十八大之前，立案審查省部級以上官員144 名。黨的十八大至黨的十九大之前，中紀(jì)委共立案審查省部級以上及中管干部440人。其中，中央委員、候補(bǔ)中央委員43人，中紀(jì)委委員9人［11］。黨的十八大至2020年6月2日， 至少已有196 名省部級以上官員被調(diào)查［12］。從覆蓋面而言，黨的十八大至2016年2月，僅落馬的地方省級大員就已經(jīng)覆蓋了全國31 個省、自治區(qū)、直轄市。在已經(jīng)被查處的腐敗分子中，現(xiàn)任省、市、縣等三級黨委書記306 人，涉及全國1/4的省會城市、1/8的市、近1/10的縣［13］。

與上述問題相關(guān)的是，有觀點提出，“我國反腐敗的重點對象不是‘老虎’，而應(yīng)該是‘老鼠’”。理由是老虎在當(dāng)今多具褒義，“如今把老虎列為反腐敗的重點對象，有可能誤導(dǎo)人們把反腐敗的矛頭僅指向黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人，而忽視那些危害很大、影響很壞、群眾深惡痛絕而又大量存在的‘貪官污吏’——老鼠”。因此，主張設(shè)立“老虎”“老鼠”“蒼蠅蚊子”三個反腐層級，“在‘老虎’ ‘老鼠’和‘蒼蠅蚊子’這三個層級、三種類型的腐敗對象中，應(yīng)當(dāng)提‘老鼠’和‘蒼蠅蚊子’一起打，但把‘老鼠’ 列為反腐治權(quán)的重點預(yù)防、 懲治和打擊對象”［14］。筆者以為，上述主張至少有以下問題值得商榷或澄清：

其一， “老虎”的提法可能誤導(dǎo)人們把反腐敗的矛頭指向黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人的擔(dān)心純屬多余，且這種多慮讓人有一種說不出的莫名之感。這還需從我國“老虎”提出的背景說起?，F(xiàn)今“老虎”的提法源自新中國成立之初的“三反”運(yùn)動，它是中共華北軍區(qū)1952 年1 月20 日在給毛澤東并報軍委總政治部的報告中，針對當(dāng)時貪污數(shù)額較大的人的提法。該提法被毛澤東認(rèn)可，并以“打老虎”這樣形象化的比喻給運(yùn)動命名，同時，也對“老虎”的標(biāo)準(zhǔn)予以界定。在此期間，毛澤東發(fā)出“打老虎”的電文有一百多篇。此后， “打老虎”的提法便在社會廣為流傳。只是隨著時間的推移，在人們的心目中， “老虎”的界定由當(dāng)初主要系貪腐的數(shù)額漸漸向改革開放后的官員身份為主、數(shù)額為輔轉(zhuǎn)變，而官員的身份也由最初的廳局級逐漸轉(zhuǎn)化為現(xiàn)今的省部及以上官員。2013年1月22日，習(xí)近平總書記在中紀(jì)委全會的講話中提出“要堅持老虎、蒼蠅一起打”，這既是對之前“打老虎”提法的認(rèn)可和延續(xù)，也是對現(xiàn)今反腐的要求。可見，今天反腐敗斗爭中“老虎”的提法是沿用新中國成立以來對于貪腐高官的貶義稱謂，而非中性或褒義。此外，黨的十八大以來，從中央候補(bǔ)委員和中央委員，從中央政治局委員到政治局常委，從省部級到副國級乃至正國級的一系列高官因貪腐落馬的實際也印證了中央對于“老虎”表述的恰當(dāng)?，F(xiàn)今“堅持老虎、蒼蠅一起打”的提法也客觀地反映了人民群眾的意愿。我們應(yīng)該始終清醒地認(rèn)識到，真心實意對于高官的關(guān)心應(yīng)該是善意而尖銳的批評，而不是一味的關(guān)心甚至庇護(hù)，過度的關(guān)心或贊美即使不是別有用心，也無異于變相地對歌頌者的損毀。

其二，將腐敗的“老虎”降格為“老鼠”，并與“蒼蠅蚊子”并列有悖邏輯和我國反腐的實情?，F(xiàn)今我國反腐“要堅持老虎、蒼蠅一起打”。應(yīng)該說，用“老虎”和“蒼蠅”來比喻和劃分現(xiàn)今我國的貪腐對象，既比較客觀地反映了我國現(xiàn)實的國情，也有利于從上到下實現(xiàn)對反腐對象的全覆蓋。所謂“老虎”，即“關(guān)鍵少數(shù)”，主要指省部及以上的貪腐高官。如果將“老虎”降格為“老鼠”，并“提‘老鼠’和‘蒼蠅蚊子’一起打，但把‘老鼠’列為反腐治權(quán)的重點”，勢必造成新的問題：一是這種主張的要害是將“老虎”一分為二，保護(hù)“大老虎”，懲治“小老虎”。“老虎”終究是“老虎”，不會因為對“老虎”進(jìn)行大小之分，就改變“老虎”本身以及“老虎”貪腐的現(xiàn)實。試圖將現(xiàn)行“老虎”中貪腐的省部級高官劃入“老鼠”之列，從而提高“老虎”的規(guī)格，縮小“老虎”的范圍，維護(hù)“老虎”的正面形象的愿望固然有其善良的一面，但把“小老虎”降格為“老鼠”不僅有將“大老虎”從反腐對象中剔除之嫌，而且也因與實際貪腐情況不符而轉(zhuǎn)移反腐視線的重點?？梢詳嘌?，如果不將腐敗的省部及以上的高官視為“老虎”，不僅達(dá)不到將其降格為“老鼠”的好意，而且因?qū)⑹〔考耙陨县澑吖僖瞥鋈藗兊年P(guān)注視線而難以服眾。自古道，“上梁不正下梁歪”，現(xiàn)今我國反腐的實踐也表明，正是作為高官 “老虎”的腐敗才導(dǎo)致其他公職人員的嚴(yán)重不廉。“老虎”不論大小，均是貪腐官員中的重中之重，而且在一定程度上也是現(xiàn)今公職人員腐敗的源頭，不解決腐敗的重點和源頭而一味解決腐敗的現(xiàn)象，只能是治標(biāo)不治本。二是將事實上的“老虎”因降格為“老鼠”而與“蒼蠅蚊子”相提并論有悖情理?！袄匣ⅰ焙汀袄鲜蟆北静皇且粋€等級，二者從形式到內(nèi)容均不可同日而語，人為地基于某種想法而將“老虎”降格為“老鼠”只是一種主觀的愿望，并不能因此改變“老虎”本身這個客觀事實。而且，按我國現(xiàn)行官員體制，官員分國家（中央）、省部、廳局、縣處、科鎮(zhèn)、辦事員等級別，其中，正副國級中央官員掌（分）管國家不同事務(wù)，權(quán)力之大自不待言；省部級官員作為主管一方或行業(yè)的大員，位高權(quán)重，與其之下的其他官員不可等量齊觀。他們一旦濫用權(quán)力，造成的危害及后果不可預(yù)測。正是基于這樣的考慮，我國目前反腐斗爭中將省部及其以上的官員歸入“老虎”之列。而按照上述主張，事實上等于至少將縣處至省部級官員均納入反腐的 “老鼠”之列，將貪腐的重點由省部級高官擴(kuò)大到地廳、縣處甚至享受縣處待遇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的官員。這種不切實際地降低“老虎”的規(guī)格而擴(kuò)大“老鼠”范疇，拔高“老鼠”規(guī)格的主張，不僅不及中央“堅持老虎、蒼蠅一起打”的提法科學(xué)，而且可能因四面出擊失去反腐的重點和整體平衡，更因與我國現(xiàn)行官員體制不符而難以為人民群眾所認(rèn)可。三是“‘老鼠’和‘蒼蠅蚊子’一起打，但把‘老鼠’列為反腐治權(quán)的重點”的提法有悖我國由來已久“除‘四害’”的初衷。中華人民共和國成立以來的國情使得人們習(xí)慣于將老鼠與蒼蠅、蚊子、蟑螂并稱為 “四害”，因此，如果“提‘老鼠’和‘蒼蠅蚊子’一起打”，則還應(yīng)加入與其相提并論的“蟑螂”，以示全面。此外，不宜“把‘老鼠’列為反腐治權(quán)的重點”。執(zhí)意把“老鼠”作為打擊的重點，實則等于把老鼠從“四害”中上提一個層面，而忽視“老鼠”之上的“老虎”以及與“老鼠”平起平坐的蒼蠅、蚊子及蟑螂。

四、反對特權(quán)是法治反腐的題中應(yīng)有之義

特權(quán)與腐敗是兩個不同但又有聯(lián)系的概念。與濫用權(quán)力，以合法身份進(jìn)行制度外的非法活動的腐敗相比，特權(quán)多是社會制度內(nèi)賦予少數(shù)人的特殊權(quán)利。特權(quán)是人為地在官員與普通民眾的物質(zhì)獲取和精神享受之間筑起的一道屏障，其形式上似不違法，但內(nèi)容以及由此形成的制度顯然不合理，且與平等、公正的法治基本價值和人類社會發(fā)展的基本趨勢相左，更與共產(chǎn)黨“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨相悖。在一定意義上，特權(quán)實質(zhì)上是一種特殊形式的腐敗，從長遠(yuǎn)看，其危害后果遠(yuǎn)比一般意義上的腐敗更可怕。因此，黨的十九大報告分別在三處提到反對特權(quán)：一是在回顧黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨的成效時，指出“出臺中央八項規(guī)定，嚴(yán)厲整治形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，堅決反對特權(quán)”。二是在談及今后堅定不移全面從嚴(yán)治黨時，進(jìn)一步要求“堅持以上率下，鞏固拓展落實中央八項規(guī)定精神成果，繼續(xù)整治四風(fēng)問題，堅決反對特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象。重點強(qiáng)化政治紀(jì)律和組織紀(jì)律，帶動廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律嚴(yán)起來”。三是在法治層面，要求“任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，絕對不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法”。

在中國，一旦進(jìn)入體制并被納入官員系列，便根據(jù)官員級別的不同享有吃住行、病老死等不同的特權(quán)，而且官位越高，待遇也就越多，特權(quán)也就越大。高級官員即使退休后，也仍享受著秘書、警衛(wèi)、司機(jī)等特權(quán)。特權(quán)除了表現(xiàn)為官僚等級及其待遇以外，還表現(xiàn)為由權(quán)力帶給本人及其家族的難以估量的隱性或灰色利益，而且，享有特權(quán)的主體和特權(quán)的品種也越來越有利于官員，如特供食品中非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品適用的對象及品種。此外，對于高級官員，即使犯罪服刑，也有專設(shè)或高檔的服刑場所，生活上享受特殊待遇。

權(quán)力本身具有極大的誘惑力和腐蝕力，貪戀權(quán)力是掌權(quán)者的通病，官僚等級體制本身就易成為腐敗的溫床，而由官員自己為自己量身定制的凌駕于人民之上的特權(quán)制度更使得特殊化待遇可能轉(zhuǎn)化為腐敗。雖然我國官員特權(quán)及其制度的形成有方方面面的原因，但特權(quán)與黨的宗旨、民眾的意愿是格格不入的。一方面，特權(quán)有違黨的初心使命。黨的十九大報告指出，“堅持以人民為中心，必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”。這體現(xiàn)了黨的理想信念、性質(zhì)宗旨、初心使命。中國共產(chǎn)黨自誕生起，就把真心實意為人民謀利益作為自己的奮斗目標(biāo)。黨來自人民、植根人民、服務(wù)人民，群眾也因此才擁護(hù)并跟著共產(chǎn)黨走。應(yīng)該認(rèn)識到，我們的黨員干部無論職位多高，在職時是人民公仆，退休后是普通公民，況且我們已經(jīng)享受著源于并高于普通納稅人的基本生活待遇和薪酬，沒有任何再被厚養(yǎng)的理由，然而，我們一些官員隨著任職時間增長，官位提升、權(quán)力加大，漸漸形成“官”的思維方式和“官”的生活模式，特權(quán)思想和行為日益顯現(xiàn)，置為人民服務(wù)的宗旨于腦后，個人利益高于群眾利益，拉大了黨群距離，引發(fā)了人民群眾的不滿和深惡痛絕。還應(yīng)該認(rèn)識到，雖然我國經(jīng)濟(jì)總量現(xiàn)今排名世界第二，但人均收入?yún)s排在世界七十多位。而且，“中國是一個人口眾多的發(fā)展中國家，我們?nèi)司昕芍涫杖胧? 萬元人民幣，但是有6億中低收入及以下人群，他們平均每個月的收入也就1000 元左右”［15］?！? 億人月入千元”背后的民意可想而知，不容小視。在如此國情下，再搞特權(quán)及其制度于心何忍？古人尚且懂得“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”，更何況共產(chǎn)黨人乎？另一方面，官員特權(quán)制度違反了責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的分配原則，造成官場作風(fēng)的非凡化。首先，官員特權(quán)制度造成并強(qiáng)化了“官本位”的思想，進(jìn)而敗壞了社會的風(fēng)氣，滋生了腐??；其次，加重了納稅人和國家的負(fù)擔(dān)；再次，它還與當(dāng)代全面推進(jìn)依法治國，追求公平、正義的價值以及重在治官、治權(quán)的精神相悖；最后，我國官員的特權(quán)制度源于蘇聯(lián)專門為高層領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的特供系統(tǒng)，然而，正是官僚特權(quán)制度及由此導(dǎo)致的腐敗促成了蘇聯(lián)的垮臺，對此我們更當(dāng)引以為戒。黨的十九大報告指出，“一個政黨，一個政權(quán)，其前途命運(yùn)取決于人心向背。人民群眾反對什么、痛恨什么，我們就要堅決防范和糾正什么”。我們應(yīng)按照黨的十九報告的要求“堅持以上率下……堅決反對特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象”，取消官員的特權(quán)待遇，以順民心得民意，利國利民。

當(dāng)然，特權(quán)作為人治的產(chǎn)物，只有借助法治方式才能消除，在全面依法治國的今天，這項工作更顯突出。鑒于新中國成立之初我國對高級干部實行待遇終身制，主要是基于對開國元勛戎馬一生的工作及晚年生活的考慮。故除了新中國成立前參加工作的各級官員的特殊待遇保留以外，其他所有官員的特權(quán)待遇均應(yīng)取消。對此必須無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，既不能看人下菜，也不能虎頭蛇尾，且在實施的程序上確保平等、公開。唯此，才能達(dá)到黨的十九大報告“堅決糾正各種不正之風(fēng)，以零容忍態(tài)度懲治腐敗，不斷增強(qiáng)黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系”的要求。至于高官犯罪后特定場所、特殊待遇服刑的問題，筆者以為，這或許適合于腐敗以外其他犯罪的高官，如政治犯等，但絕不適于貪腐犯罪的高官。而且舒適優(yōu)雅的服刑環(huán)境和待遇也不利于對貪腐犯罪高官的改造，甚至連起碼的恥辱感也不曾感受。

在反對特權(quán)的過程中，要警惕一些名曰取消特權(quán)，實則是將一種特權(quán)轉(zhuǎn)換為另一種特權(quán)的所謂改革，這種打著法治旗號謀私利的所謂改革比明目張膽的搞特權(quán)有過之而無不及，其動機(jī)和危害更可怕。已經(jīng)在全國完成的最終以官員級別的高低作為發(fā)放車補(bǔ)多少標(biāo)準(zhǔn)的 “公車改革”［16］可作為實證之一。眾所周知，公車消費(fèi)與公款吃喝、公費(fèi)出國被列為我國體制內(nèi)的三大頑疾?！拔覈囉?00 萬輛左右，每年支出約3000 億元，超過了國防開支，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)公車消費(fèi)占到財政支出的10%左右”［8］48。雖然之前公車改革提出近二十年，但一直舉步維艱。黨的十八大之后，隨著全面依法治國的推進(jìn)，公車改革終被提上日程，但卻將之前納入公職人員的事業(yè)單位中的官辦機(jī)構(gòu)的醫(yī)務(wù)工作者、教師、研究人員等名副其實的公務(wù)員這一大頭除外，確保行政、黨務(wù)、司法等機(jī)關(guān)的公務(wù)員和參公人員入額。不僅如此，一些地方“上有政策下有對策”，對本應(yīng)取消的公車自始便一直保留，而有些已被取消的公車現(xiàn)又陸續(xù)恢復(fù)。更令人擔(dān)憂的是，面對上述問題，幾乎所有從中分得了一杯羹的公職人員都予以沉默。我們說，公平正義是法治的生命線、約束公權(quán)力是法治的基本精神、尊重和保障人權(quán)是法治的實質(zhì)價值、法律面前一律平等是法治的基本原則。如果我們的改革最終與這些法治的基本理念和原則相左，那么，這豈不是一種以新的腐敗掩蓋之前舊的腐敗，這種改革的意義本身就值得質(zhì)疑。