□文/傅昌鑾 王夢(mèng)珂

（杭州師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 浙江·杭州）

［提要］ 2016年9月我國(guó)《慈善法》公布并實(shí)施以來(lái)，慈善信托改變了之前公益信托在我國(guó)的發(fā)展停滯狀態(tài)，極大地提升了金融信托產(chǎn)品對(duì)慈善的促進(jìn)作用，逐步形成“金融+慈善”發(fā)展模式。本文描述我國(guó)慈善信托規(guī)模以及發(fā)展模式，提出目前運(yùn)行中存在的監(jiān)管與信息披露、稅收激勵(lì)制度及法律完善等方面存在的問(wèn)題，從完善我國(guó)慈善信托的監(jiān)管機(jī)制與慈善信托的稅收優(yōu)惠政策等方面提出相關(guān)政策建議。

一、引言

近年來(lái)，我國(guó)慈善事業(yè)快速發(fā)展，各種慈善組織、基金會(huì)紛紛成立，公眾參與捐贈(zèng)的熱情激增，公眾權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)要求加大慈善財(cái)產(chǎn)公信力。2001年10月《信托法》公布并實(shí)施，《信托法》包括了信托的設(shè)立、信托財(cái)產(chǎn)、信托當(dāng)事人、信托的變更與終止、公益信托以及附則的內(nèi)容，其中公益信托是我國(guó)首次將公益事業(yè)與金融產(chǎn)品在法律上聯(lián)系在一起。在《慈善法》出臺(tái)之前，公益信托已經(jīng)發(fā)展了15年，但到2015年底，有中國(guó)信托業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有11家信托公司發(fā)行了15只公益信托產(chǎn)品，公益信托資產(chǎn)總共達(dá)到1.25億元，從數(shù)據(jù)來(lái)講，公益信托的發(fā)展可以說(shuō)十分緩慢，一直處于停滯的狀態(tài)。2016年9月《慈善法》出臺(tái)，我國(guó)開(kāi)始正式有了慈善信托的概念，為慈善信托在中國(guó)的發(fā)展提供了法律支撐。該法定義慈善信托是指委托人基于慈善目的，依法將其財(cái)產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進(jìn)行管理和處分，開(kāi)展慈善活動(dòng)的行為。慈善信托的設(shè)立采取的是“備案制”，這也是對(duì)公益信托進(jìn)行完善的體現(xiàn)之一。本文首先對(duì)目前慈善信托的發(fā)展現(xiàn)狀與模式進(jìn)行了論述，其次對(duì)慈善信托目前存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，最后提出了完善我國(guó)慈善信托的相關(guān)政策建議。

二、慈善信托發(fā)展現(xiàn)狀與模式

《信托法》中對(duì)公益信托的設(shè)立實(shí)施“審核制”。在“審核制”的情況下，公益信托的設(shè)立需要通過(guò)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，才能從事公益信托的有關(guān)活動(dòng)。這些過(guò)程需要付出較大的交易成本，可能會(huì)阻礙公益信托的發(fā)展。而慈善信托“備案制”降低了慈善信托設(shè)立門檻，簡(jiǎn)化了設(shè)立程序，這促進(jìn)了慈善信托在我國(guó)的發(fā)展。

（一）我國(guó)慈善信托發(fā)展規(guī)模。慈善法的實(shí)施促進(jìn)了慈善信托事業(yè)的發(fā)展，也取得了優(yōu)異的成績(jī)。由慈善中國(guó)網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年11月初，全國(guó)共成功備案了231只慈善信托，總資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)了23.4億元人民幣。由于權(quán)威機(jī)構(gòu)公布的每一年成功備案的慈善信托數(shù)據(jù)不易直接獲得，下面將采用中誠(chéng)信托在2019年9月2日發(fā)布的《2019年度慈善信托研究報(bào)告》中的數(shù)據(jù)，該《報(bào)告》顯示，從2018年8月1日至2019年8月31日之間，全年全國(guó)成功備案設(shè)立了108單慈善信托，相比于2018年（與2019年相同的劃分方式，以此類推）成功備案的59單，同比增長(zhǎng)了83%，相比于2017年成功備案的42單，2018年的慈善信托數(shù)量同比增長(zhǎng)了40%。從慈善信托同比增長(zhǎng)率的不斷增大，我們可以看出，慈善信托在我國(guó)的發(fā)展正處于快速成長(zhǎng)期，在我國(guó)仍然有很大的發(fā)展空間。

（二）我國(guó)慈善信托發(fā)展模式。根據(jù)目前我國(guó)《慈善法》和《信托法》以及其他法律法規(guī)對(duì)慈善受托人的有關(guān)規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)非營(yíng)利組織和信托公司分別作為慈善信托的受托人時(shí)，在促使慈善信托發(fā)展的方面，雙方具有各自不同的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。目前，我國(guó)慈善信托模式主要有以下四種：第一，信托公司作為慈善信托的受托人，單獨(dú)設(shè)立慈善信托。在該模式下，眾多的慈善財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)者共同作為委托人，將慈善財(cái)產(chǎn)委托給信托公司，信托公司根據(jù)委托人的意愿設(shè)立慈善信托，并且獨(dú)立地尋找慈善項(xiàng)目和受益人。此種模式的優(yōu)勢(shì)在于信托公司可以運(yùn)用自己專業(yè)的金融知識(shí)，為慈善財(cái)產(chǎn)進(jìn)行融資和投資。但其不足之處在于信托公司從分散的受托人手中籌集慈善財(cái)產(chǎn)時(shí)，需要付出較高的成本；并且信托公司對(duì)慈善事業(yè)并不熟悉的情況下，尋找合適的慈善項(xiàng)目和受益人，也需要付出較大的成本；最后信托公司不具備開(kāi)具捐贈(zèng)票據(jù)的資格，所以對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)的籌集不能起到促進(jìn)作用。第二，慈善組織作為委托人，信托公司作為受托人。慈善財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)者現(xiàn)將資金捐贈(zèng)給慈善組織，然后由慈善組織委托信托公司設(shè)立慈善信托。在該模式下，相比于第一種模式，既降低了信托公司籌集資金的成本，又解決了信托公司不能向捐贈(zèng)者開(kāi)具捐贈(zèng)票據(jù)的問(wèn)題，可以說(shuō)更加符合現(xiàn)代慈善信托的設(shè)立習(xí)慣。但是在該種模式下，捐贈(zèng)者放棄了作為慈善委托人的權(quán)利，所以捐贈(zèng)者一旦將慈善財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)，對(duì)這部分財(cái)產(chǎn)在慈善信托中的使用和處理就不再享有任何的權(quán)力。第三，雙層信托的模式。慈善組織和信托公司同時(shí)與委托人簽訂委托合同，形成第一層信托合同委托人是與信托公司簽訂，信托公司主要負(fù)責(zé)慈善財(cái)產(chǎn)的籌集和投資，第二層信托合同是委托人與慈善組織簽訂，慈善組織負(fù)責(zé)慈善項(xiàng)目和受益人的確定，在簽訂信托合同時(shí)，應(yīng)該約定好慈善組織和信托公司各自的職責(zé)和應(yīng)負(fù)的責(zé)任。但在現(xiàn)實(shí)操作過(guò)程中，這種模式可能會(huì)暴露出雙方互相推諉責(zé)任的缺陷。第四，家族信托+慈善信托的模式。目前，有很多家族企業(yè)積極運(yùn)用自己的家族財(cái)產(chǎn)，設(shè)立家族信托。比如他們可以以家族企業(yè)的股權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，以其盈利的部分或全部用于設(shè)立慈善信托，這樣就解決了直接以股權(quán)捐贈(zèng)設(shè)立慈善信托時(shí)需要支付的高額稅負(fù)的問(wèn)題。如果直接以將股權(quán)捐贈(zèng)為慈善財(cái)產(chǎn)，會(huì)將其視同股權(quán)銷售，對(duì)捐贈(zèng)人征收較高的銷售稅和增值稅，高額稅負(fù)會(huì)打擊慈善捐贈(zèng)人從事慈善事業(yè)的積極性，也不利于我國(guó)慈善信托財(cái)產(chǎn)形式的多樣化。

三、慈善信托存在的問(wèn)題

目前，慈善信托主要在監(jiān)管與信息披露、稅收激勵(lì)制度及法律完善方面存在一些不足，具體分析如下：

（一）慈善信托監(jiān)管與信息披露問(wèn)題。第一，政府部門間的職責(zé)劃分不是很明確。比如，《慈善法》中對(duì)于慈善信托設(shè)立的規(guī)定，受托人需要在信托文件簽訂七日之內(nèi)向受托人所在地縣級(jí)以上人民政府的民政部門備案。從表面看，這項(xiàng)規(guī)定降低了慈善信托的設(shè)立門檻，不需要經(jīng)過(guò)慈善事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的審核，只需要進(jìn)行備案即可，但在實(shí)際操作過(guò)程中，受托人在建立慈善信托時(shí)仍然比較麻煩，因?yàn)樵擁?xiàng)法律沒(méi)有明確規(guī)定向縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)中的哪一層人民政府備案，也沒(méi)有明確規(guī)定向民政部門中的哪個(gè)具體的部門提出申請(qǐng)。這樣的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題增加了慈善信托的設(shè)立難度，也不利于政府監(jiān)管發(fā)揮實(shí)際的作用。第二，慈善信托的信息公開(kāi)不充分。2017年9月4日，我國(guó)正式開(kāi)通了慈善信息公開(kāi)平臺(tái)，目的是為了讓慈善組織、慈善信托受托人等參與主體在統(tǒng)一的平臺(tái)上，向社會(huì)公開(kāi)慈善信息，方便社會(huì)公眾對(duì)慈善信托實(shí)施監(jiān)督。雖然民政部設(shè)立統(tǒng)一的慈善信息公開(kāi)平臺(tái)的愿景美好，但是目前該平臺(tái)還不夠完善，完全披露慈善信托相關(guān)信息的組織很少，該平臺(tái)不能很好地促進(jìn)慈善信托信息公開(kāi)的力度。參照《慈善法》與《信托法》兩種法律中有關(guān)信息公開(kāi)制度的規(guī)定發(fā)現(xiàn)，兩者對(duì)要求公開(kāi)的內(nèi)容沒(méi)有多大區(qū)別，而且《慈善法》的信息公開(kāi)制度并不完善。譬如，沒(méi)有關(guān)于財(cái)務(wù)報(bào)表之外的表外事項(xiàng)的披露，比如與慈善信托捐贈(zèng)人、委托人、受托人等當(dāng)事人存在共同控制或重大影響的個(gè)人、法人或組織（重大關(guān)聯(lián)方）的披露等情況。在法律層面上，目前的慈善信托信息公開(kāi)制度不夠完善，給了慈善信托受托人發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致慈善丑聞的頻頻出現(xiàn)，也降低了慈善信托的社會(huì)公信力，打擊了社會(huì)公眾、法人、團(tuán)體參與慈善事業(yè)的積極性，不利于慈善事業(yè)持久永續(xù)的健康發(fā)展。第三，慈善信托監(jiān)察人制度不完善。對(duì)于慈善信托是否設(shè)立信托監(jiān)察人的問(wèn)題，《信托法》和《慈善法》對(duì)此的規(guī)定不同，甚至形成了互相矛盾的局面。通過(guò)比較兩部法律對(duì)信托監(jiān)察人設(shè)立的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)在法律層面上，沒(méi)有建立統(tǒng)一的外部監(jiān)管機(jī)制，所以外部監(jiān)管機(jī)制也就很難在慈善信托中發(fā)揮作用。

（二）慈善信托稅收激勵(lì)問(wèn)題。稅收優(yōu)惠政策是慈善信托發(fā)展的重要的基礎(chǔ)性激勵(lì)手段，完善的稅收優(yōu)惠制度是發(fā)展慈善信托的推動(dòng)力，同樣稅收優(yōu)惠制度不完善，會(huì)打擊慈善捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)積極性，就會(huì)成為慈善信托發(fā)展阻力。第一，慈善組織和信托公司在給予稅收優(yōu)惠程度的地位不平等。慈善組織和信托公司具有不平等的給予稅收優(yōu)惠程度的地位，慈善組織是明確規(guī)定享受稅收有優(yōu)惠，而信托公司只是受到國(guó)家鼓勵(lì)，但沒(méi)有指出國(guó)家為鼓勵(lì)信托公司從事慈善事業(yè)，具體采取何種措施或辦法。《慈善法》第三十八條指出慈善組織在接受慈善捐贈(zèng)時(shí)，有權(quán)向捐贈(zèng)人開(kāi)具民政部門統(tǒng)一印發(fā)的捐贈(zèng)票據(jù)，但信托公司并沒(méi)有此項(xiàng)權(quán)利。這就損害了直接向信托公司捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的捐贈(zèng)人的權(quán)益，因?yàn)榫栀?zèng)人不能得到捐贈(zèng)票據(jù)，就不能進(jìn)行稅前抵扣。第二，對(duì)非貨幣形式的慈善財(cái)產(chǎn)的稅收優(yōu)惠不明確。目前，我國(guó)成功備案的慈善信托的財(cái)產(chǎn)形式大多仍為現(xiàn)金，能夠體現(xiàn)信托工具多樣性和靈活性的其他形式的財(cái)產(chǎn)，比如股權(quán)、動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等多種多樣的財(cái)產(chǎn)形式，在慈善信托的運(yùn)用少之又少。原因是采取非現(xiàn)金時(shí)的股權(quán)捐贈(zèng)時(shí)，捐贈(zèng)人享受的稅收優(yōu)惠力度很小。在捐贈(zèng)人以股權(quán)作為慈善財(cái)產(chǎn)設(shè)立慈善信托時(shí)，捐贈(zèng)人捐贈(zèng)的股權(quán)視同股權(quán)銷售，需要繳納相當(dāng)高的所得稅，高額的稅負(fù)可能會(huì)打消捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)意圖，或者導(dǎo)致慈善財(cái)產(chǎn)流向海外。稅收激勵(lì)政策的不到位，也是導(dǎo)致我國(guó)慈善信托財(cái)產(chǎn)過(guò)于單一的重要原因。第三，稅收激勵(lì)制度沒(méi)有統(tǒng)一集中的規(guī)定。目前，缺乏規(guī)定慈善信托稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)一的法律，包括稅法也沒(méi)有有關(guān)規(guī)定，所以在從事慈善事業(yè)時(shí)，關(guān)于慈善信托的當(dāng)事人（委托人、受益人）各自能夠享受的哪種稅收優(yōu)惠，享受多大程度的稅收優(yōu)惠，以及捐贈(zèng)不同種類的慈善財(cái)產(chǎn)時(shí)，慈善當(dāng)事人能夠享受哪種稅收優(yōu)惠和多大程度的稅收優(yōu)惠的規(guī)定，也是分散于《慈善法》《信托法》《所得稅法實(shí)施條例》《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問(wèn)題的通知》等一系列法律法規(guī)，甚至是更為分散的通知或條例中，導(dǎo)致在慈善信托設(shè)立時(shí)，確定慈善當(dāng)事人享有稅收優(yōu)惠種類和力度很困難。

（三）《慈善法》支撐慈善信托發(fā)展問(wèn)題。梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)慈善信托蓬勃發(fā)展的同時(shí)，相對(duì)于英美等發(fā)達(dá)國(guó)家而言，現(xiàn)行《慈善法》原則性規(guī)定較多，具體實(shí)施細(xì)則較少，可操作性不強(qiáng)。很多法規(guī)只是對(duì)慈善組織進(jìn)行了一般性的要求，而沒(méi)有對(duì)具體實(shí)施做出明確的指導(dǎo)，沒(méi)有說(shuō)明內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該由哪幾個(gè)部分組成，也沒(méi)有法律規(guī)定執(zhí)行、決策和監(jiān)督的具體職責(zé)權(quán)限，這樣的結(jié)果導(dǎo)致不同的慈善組織對(duì)職責(zé)權(quán)限的劃分不同，這樣會(huì)出現(xiàn)慈善組織有效運(yùn)營(yíng)困難問(wèn)題。

四、完善我國(guó)慈善信托政策建議

根據(jù)前文的分析，本文主要從慈善信托的監(jiān)管機(jī)制以及稅收優(yōu)惠政策方面提出相關(guān)的政策建議：

（一）完善我國(guó)慈善信托監(jiān)管機(jī)制。第一，成立慈善信托政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。建議成立統(tǒng)一的慈善監(jiān)督委員會(huì)，設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的、獨(dú)立的政府監(jiān)管部門。這不僅可以在慈善當(dāng)事人的權(quán)益受到侵害時(shí)，方便當(dāng)事人向統(tǒng)一監(jiān)管部門投訴或舉報(bào)，還可以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)慈善信托監(jiān)管的信息共享，降低政府對(duì)慈善信托的監(jiān)管成本。第二，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)慈善信托的監(jiān)管。政府應(yīng)該建設(shè)統(tǒng)一的信息公開(kāi)平臺(tái)，并且強(qiáng)制要求慈善信托的受托人，每年或半年定期地在信息公開(kāi)平臺(tái)上披露以下的信息：能夠反映慈善財(cái)產(chǎn)使用情況的財(cái)務(wù)報(bào)表、與慈善信托當(dāng)事人（捐贈(zèng)人、委托人、受托人等）有重大相關(guān)關(guān)系的關(guān)聯(lián)方的信息披露；慈善信托財(cái)產(chǎn)與委托人財(cái)產(chǎn)是否獨(dú)立的情況；慈善信托目的變更或終止之后的財(cái)產(chǎn)處理情況；慈善信托相關(guān)事務(wù)的處理情況；慈善當(dāng)事人的信用情況以及其他不能在財(cái)務(wù)報(bào)表中反映的表外事項(xiàng)。第三，鼓勵(lì)利用第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。《信托法》要求慈善信托必須設(shè)立信托監(jiān)察人，并且需要由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)審核，提高了設(shè)立監(jiān)察人的成本。相反《慈善法》倒是給信托監(jiān)察人的設(shè)立降低了要求，體現(xiàn)了委托人的充分自愿原則，但是同時(shí)引來(lái)的問(wèn)題就是當(dāng)設(shè)立信托監(jiān)察人不再是慈善信托的強(qiáng)制性要求時(shí)，會(huì)增加受托人侵占或挪用慈善財(cái)產(chǎn)的機(jī)會(huì)，增加道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。所以國(guó)家應(yīng)該鼓勵(lì)慈善組織主動(dòng)設(shè)置信托監(jiān)察人，降低信托監(jiān)察人的設(shè)立門檻。但同時(shí)慈善信托監(jiān)察人的設(shè)立又不能完全任意化，因?yàn)槠刚?qǐng)專業(yè)的律師事務(wù)所或會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為第三方監(jiān)察，可以充分利用第三方的專業(yè)知識(shí)，加強(qiáng)對(duì)慈善信托事務(wù)的監(jiān)管。

（二）完善我國(guó)慈善信托稅收優(yōu)惠政策。相比于政府通過(guò)稅收提供公共物品，直接對(duì)從事慈善信托的當(dāng)事人減少稅收，會(huì)降低從事慈善事業(yè)的成本，并且提高社會(huì)公眾、企業(yè)法人以及慈善組織從事慈善事業(yè)的積極性。第一，從法律制定層面完善。建議能夠在《慈善法》的慈善信托一章中，減少一般性的要求，譬如扶貧目的的慈善活動(dòng)應(yīng)當(dāng)享受特殊的稅收優(yōu)惠，增加明確針對(duì)慈善信托當(dāng)事人、捐贈(zèng)物的種類，不同性質(zhì)的捐贈(zèng)人能夠享受的稅收優(yōu)惠細(xì)則，譬如捐贈(zèng)物是企業(yè)股權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)給捐贈(zèng)人（企業(yè)或個(gè)人）怎樣的稅收優(yōu)惠。而且要細(xì)化慈善信托稅收優(yōu)惠政策，讓慈善信托真正做到稅收優(yōu)惠有法可依，這樣可以讓慈善捐贈(zèng)人在捐贈(zèng)時(shí)更方便地了解稅收優(yōu)惠政策，降低捐贈(zèng)成本。第二，從針對(duì)不同種類捐贈(zèng)物給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠方面完善。在我國(guó)的《慈善法》中沒(méi)有規(guī)定捐贈(zèng)人捐贈(zèng)不同性質(zhì)的慈善財(cái)產(chǎn)時(shí)，具體可以享受的稅收優(yōu)惠政策，只規(guī)定當(dāng)捐贈(zèng)人捐贈(zèng)實(shí)物、有價(jià)證券、股權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)給慈善組織時(shí)，依法免征權(quán)利轉(zhuǎn)讓的相關(guān)行政事業(yè)型費(fèi)用，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的促進(jìn)作用。建議可以針對(duì)不同性質(zhì)的慈善財(cái)產(chǎn)，做出相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。譬如，當(dāng)捐贈(zèng)物是公司股權(quán)時(shí)，以股權(quán)的歷史成本而不是公允價(jià)值對(duì)捐贈(zèng)人征稅，并且不重復(fù)對(duì)捐贈(zèng)人和受益人征稅；當(dāng)捐贈(zèng)物是房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，可以對(duì)捐贈(zèng)人實(shí)施減半征收土地稅等優(yōu)惠力度。第三，從平等對(duì)待不同性質(zhì)的慈善信托受托人方面完善。建議在處理相同或類似的慈善信托事務(wù)時(shí)，法律可以給予慈善組織和信托公司平等的稅收優(yōu)惠程度，只要經(jīng)過(guò)政府審查并且符合從事慈善事業(yè)的受托人，法律應(yīng)該給予公平的對(duì)待，比如可以開(kāi)具國(guó)務(wù)院同意印發(fā)的捐贈(zèng)票據(jù)，對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)的募集或投資享受同等的稅收優(yōu)惠。當(dāng)然這可能會(huì)增加政府審核慈善信托受托人資格的難度，但法律仍然需要公平對(duì)待慈善信托受托人，才能體現(xiàn)法律的“三公原則”，并且如果慈善組織和信托公司都可以開(kāi)具捐贈(zèng)票據(jù)，捐贈(zèng)人可以根據(jù)自己的慈善目的自由選擇受托人，不受享受稅收優(yōu)惠程度不同的限制，能夠方便慈善信托捐贈(zèng)人，增加捐贈(zèng)人的選擇，也可以豐富我國(guó)的慈善信托模式，促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展。