摘 要 自1863年上海公共租界成立至全面抗戰(zhàn)前，伴隨人口增長(zhǎng)及機(jī)動(dòng)車輛增加，導(dǎo)致租界交通事故頻密，由此對(duì)城市秩序和市民安全產(chǎn)生負(fù)面影響。鑒于此，通過歸納分析租界當(dāng)局設(shè)置機(jī)構(gòu)和建構(gòu)規(guī)則、執(zhí)業(yè)訓(xùn)驗(yàn)和行停管制及安全教育和違法處置等模式，進(jìn)而洞悉其治理成效與經(jīng)驗(yàn)，俾期為現(xiàn)世城市交通治理衍生啟示。

關(guān)鍵詞 上海公共租界，交通事故，制度治理，管控治理，懲教治理

中圖分類號(hào) K25文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 0457-6241（2020）02-0031-10

伴隨交通運(yùn)輸發(fā)展，機(jī)動(dòng)車輛給人類帶來行動(dòng)便捷、民生改善的同時(shí)，交通事故亦隨之增多，不僅引致生命、財(cái)產(chǎn)損失及社會(huì)問題，也對(duì)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成重大影響。交通安全是世界性難題，因工業(yè)化時(shí)間早，發(fā)達(dá)國(guó)家交通事故的嚴(yán)重性已呈現(xiàn)。①上海不僅在中國(guó)“占據(jù)政治上，經(jīng)濟(jì)上，文化上優(yōu)越地位，即就國(guó)際觀察亦含有深刻的意義”，即謂“上海為中國(guó)問題之啟鑰，蓋無人得以否認(rèn);而謂上海公共租界又為上海問題之啟鑰，殆亦有同程度之真確”。②1863年上海公共租界合并成立以后，伴隨人口增長(zhǎng)及機(jī)動(dòng)車輛增加，交通事故頻密。但其作為近代西方相對(duì)成熟的城市治理模式移植的先行區(qū)，交通治理頗有成效，繼為國(guó)內(nèi)其他城市借鑒。然而，迄今學(xué)界對(duì)此類問題關(guān)涉甚鮮。③由是，基于全面抗戰(zhàn)前的上海公共租界，以對(duì)人身財(cái)產(chǎn)傷害較巨的機(jī)動(dòng)交通（汽、電車）為中心，洞悉當(dāng)局治理成效與經(jīng)驗(yàn)，俾期為現(xiàn)世交通事故預(yù)防及城市治理呈現(xiàn)啟示。

近代上海公共租界（以下簡(jiǎn)稱租界）不斷拓界，至1899年面積達(dá)33503畝。④區(qū)域擴(kuò)張引致人口增加：1890—1910年，外人由3821人增為13526人、華人由168129人增至488005人;⑤至1936年，人口達(dá)到118.09萬(wàn)人，較1865年增長(zhǎng)13倍強(qiáng)。⑥伴隨人口增長(zhǎng)，上?！敖轴橹熊囻R頻繁，稍一不慎便易肇禍”，進(jìn)而“汽車傷人之事，時(shí)有所聞”。⑦具如1908年3月5日，英商電車公司（以下簡(jiǎn)稱英電公司）有軌電車通車首日即發(fā)生事故，一位中國(guó)青年從車門口跌下受重傷。⑧同月15日，電車撞傷行人兩起;翌日，一乘客突從電車跳下，被迎面另一輛電車撞死。①1924年11月10日，10歲男孩在西藏路口被英商公共汽車公司（以下簡(jiǎn)稱英汽公司）汽車車輪碾過，“肚腹腸流于外，當(dāng)即氣絕”。②

事實(shí)上，“上海一埠因物質(zhì)文明之銳進(jìn)無已，故汽車之發(fā)達(dá)亦日增月盛”。③據(jù)租界工部局（以下簡(jiǎn)稱工部局）1918、1919、1922年調(diào)查，靜安寺路（每24小時(shí)）汽車往來分別2070、3061、4940輛，行人分別4851、4363、8227人，“車輛行駛增加之速，可見一斑”。④但據(jù)該局年報(bào)顯示，1909—1913年汽、電車禍?zhǔn)鹿史謩e導(dǎo)致受傷37、59、82、81、113人，死亡1、4、6、8、11人。⑤1923年6月及1924年2、6月一周汽車肇禍分別計(jì)11、8、4次（見表1）。具言之，1922—1929年車輛肇禍分別共計(jì)2866、4467、6085、6537、7713、8127、8648、9641件，受傷分別1315、1974、2439、2364、2872、2968、3087、3447

人，死亡分別82、89、94、74、124、123、111、141人。⑥誠(chéng)如時(shí)人論，“車輛肇禍案之激增……最可惡的要算那些汽車，開起來總是唯恐其不快，就使許多行人無辜葬送在輪下”，最易肇禍地是南京路外灘、外白渡橋堍及百老匯路等處。⑦

迨及20世紀(jì)30年代，租界交通情形更為復(fù)雜。如至1932年底，汽車注冊(cè)數(shù)“較之往年頗有增加”，公共及法租界汽車注冊(cè)達(dá)15365輛。⑧再如1927—1933年，工部局登記汽車分別為5328、5649、6472、6896、7539、8190、8880輛。⑨機(jī)動(dòng)車大幅增長(zhǎng)引致事故頻密。具如1932年1月23日，一華捕在戈登路中華女子體育學(xué)校前被英商十六路電車撞夾電話柱上，救治無效死去。⑩是年8月最后一周，兩件肇禍為英汽公司十路公共汽車造成，即一人于武定路馬霍路口為汽車所撞跌下腳踏車而死;一人于虹口區(qū)間被汽車撞死。{11}1935年4月9日，費(fèi)冉源在百老匯路華記路被英商九路公共汽車“輾傷頗重”，未抵醫(yī)院斃命。{12}1937年3月6日，姐妹二人（11、5歲）在楊樹浦路被九路公共汽車撞倒，姐傷重、妹殞命。{13}

據(jù)工部局警務(wù)處報(bào)告，1930年交通事故共計(jì)10973起，受傷4005人，死亡142人。1931年7月肇禍1116起，死12人、傷442人，“開租界史上之新紀(jì)錄”?！洞竺劳韴?bào)》報(bào)道：租界“五年間馬路上車輪降禍增加百分之四十三，同時(shí)汽車數(shù)目亦增加百分之四十二，故肇禍次當(dāng)多于汽車增加的成數(shù)”。{14}再據(jù)車務(wù)處統(tǒng)計(jì)，自1932年元旦至8月30日，車輛肇禍計(jì)7532起，死、傷分別88、3745人，與1922年同期相較“所增已三倍強(qiáng)”，①即1924至1933年，公共汽、電車肇禍分別為668、1415、1999、1580、1960、2173、2150、2848、2663、2523次。繼至1935年，電車、公共汽車、公用汽車、自用汽車“損害案”導(dǎo)致重傷分別12、12、28、96人，死亡分別3、9、7、18人。②斯時(shí)，“汽車肇禍無日不有，考其原由，每見街頭道旁行路者，以為汽車之來可從容而避之，于是因而發(fā)生禍患者十有八九”。③汽車等快速交通工具激增，公共租界人口急劇膨脹，行人隨意穿行于車輛中，引起交通事故。④

概言之，近代上?！暗卣顺?，怎能容得下許多汽車橫沖直撞，因此便有不少的生命，給斷送在四個(gè)無情的巨輪之下了”，即“汽車撞死人的慘案仍然不見減少”。⑤進(jìn)而公共租界的“汽車，電車，哪一輛不能把你撞一個(gè)頭破腦碎？”⑥“行人偶不介意，輒有碾斃之虞……鄭重生命中外一致，上海之防市虎宜更嚴(yán)矣”。⑦推廣其意，伴隨租界交通事故及傷亡率持續(xù)迭現(xiàn)，當(dāng)局治理城市交通則尤顯迫切。

城市治理是城市主體參與城市治理多元互動(dòng)的過程。在此過程中，公共、私人和第三部門及社會(huì)公眾相互補(bǔ)充與制衡。⑧而伴隨人口聚集及交通繁復(fù)，租界當(dāng)局以設(shè)置機(jī)構(gòu)和建構(gòu)規(guī)則作為近代上海城市交通治理的制度性內(nèi)容，成為維系都市功能和社會(huì)秩序的重要環(huán)節(jié)。

其一，設(shè)置專職機(jī)構(gòu)。1908年3月，電車首行公共租界，嗣與公共汽車逐漸取代人畜力工具成為交通主干。機(jī)動(dòng)車輛增加必然導(dǎo)致事故增長(zhǎng)。降低和控制交通意外發(fā)生率并減少危害，設(shè)置專職機(jī)構(gòu)刻不容緩。如1854年成立的工部局下設(shè)警務(wù)、工務(wù)等處，并設(shè)有公用、交通等委員會(huì)。⑨最初治安巡捕兼管交通，嗣專職巡捕初現(xiàn)，據(jù)工部局1882年報(bào)載：靜安寺路車輛“為數(shù)有增，因已增派四捕，沿路管理交通并禁阻車輛之擁塞”。⑩繼因電車等運(yùn)行，對(duì)專職巡捕需求日盛。如1910年起該局加強(qiáng)配置專職人員，該年度西捕為正副巡官各1人、巡長(zhǎng)2人、巡捕5人;華捕巡長(zhǎng)4人、巡捕98人;印捕巡長(zhǎng)8人、巡捕89人，共計(jì)213人。1917年再設(shè)立交通巡警，有正巡官1人、副巡官2人，西巡長(zhǎng)10人，印捕100人，華巡長(zhǎng)及華捕209人，共計(jì)322人。{11}專職交通管理者職能是清除道路障礙，指揮監(jiān)查車輛，處罰及拘捕違章者等。

具體職責(zé)主要由印、華捕承擔(dān)。如“馬路車輛日見加多，而管理路政一節(jié)非常緊要”，1920年9月華捕正巡官布告：華捕見車輛等“有犯租界章程”須隨時(shí)報(bào)告;街道狹窄有礙路政，機(jī)器車須靠近路邊停歇;小塌車及挑夫不準(zhǔn)在電車軌道行駛;汽車往來稠密處，人力車須靠近左邊行駛;行人阻礙車輛交通，“常即禁止”。{12}再如南京路浙江路交叉口的印捕站在安全島上，“四面奔集攏來的車輛可以一覽無遺”，據(jù)高臨下指揮。{13}為順應(yīng)交通治理之需，1921年初，警務(wù)處內(nèi)獨(dú)立的交通股成立。至1927年，該股人員增為：警務(wù)處長(zhǎng)幫辦2人、督察長(zhǎng)1人、正訓(xùn)官1人、巡官2人、副巡官和探長(zhǎng)各5人。該股負(fù)責(zé)依據(jù)交通規(guī)則管理機(jī)動(dòng)車;辦理執(zhí)照、檢查車輛;事故統(tǒng)計(jì)、起訴違章等。{14}租界交通委員會(huì)1924年12月成立，旨在調(diào)查交通并提供建議。{15}作為工部局咨詢機(jī)構(gòu)，其建議均有被采納：加強(qiáng)專職交通巡捕配置;加強(qiáng)公共汽車和停車管理;減少外灘和西藏路間的電車?？空镜?。①經(jīng)該會(huì)提議，1934年工部局確定改良電車設(shè)備、延長(zhǎng)電車路線、電車和公共汽車應(yīng)加強(qiáng)合作等舉措。②

并且“車輛偶然鬧禍在所不免”，維護(hù)秩序“宜增添警察”。③租界巡捕持續(xù)增加，1922—1925年，各捕房專職交通巡捕分別計(jì)314、419、437、451人，其中西捕分別5、7、6、8人，印捕分別97、152、152、154人，華捕分別212、260、279、289人;分布于靜安寺、中央、虹口、老閘等捕房。1923—1925年，交通巡捕分別占該年度巡捕總數(shù)的17.6%、18.3%、17.1%。④另，1927年10月，警務(wù)處成立特別交通隊(duì)，有1名西捕和13名華捕，在中心區(qū)域監(jiān)督行人和車輛。高峰時(shí)段被分派南京路、漢口路等處執(zhí)勤，并向司機(jī)、行人散發(fā)交通宣傳手冊(cè)。⑤此外，1931年7月，機(jī)器腳踏車巡邏隊(duì)起開始執(zhí)勤，對(duì)于清除交通阻礙及禁止道路危險(xiǎn)“頗能奏效”;制止車輛不顧危險(xiǎn)暨開車人違反交通章程等“均仍證明為深有裨益”。⑥易言之，快速交通變成刺激行政管理機(jī)構(gòu)更加集中的因素。⑦如1930年，警務(wù)處有4879人，為租界“規(guī)模最大之組織”，其中巡士（包括交通警察）3673人;1934年專職交通巡捕總數(shù)為576人。且該處1911年經(jīng)費(fèi)85萬(wàn)元，1930年增至565萬(wàn)元，其支出基本位列工部局“經(jīng)常支出”項(xiàng)目之首。⑧警務(wù)人員、經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)，及專職交通管理者增加體現(xiàn)當(dāng)局重視，其設(shè)置的專職機(jī)構(gòu)成為抗戰(zhàn)前租界交通治理較為先進(jìn)的獨(dú)特面相。

其二，建構(gòu)交通規(guī)則。規(guī)則對(duì)于人的交通活動(dòng)特別重要。恪守規(guī)則，交通安全;反之則發(fā)生事故，給生命財(cái)產(chǎn)帶來重大損失。近代汽、電車為“肇禍殺傷人之利器……死者不可復(fù)生，曾不如事前注意”，由當(dāng)局“妥訂專章，資為取締”。⑨租界事故迭現(xiàn)，迫切要求制訂交通規(guī)則，確保轄區(qū)的社會(huì)秩序和市民安全。當(dāng)局通過專章治理交通始于1903年，以“汽車多傷人故目為市虎，以防肇禍而重生命，故訂市虎條例”。⑩如是年印行《公共租界工部局治安章程》第九款“機(jī)器車”中規(guī)定：（1）車須交于精煉的管車人管理，若巡捕舉手令其停止，應(yīng)即停止;（2）該車速率應(yīng)視行人多寡及路之闊狹而定，在轉(zhuǎn)彎、岔路或狹窄處更要緩行;（3）如遇巡捕及管車委員會(huì)查問，應(yīng)即將執(zhí)照給閱?！叭缬羞`犯照上各章程，工部局可將執(zhí)照吊銷并可控告領(lǐng)照之人”。{11}同年，該局《巡捕房章程》第三十項(xiàng)“馬路章程”中亦規(guī)定，駕車者在左邊前行、十字路口緩行、停車手勢(shì)和處所、行車速率等，“上列章程俱應(yīng)遵守，如敢違犯，拘辦不貸”。{12}

繼因電車馳駛，1908年6月，工部局頒行《捕房管理電車定章》，其中規(guī)定：（1）電車不得行駛過速，以免公眾危險(xiǎn);（2）除意外，電車只準(zhǔn)停于限定處：白底紅記標(biāo)為必須停止處，白記標(biāo)為搭客以便上落處;（3）凡遇十字路或轉(zhuǎn)彎處，須要謹(jǐn)慎緩行，若非遇有不測(cè)事不得停于十字路口;（4）每車于日落后日出前，須燃點(diǎn)燈二盞，一前一后，其上須將該車號(hào)數(shù)標(biāo)明，每車亦須備危險(xiǎn)燈兩盞;（5）每車須備警鐘，以便車近路口應(yīng)即鳴報(bào);（6）除盡頭處或勢(shì)不得已時(shí)，兩車同一軌相距不得在80碼內(nèi);（7）諸色人等不得故意將其所乘車行于軌道，以致無故礙電車行駛?！胺灿鲕囍写羁突驘o論何人，有違背以上各章程或所開公司規(guī)例者，巡捕須盡力幫助公司與員役”。{13}上述數(shù)項(xiàng)章程是租界交通法制化之肇始，亦為上海城市交通治理近代化的重要標(biāo)志。

爾后，工部局自1921年1月1日正式實(shí)施《交通規(guī)則》（共61則），“對(duì)于汽車行駛管理較前更為嚴(yán)密”。①這是一部管控、指導(dǎo)及疏通界內(nèi)道路交通的規(guī)章，使交通治理進(jìn)一步法制化，并于1923、1931年先后修改，內(nèi)容主要涉及行人、駕駛者及車輛行停等向度。如該規(guī)則“行人”條款規(guī)定：不得以危險(xiǎn)、魯莽或其他不適當(dāng)?shù)姆绞皆诘缆飞闲凶?不得以阻礙其他人和車輛的方式在道路上行走?！榜{駛者”條款規(guī)定：不準(zhǔn)疏忽疾馳致生命危險(xiǎn)或有不正當(dāng)行為;不準(zhǔn)占路致礙他人交通，須遵照巡捕指示而行;通過各種手勢(shì)向其他車輛示意，要有左右拐彎或前行、停車等動(dòng)作?！败囕v行駛”條款規(guī)定：無論何人未領(lǐng)取工部局執(zhí)照，不準(zhǔn)在大路開駛摩托車;不得酒后駕駛;載貨、載客不得過分損害路面?！败囕v停泊”規(guī)定：除正式批準(zhǔn)的停車場(chǎng)外，工部局只允許車輛一定時(shí)間內(nèi)停放某些地段，被批準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)有外灘等9處;路邊劃有白線的區(qū)域內(nèi)，可供車輛暫停等。②另1924年6月工部局頒行《公共租界停車章程》，規(guī)定南京路、黃浦灘路等地“各車一概不準(zhǔn)并排或橫徘”。③隨之“添設(shè)多數(shù)警告牌”，使駕駛者注意當(dāng)?shù)仄囃Ａ姓鲁?1931年訂立交通新章，將不注意此項(xiàng)交通標(biāo)志或通告者“均作為違犯行為”。④至1937年又修訂《規(guī)則》條款，對(duì)行人、車輛及汽、電車停靠站臺(tái)等補(bǔ)充規(guī)定。⑤質(zhì)言之，租界當(dāng)局通過設(shè)置專職機(jī)構(gòu)和建構(gòu)交通規(guī)則之管道，采用強(qiáng)制守法和確保安全的理念，為維護(hù)社會(huì)秩序和交通治理做出努力。

近代上海城市“要以交通問題為最嚴(yán)重”。⑥為強(qiáng)化管理效率和提升城市生活質(zhì)量，租界當(dāng)局對(duì)執(zhí)業(yè)訓(xùn)驗(yàn)、行車停放等管控性治理逐次展現(xiàn)。

第一，執(zhí)業(yè)訓(xùn)練考驗(yàn)?！艾F(xiàn)代文明的最致命和最富有敗壞性的獨(dú)一無二的工具很可能要數(shù)汽車了”，⑦即“汽車駛行范圍愈廣，肇事案件隨以俱增，小則損壞財(cái)產(chǎn)，大則傷害人命”。⑧如近代上海汽車駕駛者，“覘其任意疾駛，乃不旋踵而肇禍。是故汽車夫之造就，實(shí)為今日本埠之一大問題”。⑨1909年，租界交通報(bào)告曾指出：對(duì)汽車駕駛員的管理不夠嚴(yán)格。建議頒發(fā)新執(zhí)照，上面寫明駕駛員及汽車信息，另以中英文寫明頒發(fā)執(zhí)照條件和駕駛員應(yīng)遵循的交通規(guī)則。⑩再據(jù)工部局年報(bào)顯示，1910—1913年底，中國(guó)司機(jī)在租界警方記錄中登記注冊(cè)分別為159、257、342、467名。司機(jī)申請(qǐng)一種以前記錄上未駕駛過的不同結(jié)構(gòu)或類型的汽車執(zhí)照時(shí)，為公眾安全須測(cè)驗(yàn)每位司機(jī)。1911年最后4個(gè)月中，經(jīng)測(cè)驗(yàn)的司機(jī)每月平均達(dá)60多名，全年（含外人）600多名，并存有非常完整的職業(yè)記錄。{11}

再據(jù)車務(wù)處統(tǒng)計(jì)，1922年汽車執(zhí)照發(fā)出3038張，其中自備車2095張、公共車342張。{12}且上海汽車斃傷人“不時(shí)發(fā)生”，實(shí)因“昧識(shí)汽車學(xué)及其司機(jī)少純熟，不能于臨危時(shí)避讓所致”。由是，1922年租界汽車夫傳習(xí)所設(shè)立，以免“現(xiàn)今層見迭出之肇禍案”。即“聘請(qǐng)深諳汽車學(xué)教員以任所務(wù)，學(xué)科編制務(wù)求切于實(shí)用，使汽車夫熟諳汽車學(xué)識(shí)”;傳習(xí)所所員檢定20～40歲為宜，“須以稍識(shí)淺近文字暨為人誠(chéng)懇無不良嗜好者為合格，俾不致再肇傷人碾斃之危險(xiǎn)”。{13}而當(dāng)時(shí)美國(guó)城市交通意外均有分類及列表記錄，以斷定肇禍原因，于“本埠交通管理問題之研究大有裨益”;{14}由此車務(wù)處對(duì)車輛肇禍“十二分注意”，備有上海地圖及街道車樣等，車輛肇禍可以以地圖來演繹，如該路有行人致死以黑針指示，傷則白針，無傷則綠針;并指明肇禍車輛類型，如汽車針上用藍(lán)珠，電車用紅珠;設(shè)置后，最易肇禍地點(diǎn)、肇禍車輛次數(shù)“均可立刻查得，而預(yù)防之法亦可易于入手”。①即車輛肇禍地點(diǎn)繪制詳細(xì)圖樣，“迨捕房訊究既明，乃將該盤奉諸會(huì)審官員而讞定”。該處備有3套模型，一大式模型置于工部局汽車夫養(yǎng)成學(xué)校為教授車夫所用，“足見捕房關(guān)心于道路肇禍?zhǔn)隆?。?/p>

對(duì)于駕駛資格和執(zhí)照頒發(fā)，須嚴(yán)格考驗(yàn)。如1922年7月，捕房給予160位執(zhí)業(yè)者證書。如投考者不論中外須先驗(yàn)體格、察視聽力，以定錄取與否;每日早晨授課，演購(gòu)汽車構(gòu)造;教室陳列機(jī)器逐件為之解釋，并授以道路交通章程、修理汽車方法和調(diào)換車胎手續(xù)。且每日實(shí)地演習(xí)20分鐘，教授一同乘車，先在人煙稀少處試駛;迨第二星期至新閘路等較熱鬧處練習(xí)，約兩星期“終可卒業(yè)”，離校后可在“工部局治下之居民處充當(dāng)汽車夫之職”。③如經(jīng)戈登路站考驗(yàn)，合格者只給臨時(shí)車照。此照只能在茂海路東、卡德路西、靶子路北段等駕駛。臨時(shí)執(zhí)照每月更新，直至得全照止。④1922年，汽車夫經(jīng)考驗(yàn)合格獲駕駛執(zhí)照者633名。⑤1930至1935年（1932年缺）分別發(fā)給汽車夫駕駛執(zhí)照（1932年缺）1642、1282、1249、1604、1464張，注冊(cè)汽車夫分別為12458、13783、15000、16249、17854、19318人;汽車夫執(zhí)照被注銷與停止（1930、1932年缺）分別達(dá)197、144、251、243張。⑥1936年發(fā)給汽車夫執(zhí)照823張，但該年登記車夫已達(dá)20103人。⑦而經(jīng)訓(xùn)驗(yàn)后，英電公司“六年以來肇禍之事卒不多見，斯不得不歸功于行車之得人”。⑧且英汽公司訓(xùn)練司機(jī)“甚為妥善，故其成績(jī)?nèi)钥皾M意”，1933年汽車意外比上年減少21%，“就上海之交通狀況而言，此種情形堪稱良好”。⑨

第二，行車停放管制。行車速率直接關(guān)乎交通安全。斯時(shí)美國(guó)洛杉磯警署新制鳥籠刑具將“開車過速之人”鎖閉籠中，駛行街市示眾。⑩1911年工部局亦規(guī)定：租界內(nèi)行駛汽車時(shí)速不得超15英里。{11}自1914年英商無軌電車開辦，當(dāng)局規(guī)定電車以每小時(shí)18英里為率。{12}警務(wù)處亦于1933年9月通告各車主，“意外事件之所以增多，系由于開車過速及冒險(xiǎn)，尤以在西區(qū)界外馬路各處為然，務(wù)各注意”。{13}另，英商電車最初不設(shè)車門，乘客“飛車而上、飛車而下”;{14}1924年3月鑒于“乘客任意上下易肇危險(xiǎn)”，該公司將各路電車前后裝設(shè)鐵柵門，開行時(shí)柵門鎖閉“不得擅開”。{15}且英商電車限額載客：頭等6位，三等40位。{16}如1935年7月因“疾疫盛行，為避免傳染起見”，工部局衛(wèi)生處限令公共汽電車不得超載客并由捕房巡視，如遇違犯“即登車查點(diǎn)予以處罰”。{17}且“欲減少車輛肇禍，則凡熱鬧之地南北支路，必須有只準(zhǔn)單面交通之規(guī)定”，1922年租界試辦單向行車。{18}自1932年1月1日，警務(wù)處增訂新的單行道規(guī)則，規(guī)定江西路段除星期日及假日外，每日上午8時(shí)至下午6時(shí)行駛車輛在該處僅準(zhǔn)自北往南;9月5日起，圓明園路試行單向交通。是年，中區(qū)及虹口區(qū)數(shù)處狹窄路段經(jīng)施行單向交通，“各擁擠路段之停列車輛亦經(jīng)限制。故各該地點(diǎn)及其附近之交通，已稍見進(jìn)步”。至1933年繼續(xù)單向行車辦法，經(jīng)擴(kuò)充施行于香港路及四川路，“結(jié)果均頗圓滿”;翌年，施行該法各馬路“交通狀況均堪滿意”。{19}1934年再規(guī)定禁止右轉(zhuǎn)彎地點(diǎn)：除星期及假日外，南京路西藏路靜安寺路交點(diǎn)每日上午8時(shí)半—9時(shí)半及12時(shí)—12時(shí)半、下午1時(shí)半—2時(shí)半及4時(shí)半—6時(shí)，車輛均不準(zhǔn)由西藏路向右轉(zhuǎn)入南京路或靜安寺路。①

不啻如此，機(jī)動(dòng)車增多須位置停放。然“因缺乏其他適宜停車地點(diǎn)，乃使大宗車輛停列于路旁，而為交通之阻礙”，②1924年4月，中國(guó)汽車俱樂部主席白氏主張由工部局擇地點(diǎn)設(shè)公共停車間，將汽車停歇樓上。③當(dāng)時(shí)汽車駕駛?cè)顺ＭＡ熊囕v于黃浦灘路停車場(chǎng)后或路東邊，“此與該處之來往車輛，阻礙殊多”。即外灘“汽車停駐者甚多”，該地“遠(yuǎn)處仕女來集，商賈日臨服務(wù)于斯，午則齊蒞附近就餐，此后又有市貨購(gòu)物者接踵而至”。如改建停車場(chǎng)約增空地千米，計(jì)上海1/12汽車“解決在外有所”。1932年，車務(wù)處將外灘某數(shù)處草地改作停車場(chǎng)，為中區(qū)商人及赴該區(qū)貿(mào)易者設(shè)一停車處，外灘汽車停列點(diǎn)“略見擴(kuò)大”。④再至1934年，車輛禁停地點(diǎn)（星期及假日不限制）如河南路西邊三馬路四馬路間，每日中午12時(shí)—12時(shí)半及下午1時(shí)半—2時(shí)半、4時(shí)半—5時(shí)半禁停;靜安寺路南邊沿跑廳一段，每日12時(shí)—1時(shí)、下午4時(shí)半—6時(shí)禁停;江西路東邊三馬路四馬路間，每日上午8時(shí)—下午6時(shí)禁停。⑤

此外，1932年12月，工部局董事會(huì)議決停車辦法：規(guī)定公共汽車停車燈標(biāo)及禁停車輛的路旁符號(hào);總商會(huì)前電車下車旅客“頗為危險(xiǎn)”，將電車停車站略向西或東移動(dòng)。⑥是年，就各處可能地點(diǎn)樹立特別警告牌，“深望一般民眾對(duì)于此事多加注意，以免警務(wù)處經(jīng)據(jù)報(bào)告謂有違章情形，既當(dāng)施以最嚴(yán)厲之處分”。具如1933年英汽公司設(shè)置停車處牌“經(jīng)采用一種更為明顯之式樣，業(yè)已證明為與民眾大為便利”。此外，1931年以來工部局規(guī)定南京路停列汽車限制至半小時(shí)，并禁止汽車不得在中區(qū)擁擠時(shí)間和道路停列所經(jīng)馬路一邊，“改善情形，已殊覺可觀”。嗣至1934年，主要通衢“并未發(fā)生嚴(yán)重延誤，交通情形尚堪滿意”。翌年，再頒布停車新規(guī)則若干條，并將南京路及靜安寺路等處電車站臺(tái)撤除若干，結(jié)果交通“忙碌之時(shí)，擁擠之情形以減少若干”。⑦易于看出，彼時(shí)租界通過執(zhí)業(yè)訓(xùn)練考驗(yàn)、行車停放管制等“疏”“導(dǎo)”措施展開管控性治理，對(duì)于維護(hù)城市環(huán)境和社會(huì)秩序產(chǎn)生良性作用。

交通運(yùn)輸存在“外部效應(yīng)”。如運(yùn)輸活動(dòng)所造成的他人或社會(huì)的額外負(fù)擔(dān)，運(yùn)輸工具帶來的噪聲、堵塞及事故，因而政府干預(yù)和調(diào)節(jié)是必要的。⑧伴隨事故增長(zhǎng)，安全教育和違法處置成為租界當(dāng)局懲教性治理的保障應(yīng)策，亦是培育近代市民法制意識(shí)的城市場(chǎng)域。

其一，交通安全教育。彼時(shí)市民“行路未受相當(dāng)之訓(xùn)練……擁入于車馬所行之道”，致“人與車相撞之事，時(shí)時(shí)得聞”。⑨據(jù)1926年4月26日至27日兩日調(diào)查，租界東西交通，行人計(jì)56323人、汽車16425輛、電車（有、無軌）1361輛、公共汽車349輛。⑩如1925年10月，交通委員會(huì)上外人抱怨：駕車超越步行（華）人時(shí)，按喇叭才能迫其讓道，因他們知道你不會(huì)故意撞上去。翌年11月，上?？偵虝?huì)致函工部局提及：以電車肇禍因駕駛員“漫不經(jīng)心，未盡正確”，查警務(wù)處報(bào)告肇禍統(tǒng)計(jì)由于“行人不慎及車輛擁擠居多”。{11}這亦從側(cè)面說明行人缺乏安全意識(shí)。鑒于此，工部局布告“馬路如虎口，當(dāng)中不可走”宣揚(yáng)交通安全，具體內(nèi)容有：（1）若橫過馬路，宜先左右一看，有無駛來車輛;（2）汽車駛來，不及避讓，宜鎮(zhèn)靜不可惶或立定待其先過;（3）上落電車時(shí)，宜觀察前后車輛;（4）路上一切行動(dòng)悉遵定章，不致肇禍。{12}同時(shí)，向市民散發(fā)“上海行路須知”傳單，注意事項(xiàng)如：欲穿過東西馬路，由南向北時(shí)先向東一看，行時(shí)再向西看，若無車馬往來，方可通過。欲穿過南北馬路，由東向西時(shí)必先向北一看，行時(shí)再向南看。過馬路時(shí)，“恐對(duì)面來車為電車遮蔽，不知有人穿過，最屬危險(xiǎn)”，由此切勿于電車剛過后隨即穿過。①自汽、電車成為交通主力后，因“年來汽車日增”，然僅恃法律“裁制不規(guī)則之馳駛，猶屬消極方法”，時(shí)人倡議：應(yīng)向上海駕駛汽車者宣傳，仿效美國(guó)某城開展“駕駛禮讓大運(yùn)動(dòng)”。②上述宣揚(yáng)內(nèi)容是以提示市民注意交通安全。

面對(duì)復(fù)雜的交通形勢(shì)和輿論壓力，1934年8月，交通委員會(huì)提出保護(hù)行人辦法，如在沖要地點(diǎn)“廣為揭示”穿越或徘徊街道上的危險(xiǎn);仿照國(guó)外都市，劃定行人穿越街道時(shí)的安全地帶。③嗣在人流量較大的交叉路口設(shè)立紅綠燈，并告誡人們認(rèn)明紅綠燈，以維安全秩序。④警務(wù)處亦增加巡捕值班，“但最根本解決方法還是教育公眾自覺遵守交通規(guī)則，今后行人占用車道及堵塞交通者應(yīng)被拘捕”。⑤1922年，工部局巡捕房組織的“安全第一”宣傳活動(dòng)在上海首次出現(xiàn)，由英美煙草企業(yè)制作的一部反映在美國(guó)亂穿馬路引起事故的影片在滬巡回放映。⑥且該局聘請(qǐng)說書人向社會(huì)各界宣講安全故事。如1932年，該職業(yè)宣講員赴各工廠、茶樓共演講768次，講題為“行路宜求安全”，聽眾多為工人，總計(jì)約35560人;1933—1934年，宣講員仍以此題赴各工廠茶樓等處演講;1935年，宣講員增為2人赴各處演講，并將6000份布告張貼于各區(qū)。⑦由是，“上海租界交通日有進(jìn)步”，當(dāng)局對(duì)警察授以指揮交通方策，裝設(shè)紅綠燈以協(xié)助，指揮行人與車輛行走，“更有‘馬路如虎口，當(dāng)中不可走之觸目驚心的標(biāo)語(yǔ)，以訓(xùn)練市民”，⑧進(jìn)而使交通安全教育持續(xù)生根。

其二，違法行為處置。早于1905年，英電公司與工部局合同規(guī)定，此中條文均不得限制該局制定規(guī)章管理電車營(yíng)運(yùn)、速度及乘車等，公司若違規(guī)定，將受處罰。⑨1916年，“租界地皮章程”附律第33條規(guī)定，電車行、坐車等，違犯者監(jiān)禁一月或罰洋50元，受管法庭即執(zhí)行。⑩嗣該局董事會(huì)1922年5月議決“防杜電車擁擠辦法”，規(guī)定英電司機(jī)坐臺(tái)應(yīng)與乘客隔斷，電車一律裝置柵門，不準(zhǔn)電車駛行際站立，“凡違背此條章程者，須加懲罰”。{11}且英電公司設(shè)有意外事故部，規(guī)定發(fā)生行車事故由公司確定責(zé)任追賠償;因事故被判刑入獄8個(gè)月內(nèi)者，每月工資照發(fā)，超過者則超過日期不給工資;如發(fā)生后車撞前車者，立即開除。一般事故企業(yè)處理，重大事故判罰由當(dāng)局決定。{12}具如1923年9月14日，老閘捕房西捕頭查該公司電車搭客數(shù)違背工部局章程，將其控告租界領(lǐng)署警務(wù)公堂。根據(jù)交通章程第29條第36款，16日，公堂判令公司處罰金10元。{13}1927年1月24日，徐長(zhǎng)桂無照駕車，在仁記路將胡孫氏腿部碾傷，臨時(shí)法院以玩忽業(yè)務(wù)致人傷害判罰金30元、無照開車罰金5元。{14}1929年2月26日，陳小仁在漢璧禮路被167號(hào)無軌電車撞傷碾斃，法院判決：司機(jī)拘役14天，小仁母按月補(bǔ)給贍養(yǎng)費(fèi)洋6元、2年為限。{15}至1932年8月，駛于極司菲而路及貴陽(yáng)路間的英商十路公共汽車，有一人從車上跌下而死，司機(jī)被法院判禁兩個(gè)月，“以罰其駕車不慎”。{16}

同時(shí)記錄犯罪，以控告起訴。據(jù)工部局年報(bào)顯示，1909、1911年，因不端行為而吊銷或暫吊執(zhí)照的司機(jī)，在警方登記在案的人數(shù)中占很大比例。如1911年，因各種犯規(guī)行為而受公審公廨處罰的司機(jī)有37人次;1913年，10名司機(jī)執(zhí)照因犯規(guī)行為被暫時(shí)吊銷，63名因違反交通規(guī)則被公廨判決。①至1922年，汽車司機(jī)違犯交通規(guī)則被控告者1521名，存案者4522名。②1927年，公廨審理的違反交通規(guī)則案件中，交通違章被起訴1297人（外人65人、華人1232人）;機(jī)動(dòng)車執(zhí)照違章起訴2321人（外人62人、華人2259人）。③1929年9月事故致死15人，其中5人是因開車疏忽致死的，“皆以起訴于法庭，先后定罪在案”;④翌年，車輛違禁判罰被控華人7055人、外人337人。⑤至1931年，工部局指印檢驗(yàn)處收到指印計(jì)28897件，此中汽車司機(jī)被驗(yàn)明曾經(jīng)犯罪者指印數(shù)692件，公共汽車司機(jī)及閽巡士等驗(yàn)明犯罪者447件。再至1933年9月，捕房“遇有開車玩忽情形，輒從嚴(yán)究辦”，結(jié)果因超速被控究司機(jī)達(dá)130名。⑥交通巡捕將違章上報(bào)捕房，由捕房發(fā)送違章統(tǒng)計(jì)（見表2），作為起訴違法傳喚之用。

另“街道上的噪音，叫人無法忍受”，當(dāng)局取締汽車“勿多發(fā)無謂之喇叭聲”。⑦如1911年，警方記錄217起涉及汽車的事件，雖“汽車仍快速增加，去年很多不正常的汽車?yán)嚷暚F(xiàn)在很明顯是沒有了”。⑧1932—1934年，濫按喇叭經(jīng)懲罰案分別814、386、1543起，分別有22、4、77名汽車司機(jī)因?qū)曳福_車執(zhí)照被吊銷或暫時(shí)停發(fā)。1935年，濫按喇叭被控訴并經(jīng)定讞的開車人共1709名;汽車司機(jī)因?qū)曳?，?zhí)照暫時(shí)停發(fā)111人。即工部局對(duì)“汽車濫按喇叭之喧擾曾極加注意，結(jié)果為有多數(shù)人經(jīng)被懲罰”，數(shù)人因系再犯將其執(zhí)照停止。⑨且工部局與會(huì)審公廨達(dá)成協(xié)議，捕房負(fù)責(zé)向違反交通規(guī)章的車主或司機(jī)發(fā)送傳票，由公廨審理。1926年，該局通告：被控違章者可采用繳納保釋金免出庭答辯。保釋金將按法庭命令處罰，于48小時(shí)內(nèi)交給警務(wù)處交通股或發(fā)傳票官員。⑩經(jīng)法院裁定，“違犯規(guī)則之人倘于被控之案不欲抗辯而不到案，則其所繳之保證金當(dāng)被沒收”，1930年，警務(wù)處沒收保證金案10135件，業(yè)經(jīng)判決案2404件;1935年所控案件8646件，被告保證金被沒收計(jì)2997件。{11}從而，在違法行為處置進(jìn)程中，執(zhí)業(yè)者和市民漸次形塑規(guī)則習(xí)性和公共觀念，呈現(xiàn)懲教性治理的特質(zhì)。

綜論而言，伴隨近代租界機(jī)動(dòng)車輛增加，一段時(shí)期內(nèi)交通事故呈上升趨勢(shì)，但至1933年前后逐而遞減;且1930年代致死率與1920年代相較亦為下降。譬如電車初行“慘禍頻聞”，嗣英電公司“所提倡‘平安為先之政策，成效甚佳”;1909、1918年分別載客11772715、78683690人，但受傷由每百萬(wàn)人占19人減至3人。①再如1935年，英汽公司平均每行駛139154英里致人受傷僅1起（全年未有致命）;上年平均每行駛81705英里發(fā)生此項(xiàng)事件1起。是年，租界車輛“比往年為多。惟所發(fā)生意外事件及致命事件之?dāng)?shù)目，為近數(shù)年來之最少者，良堪滿意”。②至1936年，肇禍共計(jì)9520起，受傷3634人，“為已往五年中最低數(shù)”，死亡84人，“實(shí)為已往十年中之最低者”。③揆厥原因，面對(duì)交通事故頻仍，租界當(dāng)局通過設(shè)置機(jī)構(gòu)和建構(gòu)規(guī)則、執(zhí)業(yè)訓(xùn)驗(yàn)和行停管制及安全教育和違法處置等模式治理，致使肇禍逐而遞減，這在車輛數(shù)攀升態(tài)勢(shì)下所呈現(xiàn)，凸現(xiàn)出交通治理成效，亦確保城市功能和社會(huì)秩序循是以進(jìn)。推廣其意，在現(xiàn)世交通事故頻發(fā)之際，追溯近代中國(guó)城市交通的治理經(jīng)驗(yàn)，不僅可對(duì)當(dāng)代城市可持續(xù)發(fā)展提供歷史殷鑒，亦可為新時(shí)代“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”衍生啟示。

【作者簡(jiǎn)介】李沛霖，南京郵電大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授暨鼎新學(xué)者，主要研究方向?yàn)榻鐣?huì)經(jīng)濟(jì)史。

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