吳江寧

（南寧師范大學(xué)，廣西 南寧 530001）

0 引言

教育行政管理體制是國(guó)家對(duì)教育進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)管理的組織形式和工作制度的總稱，是國(guó)家行政體制的重要組成部分。英國(guó)的教育行政制度經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期變革，由最初的英國(guó)天主教會(huì)管理最后演變成為中央與地方合作型的教育行政管理體制。本文著重考察英國(guó)教育行政管理體制的發(fā)展歷史及其特色，以期為我國(guó)教育管理工作的改革提供參考與借鑒。

1 英國(guó)教育行政管理體制的歷史變革

1.1 英國(guó)中央教育行政管理體制的歷史變革

早在中世紀(jì)初期，英國(guó)的歷代國(guó)王就曾為促進(jìn)教育的發(fā)展起到過(guò)很大的推動(dòng)作用。但是，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，英國(guó)教育主要是由教會(huì)直接掌管，英國(guó)的國(guó)王居于次要地位。1534 年，英國(guó)中央政府與羅馬教廷分離，學(xué)校的管理開(kāi)始同時(shí)受控于政府和教會(huì)，但管理制度、決策和法令的制定等仍主要由教會(huì)直接出面，政府很少參與。直到 19世紀(jì)初期，原來(lái)主要依靠宗教團(tuán)體和學(xué)生家長(zhǎng)自愿提供援助來(lái)維持教育的狀況有所變化；1833 年，英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了當(dāng)時(shí)財(cái)政部部長(zhǎng)阿爾索普提出的教育補(bǔ)助法案，決定中央政府每年撥款兩萬(wàn)英磅作為建造小學(xué)校舍的補(bǔ)助金。這項(xiàng)法案的頒布與實(shí)施，是英國(guó)教育國(guó)家化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它不僅打破了中央政府不直接管理教育的先例，也標(biāo)志著英國(guó)中央政府開(kāi)始直接掌握教育的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)[1]。1839 年，英國(guó)中央政府設(shè)置了包括財(cái)政大臣、內(nèi)務(wù)大臣等組成的―樞密院教育委員會(huì)‖，依照中央政府的規(guī)定，委員會(huì)的主要任務(wù)是直接掌管、監(jiān)督補(bǔ)助金的分配，并由國(guó)家所委任的視學(xué)官對(duì)接受補(bǔ)助金的學(xué)校進(jìn)行監(jiān)察。1856年，樞密院教育委員會(huì)改組為教育局，成為政府領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)初等教育的機(jī)構(gòu)。1870 年，為了進(jìn)一步發(fā)展初等教育，國(guó)會(huì)正式頒布了初等教育法案——《福斯特法案》，規(guī)定普通教育與宗教分離、在全國(guó)劃分學(xué)區(qū)等。從此，英國(guó)國(guó)民教育制度正式形成。但這個(gè)時(shí)期英國(guó)的中等教育仍沒(méi)有一個(gè)專職的管理機(jī)構(gòu)。為徹底解決中等教育的管理權(quán)問(wèn)題，1899 年，中央政府又將教育局改為由議會(huì)直屬的“教育署”，由教育署直接負(fù)責(zé)管理初等和中等教育；同年，中央政府又成立了“教育委員會(huì)”，把教育署、科學(xué)與藝術(shù)部、慈善團(tuán)體等組合在一起[1]。至此，英國(guó)教育行政管理體制的國(guó)家化正式完成。

1944 年，丘吉爾聯(lián)合政府通過(guò)了以當(dāng)時(shí)的教育署主席巴特勒名字命名的《巴特勒法案》，這是戰(zhàn)后英國(guó)教育改革總的指導(dǎo)文件和法律基礎(chǔ)。該法案把1899 年建立的教育署改稱教育部，并設(shè)立了教育部長(zhǎng)一職，由其負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)各地方教育當(dāng)局，嚴(yán)格地執(zhí)行國(guó)家的教育政策等，此外還建立中央教育咨詢委員會(huì)，為教育部長(zhǎng)提供多方面的咨詢服務(wù)。該法案加強(qiáng)了中央教育行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

1964 年，中央政府一級(jí)的教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)教育部改稱為教育和科學(xué)部，最高長(zhǎng)官為教育和科學(xué)大臣。教育和科學(xué)大臣經(jīng)財(cái)政部同意之后，有權(quán)任命國(guó)務(wù)秘書(shū)以及所需要的公務(wù)員等。教育和科學(xué)大臣在國(guó)務(wù)秘書(shū)的協(xié)助下，宏觀控制英國(guó)教育的發(fā)展[2]。

1997 年工黨執(zhí)政后，針對(duì)學(xué)校存在的兩極分化問(wèn)題，發(fā)表了《追求卓越的學(xué)校教育》白皮書(shū)，宣布將教育薄弱地區(qū)和薄弱學(xué)校作為突破口，為所有人提供均等的教育機(jī)會(huì)，并提高教育標(biāo)準(zhǔn)。白皮書(shū)還對(duì)幫助學(xué)習(xí)成績(jī)偏低的學(xué)生克服經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不利因素、實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等等內(nèi)容作了明確的規(guī)定?！敖逃袆?dòng)區(qū)”計(jì)劃正是工黨政府積極引進(jìn)校外力量，以公立私營(yíng)、學(xué)校與社區(qū)共建等方式改造教育薄弱學(xué)校的有效嘗試[3]。

1.2 英國(guó)地方教育行政管理體制的歷史變革

地方行政機(jī)關(guān)管理教育，最早存在于中世紀(jì)時(shí)一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)。在這些城鎮(zhèn)里，由于沒(méi)有捐助人、教會(huì)等贊助創(chuàng)建學(xué)校，市長(zhǎng)和市民就承擔(dān)起這個(gè)責(zé)任。由于這樣的學(xué)校與中央政府、教會(huì)都沒(méi)有直接的關(guān)系，主要靠地方政府提供教師的薪金和教學(xué)的費(fèi)用，因此就擺脫了中央行政機(jī)關(guān)的束縛，而受控于它的創(chuàng)建機(jī)關(guān)——地方政府。這是英國(guó)地方機(jī)關(guān)管理教育的行政結(jié)構(gòu)雛形[4]。16 世紀(jì)50 年代以后，越來(lái)越多的市鎮(zhèn)機(jī)關(guān)建立了文法學(xué)校。這種地方創(chuàng)建學(xué)校、發(fā)展教育的活動(dòng)，也逐漸得到了國(guó)家教育法的許可，到17、18 世紀(jì)，市鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、教區(qū)當(dāng)局等管理教育的權(quán)限日益擴(kuò)大，它們作為地方政府管理教育的代理人，權(quán)限范圍擴(kuò)大到負(fù)責(zé)管理原屬于教會(huì)的地方性慈善學(xué)校、小學(xué)等，所需教育經(jīng)費(fèi)則全部由地方政府從地方財(cái)政收入中撥款支付。

1870 年，《福斯特法案》把初等教育權(quán)劃歸政府控制，規(guī)定由郡議會(huì)或郡級(jí)市議會(huì)推選出來(lái)的教育委員會(huì)或校董會(huì)行使管理權(quán)，地方教育委員依法由納稅人每三年選一次[4]。對(duì)于地方教育委員會(huì)的規(guī)模，國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一要求，隨英國(guó)各地情況的不同而異。在農(nóng)村，地方教育委員會(huì)規(guī)模較小，有的只能控制一所學(xué)校，而在大城區(qū)，如倫敦的地方教育委員會(huì)，則管理50 名會(huì)員和50 多萬(wàn)名小學(xué)生。

1902 年，中央政府根據(jù)《巴爾弗法案》重新規(guī)定了地方教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問(wèn)題，重申新的地方教育當(dāng)局的任務(wù)是保證滿足初等教育的要求等。之后，規(guī)定了中學(xué)要學(xué)習(xí)的科目、學(xué)時(shí)。后來(lái)中央政府又取消了由郡的參議會(huì)或郡自治市的參議會(huì)組成的地方教育委員會(huì)，組建了由63 個(gè)郡政會(huì)、82 個(gè)享有特權(quán)的自治城市、173 個(gè)非自治城市和都市區(qū)組成的地方教育局，負(fù)責(zé)地方教育的發(fā)展、經(jīng)費(fèi)分撥與行政管理[5]。這樣，英國(guó)獨(dú)具特色的中央與地方合作的教育行政結(jié)構(gòu)體制形成了，并在以后英國(guó)教育的發(fā)展中，充分發(fā)揮了這一合作型體制的優(yōu)越性。

1944 年的《巴特勒法案》規(guī)定每個(gè)郡與郡自治市把議會(huì)作為地方教育行政機(jī)關(guān)，通過(guò)教育委員會(huì)來(lái)執(zhí)行它的工作。這種委員會(huì)組織，在英格蘭和威爾士共設(shè)有46 個(gè)。在教育委員會(huì)的組成人員中，要求三分之二的委員應(yīng)是郡議會(huì)議員或郡自治市議會(huì)的議員；三分之一的委員，應(yīng)是對(duì)教育有特殊興趣的社會(huì)人士，或是有豐富教育經(jīng)驗(yàn)的教育界人士。在教育委員會(huì)的行政組織中，設(shè)有首席官員即教育局長(zhǎng)，此外還有行政秘書(shū)檢查員、建筑師、郡或郡自治市的司庫(kù)、醫(yī)務(wù)保健員、督學(xué)和組織員等。除這些組織機(jī)構(gòu)外，地方教育機(jī)關(guān)還共同組建了全國(guó)性協(xié)會(huì)郡地方議會(huì)協(xié)會(huì)、市政自治組織協(xié)會(huì)、教育委員會(huì)協(xié)會(huì)等，通過(guò)這些協(xié)會(huì)，來(lái)調(diào)查地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展需要，制定發(fā)展規(guī)劃和改進(jìn)教育等。對(duì)于郡或郡自治市管轄區(qū)偏少的地區(qū)，為促進(jìn)教育的發(fā)展，通常設(shè)置一個(gè)聯(lián)合的教育機(jī)構(gòu)，如在英格蘭、威爾士等地區(qū)的學(xué)校，都設(shè)有學(xué)校管理委員會(huì)。該委員會(huì)一方面是與校外機(jī)關(guān)聯(lián)系的單位，另一方面也要處理校內(nèi)的重要問(wèn)題，以保證學(xué)校的全面發(fā)展。1972 年，國(guó)會(huì)決定撤銷原來(lái)的地方教育委員會(huì)，改設(shè)地方教育當(dāng)局，把倫敦地區(qū)以外的地方教育當(dāng)局全部合并改組，擴(kuò)大其轄區(qū)和事權(quán)。這些地方教育當(dāng)局設(shè)置了教育委員會(huì)，由其全面擔(dān)負(fù)地方的教育行政任務(wù)。

1988 年的頒布的《教育改革法》加強(qiáng)了學(xué)校特別是其隸屬的管理機(jī)構(gòu)控制預(yù)算和管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，但學(xué)校必須服從中央管理并履行中央所規(guī)定的職責(zé)。這常常被認(rèn)為是校本管理的淵源。學(xué)校管理機(jī)構(gòu)除校長(zhǎng)外，由教師代表、家長(zhǎng)以及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和工商界不領(lǐng)報(bào)酬的非專業(yè)人士組成，通過(guò)公布考試和離校測(cè)試結(jié)果實(shí)施中央控制的循環(huán)督導(dǎo)方案，強(qiáng)化了中央對(duì)教育的控制。

2 英國(guó)教育行政管理體制的基本特色

縱觀英國(guó)教育行政管理體制的歷史變革，其現(xiàn)行的教育體制屬于中央與地方共同合作制，是一種介于集權(quán)制和分權(quán)制之間的管理形式，強(qiáng)調(diào)中央和地方合作，協(xié)同管理。其特點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：

首先，在權(quán)力分配上，英國(guó)的教育行政管理體制是典型的中央與地方合作制。在教育行政方面，英國(guó)既注重中央與地方的上下溝通與協(xié)調(diào)，又重視橫向即機(jī)關(guān)團(tuán)體之間的合作，地方教育機(jī)關(guān)在管理教育事務(wù)方面，也具有很大的靈活性和自主性。在教育行政結(jié)構(gòu)上，地方組織常代表官方參與教育政策的決策和執(zhí)行，而作為地方管理教育的機(jī)關(guān)，則主要從教育專業(yè)人員的利益出發(fā)，開(kāi)展教育行政工作。從中央與地方的關(guān)系來(lái)看，二者之間存在著合作，但更多表現(xiàn)為中央具體制定各項(xiàng)教育制度，并結(jié)合皇家督學(xué)的視導(dǎo)情況報(bào)告給地方教育當(dāng)局提供建議。如果中央政府制定的某項(xiàng)制度或督學(xué)提出的建議與某一地方利益相沖突，地方有權(quán)拒絕執(zhí)行這項(xiàng)制度或拒絕接受它的建議。因此，英國(guó)的教育行政制度，實(shí)質(zhì)上是“國(guó)家政策，地方管理”。

其次，從教育行政機(jī)關(guān)（教育和科學(xué)部、地方教育當(dāng)局）管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)來(lái)看，英國(guó)教育行政屬于內(nèi)行和外行相結(jié)合的管理體制。在教育和科學(xué)部?jī)?nèi)，官員一般要求有較高的文化程度和管理經(jīng)驗(yàn)，主要負(fù)責(zé)協(xié)助部長(zhǎng)執(zhí)行、制定政策。而在教育和科學(xué)部的視導(dǎo)處組織內(nèi)，教育管理人員主要由有學(xué)術(shù)聲譽(yù)的教師擔(dān)任，他們都有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。地方教育當(dāng)局則通常要求三分之一的教育委員會(huì)委員是教育界人士[5]。

再次，重視教師的職前教育。英國(guó)教師的職前教育主要采取連續(xù)和共時(shí)兩種模式。連續(xù)模式更為普遍，申請(qǐng)教師職位者要先獲得第一學(xué)位，然后學(xué)習(xí)36 周的中學(xué)或38 周的小學(xué)專業(yè)教師教育課程以獲得教育學(xué)研究生證書(shū)，其中中學(xué)教育學(xué)研究生證書(shū)課程的三分之二需在學(xué)校完成，以獲得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[6]。在共時(shí)模式中，學(xué)生通常需要學(xué)習(xí)3 或4 年的教育學(xué)學(xué)士課程。教師職前教育機(jī)構(gòu)通常是大學(xué)的教育系或者隸屬于大學(xué)的高等教育研究所。

最后，在英國(guó)教育行政管理中，教育督導(dǎo)制度占有重要地位。通過(guò)督導(dǎo)對(duì)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行視察和監(jiān)督，并提出合理化建議，是英國(guó)教育行政管理體制的一個(gè)突出特點(diǎn)。英國(guó)中央和地方的教育行政機(jī)關(guān)，都設(shè)有督導(dǎo)組織。中央級(jí)教育行政機(jī)關(guān)設(shè)置皇家督學(xué)處，地方教育行政機(jī)關(guān)則設(shè)置視導(dǎo)處，負(fù)責(zé)與學(xué)校有關(guān)的事務(wù)。皇家督學(xué)處雖地位重要，卻無(wú)權(quán)干預(yù)地方教育行政事務(wù)，只能通過(guò)向地方教育當(dāng)局提供建議，以促進(jìn)各地的教育內(nèi)容趨于一致和教育質(zhì)量的提高。

3 英國(guó)教育行政體制變革的啟示

現(xiàn)階段，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，不斷提高人民群眾的物質(zhì)文化生活水平和全民素質(zhì)是我國(guó)教育所面臨的中心任務(wù)。我國(guó)的教育行政體制如何適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)培養(yǎng)大批合格的人才，迫切需要我們進(jìn)行實(shí)踐探索。只有借鑒國(guó)外教育體制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在“有利于發(fā)展社會(huì)主義生產(chǎn)力，有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家的綜合國(guó)力，有利于提高人民的生活水平”指導(dǎo)思想的指引下，適時(shí)改革我國(guó)的教育管理體制，才能適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，才能為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)培養(yǎng)更多更優(yōu)秀的人才。通過(guò)對(duì)英國(guó)教育行政管理體制的考察和分析，我們從中可以得到如下啟發(fā)：

第一，教育行政體制作為一種社會(huì)事業(yè)管理體制，不是一成不變的，要隨著社會(huì)背景的變化或者教育體制本身的發(fā)展，做出相應(yīng)的調(diào)整和變革。這就要求國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)在行使國(guó)家教育行政權(quán)力的同時(shí)，要根據(jù)我國(guó)的國(guó)情進(jìn)行不斷的探索和完善，使其趨于更加科學(xué)與合理。

第二，為了完善我國(guó)現(xiàn)行的教育行政管理體制，應(yīng)建立從中央到地方的各級(jí)教育決策咨詢、審議機(jī)構(gòu)，以推進(jìn)教育決策的科學(xué)化、民主化。事實(shí)上，在我國(guó)的部分教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，已建立有相應(yīng)的教育決策組織，目前需要的是加強(qiáng)加大其在教育行政管理中的獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策作用。

第三，行政管理適當(dāng)放權(quán)，使管理體制趨向多元化[7]。中國(guó)人口眾多，提高全民文化和素質(zhì)教育任務(wù)艱巨，雖然國(guó)家投入大量的人力、物力和財(cái)力，但仍不能完全滿足全民接受教育的要求，故應(yīng)采用吸引多方力量共同發(fā)展教育的發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)下放權(quán)力，激發(fā)社會(huì)力量辦學(xué)，發(fā)展全民教育。在下放辦學(xué)權(quán)利的同時(shí)，國(guó)家要掌握好放權(quán)的尺度，尤其要重點(diǎn)掌控教育目標(biāo)和考核權(quán)利，加大對(duì)辦學(xué)單位的審查力度，對(duì)辦學(xué)條件不符要求、查驗(yàn)不合格或存在重大問(wèn)題的，應(yīng)嚴(yán)肅查處，確保在放權(quán)的同時(shí)保證國(guó)家的教育事業(yè)良性發(fā)展。

第四，完善公眾監(jiān)督和教育督導(dǎo)制度。為確保政府和教育主管部門教育決策的貫徹執(zhí)行，在給予地方和學(xué)校更多自主權(quán)的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步完善教育督導(dǎo)制度，擴(kuò)充教育督導(dǎo)隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)督導(dǎo)人員的培訓(xùn)和選拔工作，確保政府和管理部門教育決策的貫徹執(zhí)行。要充分發(fā)揮教育督導(dǎo)在教育發(fā)展中的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、指導(dǎo)、反饋功能。要建立和完善監(jiān)督制度，首先要加強(qiáng)政府部門的專業(yè)督導(dǎo)機(jī)關(guān)建設(shè)，其次建立不隸屬于教育行政部門的專業(yè)督導(dǎo)團(tuán)體，并確保其能客觀公正地向教育行政或決策部門進(jìn)言獻(xiàn)策[8]。

第五，必須重視教育立法。教育立法是現(xiàn)代教育行政管理的基礎(chǔ)，通過(guò)教育立法，可將國(guó)家有關(guān)部門制定的教育方針政策用法律的形式固定下來(lái)，明確各級(jí)學(xué)校教育的培養(yǎng)目標(biāo)、課程設(shè)置、培養(yǎng)方法以及辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源等，使之成為各級(jí)教育部門的工作依據(jù)，以促進(jìn)教育事業(yè)的健康發(fā)展。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)始終把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的地位，為促進(jìn)教育的發(fā)展也頒布了一系列相關(guān)政策和措施，并針對(duì)辦學(xué)過(guò)程中面臨的具體問(wèn)題，提出了相應(yīng)的解決方案，但由于缺乏法律效力，導(dǎo)致其難以被順利貫徹執(zhí)行。因此，我國(guó)在教育改革中必須重視和加快教育立法工作，盡快制定適合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的教育法律法規(guī)，用法律手段促進(jìn)我國(guó)各級(jí)各類教育的健康發(fā)展。

第六，要在重視學(xué)校教育公平和效率的基礎(chǔ)上引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過(guò)對(duì)英國(guó)教育行政管理體制的研究發(fā)現(xiàn)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)學(xué)校教育的發(fā)展具有一定的積極作用。從英國(guó)的教育改革歷程可以看出，刺激競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效管理的有效結(jié)合，能夠在一定程度上提高學(xué)校的教學(xué)效率[9]，但在追求高質(zhì)量教育的同時(shí)要防止教育不公平等不良現(xiàn)象的擴(kuò)大。因此，我國(guó)可以對(duì)學(xué)校人力資源的合理流動(dòng)與配置進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，從而為學(xué)校的持續(xù)發(fā)展提供保障。