湛中樂

(北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師)

2019年初，筆者在《陜西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期上發(fā)表過一篇關(guān)于學(xué)前教育立法的小文，旨在從政策法律化的視角，就學(xué)前教育立法的幾個關(guān)鍵問題進行制度層面的探討，以期為立法提供指引。這篇小文先后被《高等學(xué)校文科學(xué)術(shù)文摘》、人大復(fù)印資料等二次文獻轉(zhuǎn)摘機構(gòu)轉(zhuǎn)載，產(chǎn)生了一定的社會影響力。2020年6月15日，北京大學(xué)教育立法研究基地聯(lián)合中國人民大學(xué)教育立法研究基地召開了《學(xué)前教育法草案(征求意見稿)》專題研討會；7月3日，筆者應(yīng)教育部政策法規(guī)司之邀，參加了由教育部副部長鄭富芝主持召開的《學(xué)前教育法草案(征求意見稿)》專家論證會。在這兩次會議上，筆者從框架結(jié)構(gòu)、具體條文、立法技術(shù)等方面，對《學(xué)前教育法草案(征求意見稿)》的文本提出了完善建議。2020年9月初，教育部正式發(fā)布了《學(xué)前教育法草案(征求意見稿)》(以下簡稱《草案》)，向社會公開征求意見，這意味著我國在學(xué)前教育領(lǐng)域的法律空白即將得到填補。在公開征求意見的《草案》中，筆者在論文及研討會中提出的一些建議有所反映。就《草案》文本，筆者還想從以下兩個大的方面談幾點感想，盡管其在很大程度上是對筆者一貫觀點的重申。

一、《草案》的立法特點

作為我國首部系統(tǒng)規(guī)范我國學(xué)前教育事業(yè)的法律，《草案》的出臺可謂數(shù)年磨一劍。從《草案》的內(nèi)容看，其具有以下三個方面的特點：

1.強烈的問題導(dǎo)向性

我國學(xué)前教育的發(fā)展始終面臨著兩大問題：一是宏觀層面學(xué)前教育的定位問題；二是微觀層面學(xué)前教育辦學(xué)過程中存在著的諸多難題。就前者而言，如何認識學(xué)前教育的定位關(guān)系到我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展方向，以及政府在其中承擔何種責任等關(guān)鍵性問題。就后者而言，我國學(xué)前教育的辦學(xué)實踐長期存在著行政管理體制不健全、缺乏必要財政保障、“入園難”、“入園貴”、學(xué)前教育質(zhì)量參差不齊、幼兒教師師資力量得不到保障等問題，這些問題是制約我國學(xué)前教育發(fā)展的瓶頸。從《草案》的文本看，無論是宏觀層面的定位，還是微觀層面的制度設(shè)計，皆體現(xiàn)出強烈的問題導(dǎo)向性。具體而言，一方面，《草案》明確了學(xué)前教育的定位，“學(xué)前教育是學(xué)校教育制度的起始階段，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”。在此基礎(chǔ)上，《草案》強調(diào)“發(fā)展學(xué)前教育應(yīng)當堅持政府主導(dǎo),以政府舉辦為主”，并要求“國家普及學(xué)前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”。另一方面，《草案》從管理體制、財政分擔、入園保障、師資隊伍、規(guī)范管理等幾個方面重點回應(yīng)了長期制約我國學(xué)前教育發(fā)展的瓶頸問題，為學(xué)前教育健康可持續(xù)發(fā)展提供了堅實的法律保障。例如，針對我國當下學(xué)前教育管理體制不健全問題，《草案》除建立“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省市統(tǒng)籌，以縣(區(qū))為主”的學(xué)前教育管理體制外，還要求發(fā)展改革、財政、編制、人力資源社會保障、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、市場監(jiān)管等相關(guān)職能部門在各自職責范圍內(nèi)負責學(xué)前教育管理工作，由此解決了“誰來管”的問題；針對我國當前學(xué)前教育師資水平堪憂、教師待遇低的現(xiàn)實，《草案》就“教師和其他工作人員”設(shè)立了專章，其中多個條款對幼兒園教師的資質(zhì)、職務(wù)評聘、職業(yè)規(guī)范、工資福利、其他待遇、師資培養(yǎng)、在職培訓(xùn)等事項做出了明確規(guī)定。這既能有效控制幼兒園教師的師資水平，也能切實保障幼兒園教師的薪資待遇。

2.鮮明的政策法律化色彩

我國學(xué)前教育的發(fā)展長期缺乏統(tǒng)一的立法保障。為填補立法空白，我國中央層面出臺了一系列學(xué)前教育政策。有代表性的，如2003年教育部等部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》、2010年黨中央與國務(wù)院共同發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)，以及為配合《規(guī)劃綱要》的貫徹實施由國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)。尤其是《若干意見》在內(nèi)容上涵蓋了學(xué)前教育的地位與性質(zhì)、辦學(xué)方針、政府責任、財政投入、教師隊伍建設(shè)與權(quán)益保障，以及幼兒園的準入、安全、收費上的管理等諸多事項。政策具有靈活性，在立法機關(guān)對某一社會問題形成較為成熟的解決方案之前，其往往發(fā)揮著“試行法”作用，替代法律承擔更多社會治理的功能。隨著政策經(jīng)過實踐檢驗并被認為是成熟、有效的，立法機關(guān)再依照法定程序?qū)⑵渖仙秊榉?，以此賦予政策國家強制力之保障，此過程即政策的法律化[1]。學(xué)前教育立法很大程度上也是如此印證的。《草案》在內(nèi)容上并非平地起高樓，而是與業(yè)已出臺的學(xué)前教育政策保持了高度一致，其在很大程度上是現(xiàn)行學(xué)前教育政策的法律化結(jié)果。例如，就宏觀層面學(xué)前教育的定位問題，《若干意見》業(yè)已規(guī)定“學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”，這一政策要求直接被《草案》第3條吸納；針對微觀層面學(xué)前教育辦學(xué)過程中存在著的諸多難題，《若干意見》也已提出了“遵循幼兒身心發(fā)展規(guī)律，面向全體幼兒，關(guān)注個體差異，堅持以游戲為基本活動，保教結(jié)合，寓教于樂，促進幼兒健康成長。加強對幼兒園玩教具、幼兒圖書的配備，為兒童創(chuàng)設(shè)豐富多彩的教育環(huán)境，防止和糾正幼兒園教育‘小學(xué)化’傾向”之政策要求，這一政策要求轉(zhuǎn)化為立法規(guī)定，即是《草案》第31條。

3.充分吸納了地方的立法經(jīng)驗

長期以來，學(xué)界所詬病的是，我國缺乏統(tǒng)一的學(xué)前教育立法，使得我國學(xué)前教育事業(yè)在發(fā)展過程中存在的諸多問題未能得到有效規(guī)范。值得注意的是，以上所謂的學(xué)前教育立法缺失是就中央層面的立法格局而言的。在《草案》發(fā)布前，為確保各地方學(xué)前教育的規(guī)范化發(fā)展，我國諸多省市紛紛結(jié)合本地區(qū)的實際情況，出臺學(xué)前教育地方性法規(guī)與規(guī)章。根據(jù)筆者的檢索統(tǒng)計，截至2020年10月1日，我國以“學(xué)前教育”命名的地方性法規(guī)共計20部，地方政府規(guī)章共計8部。其中，最早的一部地方性法規(guī)是《太原市學(xué)前教育管理條例》，于2004年11月1日執(zhí)行；最新出臺的一部地方性法規(guī)是《山東省學(xué)前教育條例》，施行時間是2020年1月1日。二者的時間跨度接近16年。這些學(xué)前教育地方性法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)容上基本涵蓋了學(xué)前教育的地位與性質(zhì)、學(xué)前教育的財政保障、學(xué)前教育的管理體制、幼兒園及其工作人員、學(xué)前教育的內(nèi)容及其開展、學(xué)前教育中的監(jiān)督與問責等內(nèi)容。在中央層面學(xué)前教育立法遲遲得不到出臺的情況下，地方學(xué)前教育立法的先行對于我國學(xué)前教育的發(fā)展發(fā)揮了重要的保障與規(guī)范作用。盡管說，地方學(xué)前教育立法在很大程度上亦難免是學(xué)前教育政策法律化的產(chǎn)物，但地方立法并非完全照搬學(xué)前教育政策的規(guī)定，而是在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)多有創(chuàng)新。這種制度上的創(chuàng)新在《草案》中得到了充分展現(xiàn)。例如，《若干意見》規(guī)定，“建立學(xué)前教育資助制度，資助家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學(xué)前教育”。但是，包括《浙江省學(xué)前教育條例》在內(nèi)的地方學(xué)前教育立法在規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當建立學(xué)前教育資助制度的基礎(chǔ)上，還創(chuàng)設(shè)了針對特定人群的免費學(xué)前教育制度①。此一針對特定人群的免費學(xué)前教育制度亦被《草案》吸納?！恫莅浮返牡?6條明確強調(diào)“保障孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童、特困人員中的兒童、家庭經(jīng)濟困難的殘疾兒童接受免費學(xué)前教育”。

二、《草案》的完善建議

筆者總結(jié)了《草案》在內(nèi)容上所呈現(xiàn)出的三大特點。在此基礎(chǔ)上，為了讓《草案》更為完善，筆者從三個方面提出完善建議，以供參考。

1.《草案》的適用范圍問題

《學(xué)前教育法》的適用范圍由“學(xué)前教育”服務(wù)的對象決定，是學(xué)前教育立法必須解決的前提性問題?！恫莅浮逢P(guān)于“適用范圍”之規(guī)定沿襲了《幼兒園管理條例》第2條“本條例適用于招收三周歲以上學(xué)齡前幼兒，對其進行保育和教育的幼兒園”之規(guī)定，即“在中華人民共和國境內(nèi)實施學(xué)前教育，適用本法。本法所稱學(xué)前教育是指由幼兒園等學(xué)前教育機構(gòu)對三周歲到入小學(xué)前的學(xué)前兒童實施的保育和教育”。顯然，就立法者看來，“學(xué)前教育”服務(wù)的對象是“三周歲以上學(xué)齡前幼兒”或者具體而言是“3周歲至6周歲”的適齡幼兒，《學(xué)前教育法》的適用范圍亦限于此。筆者一貫的觀點是，對于“學(xué)前教育”服務(wù)的對象應(yīng)采取一種寬泛的理解。原因在于：一方面，在兒童的成長過程中，0—3歲嬰幼兒階段至關(guān)重要，兒童的語言、情感感知能力，以及大腦發(fā)育、思維啟蒙均是起步于此一階段；另一方面，從現(xiàn)行學(xué)前教育政策的規(guī)定看，《規(guī)劃綱要》強調(diào)“重視0至3歲嬰幼兒教育”，該政策要求在《草案》中應(yīng)得到體現(xiàn)。筆者以為，《草案》將0—3歲嬰幼兒排除在立法調(diào)整范圍之外，不僅與日本等發(fā)達國家學(xué)前教育經(jīng)驗背道而馳，更與我國北京、上海等諸多省市當下開展的將0—3歲嬰幼兒納入學(xué)前教育服務(wù)體系之探索不相契合。鑒于0—3歲嬰幼兒與3—6歲兒童在年齡階段特點、保育教育機構(gòu)等方面的差異，可吸取《青島市學(xué)前教育條例》中的經(jīng)驗，在強調(diào)《學(xué)前教育法》所指“學(xué)前教育”服務(wù)的對象為“三周歲以上學(xué)齡前幼兒”的同時，明確要求對不滿三周歲嬰幼兒及其家長提供早期教育指導(dǎo)，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并在《學(xué)前教育法》中設(shè)立專章對“早期教育指導(dǎo)”進行規(guī)定[1]。

2.《草案》的可操作性問題

評價一部法律的優(yōu)劣要看其實踐效果，即這部法律是否有利于促進經(jīng)濟社會的發(fā)展，是否有利于維護人民群眾的切身權(quán)益，此目標實現(xiàn)的前提是法律能為社會遵守和執(zhí)行。從這個意義上講，法律的可操作性是檢驗一部法律的重要指標。法律的可操作性來源于兩個方面的保障：一是法律條文形式上的具體，能對人們的行為提出有效的指示，而非類似于政策在目標與手段上的高度原則性；二是法律條文實質(zhì)上要反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律，符合我國實際情況。以此兩個標準去衡量《草案》，可發(fā)現(xiàn)其在可操作性上還有待提升。就第一個標準而言，《草案》存在以下問題：其一，存在大量原則性、倡議性之規(guī)定。例如，《草案》在不同的條文中提到要鼓勵支持社會力量參與發(fā)展學(xué)前教育，鼓勵支持企事業(yè)單位、社會團體等舉辦幼兒園，但就如何鼓勵支持而言，缺乏相應(yīng)制度設(shè)計與安排。立法者對政府所施加的以上“鼓勵支持”責任勢必難以得到落實。其二，存在諸多不確定法律概念。例如，《草案》第56條第3款規(guī)定，“加強對公辦幼兒園和非營利性幼兒園收費的監(jiān)管，遏制超成本過高收費”。何謂“超成本過高收費”，超過成本即屬“超成本過高收費”，那營利性民辦幼兒園談何營利？收費超過成本一定比例即屬“超成本過高收費”，那么此一比例又是多少？這些問題難以在立法文本中找到答案，但又至關(guān)重要。還如，《草案》第39條第1款規(guī)定，幼兒園不得教授小學(xué)階段的教育內(nèi)容，何為“小學(xué)階段的教育內(nèi)容”在理解上可謂見仁見智，實踐中對該規(guī)定的執(zhí)行恐怕亦難免莫衷一是。對此，《江蘇省學(xué)前教育條例》的規(guī)定頗具借鑒意義，其第12條第3款明確規(guī)定，禁止以集中授課方式實施漢語拼音，以及漢字讀寫訓(xùn)練、數(shù)字書寫運算訓(xùn)練、外語認讀拼寫訓(xùn)練。就第二個標準而言，《草案》第17條規(guī)定，“任何組織或者個人不得組織學(xué)前兒童參與商業(yè)性活動、競賽類活動和其他違背學(xué)前兒童年齡特點、身心發(fā)展規(guī)律的活動”。此一禁止性規(guī)定過于絕對，忽略了適當?shù)母傎愵惢顒訉和l(fā)展的可能助益。

3.《草案》的立法技術(shù)問題

立法技術(shù)是立法質(zhì)量的重要保證。立法學(xué)通說認為：“法律所要求的安全、可預(yù)見性和具有內(nèi)在一致性，要求法律文本必須具有清晰、簡潔和明確等特點。”[2]同樣，我國《立法法》對立法技術(shù)提出了具體要求，第6條第2款規(guī)定，“法律規(guī)范應(yīng)當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”。以上有關(guān)立法技術(shù)的學(xué)說和規(guī)范要求，在學(xué)前教育法的制定中應(yīng)得到遵循。然而從《草案》的內(nèi)容看，其立法技術(shù)水準還有待進一步提升。具體而言，首先，就概念的內(nèi)在一致性而言，《草案》在法律用語上存在不統(tǒng)一問題。例如，《草案》的不同條文中就廣泛存在著“兒童”“適齡兒童”“學(xué)前兒童”等同一意涵但表述不一致的用語，對此有必要予以統(tǒng)一，以確保相同概念表述的內(nèi)在一致性。其次，就概念的準確性而言，《草案》的法律用語在準確性上還存在不足。例如，《草案》第18條規(guī)定，政府及其有關(guān)部門舉辦，或者軍隊、國有企業(yè)、人民團體、高等學(xué)校等事業(yè)單位，街道和村集體等集體經(jīng)濟組織等利用財政經(jīng)費，或者國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)舉辦的幼兒園為公辦幼兒園。事實上，當前“城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織辦園”在實踐中已基本不存在。如，2019年8月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育事業(yè)改革和發(fā)展情況的報告》指出，全國共有公辦園包括企事業(yè)單位辦園、軍隊辦園、街道辦園和村集體辦園等幾種形式[3]，而不包括“城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織辦園”。因此，筆者建議將《草案》第18條中“街道、村集體等集體經(jīng)濟組織”在表述上修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”。最后，《草案》中還存在一些冗余性條款。例如，《草案》第7條規(guī)定的是“政府責任”，第15條規(guī)定的是“政府供給”。二者在實質(zhì)上皆是強調(diào)政府在我國發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中所扮演的積極角色，或者說應(yīng)承當?shù)穆氊煟徊贿^前者條文之要求較為抽象，后者條文之要求則更為具體。從立法簡約的角度出發(fā)，筆者建議對此二者條文予以整合。

注：該文是教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“公法爭議與公法救濟研究”[16JJD820001]的階段性研究成果。

注 釋：

① 《浙江省學(xué)前教育條例》第40條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當建立學(xué)前教育資助制度。對家庭經(jīng)濟困難的學(xué)齡前兒童給予資助，對屬于特困供養(yǎng)人員的學(xué)齡前兒童、最低生活保障家庭學(xué)齡前兒童、殘疾兒童、烈士子女，按照規(guī)定標準實行免費學(xué)前教育，并根據(jù)實際情況給予營養(yǎng)餐等生活補助。