文 軍

(華東師范大學(xué) 中國現(xiàn)代城市研究中心暨社會發(fā)展學(xué)院，上海 200241)

新型冠狀病毒肺炎疫情自2019年12月在武漢暴發(fā)以來，已歷時3個多月，迅速波及全國乃至全世界。截止2020年3月26日，新冠肺炎疫情已蔓延至全球除南極洲以外所有大洲，涉及196個國家，全球確診病例已超過42萬人，死亡人數(shù)超過2萬人，而且確診病例數(shù)和死亡人數(shù)還在快速上升階段，成為21世紀(jì)以來影響范圍最廣、傳播速度最快的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。(1)本文成稿于2020年2月28日，數(shù)據(jù)補充、更新至3月26日。文章所使用的新冠肺炎疫情的相關(guān)數(shù)據(jù)和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人的講話，均來自于中央電視臺、新華社等中國國家主流媒體的新聞報道和有關(guān)疫情的實時動態(tài)報道。中國自1月23日武漢“封城”以來，各地先后發(fā)布了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的一級響應(yīng)，緊接著很多地方封城、封村、封社區(qū)，以阻斷人員的跨地區(qū)、跨市鎮(zhèn)流動。可以說，新冠肺炎疫情的暴發(fā)既是對國家治理體系和治理能力的一次大考，同時也是對風(fēng)險社會中社區(qū)治理體系和治理能力的一個大檢驗。2月10日，習(xí)近平總書記在北京市調(diào)研指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作時強調(diào)：“全國都要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區(qū)下沉，加強社區(qū)各項防控措施的落實，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘?！痹谛鹿诜窝滓咔榉揽刂校鐓^(qū)是基層防控的主力，只有通過社區(qū)治理能力和水平的充分發(fā)揮才能保障廣大居民健康安全與基層社會有序運行。

一、風(fēng)險社會的疫情暴發(fā)及其影響

20世紀(jì)末以來，全球社會中關(guān)于風(fēng)險的各種討論和話題可謂一浪高過一浪，這不僅與瑪麗·道格拉斯(Mary Douglas)、烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)、尼古拉斯·盧曼(Niklas Luhmann)、吉登斯(Anthony Giddens)等一批學(xué)者積極開展針對“風(fēng)險”的社會理論分析相關(guān)，也與各種社會風(fēng)險在全球各地不斷增加有關(guān)。從某種意義上說，人類在歡呼新世紀(jì)到來的同時，也已經(jīng)邁入了一個新的風(fēng)險社會時代。這次新冠肺炎疫情的暴發(fā)及其全球性的擴散，從某種角度上講就是風(fēng)險社會中人類所面臨的又一次共同挑戰(zhàn)。

“風(fēng)險社會(risk society)”的概念是德國社會學(xué)家貝克在其1986年出版的《風(fēng)險社會：邁向一種新的現(xiàn)代性》(RiskSociety:TowardsaNewModernity)一書中首先提出并進行系統(tǒng)的理論分析的，它是指對當(dāng)前人類所處風(fēng)險時代特征的一種特定的政治、經(jīng)濟、社會、文化形態(tài)的概括與描述[1]，其特點是一種不斷增長的、人為制造的、不確定性的普遍邏輯在現(xiàn)實社會的展開，且具有產(chǎn)生根源的內(nèi)生性、發(fā)展過程的延展性、影響范圍的全球性、后果計算的不確定性、應(yīng)對方法的復(fù)雜性等特征。(2)因此，從這個意義上來講，“風(fēng)險社會”并不是一個歷史分期意義上的概念，而是對人類所處時代特征的一種形象的概括和描述，同時具有一定的現(xiàn)實性和實踐性。比如，風(fēng)險社會的秩序并不是等級式的、垂直的，而是網(wǎng)絡(luò)型的、平面擴展的，因為風(fēng)險社會中“人人都是平等的”。按照貝克的理解，“風(fēng)險社會”的“風(fēng)險”所造成的災(zāi)難不再局限在發(fā)生地，而經(jīng)常產(chǎn)生無法彌補的全球性破壞，而且風(fēng)險的嚴(yán)重程度超出了人民的預(yù)警檢測和事后處理的能力。同時，由于風(fēng)險發(fā)生的時空界限條件發(fā)生了變化，各種不確定性不斷增加，導(dǎo)致風(fēng)險結(jié)果不僅呈現(xiàn)出了多樣性，而且還無法計算和操作，致使風(fēng)險預(yù)防與控制會變得越來越困難。因此，如果我們從風(fēng)險社會理論角度來分析這次新冠肺炎疫情風(fēng)險的暴發(fā)及其影響，至少可以得到如下三個方面的理論認(rèn)知：

(一)新冠肺炎疫情的暴發(fā)風(fēng)險是現(xiàn)代理性極度擴張的一個產(chǎn)物，是人類在各種無限理性的追求中逐步迷失基本生活倫理的表現(xiàn)。在風(fēng)險社會里，“風(fēng)險”并非源于人類的無知和魯莽，而是建立在各種理性的實驗、判斷、分析、比較和論證基礎(chǔ)上的。自啟蒙運動以來，人的理性逐漸被人們奉為至高無上的權(quán)威。但是，人類知識的擴大、理性法則的不斷完滿化和防控技術(shù)的發(fā)展，并沒有使人類減少危險和災(zāi)難。與此相反的是，知識、法制和科技的發(fā)展帶來了越來越多的各種新威脅，使得人們陷入了越來越多的不確定性和風(fēng)險之中。從目前對新冠肺炎疫情風(fēng)險的各種防控手段來看，我們在舉國體制下，理性地規(guī)劃和調(diào)配了全國范圍內(nèi)的資源和力量，可能會在不長的時間內(nèi)有效地遏制疫情的蔓延，但就現(xiàn)代社會風(fēng)險本身來說，各種未知的風(fēng)險不是在減少而是在不斷增加。僅人類社會進入21世紀(jì)的頭20年時間里，我們就先后經(jīng)歷了SARS、MERS和這次COVID-19三次大規(guī)模的冠狀病毒侵害。(3)2002-2003年的 SARS共波及了全球37個國家和地區(qū)，報告病例數(shù)達8273例，死亡775例，病死率近10%。2012-2015年的MERS，全球確診病例有1621例，死亡584例，病死率高達36%。因此，對現(xiàn)代社會的“風(fēng)險”認(rèn)知及其防控將是一件長期而艱苦的工作，絕對不能因為有效防控了這次新冠肺炎疫情的暴發(fā)就了結(jié)完事了。

(二)新冠肺炎疫情的暴發(fā)風(fēng)險可以看作是人類邁向風(fēng)險社會歷程中現(xiàn)代性極度膨脹的悖論和副產(chǎn)品，它在很大程度上意味著人類對自身風(fēng)險認(rèn)知的缺失或嚴(yán)重不足。正如貝克所說，風(fēng)險本身是現(xiàn)代化過程所引發(fā)的，它出現(xiàn)在對其自身的影響和威脅視而不見、充耳不聞的自主性現(xiàn)代化過程的延續(xù)中。以現(xiàn)代化進程為核心的現(xiàn)代性，猶如一柄雙刃劍，使人類在對主宰自己命運的種種不確定性進行技術(shù)控制的同時，自己也成為最大的不確定因素——風(fēng)險的來源。不僅如此，在防控風(fēng)險過程中現(xiàn)代化又引發(fā)出了更多的難以控制的各種新風(fēng)險。由于人類的風(fēng)險防控能力總是有限的，很多的重要決策都是在人為不確定性的狀況下做出的，因此，這就不可避免地會產(chǎn)生更多的難以控制的新風(fēng)險。這次疫情從地域性的產(chǎn)生到全國乃至全球的蔓延，不能不說與我們對現(xiàn)代社會“風(fēng)險”本身認(rèn)識的不足甚至松懈有關(guān)。比如，1月18日小年夜武漢市還舉辦了“萬人宴”，4萬個家庭歡聚在一起；1月21日，湖北省還舉辦了春節(jié)團拜會文藝演出，場面一片祥和，絲毫沒有疫情暴發(fā)前的征兆；2月19日，韓國某教會還組織上萬人的聚會，導(dǎo)致韓國疫情迅速發(fā)展，僅2月28日一天就增長了571例確診病例。所以，貝克說，風(fēng)險社會的“各種風(fēng)險其實是與人的各項決定緊密相連的”[2]，也就是說，現(xiàn)代意義上的風(fēng)險實質(zhì)上最終是由人為的因素造成的。

(三)流動性和個體化極大地加重了這次新冠肺炎疫情的風(fēng)險性。風(fēng)險社會中的風(fēng)險具有不可感知性、不可計算性、不可控制性、不可逆性和全球性。在新的時空環(huán)境下，時間的易逝性和空間的可變性極大地增強了社會的流動性，原來那種基于地域和行政區(qū)劃的疫情防控模式越來越難以適應(yīng)流動性、全球性社會了。因為流動性使疫情暴發(fā)風(fēng)險的規(guī)模和范圍發(fā)生了重大變化，使得原來局部的、地方性的風(fēng)險越來越擴散成為一種區(qū)域性甚至全球性的風(fēng)險與危機，從而不僅造成人們對疫情風(fēng)險的認(rèn)知和預(yù)測變得越來越困難，而且還導(dǎo)致各種風(fēng)險進行累積和疊加，使得人們對風(fēng)險的應(yīng)對和防控變得愈來愈艱難了。與此同時，個體行為框架及制約條件的社會結(jié)構(gòu)逐步走向松動乃至失效，個體從諸如階級、階層、組織、家庭的結(jié)構(gòu)性束縛力量中相對解放出來，形成一種“個體化”的趨勢和力量，這種個體化也會成為風(fēng)險社會的一種動力機制。在疫情發(fā)生時，很多人會從個體出發(fā)來為自己的行為找到合理化依據(jù)并做出個體的自主性決定。這次新冠肺炎疫情發(fā)生后，前后500多萬人以各種理由和方式離開了武漢，成為新的潛在的風(fēng)險來源。個體化社會不僅會帶來風(fēng)險數(shù)量上的增加，而且還會帶來風(fēng)險類型的增多。可以說，個體化社會把每一個人都變成了面對風(fēng)險的主體，從而使得整個社會都進入了一個風(fēng)險社會時代。[3]

二、疫情風(fēng)險下加強社區(qū)治理的必要性

社區(qū)作為國家基層政權(quán)建設(shè)的基本單位和人們社會生活共同體，其發(fā)展?fàn)顩r和治理程度直接關(guān)系到整個社會治理的能力和水平，也是當(dāng)前新冠肺炎疫情防控第一線和堅強堡壘。正如習(xí)近平總書記在考察北京社區(qū)防控情況時所說：“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴散最有效的防線?！焙翢o疑問，疫情暴發(fā)和抗“疫”是對社區(qū)治理體系和治理能力的一次大檢驗。在這場抗“疫”大考中，筆者認(rèn)為我們在治理方面前后不同階段是各有得失的，現(xiàn)在看來，總體表現(xiàn)還是令人滿意的。在疫情暴發(fā)之前和初期，我們在應(yīng)對突發(fā)公共事件時的響應(yīng)機制和處置能力還存在不少問題，導(dǎo)致疫情在很短的時間內(nèi)由一個地域性的公共衛(wèi)生事件蔓延并擴散為全國性的公共事件，應(yīng)該說這一階段的“失分”是大于“得分”的。1月23日武漢“封城”，25日黨中央成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組以后，到目前為止，我們能夠明顯地感受到疫情防控的力度在不斷加強，社區(qū)治理的效果也在逐步顯現(xiàn)，盡管也發(fā)現(xiàn)了一些新的問題，但總體來看這一階段的“得分”是大于“失分”的。具體來說，新冠肺炎疫情的防控工作由武漢等湖北重點地區(qū)快速上升為全國性的疫情防控工作，主要經(jīng)歷了三個不同階段，其中有兩個重要事件可以作為分期標(biāo)志：一是2020年1月20日新冠肺炎納入了法定報告乙類傳染病和國境衛(wèi)生檢疫傳染病，標(biāo)志著由前期的局部防控進入到依法全面采取各項防控措施的階段；二是2月8日國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于切實加強疫情科學(xué)防控，有序做好企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作的通知》，標(biāo)志著中國疫情防控工作進入到防控與全面恢復(fù)社會經(jīng)濟正常運行統(tǒng)籌兼顧的新階段。

中國的社區(qū)建設(shè)起步于20世紀(jì)80年代中期，與中國改革開放之后的“社會轉(zhuǎn)型”基本同步。其大體經(jīng)歷了從“社區(qū)服務(wù)”到“社區(qū)管理”再到“社區(qū)治理”三個不同階段。[4]從當(dāng)前我國社區(qū)治理的實踐來看，社區(qū)治理還面臨著各種各樣的現(xiàn)實困境和挑戰(zhàn)，(4)筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段我國社區(qū)治理至少面臨著如下現(xiàn)實困境：1.比較注重短期成效，風(fēng)險預(yù)見和科學(xué)規(guī)劃能力不足；2.政策滯后、治理成本高和資源浪費的現(xiàn)象頻繁發(fā)生；3.社區(qū)治理過度和治理赤字問題突出；4.忽視治理對象的情感和文化需求，易導(dǎo)致集體抗?fàn)幮袆?，引發(fā)新的問題；5.社會流動性越來越大，傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為主的治理方式難以應(yīng)對快速變化的社會狀況；6.社區(qū)治理的主體越來越多元，但其參與治理的作用有限，功能虛化，展示性治理現(xiàn)象突出等等。其中非常重要的一點就是在社區(qū)治理過程中，比較注重治理的短期成效，對社會風(fēng)險沒有足夠的預(yù)判能力，難以對未來做長期科學(xué)的規(guī)劃和風(fēng)險預(yù)警。這次新冠肺炎疫情的暴發(fā)在某種程度上不僅暴露了我們一些地方基層部門及其相關(guān)責(zé)任人風(fēng)險意識缺乏、主觀認(rèn)識不夠、處置突發(fā)公共事件能力不足的問題，而且也暴露了我們在應(yīng)對突發(fā)公共事件時響應(yīng)機制遲鈍、治理體系特別是疾病控制防疫體系和衛(wèi)生應(yīng)急備災(zāi)救災(zāi)體系不健全、信息公開和輿論引導(dǎo)不及時等問題。這些問題都與我們國家治理體系和治理能力相關(guān)，尤其是在風(fēng)險社會背景下，應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時，我們以往的應(yīng)急管理體制較習(xí)慣于常態(tài)化的管理方式，即在面對一般性的災(zāi)害和公共突發(fā)事件時，采用的都是以分門別類、各司其責(zé)為特征的常態(tài)化應(yīng)急管理，比如，應(yīng)急管理部門主要分管自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，衛(wèi)生健康部門主要分管公共衛(wèi)生事件，而公安部門主要分管社會安全事件。而在面對特別重大的公共突發(fā)事件，尤其是發(fā)生概率極低、災(zāi)難性后果又極大的跨越界域的巨災(zāi)乃至危機時，卻缺乏有效的治理體系架構(gòu)和能力應(yīng)對[5]，這一體制性的弊端再下放到基層社區(qū)層面，社區(qū)治理就只能表現(xiàn)為雜亂無章、無策可依、無序治理了，而普通民眾更多地表現(xiàn)為驚慌、恐懼和對疫情的防控失去信心甚至感覺絕望。(5)2月份之后，由于社區(qū)治理的有效性逐步發(fā)揮，我們可以看到，疫情發(fā)生以來，各主要群體的信心由原來較多的情緒波動、精神焦慮甚至慌張、恐懼等心理狀態(tài)，逐步走向平穩(wěn)、觀望，繼而對未來控制疫情充滿期待和信心。這與全國普遍加大社區(qū)防控力度、疫情信息及時動態(tài)發(fā)布、民眾防控知識和手段不斷加強有直接關(guān)系。當(dāng)然，由于不同人群信息獲取不對稱和對公開信息的領(lǐng)悟與應(yīng)對能力不同，其對待疫情防控的信心可能是不一樣的。比如，青年群體思想活躍，獲得信息來源較多，一部分青年在疫情中產(chǎn)生的負(fù)面情緒可能更為強烈一些，受到的不良影響可能會多一些，而中老年人，由于社會閱歷豐富，自我心態(tài)成熟，反而對待疫情的心態(tài)更平穩(wěn)甚至放松很多，對未來控制疫情的信心也可能更充足一些。所以，在出現(xiàn)特別重大的突發(fā)公共事件時，如何建構(gòu)以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)為特征的非常態(tài)化的應(yīng)急管理體系，并將其一層一層落實到與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)的社區(qū)治理層面應(yīng)當(dāng)成為一個非常值得探討的重要議題。

(一)社區(qū)：疫情有效防控排查的底線

在新冠肺炎疫情發(fā)展中，由于人員頻繁流動造成了新冠肺炎感染人數(shù)急劇增加。其中，1月23日武漢“封城”前流出的500萬人員，成為各地暴發(fā)新冠肺炎疫情的導(dǎo)火索，給全國范圍內(nèi)進行的疫情防控工作帶來諸多困難。這其中少部分零散、個體化的新冠肺炎病毒攜帶者在病毒潛伏期將新冠肺炎病毒傳播給身邊的人，從一般的“動物傳人”發(fā)展到快速的“人傳人”。隨著疫情越來越嚴(yán)重，疫情的防控工作刻不容緩，為防止病毒在人員之間的肆意傳播，必然需要采取強制性的規(guī)制手段來減少人與人的接觸。要有效避免新冠病毒人傳人，就需要避免人員的頻繁性、密集性流動，將人們固定在某一地點保護起來，而社區(qū)便是最佳的選擇?；鶎由鐓^(qū)是每一個居民生活工作的起點，也是最需要、最容易開展防疫工作的區(qū)域。

因此，社區(qū)治理對于新冠肺炎疫情的防控起到至關(guān)重要的作用，在疫情風(fēng)險暴發(fā)的階段，做好疫情防控工作需要落到基層、落到社區(qū)。社區(qū)治理水平關(guān)乎疫情防控的成功與否。疫情防控工作所遵循的早發(fā)現(xiàn)、早報告、早診斷、早隔離的“四早”原則，其中，“早發(fā)現(xiàn)”“早報告”“早隔離”工作都主要依靠社區(qū)來完成的。疫情暴發(fā)以來，各地實行社區(qū)嚴(yán)管嚴(yán)控，社區(qū)承擔(dān)了絕大部分的疫情防控工作，主要負(fù)責(zé)排查工作、重點人群的跟蹤和聯(lián)系工作、消毒殺菌工作等。以社區(qū)為單位進行疫情的防控，能夠方便感染者的及時發(fā)現(xiàn)，及時就醫(yī)，以及方便對密切接觸者的集中觀察隔離。

當(dāng)然，在這次抗擊疫情的社區(qū)防控中也暴露出了不少問題，這從某個方面顯示出了在應(yīng)對重大突發(fā)事件時社區(qū)治理能力的不足。其中有些與社區(qū)客觀的條件相關(guān)，比如在社區(qū)疫情排查中，全國各個社區(qū)都普遍感覺到排查人手不足，保障資源有限。武漢市每個社區(qū)大概萬人，配備社區(qū)工作者只有10人左右。這就意味著，武漢市的社區(qū)除了完成社保、民政、計生等必要的行政工作外，只能為老人、殘疾人、流動人口等特殊人群提供服務(wù)。而在疫情防控責(zé)任落實到社區(qū)之后，原本僅負(fù)責(zé)“服務(wù)”或“辦事”的社區(qū)，承接了“疫情防控”新任務(wù)，本就不足的社區(qū)工作者更是捉襟見肘，社區(qū)治理只能流于形式。

(二)社區(qū)：人民健康平安生活的基本保障

社區(qū)是人們?nèi)粘Ｉ畹募覉@。由于我們每一個人都是生活在具體的社區(qū)里，在風(fēng)險社會里，無論社會流動性有多大，個體化趨勢有多強，每個人都離不開社區(qū)生活，都需要基本的社區(qū)服務(wù)。因此，社區(qū)就成了防控疫情擴散的最好防線和健康平安生活的基本保障。通過有序的社區(qū)治理，我們不僅可以調(diào)動最廣大的社區(qū)居民來就地參與疫情阻擊戰(zhàn)，構(gòu)筑起疫情防控的人民防線，有效切斷疫情蔓延的渠道，而且還可以通過一系列的社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新，保障人民群眾在疫情期間的基本生活需要，消除社會焦慮心態(tài)。在社區(qū)的疫情防控中，各地的社區(qū)都采取了非常嚴(yán)格的限制小區(qū)人員出入的管理方式。人們?nèi)粘５纳钌a(chǎn)活動受到限制，隨之而來的是原本由居民個人、市場可以完成的事情，其責(zé)任都要轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)來承擔(dān)。社區(qū)原先并沒有“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源”或“獨自處置問題”之權(quán)，但是特殊時期卻被賦予了新的“權(quán)力”(實際上就是義務(wù))，除卻疫情防控排查的責(zé)任之外，還要承擔(dān)部分社區(qū)居民的生活物資供應(yīng)與服務(wù)保障的責(zé)任。

社區(qū)不僅需要排查出少數(shù)新冠肺炎感染者，更需要為絕大多數(shù)未確定感染居家隔離者的生活提供基本的保障。隨著社區(qū)封閉式管理的嚴(yán)格，居民外出采購生活物資都成為問題，其中早期居家隔離者則更需要社區(qū)來幫忙配送生活物資。此外，還要對特殊群體(老人、孕婦和其他病患者)提供就醫(yī)與生活幫助。但伴隨社區(qū)朝著專業(yè)化和正規(guī)化方向發(fā)展，其與社區(qū)居民之間的關(guān)系有所疏離，兩者的信任關(guān)系無法建立起來，充分表現(xiàn)出風(fēng)險社會中個體化的趨向，加之風(fēng)險意識缺乏，從而導(dǎo)致社區(qū)治理中產(chǎn)生的“硬闖關(guān)”“不戴口罩”的現(xiàn)象頻繁。比如，我們在一些地方的社區(qū)防疫工作中看到不少矯枉過正、執(zhí)法過度的現(xiàn)象，引起群眾的普遍反感甚至與社區(qū)工作者的沖突，這從某種意義上也體現(xiàn)我們社區(qū)治理與基層執(zhí)法水平有待提高。因此，筆者認(rèn)為，社區(qū)疫情防控也要依法防控，越是到了防控的關(guān)鍵時期，依法有序防控就顯得越重要。一定要區(qū)分好社會公共空間與家庭私人空間，不能將疫情防控滲透到家庭等私人生活空間中去，尤其在家庭成員沒有任何癥狀時，社區(qū)防控干預(yù)就不宜介入到家庭內(nèi)部去干擾民眾正常的生活秩序。2月18日，公安部針對當(dāng)前個別地方在疫情防控工作中存在的簡單粗暴等問題，明確提出了要求，規(guī)定各地公安機關(guān)要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，嚴(yán)禁過度執(zhí)法、簡單執(zhí)法和粗暴執(zhí)法。

(三)居民：社區(qū)疫情防控的主體力量

在這場自上而下的全國疫情防控阻擊戰(zhàn)中，我們可以清楚地看到，在最基層的社區(qū)層面，傳統(tǒng)的群眾自治性組織依然發(fā)揮著主導(dǎo)性的主體作用，相比較而言，很多社會組織尤其是基層的社區(qū)社會組織還存在著一定程度的“失靈”，這與長期以來，社區(qū)群眾性自治組織緊緊依靠社區(qū)居民，形成良好的居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的運作機制有關(guān)。居民在社區(qū)疫情防控中實際上發(fā)揮了“杠把子”的主體作用。

由于疫情持續(xù)裂性暴發(fā)，僅僅依靠社區(qū)工作者來完成社區(qū)疫情防控工作并不現(xiàn)實。而社區(qū)居民作為社區(qū)的主人翁，其力量是不容小覷的。在對疫情防控的部署安排中，習(xí)近平總書記一再強調(diào)“堅定信心，同舟共濟”，要緊緊依靠人民群眾，全面動員，全面部署，全面加強工作。社區(qū)居民的參與能夠極大鼓舞士氣，充盈社區(qū)防疫團隊，既解決人手不足的難題，又能密切居民之間的關(guān)系，人人參與，群防群控才能打贏這場“戰(zhàn)疫”。疫情暴發(fā)以來，許許多多的社區(qū)居民加入到社區(qū)的防疫工作中來，從“要我防疫”向“我要防疫”轉(zhuǎn)變，而不再僅僅是被動防疫，充分展現(xiàn)出社區(qū)居民的主人翁精神。居民自覺無償獻血、參與社區(qū)志愿服務(wù)、捐款捐物、監(jiān)督舉報，彌補社區(qū)防疫工作的不足，澆筑密不透風(fēng)的社區(qū)防疫戰(zhàn)線。以河南省為例，據(jù)統(tǒng)計，截至2月26號，河南全省共有300多萬志愿者參加了社區(qū)防疫志愿服務(wù)，巾幗志愿者150余萬人，參與疫情防控職工志愿者67.8萬人。因此，疫情面前人人平等，人人有責(zé)。通過有效的社區(qū)參與，不僅可以彌補基層組織在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時人員不足、資源有限的弊端，而且可以形成一種組織化和社會化的活力來提升社區(qū)治理的水平和效能。

三、防控疫情風(fēng)險的社區(qū)治理共同體建構(gòu)

疫情風(fēng)險的有效防控不僅有賴于一系列體制機制的建設(shè)，更依托于有效的治理共同體的建構(gòu)。筆者認(rèn)為，以社區(qū)基層組織為核心來構(gòu)建社區(qū)疫情防控的基層治理共同體，并在實際行動中不斷檢驗和提升其疫情防控能力，就是一條很好的社區(qū)防控路徑。這一“疫情防控的基層治理共同體”或者“防控疫情風(fēng)險的社區(qū)治理共同體”，既是基層組織在聯(lián)結(jié)形式上創(chuàng)新的一個工具性的共同體，也是一個具有實質(zhì)內(nèi)涵的價值性的共同體，是基層社會治理邁向現(xiàn)代化的動力源泉和價值追求。正是這種社區(qū)為本、人人有責(zé)、人人盡責(zé)的疫情防控共同體的形成，才在基層疫情防控中取得良好的社區(qū)治理效果，廣大居民的健康安全和基層社會的有序運行才更加富有保障。

因此，建構(gòu)一個防控疫情風(fēng)險的社區(qū)治理共同體非常有必要。2月14日下午，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發(fā)表重要講話時也特別強調(diào)，要確保人民群眾生命安全和身體健康。既要立足當(dāng)前，科學(xué)精準(zhǔn)打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，更要放眼長遠，總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，要求“加強農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，織密織牢第一道防線”。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段應(yīng)對新冠肺炎疫情的防控中，我們總體上可以按照十九屆四中全會提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”架構(gòu)來具體部署和落實，并最終形成一個具有中國特色的全國范圍內(nèi)的防控疫情風(fēng)險的基層社區(qū)治理共同體。

(一)加強各級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在中國，面對如此重大的風(fēng)險防控，沒有各級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織，整個防控工作就會一盤散沙，就會因為過于碎片化而收效甚微。1月25日，黨中央及時成立了“中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并向湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)派出指導(dǎo)組，推動有關(guān)地方全面加強防控一線工作。當(dāng)前，從黨中央到各級黨委，都迅速成立了由各級黨委或政府主要領(lǐng)導(dǎo)組成的“疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并實施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這是形成“一核多方”疫情防控社會治理共同體的基礎(chǔ)。社區(qū)疫情防控工作必須要服從黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，聽指揮辦實事。

(二)形成政府負(fù)責(zé)的責(zé)任主體。在各級黨委和疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下，各級政府要具體負(fù)責(zé)本地區(qū)的疫情防控工作，明確工作職責(zé)和要求，主動作為，組織政府相關(guān)部門和工作人員逐一檢查和具體落實疫情防控工作，要充分發(fā)揚斗爭精神，建立起“縱向到底、橫向到邊、不留死角”的全覆蓋工作體系。同時對于政府管控責(zé)任落實不力的行為，存在的官僚主義、形式主義問題要嚴(yán)肅處理，通報追責(zé)，強化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。

(三)增強疫情防控的民主協(xié)商。要增強社會各方參與疫情防控工作的積極性和主動性，尤其是作為基層治理主體的社區(qū)在疫情防控中起到的作用。社區(qū)是群眾接觸最多的基層組織，社區(qū)內(nèi)居民的協(xié)商防疫，才能調(diào)動全社區(qū)的力量來排查和控制疫情。通過不同形式的民主協(xié)商，盡快完善疫情防控工作體系和工作制度。尤其要在體制和機制上不斷探索和完善疫情防控體系，為今后我國應(yīng)對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件積累經(jīng)驗。

(四)強化疫情防控的社會協(xié)同。除了黨委和政府部門以外，必須充分調(diào)動和發(fā)揮社會力量的協(xié)同作用，尤其要把相關(guān)企業(yè)和社會組織都動員起來，推動和保障相關(guān)物資供應(yīng)企業(yè)和專業(yè)化社會組織都能夠有序地參與到疫情防控工作中來，形成社會協(xié)同治理的工作局面。比如，這次疫情發(fā)生以后，很多企業(yè)主動加班加點生產(chǎn)疫情防控的必需品，還有很多社會工作、心理咨詢、法律援助等專業(yè)化社會服務(wù)組織，招募志愿者為疫區(qū)群眾提供各種形式的專業(yè)化服務(wù)。

(五)鼓勵社會大眾的防控參與。疫情防控是一場人民戰(zhàn)爭，不僅要樹立“以人民為中心”的防控理念，更要把人民群眾的力量都調(diào)動起來，尤其要重點加強社區(qū)管控和居民參與的社會動員，突出屬地化管理原則，群防群治，眾志成城?！按蟊妳⑴c”就是不僅要求在應(yīng)對疫情的認(rèn)識和觀念上凝聚公眾的最大共識，而且還要在防治疫情的具體行動中形成最大合力。

(六)依法保障防控的有序進行。疫情防控工作也必須依法依規(guī)進行。當(dāng)前有些地方在疫情防控工作中存在矯枉過正，甚至簡單粗暴的現(xiàn)象，隨意阻止和切斷通往疫區(qū)的交通，不加區(qū)別地堵截、驅(qū)趕甚至剝奪來自疫區(qū)群眾的合法權(quán)益，導(dǎo)致疫區(qū)內(nèi)外民眾關(guān)系緊張，地域排斥甚至歧視的事件時有發(fā)生。要明白，感染新冠肺炎的民眾，他們首先是需要救治的“病人”，而不是要排斥甚至打擊的“敵人”，更何況感染這種病毒的人只是極少數(shù)的。

(七)充分發(fā)揮科技支撐的力量。充分發(fā)揮科技力量在疫情防控工作中的作用，加快新冠肺炎防治的技術(shù)攻關(guān)和治療藥物的研發(fā)，同時運用大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、多媒體等技術(shù)手段，做好流行病學(xué)調(diào)查和正確的輿論引導(dǎo)，及時公開與疫情相關(guān)的信息，提高疫情防控工作的透明性、科學(xué)性和有效性，用不斷創(chuàng)新的科技成果來遏制和應(yīng)對新型疾病的發(fā)生。同樣在基層防疫中，利用微信、微博、QQ群等互聯(lián)網(wǎng)工具進行社區(qū)內(nèi)部以及社區(qū)之間的聯(lián)絡(luò)，才能夠起到高效的群防群治、聯(lián)防聯(lián)控的目的。

當(dāng)然，這種社區(qū)治理共同體作用的最終發(fā)揮，與我們中國特色社會主義的制度優(yōu)勢有著密切的關(guān)系。加強應(yīng)對風(fēng)險的制度化建設(shè)，是風(fēng)險社會應(yīng)對各類風(fēng)險的基本保障。(6)風(fēng)險社會理論家貝克就是典型的從“制度主義”角度來理解和解釋風(fēng)險社會的學(xué)者之一。因此，他總是希望在其風(fēng)險社會理論中把制度性和規(guī)范性的東西凸顯出來并予以恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?。貝克的理想就是要能夠在制度失范的風(fēng)險社會中建立起一套有序的制度和規(guī)范，即以制度創(chuàng)新來規(guī)避制度困境，使之既能增加對風(fēng)險的預(yù)警機制，又能對社會風(fēng)險進行有效的控制。在這次抗擊新冠肺炎疫情的過程中，就充分展示了中國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。中國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一就是在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，能夠“堅持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事”。這次疫情應(yīng)對，尤其是在中央成立“應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組”之后，在中央政府層面，統(tǒng)一調(diào)配衛(wèi)生救援人員和抗“疫”所需的各類物質(zhì)，截止到2月底，全國各省市和軍隊先后派出了近400支的醫(yī)療隊，人數(shù)超過42000人。自上而下，全國人民一條心，充分發(fā)揮各方的積極性和主動性，統(tǒng)一指揮，綜合協(xié)調(diào)，不僅彰顯了我們的制度優(yōu)勢，而且也凸顯了整個社會治理共同體架構(gòu)的體系優(yōu)勢。

四、總結(jié)與展望

在風(fēng)險社會發(fā)展、現(xiàn)代理性極度擴張背景下產(chǎn)生的新型冠狀病毒肺炎，呈現(xiàn)幾何式的暴發(fā)性增長，加之流動性和個體化的增強，疫情防控工作任務(wù)重、難度大。社區(qū)作為基層治理的主體，必然需要承擔(dān)起疫情防控的責(zé)任。近些年“社區(qū)治理改革與創(chuàng)新實踐”，一定程度上提高了社區(qū)治理能力和水平，新冠肺炎防疫必將考驗社區(qū)治理成效。社區(qū)是疫情防控排查的底線，是人民健康生活保障的底線，是阻止疫情傳播的第一道防線，也是最后一道防線。通過構(gòu)建社區(qū)疫情防控的基層治理共同體，不僅可以彌補基層組織在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時人員不足、資源有限的短板，而且可以形成一種組織化和社會化的活力來提升基層治理的效能。社區(qū)防疫是微觀把控，而疫情防控的社會治理共同體的形成則能夠從宏觀上進行疫情防控。由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，人民群眾廣泛參與，各黨派團體民主協(xié)商，社會力量協(xié)同治理，以大數(shù)據(jù)為科技支撐的社會治理共同體，必將更好地減少和控制類似公共衛(wèi)生事件的再度發(fā)生。

社區(qū)治理共同體既是社區(qū)在聯(lián)結(jié)形式上建構(gòu)的一個具有明確工作任務(wù)的形式共同體，也是一個具有具體目標(biāo)導(dǎo)向的價值共同體，其共同體建設(shè)的社會化活力來自社區(qū)居民自覺自愿的個體化參與和對疫情防控工作的心理認(rèn)同和價值追求，是應(yīng)對疫情風(fēng)險等突發(fā)公共事件時在社區(qū)層面所做出的社會治理共同體的一種響應(yīng)形式。因為社區(qū)就像一個巨大的網(wǎng)，能夠?qū)⒒鶎诱c社區(qū)居民、群眾自治組織、駐區(qū)單位，以及提供各類專業(yè)服務(wù)的社會組織、社區(qū)組織等連接在一起，形成了一個以自治加共治為基礎(chǔ)的共同體，是政府依法“管治”、社區(qū)居民有序“自治”與社會力量參與“共治”三種治理能力在社區(qū)防控共同體中的綜合體現(xiàn)和聯(lián)動發(fā)力。實際上，風(fēng)險社會是一個由“平等主義者”組成的社會，風(fēng)險面前人人平等，不放過任何人。風(fēng)險社會的結(jié)構(gòu)不是由階級、階層等要素組成的，而是由不同的個人作為社會主體組成的，因此，有明確地理邊界的民族國家已經(jīng)不再是風(fēng)險社會秩序的唯一治理主體了，風(fēng)險的流動性、跨邊界的特征要求更多的治理主體出現(xiàn)并達成合作關(guān)系，這為今后應(yīng)對各種重大突發(fā)公共事件時全球更大范圍內(nèi)的“社會治理共同體”建構(gòu)打下了基礎(chǔ)。

毫無疑問，這場疫情也帶給了我們很多的思考，雖然暴露出來了不少短板和不足，但也為我們今后改進和發(fā)展帶來了機遇，尤其在風(fēng)險社會中，如何進一步完善重大疫情防控體制機制，健全國家應(yīng)對突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理體系方面可能會有一些重大突破。具體來說，筆者判斷疫情結(jié)束之后，國家在以下應(yīng)對風(fēng)險社會的應(yīng)急管理體制機制層面上的工作將會大幅度加快：(一)健全國家應(yīng)急管理體系步伐將進一步加快。要分類建立常態(tài)應(yīng)急管理與非常態(tài)的應(yīng)急管理體系，并健全相應(yīng)的銜接機制；(二)健全疾病預(yù)防控制體系特別是重大疫情防控救治體系，重大疫情或重大突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)機制、應(yīng)急救助機制等體制和機制層面的建設(shè)；(三)加強公共衛(wèi)生、社會工作者、心理咨詢師等專業(yè)化人才隊伍的建設(shè)，重視農(nóng)村、社區(qū)等基層防控工作，提升城鄉(xiāng)社區(qū)在疫情防控和突發(fā)公共事件中的處置能力；(四)加強風(fēng)險意識教育和及時公開的信息與輿論引導(dǎo)。貝克在風(fēng)險社會理論中曾指出：“在風(fēng)險社會中，風(fēng)險意識首先決定風(fēng)險的存在?！盵2]的確，在我們的日常教育中，無論是學(xué)校教育還是社會教育，風(fēng)險意識方面的教育本身就存在著嚴(yán)重的不足。一般的非專業(yè)群體，不僅缺乏對突發(fā)公共衛(wèi)生事件所帶來的風(fēng)險防控和處置的基本教育與培訓(xùn)，而且連起碼的風(fēng)險感知、預(yù)判能力都非常缺乏。這次新冠肺炎疫情的暴發(fā)再次警示我們，我們最缺乏的不是知識和技術(shù)，而是風(fēng)險防控意識[6]，以及在突發(fā)公共事件發(fā)生之后需要及時公開的各種相關(guān)信息。

當(dāng)然，由于風(fēng)險社會本身存在的諸多不確定性因素，再加上突發(fā)公共衛(wèi)生事件常常伴有一定的隱蔽性和特殊性，這會在很大程度上影響到疫情的防控。就像這次新冠肺炎疫情，在初始階段，不僅是在中國，幾乎全世界所有國家的人都缺乏對疫情嚴(yán)重性后果的認(rèn)識。疫情不像一般的顯而易見的自然災(zāi)害，人們實際上一直在跟看不見的對手作戰(zhàn)，有時候很多人甚至?xí)谥饔^上就否定疫情的存在，因為擔(dān)心其可能帶來社會經(jīng)濟的不良影響而不愿意去面對它、正視它。因此，在充滿風(fēng)險的社區(qū)疫情防控過程中，培養(yǎng)社區(qū)居民如何正確地看待和處置疫情的蔓延，增加對政府和醫(yī)療機構(gòu)的信任，消除對病毒感染者的社會歧視，幫助康復(fù)后的患者重新融入社區(qū)等都是我們在社區(qū)疫情防控中可以大有作為的工作。這些社區(qū)工作涉及到疫情風(fēng)險發(fā)生之后的各個階段，從疫情風(fēng)險暴發(fā)初期的防控準(zhǔn)備到疫情風(fēng)險擴散時的聯(lián)防聯(lián)控，再到疫情風(fēng)險得到控制后的恢復(fù)階段，我們都可以從社區(qū)治理的角度來積極應(yīng)對。

總之，社區(qū)治理過程中疫情防控共同體就是一個為了應(yīng)對突發(fā)性的疫情而組成的包含社區(qū)各個組織、機構(gòu)、群體甚至居民個體在內(nèi)的形式共同體與價值共同體的結(jié)合，它實現(xiàn)了從原來單純的黨委政府部門負(fù)責(zé)向“人人有責(zé)、人人負(fù)責(zé)、人人盡責(zé)”的社區(qū)化治理轉(zhuǎn)變，從有限的“一核多方”的基層共治主體，向更具凝聚力和包容性的社會治理共同體的提升，是社區(qū)為本的疫情聯(lián)防聯(lián)控和共生共享的過程?，F(xiàn)階段對新冠肺炎疫情的防控正是檢驗我們社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的試金石，是對全國各級政府執(zhí)政能力和社會各界、民眾凝聚力的大考驗，同樣也是對作為基層社區(qū)治理能力的大考驗。在疫情聯(lián)防聯(lián)控中，就是要充分發(fā)揮社區(qū)的優(yōu)勢和居民的能力，依托社區(qū)組織，整合各類資源，健全社區(qū)服務(wù)，激發(fā)社區(qū)居民的信心和希望，將城鄉(xiāng)社區(qū)打造成為當(dāng)前疫情防控的堅實堡壘和人民防線。只有建立起“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的疫情防控共同體，在聯(lián)防聯(lián)控、群防群治、人人參與中才能做到“應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治”，才能最終做好風(fēng)險社會中的社區(qū)治理及其疫情防控工作。