李軍國(guó) 宗宇翔 李紅

摘要：本文從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背景下，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段出現(xiàn)的新情況新問題，即：農(nóng)產(chǎn)品有效供給不足難以滿足市場(chǎng)需求，供求結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡；國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格倒掛，農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力下降；長(zhǎng)期過度消耗資源，使得農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的承載力不堪重負(fù)；國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)增速放緩，農(nóng)民增收面臨前所未有的挑戰(zhàn)；優(yōu)質(zhì)耕地資源逐年減少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，科技創(chuàng)新、人才儲(chǔ)備后勁不足等問題突出等五個(gè)方面，詳細(xì)論述了我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出的背景與成因，回答了中央為什么要推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革 成因分析

*基金項(xiàng)目：本文為吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《吉林省農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問題研究》階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2006A18

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨中央順應(yīng)新形勢(shì)、新要求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，科學(xué)研判當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)的新情況和新問題，以及國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生重大變化的基礎(chǔ)上提出來的。為何在這個(gè)時(shí)點(diǎn)上中央把農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為當(dāng)前國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的緊迫任務(wù)，乃至今后一段時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的方向是有其深刻的原因。本文通過對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出和成因分析，使我們能夠深入認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的來龍去脈、有針對(duì)性把這項(xiàng)工作推進(jìn)下去，對(duì)于農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都具有重要意義。

一、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出的背景

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分。首次是在2015年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上提出來的，即“要著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率”。之后，在連續(xù)召開的中央政治局會(huì)議、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上，習(xí)近平總書記多次提及要推進(jìn)“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。而國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求方先于官方是從2015年初開始，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量、品種、安全性要求更高了，倒逼供給方要適應(yīng)這種新需求。

2016年底，在京召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，明確把“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為下一年度的工作重點(diǎn)，隨后召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從會(huì)議通稿中把去年強(qiáng)調(diào)的“著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的表述，轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧钊胪七M(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，且將它確定為2017年中央一號(hào)文件主題，即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》。文件圍繞提質(zhì)增效的主線，從“優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效；推行綠色生產(chǎn)方式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力；壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈；強(qiáng)化科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展；補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，夯實(shí)農(nóng)村共享發(fā)展基礎(chǔ)；加大農(nóng)村改革力度，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力”等六方面部署推進(jìn)這項(xiàng)工作。文件確定“三轉(zhuǎn)三增”的目標(biāo)，通過“三調(diào)”、激活“三種要素”、優(yōu)化“三個(gè)體系”、提高“三個(gè)利用率”，進(jìn)一步細(xì)化推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路和措施，把它作為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動(dòng)能主要抓手來推進(jìn)。

二、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成因分析

改革開放40余年來，雖然我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不斷邁上新臺(tái)階，糧食生產(chǎn)取得“十三連增”，但與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也面臨著前所未有的困難與挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境日益復(fù)雜，新情況與新問題不斷涌現(xiàn)。

1.農(nóng)產(chǎn)品有效供給不足難以滿足市場(chǎng)需求，供求結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入水平的不斷提高，我國(guó)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生深刻變化，人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)由過去“能不能吃飽”，轉(zhuǎn)向到如今“能不能吃好”以及“能不能吃得健康”。人們開始從生存型消費(fèi)向享受型消費(fèi)轉(zhuǎn)變，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、品種和安全提出了更高要求。但生產(chǎn)質(zhì)量更好、品種更多、安全度更高的農(nóng)產(chǎn)品，以滿足城鄉(xiāng)居民消費(fèi)升級(jí)需求的市場(chǎng)反饋卻出現(xiàn)了明顯滯后。傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)跟不上市場(chǎng)消費(fèi)需求的變化，有效供給沒能很好適應(yīng)需求變化，大而不強(qiáng)、多而不優(yōu)的現(xiàn)象沒有明顯改觀，出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性過剩和短缺并存的現(xiàn)象。過剩的農(nóng)產(chǎn)品還在持續(xù)生產(chǎn)，市場(chǎng)迫切需要的農(nóng)產(chǎn)品卻得不到有效供給。特別是糧食呈現(xiàn)出生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫(kù)存量“三量齊增”的現(xiàn)象。

從大宗農(nóng)產(chǎn)品看，玉米、水稻、小麥都出現(xiàn)了階段性庫(kù)存積壓的問題，2015—2016年度三大主糧政策性期末庫(kù)存已達(dá)到2.3億噸左右，其中庫(kù)存最大的是玉米，達(dá)到1.53億噸，稻谷庫(kù)存6900萬噸，小麥庫(kù)存1800多萬噸。許多地方玉米庫(kù)出現(xiàn)了存不下、銷不動(dòng)的現(xiàn)象。而大豆缺口較大，受國(guó)內(nèi)大豆產(chǎn)量低、生產(chǎn)成本高和國(guó)外價(jià)格低等因素影響，國(guó)內(nèi)大豆生產(chǎn)規(guī)模逐年下降萎縮，進(jìn)口量年年增加。2018年我國(guó)進(jìn)口大豆已達(dá)到9553萬噸，占國(guó)內(nèi)消費(fèi)量的87%。

從農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)結(jié)構(gòu)和食品安全看，中低端、廉價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品供給較為充足，而放心、安全、優(yōu)質(zhì)，高端農(nóng)產(chǎn)品供給明顯不足。市場(chǎng)對(duì)綠色、有機(jī)、無公害食品的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了人們的需求。近年來，我國(guó)食品安全問題頻頻曝光，少數(shù)生產(chǎn)者為追求最大經(jīng)濟(jì)利益，不按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，過量使用農(nóng)藥、化肥、除草劑，以及畜牧業(yè)養(yǎng)殖濫用瘦肉精、抗生素、添加劑等問題，糧食出現(xiàn)的“毒大米”、乳制品的“三聚氰氨案”，水產(chǎn)品的“綠孔雀石”等問題都向我們提出了挑戰(zhàn)，迫切需要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格倒掛，農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力下降。目前，我國(guó)除玉米價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)拉平外，小麥、水稻、大豆等產(chǎn)品國(guó)內(nèi)價(jià)格普遍高于國(guó)際市場(chǎng)，有些農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)高于配額內(nèi)的進(jìn)口到岸價(jià)格。國(guó)內(nèi)糧價(jià)高的主要原因：

一是政府定價(jià)機(jī)制。長(zhǎng)期以來，國(guó)家一直對(duì)小麥、水稻、玉米等主要糧食品種采取國(guó)內(nèi)執(zhí)行委托市價(jià)收購(gòu)和臨儲(chǔ)政策，雖然這些政策措施，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加、農(nóng)民收入增加發(fā)揮了重要作用。但這些措施缺乏靈活性，并沒有隨著國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格變化進(jìn)行上下浮動(dòng)調(diào)整，出現(xiàn)了短期政策舉措常態(tài)化、長(zhǎng)期化，扭曲了市場(chǎng)功能，價(jià)格不能及時(shí)反應(yīng)市場(chǎng)供求狀況，干擾了市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的正常發(fā)揮，導(dǎo)致市場(chǎng)供需脫節(jié)，長(zhǎng)期累積下來形成了較大的結(jié)構(gòu)性矛盾。玉米臨儲(chǔ)價(jià)格最為典型。2007年，國(guó)家為鼓勵(lì)玉米生產(chǎn)出臺(tái)了臨時(shí)收儲(chǔ)政策，逐步演變成按高于市場(chǎng)價(jià)格收儲(chǔ)，且這個(gè)臨儲(chǔ)價(jià)格高于市場(chǎng)均衡價(jià)格，其提價(jià)速度只考慮國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本上漲因素，沒有考慮國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格漲跌幅變化，對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，仍按原來節(jié)奏逐年提高收儲(chǔ)價(jià)格，導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)外價(jià)格的倒掛。臨儲(chǔ)托底高價(jià)收購(gòu)玉米讓農(nóng)民感到了種植玉米可以帶來可觀收入，有些地方不顧本地條件，采取毀林，毀草的方式，擴(kuò)大玉米規(guī)模，最終造成國(guó)內(nèi)玉米市場(chǎng)產(chǎn)大于銷的局面。應(yīng)當(dāng)說，國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛，既是2004年以來，我國(guó)連續(xù)13年農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易赤字，農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)減退的重要因素，也是2012年以來產(chǎn)量、庫(kù)存量、進(jìn)口量“三量齊增”的根本原因。國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛，使得養(yǎng)殖業(yè)飼料成本和加工業(yè)的原料成本大幅度提升，使得國(guó)內(nèi)養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力持續(xù)減弱。國(guó)內(nèi)糧食加工企業(yè)寧愿使用進(jìn)口糧食作原料，也不愿意購(gòu)買國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的糧食，大量的糧食沉淀在國(guó)庫(kù)之中，不僅給糧食收儲(chǔ)企業(yè)和財(cái)政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)和壓力，也使國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策調(diào)整空間受到極大限制。據(jù)有關(guān)部門提供數(shù)據(jù)：2012年至2014年國(guó)家用于玉米收購(gòu)資金從610億元猛增到1866億元，兩年增加了3.1倍；中央財(cái)政用于糧食庫(kù)存利息和保管費(fèi)用超過2000億元。

二是國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本上漲過快。主要農(nóng)產(chǎn)品成本上漲過快的根本原因，是資源稟賦條件差，人工和土地成本過高。國(guó)內(nèi)學(xué)者研究資料顯示，2006年以來我國(guó)糧棉油生產(chǎn)成本年均增長(zhǎng)10%以上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素價(jià)格快速上漲，成本持續(xù)攀升，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)成本優(yōu)勢(shì)在“十二五”期間發(fā)生逆轉(zhuǎn)，包括糧食在內(nèi)主要大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本高于世界主產(chǎn)國(guó)。過去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升，是物質(zhì)投入成本上漲帶來的，而現(xiàn)階段成本的快速上升主要是人工和土地租金費(fèi)用上漲所帶來的。其原因是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，帶動(dòng)資源要素價(jià)格大幅度上漲，推動(dòng)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速上升。

2004年以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本年均漲幅在20%以上，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格年均上漲25%以上。2016年農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站信息顯示，東北地區(qū)種糧大戶每畝成本超過800元，其中僅土地成本就500元。農(nóng)業(yè)部“百鄉(xiāng)萬戶”河北調(diào)查組調(diào)研顯示，種糧大戶每畝盈虧平衡點(diǎn)在420元，而多地土地成本在300元至800元不等。2014年國(guó)內(nèi)玉米、大豆、稻谷、棉花、小麥每噸的生產(chǎn)成本，分別比美國(guó)高出112%、103.3%、39%、35.6%、和14.8%。

盡管水稻、小麥單產(chǎn)達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平、玉米單產(chǎn)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，但我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率只是世界平均值的47%。在我國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)就業(yè)人員占比高達(dá)29.5%，而農(nóng)業(yè)增加值占比只有9.2%。這一短板導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下、競(jìng)爭(zhēng)力減弱。在農(nóng)業(yè)成本不斷抬升的同時(shí)，國(guó)內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格確在下降，受國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高成本和國(guó)外產(chǎn)品價(jià)格低的雙重?cái)D壓，使得農(nóng)民生產(chǎn)出來的產(chǎn)品賣不出好價(jià)錢，農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)乏力，這不僅打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，影響農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)，也使中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、農(nóng)民對(duì)收入的支配能力嚴(yán)重下降，降低了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

三是國(guó)際金融危機(jī)和匯率變動(dòng)影響。2008年以來，受國(guó)際金融危機(jī)美元貶值和人民幣匯率升值變動(dòng)的影響，全球經(jīng)濟(jì)始終處于不景氣狀態(tài)，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格一直在低谷中上下波動(dòng)。特別是世界經(jīng)濟(jì)的不景氣所帶來石油需求的下降，導(dǎo)致國(guó)際原油價(jià)格的大幅度下跌，世界原油價(jià)格由2007年的每桶147美元下跌到2012年每桶23美元，石油價(jià)格下跌既帶來化肥價(jià)格的下跌，也帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本下降，致使國(guó)外主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一直處于較低狀態(tài)。尤其是國(guó)際石油價(jià)格持續(xù)回落，擠壓了玉米的燃料轉(zhuǎn)化需求，玉米替代品進(jìn)口的增加擠壓了國(guó)產(chǎn)玉米市場(chǎng)，這也是造成國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上玉米供大于求的原因之一。不僅如此，石油價(jià)格下跌也帶來國(guó)際海運(yùn)成本和價(jià)格的下跌。從2008年以來，美國(guó)到中國(guó)的海運(yùn)費(fèi)用每噸下降70%以上，使得國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯抬升。匯率的變動(dòng)是國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)走低的另一個(gè)重要原因。2005年以來，人民幣對(duì)美元匯率升值26%，人民幣的升值削弱國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

3.長(zhǎng)期過度消耗資源，使得農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的承載力不堪重負(fù)。尤其是資源環(huán)境“硬約束”加劇等帶來的新挑戰(zhàn)。從農(nóng)業(yè)發(fā)展條件看，我國(guó)是一個(gè)典型的人多、地少、淡水資源稀缺的國(guó)家，農(nóng)業(yè)資源稟賦先天不足特征非常明顯。目前，我國(guó)人均耕地面積1.35畝，人均淡水資源2300立方米，耕地和淡水資源僅為世界平均水平的1/3和1/4。且水土資源的區(qū)域分布嚴(yán)重失衡，有土無水與有水無土的問題都十分突出，特別是華北平原地下水超采已造成了嚴(yán)重的生態(tài)問題。雖然，我們用占世界9%的耕地養(yǎng)活22%的人口，解決了13億人口“吃飯”問題，對(duì)世界糧食安全作出巨大貢獻(xiàn)，但是，我們資源環(huán)境也付出了相當(dāng)大的代價(jià)。為了把糧食產(chǎn)量搞上去，在追求農(nóng)業(yè)增產(chǎn)優(yōu)先、滿足數(shù)量供給的目標(biāo)引導(dǎo)下，經(jīng)過長(zhǎng)期對(duì)資源開發(fā)利用和過度消耗及透支，已經(jīng)造成了對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。長(zhǎng)期無節(jié)制地毀林、毀草開荒，圍湖、填河造地，使生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重破壞，土壤地力減退、土地超墾過牧、水土流失加劇的問題十分突出。尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥、農(nóng)藥、除草劑、殺蟲劑的過量使用和低效利用，以及農(nóng)藥、除草劑、殺蟲劑等包裝物任意丟棄；畜禽糞污隨意排放以及農(nóng)膜等廢棄物殘留，不僅對(duì)土壤和生態(tài)環(huán)境帶來破壞，而且造成土壤有機(jī)質(zhì)含量下降，江河流域及地下水環(huán)境的污染。我國(guó)化肥和農(nóng)藥平均每畝使用量是世界平均水平的2-3倍，而化肥利用率不到40%，農(nóng)藥利用率為35%；農(nóng)膜殘留率高達(dá)40%，大量使用不可降解的農(nóng)膜，極易造成耕地的板結(jié)；為追求糧食產(chǎn)量，對(duì)地下水進(jìn)行超采，造成了華北平近20萬平方公里世界上最大地下水超采漏斗區(qū)；農(nóng)業(yè)水源污染和工業(yè)廢水及城市生活污水直接排放，導(dǎo)致全國(guó)60%以上的江河湖泊受到了污染，工業(yè)污水的直接排放，不僅在一些地區(qū)造成嚴(yán)重的地表水污染，而且導(dǎo)致耕地嚴(yán)重污染。2014年以來陸續(xù)在湖南、江西等地出現(xiàn)的“毒大米”重金屬鎘嚴(yán)重超標(biāo)事件，就是工業(yè)污染造成的。目前全國(guó)已有上億畝耕地不同程度受到重金屬污染。我國(guó)耕地資源污染已呈現(xiàn)出從局部向區(qū)域蔓延的態(tài)勢(shì)，特別是重金屬污染已經(jīng)開始由大氣、水體向土壤污染轉(zhuǎn)移，土壤重金屬污染正進(jìn)入一個(gè)“集中多發(fā)期”。不僅如此，近年來我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所造成面源污染也呈現(xiàn)出了擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，農(nóng)業(yè)排放的COD已經(jīng)超過了工業(yè)和城鎮(zhèn)。東北黑土地是世界公認(rèn)的“三大黑土地”之一，其土壤肥沃，有機(jī)質(zhì)含量高，是我國(guó)重要的商品糧主產(chǎn)區(qū)。然而，長(zhǎng)期以來，由于重用輕養(yǎng)、掠奪式經(jīng)營(yíng)，東北地區(qū)黑土地退化相當(dāng)嚴(yán)重，黑土層平均厚度由開墾初的80-100厘米降至目前20-30厘米，出現(xiàn)了土層變薄、有機(jī)質(zhì)減少、肥力下降等問題。要看到，長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源環(huán)境代價(jià)沒有充分反映在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中。如果把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的資源透支、生態(tài)退化、環(huán)境破壞等外部成本內(nèi)部化，部分農(nóng)業(yè)產(chǎn)能就失去了存在的經(jīng)濟(jì)合理性。據(jù)國(guó)研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部課題組測(cè)算，按現(xiàn)在的治理思路，僅退耕還林、退耕還濕、重金屬污染治理和地下水超采治理，預(yù)計(jì)減少糧食產(chǎn)能就達(dá)390億公斤。因此，農(nóng)業(yè)資源長(zhǎng)期透支，資源、環(huán)境兩道“緊箍咒”越繃越緊，拼資源、拼投入的老路已難以為繼。如果我們不能很好地處理人和自然環(huán)境的關(guān)系，終究會(huì)受到大自然對(duì)我們的懲罰。

4.國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)增速放緩，農(nóng)民增收面臨前所未有的挑戰(zhàn)。應(yīng)當(dāng)說，進(jìn)入新世紀(jì)以來，在國(guó)家強(qiáng)農(nóng)支農(nóng)惠農(nóng)政策支持下，我國(guó)農(nóng)民收入增幅連續(xù)多年高于城鎮(zhèn)居民。特別是2010年以來，農(nóng)民收入保持了連續(xù)6年的增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民收入的差距正在逐步縮小，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)：2016年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33616元，農(nóng)村居民人均可支配收入12363元，城鄉(xiāng)居民收入比由上年同期的2.73下降為2.72，應(yīng)當(dāng)說，近年來城鄉(xiāng)居民收入差距比的縮小，并不是農(nóng)民的務(wù)農(nóng)收入真正增加了，而是農(nóng)民在城市的打工收入的增加所帶來的。雖然城鄉(xiāng)居民的收入差距比繼續(xù)縮小，但絕對(duì)差距仍在不斷擴(kuò)大，2017年我國(guó)城鎮(zhèn)居民收入為36396.2元，農(nóng)民居民收入為13432.2元，城鄉(xiāng)收入差距由2010年的12506.7元擴(kuò)大到2017年的22963.8元。目前，我國(guó)農(nóng)民收入的構(gòu)成主要來源四個(gè)方面：一是家庭經(jīng)營(yíng)務(wù)農(nóng)收入；二是外出務(wù)工收入；三是轉(zhuǎn)移性支付，包括政府補(bǔ)貼和社保；四是財(cái)產(chǎn)性收入，如土地出租、房屋出租等。

從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入看，由于國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)總供求形勢(shì)處于供給大于需求，決定了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走勢(shì)處于下行周期，包括全球在內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格一直處在低迷狀態(tài)之中，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品漲價(jià)空間面臨全球農(nóng)產(chǎn)品供給相對(duì)寬松的擠壓，短期內(nèi)我國(guó)主要大宗產(chǎn)品包括糧食在內(nèi)的價(jià)格很難有較大回升。加之，大量青壯年農(nóng)村勞動(dòng)力，尤其是第二、第三代農(nóng)民工離開農(nóng)村，離開了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)第一線，涌向城市打工，導(dǎo)致大量農(nóng)村地區(qū)僅僅剩下了一些留守老人、兒童，以及一部分婦女，致使農(nóng)民收入增長(zhǎng)難有很大空間。不僅如此，受國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和收儲(chǔ)制度改革的影響調(diào)控，國(guó)內(nèi)部分地區(qū)區(qū)域性農(nóng)民減收風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)。2016年國(guó)家開始實(shí)施玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策調(diào)整，按“市場(chǎng)定價(jià)+政府補(bǔ)貼”方式，雖然在一定程度上穩(wěn)定了農(nóng)民的收益，但政府給予農(nóng)民的補(bǔ)貼，在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本持續(xù)快速上漲和國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)走低的條件下，農(nóng)民種植玉米的收益遠(yuǎn)不如改革前，致使區(qū)域農(nóng)民收入家庭經(jīng)營(yíng)性收入再出現(xiàn)較大幅度減少，部分區(qū)域農(nóng)民收入陷入增長(zhǎng)徘徊期的狀態(tài)。

從農(nóng)民外出務(wù)工收入看，2013年以來，我國(guó)農(nóng)民家庭收入的40%以上來源于農(nóng)民外出務(wù)工收入，此項(xiàng)收入已成為農(nóng)民家庭收入的主要來源。然而，我國(guó)外出農(nóng)民工的凈增數(shù)量和工資水平增速卻出現(xiàn)了“雙降”的趨勢(shì)。2017年全國(guó)農(nóng)民收入的增速比前5年下降了3.3個(gè)百分點(diǎn)，作為農(nóng)民增收主引擎的工資性收入，在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，特別是受中美貿(mào)易戰(zhàn)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下滑的影響，城市就業(yè)崗位緊張，農(nóng)民就業(yè)相對(duì)較難，農(nóng)民工資性收入增速已從“十二五”期間20%以上，下降至目前的個(gè)位數(shù)，從而導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)民收入在持續(xù)多年較快增長(zhǎng)后出現(xiàn)疲態(tài)，甚至停滯下降的狀態(tài)。從近十年國(guó)內(nèi)勞動(dòng)市場(chǎng)就業(yè)結(jié)構(gòu)和工資水平變動(dòng)情況看，2012年，劉易斯拐點(diǎn)在我國(guó)已經(jīng)開始顯現(xiàn)，無論是城市還是農(nóng)村，新增勞動(dòng)力人口數(shù)量已經(jīng)開始掉頭向下，農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)停滯，隨著農(nóng)業(yè)成本的上漲，農(nóng)村勞動(dòng)力的工資跟城市勞動(dòng)力的工資開始持平，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力支撐不足和就業(yè)結(jié)構(gòu)問題并存，以及農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的許多制度性障礙仍沒有得到有效解決，直接影響阻礙著農(nóng)民外出務(wù)工帶來收入增加。

從轉(zhuǎn)移支付角度看，目前，中央和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民的各種補(bǔ)貼力度不夠，對(duì)農(nóng)民工、對(duì)農(nóng)村老人的社保支持力度不夠，不僅標(biāo)準(zhǔn)低，而且資金少?，F(xiàn)在社保體制覆蓋最差的就是農(nóng)民工，雖然有些農(nóng)民工及子女市民化進(jìn)城多年，但他們還沒有融入城市，享受和城鎮(zhèn)職工一樣的基本公共服務(wù)和社保工資待遇。從財(cái)產(chǎn)性收入看，目前大多數(shù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入主要來源于土地租金和房屋出租。有少數(shù)農(nóng)民享受到了城鎮(zhèn)化的紅利，大中城市規(guī)模擴(kuò)大占用征收農(nóng)民土地，城中村改造，公共基礎(chǔ)設(shè)施征用土地，得到數(shù)額不菲的補(bǔ)償。其余絕大部分農(nóng)民是靠家庭承包地的流轉(zhuǎn)租金和住宅及宅基地轉(zhuǎn)讓來獲取財(cái)產(chǎn)性收益，農(nóng)民難以獲得財(cái)產(chǎn)性收入的主要原因，是農(nóng)民的承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性用地難以變成資本，受現(xiàn)行農(nóng)村土地政策的制約和影響，巨大潛在的農(nóng)村土地資源，沒有給農(nóng)民帶來巨大的財(cái)產(chǎn)性收益。

5.優(yōu)質(zhì)耕地資源逐年減少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，科技創(chuàng)新、人才儲(chǔ)備后勁不足等問題突出。在我國(guó)耕地資源構(gòu)成中，優(yōu)質(zhì)耕地面積所占比例僅為2.9%。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，優(yōu)質(zhì)耕地所占比例將會(huì)進(jìn)一步下降。近年來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展帶來的最大問題是占用了大量耕地，雖然國(guó)家對(duì)耕地有占補(bǔ)平衡的法律規(guī)定，但占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占近補(bǔ)遠(yuǎn)、占水田補(bǔ)旱地等情況普遍存在，特別是花了很大代價(jià)建成的旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田也被成片占用。耕地紅線不僅是在數(shù)量上減少，而且質(zhì)量上也在下降。在優(yōu)質(zhì)耕地嚴(yán)重不足的同時(shí)，耕地資源污染日益嚴(yán)重，呈現(xiàn)出從局部向區(qū)域蔓延的態(tài)勢(shì)。特別是土壤重金屬污染已進(jìn)入一個(gè)“集中多發(fā)期”，正在由大氣、水體向土壤污染轉(zhuǎn)移。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體等方面仍存在著相當(dāng)大的差距，成為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板。盡管近年來我國(guó)農(nóng)業(yè)組織化程度有所提高，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面取得了一定成就，但粗放型發(fā)展方式普遍存在。整體上看，我國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式上依舊粗放原始，灌溉用水浪費(fèi)巨大。同時(shí)對(duì)地力消耗缺少節(jié)制，化肥使用隨意造成水土污染。農(nóng)業(yè)依然沒有擺脫靠天吃飯、勞動(dòng)靠人力畜力的局面。集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)農(nóng)田占比低，一家一戶的分散經(jīng)營(yíng)方式仍然普遍存在，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、土地細(xì)碎化、農(nóng)戶兼業(yè)化、副業(yè)化，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低下的狀態(tài)仍然沒有得到根本性改變。農(nóng)村勞動(dòng)力弱質(zhì)化仍然沒有逆轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力支撐不足與結(jié)構(gòu)問題并存，大量青壯年農(nóng)民離開農(nóng)村，離開了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)第一線，涌向城市打工，農(nóng)村僅剩下了一些留守老人、兒童，以及一部分婦女。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)低下，農(nóng)業(yè)科技支撐創(chuàng)新能力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)信息化水平偏低，農(nóng)機(jī)裝備的研發(fā)和制造能力較弱。城鄉(xiāng)在土地、資金、人才等要素配置不均衡，農(nóng)村金融保險(xiǎn)供給不足等問題十分突出。

為此，2016年3月，在兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記在參加湖南代表團(tuán)審議時(shí)明確指出，“新形勢(shì)下，農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向”。這一的重要論斷，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革定下了基調(diào)，提供了重要的遵循依據(jù)。

問題總是與發(fā)展相隨，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中出現(xiàn)矛盾和問題倒逼的必然結(jié)果，它之所以成為改革的對(duì)象，根源在于當(dāng)前越來越嚴(yán)峻的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求與供給發(fā)生了背離，這種背離是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革不徹底，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中出現(xiàn)了失靈。解決問題的關(guān)鍵就是要在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，更好地發(fā)揮政府作用。政府的主要作用就是加快轉(zhuǎn)變政府職能，解決體制機(jī)制不順的問題。所以，中央提出加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不僅抓住了現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要害問題，也是順應(yīng)新形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大制度創(chuàng)新，更是提升我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的主動(dòng)選擇。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目的和意義在于：一是使我們農(nóng)產(chǎn)品能夠適應(yīng)消費(fèi)升級(jí)的需要，從而達(dá)到提高農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率的目的。二是通過深化改革推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，使農(nóng)民得到更多的收入。三是通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革能夠揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，使我們的生產(chǎn)能力得到鞏固、資源環(huán)境壓力得到改善。

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[6]韓長(zhǎng)賦.《國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作情況的報(bào)告》，2018年4月25日

[7]葉興慶.《聚焦三個(gè)著力點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)2017年2月27日

[8]陳錫文.《適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式》.求是2015年6期

（作者單位：中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）中國(guó)農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)吉林省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查院）

責(zé)任編輯：凌玉