楊鴻渝 曾婭琴

摘要：隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，政府將大量農(nóng)村土地征收并進(jìn)行建設(shè)改造，被征地的農(nóng)民失去了自給自足的生活空間和必要的生產(chǎn)資料，而政府以及有關(guān)部門在對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，往往容易忽視“三農(nóng)”的可持續(xù)發(fā)展，取而代之的是一次性的貨幣補(bǔ)償方式。大部分失地農(nóng)民由于就業(yè)困難，缺乏持續(xù)長久的生活保障，為了更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)，亟待需要完善我國養(yǎng)老保障體系，尤其是解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的問題，這也直接地關(guān)系著社會(huì)的公平與穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民 養(yǎng)老保險(xiǎn) 就業(yè)

從1997年重慶市成為直轄市到2019年，常住人口的城鎮(zhèn)化率由29.5%增至66.8%[1]，是我國西南各省市中城鎮(zhèn)化增長幅度最大的。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，政府和企業(yè)大量對農(nóng)用耕地進(jìn)行征收征用，農(nóng)民的身份因此而改變，而整個(gè)家庭的收支狀況變化也給他們的生活帶來了影響。一方面失地農(nóng)民享受了城鎮(zhèn)化帶來的便利和好處，但另一方面他們也面臨著征地賠償方案標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不健全、職業(yè)技能水平低、再就業(yè)困難等諸多現(xiàn)實(shí)困境，導(dǎo)致農(nóng)民的生活和未來發(fā)展收到嚴(yán)重制約，也給我國勞動(dòng)力市場與就業(yè)帶來了負(fù)面影響。因此，對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題進(jìn)行研究可以為我國基本養(yǎng)老保障制度的改革和完善提供新的發(fā)展思路，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好發(fā)展，人民安家立業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平具有重要的指導(dǎo)性意義。

一、三洞村失地農(nóng)民在養(yǎng)老保險(xiǎn)和生計(jì)中面臨的問題

為了了解失地農(nóng)民在養(yǎng)老保險(xiǎn)和生計(jì)中面臨的問題，筆者對重慶市長壽區(qū)三洞村蔬菜大隊(duì)的征地補(bǔ)償政策進(jìn)行研究，并對部分村民進(jìn)行了訪談，獲得了關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障情況的第一手資料，并對這類特殊人群存在的問題進(jìn)行了整理分析。

（一）三洞村蔬菜大隊(duì)征地補(bǔ)償政策的變遷

三洞村地處長江支流，三面環(huán)江，水源充足，村民們世世代代通過發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)來獲得收入。為了響應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，長壽區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收，從2012年至今共經(jīng)歷了五次征地補(bǔ)償。三洞村第一批失地農(nóng)民搬遷，按補(bǔ)償方案，只補(bǔ)償其土地與房屋的經(jīng)濟(jì)損失；三洞村第二批失地農(nóng)民搬遷，補(bǔ)償方案相增加了按照農(nóng)民自家房屋的面積賠償相應(yīng)面積的移民住房和一定數(shù)額的土地補(bǔ)償金，若一套移民住房面積小于農(nóng)民自家房屋的面積時(shí)，則可用兩套移民住房賠償失地農(nóng)民，這兩套移民住房面積之和等于農(nóng)民自家房屋面積等內(nèi)容；三洞村第三批失地農(nóng)民搬遷賠償方案大致跟第二批相同，不同的是當(dāng)農(nóng)民的房屋面積超過一套最大移民住房面積時(shí)，只能賠償一套最大面積的移民住房；2017年，第四批失地農(nóng)民搬遷，根據(jù)政府辦公室印發(fā)的《重慶市長壽區(qū)大中型水庫移民避險(xiǎn)解困試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，175米試驗(yàn)性蓄水地質(zhì)災(zāi)害災(zāi)民搬遷安置工作，國家對納入規(guī)劃的幫扶對象按人均20000元進(jìn)行補(bǔ)助，其中：建（購）房和投親靠友安置補(bǔ)助費(fèi)15000元/人，基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)5000元/人。但人口的計(jì)算范圍截止至2016年12月25日，在這之后出生的均不能獲得賠償。2019年11月，第五批失地農(nóng)民搬遷，相對于第四次拆遷，除了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化外，新增了養(yǎng)老保險(xiǎn)方面內(nèi)容。根據(jù)重慶市長壽區(qū)人民政府集體土地征收公告[2019]9號文件，青苗及構(gòu)（附）著物和房屋補(bǔ)償按照長壽府發(fā)[2013]114號文件執(zhí)行，住房安置按照人均安置面積30㎡，每平方米4200元，按戶包干一次性計(jì)發(fā)或統(tǒng)建優(yōu)惠購房，安置補(bǔ)助費(fèi)每人35000元用來為失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，男性年滿60歲，女性年滿55歲的，一次性繳納為期15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)，年滿16周歲的，為其繳納相應(yīng)年齡段的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用總額（個(gè)人負(fù)擔(dān)部分）的一半，剩下的則退還給個(gè)人，16周歲以下的，全額支付給個(gè)人。

（二）當(dāng)前征地補(bǔ)償政策存在的問題

1.一次性貨幣補(bǔ)償機(jī)制使失地農(nóng)民權(quán)益受損。一次性貨幣補(bǔ)償機(jī)制是目前我國最普遍的征地補(bǔ)償方式。一次性貨幣補(bǔ)償機(jī)制是指一次性向農(nóng)民支付其被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)、被征地者用于家庭變遷安置的補(bǔ)助費(fèi)、土地周圍其他附屬物補(bǔ)償費(fèi)以及農(nóng)作物作物幼苗的補(bǔ)償費(fèi)。它的好處在于讓被征地者有較高的理解和接受程度，且賠付程序簡便易于實(shí)際操作，但農(nóng)民對這種補(bǔ)償方式并不是很滿意，主要體現(xiàn)在：第一，補(bǔ)償政策存在滯后性，不夠靈活，有的對象已經(jīng)去世卻仍在發(fā)放費(fèi)用，而新生兒卻無法享受獲賠的權(quán)利。第二，由于政務(wù)不夠公開透明導(dǎo)致農(nóng)民的知情權(quán)受到侵犯，對于補(bǔ)償款的相關(guān)事宜并不清楚。第三，農(nóng)民在能選擇的項(xiàng)目上較為單一。第四，大部分失地農(nóng)民認(rèn)為土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低。第五，失地農(nóng)民對未來發(fā)展越發(fā)擔(dān)憂。失去了土地，意味著失去了生產(chǎn)生活資料。[2]

一次性貨幣補(bǔ)償機(jī)制在一定程度上可以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)就業(yè)，使失地農(nóng)民進(jìn)一步適應(yīng)城市生活，但是，面臨新的生活環(huán)境以及不同的消費(fèi)水平，失地農(nóng)民在資金長期規(guī)劃以及理財(cái)上較為陌生，且往往存在一定盲目性，無異于增大了失地農(nóng)民的長期發(fā)展的壓力和風(fēng)險(xiǎn)、加重了他們的生活負(fù)擔(dān)。由長壽區(qū)調(diào)整關(guān)于征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)可見，長壽區(qū)關(guān)于征地補(bǔ)償安置發(fā)布的〔2013〕114號文件中明確規(guī)定了費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)每畝15000-17000元，而2018年長壽區(qū)農(nóng)村居民人均消費(fèi)性支出僅為12638元，可見在當(dāng)時(shí)補(bǔ)償款是一筆“巨資”。但是由于大部分失地農(nóng)民缺乏正確的消費(fèi)觀和理財(cái)觀念，對一時(shí)所得“巨款”缺乏長期合理的規(guī)劃和使用，容易導(dǎo)致今后生活上面臨透支的情況。

2.失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇低。失地農(nóng)民的保障待遇僅僅包括了養(yǎng)老保障，其低水平、層次單一的特性與失地農(nóng)民在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面多樣化、多層次的需求之間存在一定的矛盾。盡管當(dāng)?shù)卣疄槿创宓谖迮У剞r(nóng)民購買了養(yǎng)老保險(xiǎn)，但由于參保檔次低，參保標(biāo)準(zhǔn)不同，加上大多數(shù)農(nóng)民在土地被征收后處于暫時(shí)失業(yè)的狀態(tài)，收入較以前大大減少，且伴隨著較為消極的心態(tài)，許多人放棄繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，最后領(lǐng)取的養(yǎng)老金也就相對較低，據(jù)三洞村基層工作者稱，失地農(nóng)民每人每月僅有100元的養(yǎng)老金。

3.勞動(dòng)模式單一，失地農(nóng)民再就業(yè)困難。黨的十九大報(bào)告中提出，就業(yè)是最大的民生。及時(shí)有效地解決廣大失地農(nóng)民的就業(yè)問題，保障其基本生活水平是全社會(huì)高度關(guān)注的熱點(diǎn)問題。三洞村農(nóng)民在失去土地之后，老一輩就用征地補(bǔ)償金居家養(yǎng)老，年輕人則自謀出路，而處在兩者之間的中年人一般都面臨上有老下有小的特殊處境，不能賦閑在家，且自身文化水平普遍較低、勞動(dòng)模式單一、就業(yè)流動(dòng)性和競爭力弱、已經(jīng)錯(cuò)過培養(yǎng)一門專業(yè)技能的最佳時(shí)間，這些問題使他們難以找到一份適合自己并且滿意的工作。

二、原因分析

（一）補(bǔ)償機(jī)制不完善，政府監(jiān)管失位

長壽區(qū)關(guān)于公布征地拆遷補(bǔ)償安置有關(guān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的通知〔2013〕214號規(guī)定，“土地附屬物及幼苗根據(jù)申請批準(zhǔn)征收土地的總面積進(jìn)行綜合性包干定額賠償”，對于房屋的搬遷補(bǔ)助費(fèi)用“根據(jù)房產(chǎn)證，按戶一次性包干計(jì)發(fā)”，而這些對于失地農(nóng)民而言并不能幫助他們解決后顧之憂，僅僅能滿足短時(shí)間的有限生活需求。監(jiān)督管理失位的情況在征地補(bǔ)償過程中頻頻發(fā)生，是因?yàn)楦鞯胤秸狈y(tǒng)一有效的監(jiān)管機(jī)制。一方面，盡管存在相關(guān)的政策法規(guī)，但在層層落實(shí)執(zhí)行后的效果無法達(dá)到預(yù)期，另一方面不能及時(shí)有效地解決失地農(nóng)民關(guān)于征地補(bǔ)償問題的有關(guān)訴求?！锻恋毓芾矸ā分兄赋觯簢艺魇胀恋匾婪ǐ@批后，地方人民政府要及時(shí)予以公告并組織實(shí)施，進(jìn)行擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估，還要聽取被征收土地相關(guān)人員的建議意見。但是，失地農(nóng)民在整個(gè)過程中并沒有享受到應(yīng)有的合法權(quán)益，有關(guān)訴求也未能得到有效解決。

（二）財(cái)政投入力度低，資金投資方式單一

失地農(nóng)民僅能享有低水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，主要是因?yàn)椋旱谝唬谶@方面的財(cái)政投入力度不足，由于長期的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的影響，目前中央財(cái)政和地方政府對被征地農(nóng)民的財(cái)政補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼[3]，且政府未對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有明確規(guī)定，致使他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇處于較低水平；第二，長期以來，保險(xiǎn)基金的安全性一直都是關(guān)注的要點(diǎn)，因此我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要投資于國債這種穩(wěn)健型產(chǎn)品，盡管能有效降低基金的風(fēng)險(xiǎn)性，但收益同樣處于較低的水平。還有很大一部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是存在銀行里的，如何確保基金的保值增值還要克服通貨膨脹這一難題。若要長期遵守安全性原則，同時(shí)又能有效應(yīng)對養(yǎng)老金的缺口問題，我國社?；鹁蛻?yīng)分散過于集中的投資方向，拓展較為單一的投資方式，合理優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。

（三）就業(yè)渠道狹窄，創(chuàng)業(yè)能力不足

由于受教育程度低，專業(yè)技能缺乏，一些簡單的、非技術(shù)性的工作成為三洞村大部分失地農(nóng)民就業(yè)的首選。當(dāng)前我國勞動(dòng)力市場面臨眾多難題，失地農(nóng)民就業(yè)的前景并不樂觀，這主要源自于他們知識水平不高、職業(yè)技能較單一且從業(yè)服務(wù)質(zhì)量不高導(dǎo)致自身缺乏就業(yè)競爭力。而由于大部分失地農(nóng)民思想觀念保守，創(chuàng)新意識較差，資金不充足，導(dǎo)致他們創(chuàng)業(yè)的難度也很大，缺乏駕馭市場、分析市場、了解市場發(fā)展趨勢、應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)突發(fā)情況的意識和能力，也在一定程度上讓他們的創(chuàng)業(yè)困難重重。

三、建議

（一）建立完善征地補(bǔ)償機(jī)制

公平合理的征地補(bǔ)償機(jī)制，既能保障效率，又能促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和諧發(fā)展。首先要確保征地補(bǔ)償安置范疇合理規(guī)范；其次要對補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一并有針對性地制定；最后在整個(gè)補(bǔ)償安置過程中務(wù)必做到公開透明。村委會(huì)在獲得征地補(bǔ)償金后，應(yīng)及時(shí)公布金額總數(shù)、征地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算方法和計(jì)算結(jié)果、補(bǔ)償金發(fā)放的流程及手續(xù)，接受農(nóng)民的監(jiān)督，使農(nóng)民的意見與建議被充分考慮，從而農(nóng)民的知情權(quán)、間接參與權(quán)得到保障，讓農(nóng)民能夠充分了解政策的實(shí)施情況，保證所有費(fèi)用都用于農(nóng)民的征地補(bǔ)償中，任何人不得擅自克扣、截留、挪用這個(gè)費(fèi)用。在建立公平合理的補(bǔ)償機(jī)制后，有關(guān)部門應(yīng)做好宣傳工作，為農(nóng)民細(xì)致講解政策，解決農(nóng)民提出的問題。在實(shí)施過程中要嚴(yán)格審核保障對象的條件，嚴(yán)格執(zhí)行流程，加強(qiáng)部門之間的交流協(xié)作，對農(nóng)民后續(xù)的問題要及時(shí)跟蹤反饋，確保工作的有效落實(shí)。

（二）加快相關(guān)法律的制定和保障體系的完善

一個(gè)體系的有效運(yùn)行需要相關(guān)的法律法規(guī)起到規(guī)范作用，二者的有效結(jié)合既能為更多失地農(nóng)民家庭解決長久生計(jì)存在的困難，提高他們的基本生活保障水平，也能進(jìn)一步完善健全我國社會(huì)保障體系的薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策存在碎片化的特點(diǎn)，各地實(shí)際情況不同造成各地的政策也存在一定的差異，缺乏宏觀政策統(tǒng)一性[4]，立法層次低、規(guī)定寬泛，在實(shí)際操作中容易出現(xiàn)問題，政府應(yīng)加快制定完善的、全國性的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障法律法規(guī)，一方面便于規(guī)范地方性政策，另一方面讓失地農(nóng)民有法可依，為他們提供法律層面的保護(hù)。同時(shí)，我國目前還缺乏較為成熟、且專門的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，需要體系與制度兩者融合才能發(fā)揮更好的保障作用。

（三）組織開展更具針對性的就業(yè)技能培訓(xùn)活動(dòng)

職業(yè)技能培訓(xùn)需要準(zhǔn)確把握市場需求，增強(qiáng)其靶向性作用，始終將實(shí)現(xiàn)就業(yè)作為目標(biāo)，旨在讓失地農(nóng)民獲得可觀的收入，提高其生活水平。第一，可以充分結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的優(yōu)越性來提高就業(yè)競爭力；第二，向農(nóng)民提供多層次的職業(yè)技能培訓(xùn)，例如進(jìn)行聯(lián)動(dòng)產(chǎn)業(yè)多種需求的持續(xù)培訓(xùn)；最后，還要把握好市場風(fēng)向，加強(qiáng)市場與企業(yè)的合作，針對部分緊缺的職位進(jìn)行更有針對性的培訓(xùn)。同時(shí)，借助校企合作平臺，與用工單位開展訂單式、定向式和“自助餐式”培訓(xùn)，打造規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)用性“培訓(xùn)超市”[5]，促進(jìn)市場、企業(yè)、失地農(nóng)民自身協(xié)調(diào)發(fā)展。企業(yè)的新知識、新技術(shù)被失地農(nóng)民及時(shí)了解，進(jìn)而推動(dòng)失地農(nóng)民的實(shí)際操作能力的提升，使其在進(jìn)入勞動(dòng)力市場時(shí)就滿足企業(yè)的基本要求。這樣不僅為政府減輕了在培訓(xùn)方面的人力、物力的投入，而且也為企業(yè)提供了大量的、符合企業(yè)要求的勞動(dòng)力資源。

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Research on the Pension Security of Landless Farmers in Chongqing

——Taking Sandong Village in Changshou District as an Example

Yang Hong-yu，Zeng Ya-qin

Abstract： With the rapid progress of urbanization， the government has acquired and constructed a large amount of rural land. The land-expropriated farmers have lost their self-sufficient living space and necessary production materials. When the government and relevant departments compensate the land-lost farmers， It is often easy to overlook the sustainable development of“three rural issues”and replace it with a one-time monetary compensation. Most of the landless farmers lack employment security and long-term livelihood security. In order to better promote urbanization， implement the strategy of rural revitalization， and realize the comprehensive construction of a well-off society， we need to improve Chinas old-age security system， especially to solve the problem of landless farmers The issue of security also directly affects social fairness and stability

Key words： Landless farmers， Pension insurance， Employment

（作者單位：重慶三峽學(xué)院公共管理學(xué)院）責(zé)任編輯：凌玉