潘宇靖

（山東大學(xué) 法學(xué)院 山東 青島266237）

改革開放四十多年來，我國的經(jīng)濟迅猛發(fā)展，人民群眾的生活水平也在不斷提高，同時人民群眾對食品的要求也越來越高，不僅要“吃飽”，更要“吃得好”“吃得安全”“吃得放心”。但是，當(dāng)前我國的食品安全問題層出不窮，突出表現(xiàn)為食用農(nóng)產(chǎn)品的化肥農(nóng)藥殘留問題、食品添加劑或其他違禁化學(xué)制劑的違規(guī)和超量使用問題、水土污染導(dǎo)致有害物質(zhì)超標(biāo)問題、劣質(zhì)原材料的使用問題等。目前，形形色色的食品安全問題日益成為困擾人們的生活難題，而食品安全問題和食品安全監(jiān)管法律制度密切相關(guān)。目前，我國已經(jīng)建立相關(guān)的食品安全監(jiān)管法律制度，但仍然存在許多不足之處。歐美發(fā)達國家對食品安全監(jiān)管問題的研究起步較早，現(xiàn)今已經(jīng)基本建立起一套相對較為完善和成熟的食品安全監(jiān)管法律制度，對我國有著重要的借鑒意義。應(yīng)當(dāng)看到，食品安全問題的出現(xiàn)，不僅與國家的發(fā)展階段有關(guān)，而且也與監(jiān)管方面尚不夠完善的法律制度有關(guān)。完善食品安全監(jiān)管法律制度是解決食品安全問題的有效途徑，然而，食品安全問題錯綜復(fù)雜，完全解決任重道遠(yuǎn)。

一、食品安全監(jiān)管概述

對食品安全監(jiān)管的法律制度進行研究，首先應(yīng)當(dāng)了解食品安全監(jiān)管的相關(guān)基本問題。以下從食品安全監(jiān)管的概念、我國食品安全監(jiān)管法制化的歷史沿革和我國食品安全監(jiān)管的必要性等三個方面進行闡述。

（一）食品安全監(jiān)管的概念

在明確食品安全監(jiān)管的概念之前，有必要先厘清食品安全的概念。食品安全的概念并非一成不變，而是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和生活水平的提高相應(yīng)發(fā)生變化。隨著時代的發(fā)展進步，人們對食品安全的要求和界定標(biāo)準(zhǔn)也越來越高。目前，學(xué)界對“食品安全”仍沒有統(tǒng)一的界定，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）和世界衛(wèi)生組織（WHO）將食品安全（Food Safety）的概念界定為“食品安全是指所有慢性和急性的危害，可使食物給消費者帶來健康傷害”?？梢姡称钒踩暮诵脑谟诮】?，它和產(chǎn)品的質(zhì)量或營養(yǎng)存在本質(zhì)區(qū)別，因而不能等同。

食品安全監(jiān)管有廣義和狹義之分。廣義的食品安全監(jiān)管，是指以有關(guān)國家機關(guān)、社會組織或公民為主體，對食品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者等進行的監(jiān)管，這種監(jiān)管主體廣泛、民主性突出；狹義的食品安全監(jiān)管，是指以政府有關(guān)部門為主體，依職權(quán)和法定程序進行的具有直接法律效力的監(jiān)管，它以公權(quán)力為依托，對食品流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)管，具有較高的權(quán)威性和效力。［1］聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）和世界衛(wèi)生組織（WHO）將食品安全監(jiān)管定義為：“由國家或地方政府機構(gòu)實施的強制性管理活動，旨在為消費者提供保護，確保從生產(chǎn)、處理、儲存、加工、直到銷售過程中的食品安全、完整并適于人類食用……”。

（二）我國食品安全監(jiān)管法制化的歷史沿革

我國食品衛(wèi)生法制化管理始于上世紀(jì)50 年代，當(dāng)時國家頒布施行了一些與食品衛(wèi)生相關(guān)的單行法規(guī)。21 世紀(jì)初，食品安全問題頻發(fā)，實踐中“立法打架”“機構(gòu)打架”“管理打架”“標(biāo)準(zhǔn)打架”等問題逐漸顯現(xiàn)，各個機構(gòu)之間推諉扯皮，可謂是“各吹各的號、各唱各的調(diào)”，出現(xiàn)了“六七個部門管不住一頭豬”“十幾個部門管不了一桌菜”的亂象。層出不窮的食品安全事故引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視，也加快了全國人大及其常委會的立法步伐，以期通過立法對食品安全問題加以解決。2009年，《食品安全法》正式頒布施行，確立了“以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管體制，很大程度上解決了食品安全監(jiān)管立法空白的問題。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，食品的種類和生產(chǎn)銷售途徑等都發(fā)生了變化，舊的立法已經(jīng)不能完全滿足實踐的需要。2015年，全國人大常委會對《食品安全法》進行修訂，通過了新的修改法案，該次《食品安全法》的修改幅度很大，新增條款繁多，涉及的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)也較為復(fù)雜，并對食品安全監(jiān)管問題進行了明確規(guī)定，號稱“史上最嚴(yán)”，即擁有最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)督、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)。［2］2018年，全國人大常委會再次對《食品安全法》作出修改，但該次修改主要是為了配合國務(wù)院機構(gòu)改革，對實質(zhì)內(nèi)容的改動不大。此外，值得一提的是，國務(wù)院還于2009 年制定了《食品安全法實施條例》，對《食品安全法》的相關(guān)內(nèi)容予以細(xì)化，并于2019年第二次修訂通過。

（三）我國食品安全監(jiān)管的必要性

1.食品安全事故頻發(fā)需要對食品安全進行監(jiān)管

近十余年來，我國的食品安全事故頻發(fā)，諸如奶制品添加三聚氰胺、生豬注射瘦肉精、利用非食品原料煉制地溝油、上海染色饅頭、假羊肉和假鴨血，不一而足。食品安全問題接連不斷，引發(fā)了公眾對我國食品安全現(xiàn)狀的擔(dān)憂以及對食品安全監(jiān)管部門的強烈質(zhì)疑，食品安全也日益成為社會的焦點問題。食品安全與公眾的身體健康直接相關(guān)，對食品安全進行監(jiān)管，是保障人民群眾身體健康，增進人民群眾福祉的重要舉措。

2.經(jīng)濟社會發(fā)展需要對食品安全進行監(jiān)管

人民群眾是構(gòu)成國家的基本元素，而“民以食為天、食以安為先”，人們的生活離不開食物，食品安全問題可以說是最基本、最重要的民生問題。近年來，頻發(fā)的食品安全事故讓眾多本土消費者對我國的食品安全極度不信任，從而更傾向于購買進口食品或?qū)ふ液Ｍ獯彛枚弥赡芫蜁?dǎo)致本土企業(yè)的市場份額下滑。我國是工業(yè)制造大國，頻發(fā)的食品安全事故使得我國的食品安全形象嚴(yán)重受損，損害了我國的國家聲譽，不利于我國國際地位的穩(wěn)固與提升。對食品安全進行監(jiān)管，不但能夠提升本土消費者的積極性，拉動本土企業(yè)的發(fā)展，而且有利于增強政府公信力，提高我國的國際競爭力和國際地位，使中國制造走向世界。

3.信息不對稱性需要對食品安全進行監(jiān)管

信息不對稱性，是指在交易市場中，通常出售商品的賣方所擁有的產(chǎn)品信息要多于購買產(chǎn)品的買方，即買賣雙方所擁有的產(chǎn)品信息是不對稱的，［3］典型如汽車市場、勞動力市場。食品經(jīng)營者大多是逐利的商人，其目標(biāo)在于追求利益，而且在交易過程中，食品經(jīng)營者往往掌握更多的財富和資源，消費者處于劣勢地位，即使法律明確了企業(yè)的信息披露義務(wù)，但消費者可獲得的信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，要克服信息不對稱性的弊端，對食品安全進行監(jiān)管尤為重要。

二、我國食品安全監(jiān)管法律制度存在的問題

在對食品安全監(jiān)管的基本內(nèi)容進行闡述后，應(yīng)當(dāng)明確當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管法律制度存在的問題，如食品安全監(jiān)管體制不健全、食品安全監(jiān)管法律規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、食品安全法律責(zé)任落實不到位，等等。

（一）食品安全監(jiān)管體制不健全

1.以政府為主導(dǎo)，忽視社會力量

我國的食品安全監(jiān)管主要依靠政府的力量，沒有建立相應(yīng)的公眾參與制度，但食品安全問題專業(yè)性強、牽涉面廣、紛繁復(fù)雜，單純依靠政府監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，新聞媒體、消費者和專家學(xué)者等社會力量不容忽視。我國雖然確立了食品安全有獎舉報制度①參見國務(wù)院食品安全委員會辦公室《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》（食安辦〔2011〕25號）。，但是該制度的配套法規(guī)不夠完善，如何舉報、如何處理以及對舉報人的相應(yīng)保護都沒有明確詳盡的規(guī)定，公眾在發(fā)現(xiàn)食品安全問題后也往往因為不知道如何舉報、害怕打擊報復(fù)等望而卻步。此外，行業(yè)協(xié)會作為行業(yè)自律的重要手段，在擬訂行規(guī)行約、職業(yè)道德準(zhǔn)則方面并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用?！妒称钒踩ā吩谑称钒踩L(fēng)險評估以及國家標(biāo)準(zhǔn)制定中引入了專家委員會②參見《食品安全法》第17條、第28條。，由其提供更為專業(yè)的意見，但對專家委員會的意見如何處理卻沒有明確規(guī)定。在現(xiàn)實中，食品安全監(jiān)管仍然是政府部門“一家獨大”。

2.分段監(jiān)管和多頭監(jiān)管效率低下

《食品安全法》和《食品安全法實施條例》設(shè)立食品安全委員會作為最高協(xié)調(diào)部門③參見《食品安全法》第5條、《食品安全法實施條例》第3條。，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管問題，由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等五部門分工負(fù)責(zé)、互相配合，共同進行食品安全監(jiān)管。大多數(shù)種類的食品由五部門中的不同部門分別負(fù)責(zé)對其生產(chǎn)、流通等不同環(huán)節(jié)進行監(jiān)管（例如，原來由質(zhì)監(jiān)負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管、工商負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管），而個別特殊種類的食品則由某一部門獨立監(jiān)管。至此，我國確立了“以分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式，也即前文所提及的，由多部門分工負(fù)責(zé)、互相配合，共同完成食品安全監(jiān)管工作。此后，隨著國務(wù)院“大部制”改革的推進，我國將原質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)三個部門合并為市場監(jiān)督管理部門，實現(xiàn)了“三部門合一”，但機構(gòu)改革后，仍有衛(wèi)健、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和市場監(jiān)等三部門共同進行食品安全監(jiān)管④2018 年3 月13 日，十三屆全國人大一次會議召開第四次全體會議，聽取國務(wù)委員王勇關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明。國務(wù)院機構(gòu)改革方案顯示，不再保留農(nóng)業(yè)部、國家衛(wèi)計委，新組建或重新組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)生健康委員會。在國務(wù)院其他機構(gòu)中，不再保留工商總局、質(zhì)監(jiān)總局、食藥監(jiān)總局，組建國家市場監(jiān)督管理總局。參見中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站：《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-03/14/content_5273856.htm，2019-12-31。。食品安全監(jiān)管是一個有機連續(xù)的過程，這種分段監(jiān)管模式將監(jiān)管鏈條人為割裂，導(dǎo)致交叉監(jiān)管、重疊監(jiān)管、監(jiān)管盲區(qū)等的出現(xiàn)，有的環(huán)節(jié)多個部門進行監(jiān)管，有的環(huán)節(jié)卻出現(xiàn)“無人管”的現(xiàn)象。此外，多頭執(zhí)法導(dǎo)致各部門職責(zé)不清，在食品安全監(jiān)管過程中往往由多部門會同處理某一問題，為追求部門利益化，各部門之間相互推脫責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)法效率低下。就監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置來看，雖設(shè)立食品安全委員會作為食品安全的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管問題，但其不具備垂直領(lǐng)導(dǎo)職能，幾乎沒有相應(yīng)的約束力，不能真正發(fā)揮其最高協(xié)調(diào)機構(gòu)的功能。加之有些監(jiān)管部門的執(zhí)法人員素質(zhì)不高、能力不足、專業(yè)知識匱乏，這在基層執(zhí)法人員中更為顯著。執(zhí)法人員濫用權(quán)力、玩忽職守甚至收受賄賂，導(dǎo)致違法犯罪現(xiàn)象屢禁不止。

3.食品安全追溯和預(yù)警機制缺乏有效性

在《食品安全法》和《食品安全法實施條例》中，我國明確引入了食品安全追溯和預(yù)警機制⑤參見《食品安全法》第42條、第95條、第100條、第102條；《食品安全法實施條例》第17條、第18條、第52條。，但由于起步較晚、情況復(fù)雜等原因，該機制的運行在實踐中存在著種種不足。當(dāng)前，我國的食品安全監(jiān)管部門主要包括衛(wèi)健部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市場監(jiān)部門，各部門之間缺乏有效的溝通，當(dāng)食品安全問題出現(xiàn)時，各部門往往各自為政，食品安全風(fēng)險信息得不到有效傳遞，或者發(fā)布的信息不一致，導(dǎo)致?lián)p失擴大，延誤最佳的解決時機。此外，追溯機制的建立和健全有賴于發(fā)達技術(shù)手段的支持，但我國的企業(yè)規(guī)模大小不一、兩極分化較為嚴(yán)重，并不是所有的生產(chǎn)經(jīng)營者都能夠負(fù)擔(dān)得起追溯系統(tǒng)的技術(shù)費用，因而嚴(yán)重阻礙了追溯機制的有效建立和健全完善。

（二）食品安全監(jiān)管法律規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)體系不完善

食品供應(yīng)是一個連續(xù)的鏈條，食品安全監(jiān)管也應(yīng)是一個有機連續(xù)的過程，需要協(xié)調(diào)、系統(tǒng)、完整且具有可操作性的法律規(guī)定和體系提供有力保障?！妒称钒踩ā纷鳛槭称钒踩牧⒎ê诵?，其條文卻大多是指導(dǎo)性、原則性的規(guī)定，而且對各監(jiān)管部門的職能劃分也還不夠明確清晰，各監(jiān)管部門的具體職責(zé)和具體操作一般都由國務(wù)院制定相關(guān)文件另行規(guī)定，加之配套法規(guī)不能及時出臺和更新，導(dǎo)致在實踐中漏洞不斷。當(dāng)前，雖有新修訂通過的《食品安全法實施條例》對《食品安全法》予以細(xì)化，但仍然還是不夠。再者，我國對于新興的網(wǎng)購食品、訂餐平臺的規(guī)范也不夠完善，相關(guān)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管問題不夠明確。此外，當(dāng)前我國缺乏統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，國標(biāo)、地標(biāo)、行標(biāo)相互矛盾沖突，面對多樣化的標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)往往會手足無措。

（三）食品安全法律責(zé)任落實不到位

我國目前的食品安全法律責(zé)任分為民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任三類，其中以民事責(zé)任和行政責(zé)任為主，刑事責(zé)任的相關(guān)規(guī)定較少且立案標(biāo)準(zhǔn)高。民事責(zé)任中雖然規(guī)定了連帶賠償責(zé)任、懲罰性賠償?shù)葍?nèi)容，但對于大型食品企業(yè)如同九牛一毛，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達不到警示和懲罰作用。即使如此，企業(yè)也常常怠于履行自己的賠償責(zé)任，使得消費者的損害難以得到彌補。此外，執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中偶有為違法企業(yè)保駕護航的情況發(fā)生，即便構(gòu)成刑事犯罪，也經(jīng)常以嚴(yán)厲的行政處罰代替。應(yīng)當(dāng)看到，低廉的違法成本是企業(yè)知法犯法、以身試法的重要原因。現(xiàn)有的法律制度對行政執(zhí)法人員失職行為的處分力度較輕，且大多針對作為問題，但對行政執(zhí)法人員不作為的問題卻很少規(guī)定，即便行政執(zhí)法人員存在失職違法乃至于犯罪行為，也很少移送到監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)處理。

三、域外食品安全監(jiān)管法律制度的借鑒

目前，世界主要國家食品安全監(jiān)管的模式大體可以分為以下三類：第一，單一部門監(jiān)管模式，即國家設(shè)立一個專職部門，由該部門全權(quán)負(fù)責(zé)對食品安全問題進行監(jiān)督管理，如英國；第二，單一部門主導(dǎo)監(jiān)管模式，即由多個部門一同負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作，但國家設(shè)立一個主管部門，由該部門對食品安全監(jiān)管問題進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)各部門統(tǒng)一進行食品安全監(jiān)管，如加拿大；第三，多部門監(jiān)管模式，即由多個部門共同負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管問題，各部門之間各有分工，在職權(quán)范圍內(nèi)各自負(fù)責(zé)相應(yīng)的監(jiān)管工作，如美國。以下將以美國和歐盟兩個具有完善成熟的食品安全監(jiān)管法律制度的國家和組織為例，對域外食品安全監(jiān)管法律制度進行借鑒。

（一）美國的食品安全監(jiān)管法律制度

美國的食品安全監(jiān)管有著一套較為成熟的法律制度，對生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者、監(jiān)管者的權(quán)利與責(zé)任都有全面、明確且具有可操作性的規(guī)定。美國在2011 年頒布實施了《食品安全現(xiàn)代化法案》，該法案授予承擔(dān)大部分食品安全監(jiān)管職責(zé)的美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）以更大的監(jiān)管權(quán)力，同時對政府和企業(yè)的責(zé)任作出了更為詳盡明確的規(guī)定。企業(yè)一旦違法，則要被嚴(yán)厲懲處。違法成本的增加，在很大程度上減輕了食品安全風(fēng)險。此外，美國的公眾參與制度彌補了政府監(jiān)管的不足，它以信息透明為基礎(chǔ)，尊重公民的知情權(quán)，從立法到實施的每個環(huán)節(jié)都鼓勵公眾參與，使得法律制度更為民主與科學(xué)。美國采取“分部門、分類監(jiān)管”的模式，一類食品由一個部門負(fù)責(zé)，包括從“農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)管，包括食品生產(chǎn)、加工、銷售等各環(huán)節(jié)，對存在爭議的食品由相關(guān)部門指定監(jiān)管主體，保證了食品監(jiān)管鏈條不被人為割裂，減少和避免了監(jiān)管盲區(qū)的存在，明確了監(jiān)管主體及其監(jiān)管職責(zé)，以此防止各部門之間相互推脫責(zé)任，從而大幅提高了監(jiān)管效率。［4］

（二）歐盟的食品安全監(jiān)管法律制度

歐盟作為一個利益共同體，其各成員國均同意整合歐洲食品安全監(jiān)管。上世紀(jì)90年代初，歐盟尚未成立獨立的監(jiān)管機構(gòu)，直至“瘋牛病事件”的發(fā)生，才實質(zhì)性推動了歐洲食品安全監(jiān)管市場的統(tǒng)一，形成了歐盟、各成員國、企業(yè)三個層面的監(jiān)管治理格局。［5］食品跨越國家疆界在整個歐洲范圍內(nèi)流動，食品安全監(jiān)管也勢必會觸碰到不同國家的利益，為了綜合協(xié)調(diào)各方利益，在歐盟層面成立了歐洲食品安全局（EFSA）。歐盟在2002年制訂了《基本食品法》，這是歐盟食品安全監(jiān)管的基本法規(guī)，同時，歐盟創(chuàng)設(shè)和完善了一系列食品安全的保障措施，包括食品安全追溯機制、快速預(yù)警機制、風(fēng)險評估機制等。歐盟各成員國以《基本食品法》為框架，修訂國內(nèi)法，促進了歐洲食品安全監(jiān)管的長效、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。此外，快速預(yù)警機制要求歐盟各成員國將食品安全風(fēng)險信息迅速報告歐盟委員會，由歐盟委員會轉(zhuǎn)達給其他成員國，并提供專業(yè)的處理建議，各成員國采取措施后再報告給歐盟委員會，使得食品安全風(fēng)險信息能夠迅速發(fā)現(xiàn)并及時處理。歐盟貫徹以科學(xué)為基礎(chǔ)、重視風(fēng)險的治理理念，堅持預(yù)防性原則，歐洲食品安全局（EFSA）根據(jù)食品科學(xué)專家的意見向各成員國提供具有科學(xué)性的建議，將可能存在的食品安全風(fēng)險預(yù)先消除，使消費者的權(quán)益得到最大程度地保障。［6］

四、我國食品安全監(jiān)管法律制度的完善

（一）強化“以預(yù)防為主、打擊為輔”的監(jiān)管理念

食品安全監(jiān)管要秉持“以預(yù)防為主、打擊為輔”的理念，改“反應(yīng)型”監(jiān)管為“預(yù)防型”監(jiān)管，改變“亡羊補牢式”的事后追查模式，堅持源頭治理，力求未雨綢繆、防范于未然，將食品安全隱患從源頭消滅。我國地域廣闊，各地食品生產(chǎn)經(jīng)營者的分布和規(guī)模參差不齊，其中尤以中小生產(chǎn)經(jīng)營者居多，無疑加大了源頭治理的難度。因此，更應(yīng)該從基層執(zhí)法抓起，以預(yù)防為主，嚴(yán)格食品安全監(jiān)管，從源頭杜絕食品安全風(fēng)險事故的發(fā)生。

（二）完善食品安全監(jiān)管的體制機制

1.政府監(jiān)督為主，社會監(jiān)督為輔

我國實行以政府為主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管模式，然而食品安全監(jiān)管是一個系統(tǒng)性的工程，不僅要有高效率的行政部門，還要動員全社會的力量來有效彌補政府監(jiān)管的不足。目前，以美國為代表的發(fā)達國家基本都建立了相應(yīng)的公眾參與制度，依靠消費者、新聞媒體、社會組織等對食品安全進行社會監(jiān)督。公眾參與以信息透明為基礎(chǔ)，要發(fā)揮食品安全監(jiān)管中的社會力量，就必須完善信息披露制度，以保障公民的知情權(quán)。［7］由于市場交易中存在信息不對稱，因此必須強制要求企業(yè)進行信息披露，建立企業(yè)信用標(biāo)準(zhǔn)體系，由公眾和輿論等對企業(yè)進行公開評價，接受社會監(jiān)督。“陽光是最好的防腐劑”，政府部門的監(jiān)管過程也要做到公開透明，不僅要保障消費者的合法權(quán)益，同時也要考慮到生產(chǎn)經(jīng)營者的權(quán)益保護問題，還要為消費者和新聞媒體的社會監(jiān)督提供相應(yīng)的支持。此外，還要加強對公眾的食品安全宣傳教育，完善食品安全有獎舉報制度，鼓勵消費者舉報違法犯罪企業(yè)，并對舉報人提供充分有力的保護措施，防止違法犯罪分子對舉報人進行打擊報復(fù)；鼓勵各類媒體積極宣傳食品安全法律知識，曝光違法犯罪企業(yè)，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。

2.轉(zhuǎn)變分段監(jiān)管和多頭監(jiān)管的監(jiān)管模式

我國食品安全監(jiān)管采用“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式，政出多門，職能分散，多個監(jiān)管機構(gòu)之間權(quán)力交叉重疊。多頭監(jiān)管，職能分散，各部門之間互相推脫，逃避責(zé)任；分段監(jiān)管，割裂了完整連續(xù)食品監(jiān)管鏈條，容易出現(xiàn)監(jiān)管空白，給不法行為者制造可乘之機。市場監(jiān)督管理部門的組建，雖然在很大程度上消解了分段監(jiān)管和多頭監(jiān)管的弊端，但仍然沒有徹底改變當(dāng)前還存在多個食品安全監(jiān)管部門的現(xiàn)狀。實際上，可以考慮適當(dāng)借鑒美國的監(jiān)管模式，改食品安全監(jiān)管模式為以品種監(jiān)管為主，將食品按類別分別交由相應(yīng)部門進行“從農(nóng)田到餐桌”全程監(jiān)管，一部門一管到底，主要由市場監(jiān)督管理部門進行監(jiān)管，但如果對某類食品的歸類發(fā)生較大爭議時，則由食品安全委員會指定某一部門進行監(jiān)管。這樣就能夠明確職能主體，最大程度地減少監(jiān)管盲區(qū)。應(yīng)當(dāng)說，食品安全委員會作為最高協(xié)調(diào)機構(gòu)，其職能并不清晰，也缺乏相應(yīng)的約束能力，因而應(yīng)當(dāng)擴大其職權(quán)，集中監(jiān)管職能。

3.健全食品安全追溯和預(yù)警機制

食品追溯機制能夠?qū)F(xiàn)代化技術(shù)應(yīng)用到食品安全監(jiān)管當(dāng)中，對食品進行標(biāo)識，基本覆蓋食品產(chǎn)出到流轉(zhuǎn)的整個供應(yīng)鏈條，做到各個階段無縫銜接，當(dāng)出現(xiàn)食品安全問題時可以迅速找到問題出處，作出相應(yīng)處理。食品可追溯依賴于現(xiàn)代化的信息管理技術(shù)，因而政府應(yīng)當(dāng)扶持和幫助中小型企業(yè)建立食品信息管理系統(tǒng)，同時督促大型企業(yè)嚴(yán)格按照食品流通的各個環(huán)節(jié)進行標(biāo)識，以便在食品安全事故發(fā)生時第一時間追蹤到事故源頭，迅速處理，控制風(fēng)險，避免風(fēng)險擴散和損失增大。此外，我國可以考慮借鑒歐盟的食品安全預(yù)警機制，以食品安全委員會為中心，各監(jiān)管部門將有關(guān)信息報告給食品安全委員會，再由食品安全委員會傳遞給其他部門，以此構(gòu)建一個連接各方的食品安全信息網(wǎng)絡(luò)，使各監(jiān)管部門之間的溝通更加快速有效。

（三）健全食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)

我國有關(guān)食品安全的立法數(shù)量雖然為數(shù)不少，但大多為部門立法，比較分散，彼此之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，仍有交叉立法和重復(fù)立法的現(xiàn)象，銜接不夠緊密，矛盾沖突和立法漏洞依然存在，難以構(gòu)成系統(tǒng)的食品安全監(jiān)管法律體系。因此，必須健全我國的食品安全監(jiān)管法律體系，修改或廢除不相協(xié)調(diào)的法律規(guī)定，加快監(jiān)管配套法規(guī)的建設(shè)，形成完善的法律法規(guī)體系。法律體系中尤其要注意標(biāo)準(zhǔn)體系的完善，我國目前的標(biāo)準(zhǔn)體系包括國標(biāo)、地標(biāo)、行標(biāo)，值得注意的是，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，抵觸情況時有發(fā)生，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)體系混亂，企業(yè)在適用中有選擇性，往往會選擇較低的標(biāo)準(zhǔn)，因而應(yīng)當(dāng)加緊清理相互矛盾沖突的標(biāo)準(zhǔn)，增加更為嚴(yán)格統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)的比例，盡快彌補標(biāo)準(zhǔn)體系的漏洞，使標(biāo)準(zhǔn)體系協(xié)調(diào)一致。此外，我國的國際標(biāo)準(zhǔn)采用較少，不利于我國在國際市場上的競爭，在制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)當(dāng)酌情考慮增加國際標(biāo)準(zhǔn)的占比。

（四）嚴(yán)格落實各方主體的食品安全法律責(zé)任

食品安全監(jiān)管部門要明確部門職責(zé)、做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、權(quán)責(zé)一致。為保證公正執(zhí)法，要提高相關(guān)執(zhí)法人員違法犯罪的監(jiān)察力度和處罰力度，并由監(jiān)察委對執(zhí)法人員的行政不作為作出相應(yīng)的政務(wù)處分。同時，要建立責(zé)任倒查追究制，嚴(yán)格追究失職瀆職監(jiān)管人員尤其是執(zhí)法部門“一把手”和分管領(lǐng)導(dǎo)的行政和司法責(zé)任。在當(dāng)前的時代背景下，必須嚴(yán)格開展食品安全監(jiān)管工作，決不可對違法企業(yè)姑息遷就；嚴(yán)格過程監(jiān)督，增加違法成本；完善民事責(zé)任的懲罰性賠償，增加賠償數(shù)額，保證賠償執(zhí)行到位；加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格追究食品安全違法行為，對違法企業(yè)的行政處罰絕不手軟；適當(dāng)降低食品安全的刑事入罪標(biāo)準(zhǔn)，提升食品安全犯罪的處罰力度，完善行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接，防止以罰代刑現(xiàn)象的出現(xiàn)。

結(jié)束語

食品安全與人民群眾的身體健康息息相關(guān)，食品安全法治化水平是衡量國家法治水平的重要指標(biāo)。未來幾年乃至十幾年，食品安全仍然會是社會的焦點問題，因而解決食品安全問題勢在必行。但是，食品安全不等于零風(fēng)險，食品處于復(fù)雜萬變的環(huán)境之中，一種食物從農(nóng)田到餐桌需經(jīng)歷的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，少則幾道、多則甚至可達幾百幾千道，這其中存在諸多不可控的因素，這些因素或已知或未知、或主觀或客觀，但人類自身的能力畢竟有限，食品安全不是指承諾零風(fēng)險，而是最大程度地降低風(fēng)險，將風(fēng)險控制在可控范圍內(nèi)。應(yīng)當(dāng)看到，食品安全問題的解決是一個繁復(fù)漫長的過程，不可能一蹴而就，但卻必須加以認(rèn)真重視，做到嚴(yán)格監(jiān)管，健全食品安全監(jiān)管法律制度，從而最大程度地降低食品安全風(fēng)險，保障人民群眾的身體健康，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。