■王連喜 梁 紅

終身教育立法是“建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)”的重要法律基石。雖然立法部門早已將終身教育立法列入議事日程，但我國(guó)終身教育立法不僅面臨立法理論研究不足和研究隊(duì)伍薄弱的現(xiàn)實(shí)問題，同時(shí)也面臨終身教育體系構(gòu)建困難和立法實(shí)踐推展困頓的問題。新時(shí)代需要加強(qiáng)研究隊(duì)伍和理論建設(shè)，創(chuàng)新我國(guó)終身教育立法理念，盡快推進(jìn)終身教育立法工作，著力構(gòu)建終身教育管理體系，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)范，試點(diǎn)推進(jìn)終身教育立法實(shí)踐。

法國(guó)成人教育家保羅·朗格朗提出“終身教育”的概念后，終身教育迅速成為一種思潮，在世界各地傳播，對(duì)各國(guó)教育實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。時(shí)至今日，終身教育越來(lái)越成為各國(guó)教育戰(zhàn)略部署的指導(dǎo)思想之一。由于時(shí)代背景的不同，新時(shí)代的終身教育既具普遍性，更具有獨(dú)特內(nèi)涵?？傮w來(lái)說，終身教育的內(nèi)涵可解構(gòu)如下：第一，人的一生的教育與個(gè)人及社會(huì)生活全體的教育的總和。第二，為維持、改善生活質(zhì)量，每個(gè)人一生所要經(jīng)歷的一種人性的、社會(huì)的、職業(yè)的終身學(xué)習(xí)過程。第三，學(xué)校教育和學(xué)校畢業(yè)以后的教育及訓(xùn)練的統(tǒng)合。第四，教育權(quán)的終身保障是未來(lái)不再產(chǎn)生文盲的途徑。隨著研究的深入和實(shí)踐的發(fā)展，終身教育內(nèi)涵不斷豐富，20世紀(jì)70年代后，學(xué)者們從教育制度視角更多地將其作為一種體系或制度來(lái)研討，強(qiáng)調(diào)每個(gè)人結(jié)束學(xué)校教育進(jìn)入社會(huì)和職場(chǎng)后，存在大量受教育機(jī)會(huì)和學(xué)習(xí)需求，終身教育應(yīng)該成為每個(gè)人的權(quán)利。

從20世紀(jì)90年代開始，構(gòu)建和完善終身教育體系，形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)和促進(jìn)人的全面發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告提出：“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)……辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，大力提高國(guó)民素質(zhì)?！保?］（P45-46）這一戰(zhàn)略部署已經(jīng)成為優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)的行動(dòng)指南。進(jìn)入新時(shí)代，通過科學(xué)立法來(lái)保障和促進(jìn)個(gè)人學(xué)習(xí)與教育權(quán)利成為我國(guó)終身教育發(fā)展的實(shí)踐指南，終身教育立法工作已成為教育部歷年依法治教工作的要點(diǎn)之一。終身教育立法不僅是調(diào)節(jié)新時(shí)代我國(guó)教育新矛盾的需要，而且是構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)與個(gè)人發(fā)展必經(jīng)之路。經(jīng)過國(guó)家和地方多年的理論研究和立法實(shí)踐，終身教育在地方立法層面取得了重大突破，福建、上海、太原、河北、寧波等地先后制定并出臺(tái)了終身教育促進(jìn)條例，但在國(guó)家立法層面依然未有突破。有鑒于此，筆者對(duì)終身教育立法文獻(xiàn)進(jìn)行檢索和分析，基于完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系構(gòu)建，貫徹落實(shí)依法治國(guó)、依法治教的新理念，剖析新時(shí)代背景下我國(guó)終身教育立法的必要性與困境，分析新時(shí)代背景下我國(guó)終身教育立法的推進(jìn)要點(diǎn)，以期對(duì)我國(guó)終身教育立法工作有所裨益。

一、終身教育立法研究與實(shí)踐的進(jìn)展

自20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，伴隨全球知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和信息時(shí)代來(lái)臨，為了促進(jìn)教育民主、平等和公正的實(shí)現(xiàn)，尊重和保障公民的受教育權(quán)，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)和學(xué)術(shù)界開始重視和關(guān)注教育立法，終身教育立法也不例外。由于受諸多因素影響，終身教育立法理論研究和實(shí)踐雖取得一定成績(jī)，地方性終身教育法規(guī)相繼出臺(tái)，但國(guó)家層面的終身教育立法推進(jìn)略顯遲緩。

（一）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

通過CNKI期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)的專業(yè)檢索方式，檢索標(biāo)題或關(guān)鍵詞中同時(shí)包含“終身教育”和“立法”，或者同時(shí)包含“終身學(xué)習(xí)”和“立法”，得到100余篇論文（發(fā)表時(shí)間跨度：1997年1月1日—2019年12月31日）。最早的論文發(fā)表在1997年，系華東師范大學(xué)吳遵民《試論日本生涯學(xué)習(xí)振興法的制定過程、背景及問題》一文［2］（P39-42），2002年后發(fā)文逐漸增多。總體來(lái)看，對(duì)終身教育及其立法的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，22年中總共只有100余篇論文，平均一年6篇不到，關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)和終身教育政策。

從研究團(tuán)隊(duì)視角來(lái)看，來(lái)自華東師范大學(xué)的吳遵民團(tuán)隊(duì)、華南師范大學(xué)的鄧毅團(tuán)隊(duì)、沈陽(yáng)廣播電視大學(xué)的王旭等是終身教育立法領(lǐng)域的主要研究者。“終身教育立法” 研究團(tuán)隊(duì)主要來(lái)自兩類院校：普通師范大學(xué)和廣播電視大學(xué)。

梳理分析100余篇有關(guān)終身教育立法論文的研究?jī)?nèi)容可以看出，學(xué)者們主要討論三個(gè)話題，即終身教育體系、終身教育法以及終身教育立法，核心還是終身教育立法。其中，圍繞“終身教育體系”，介紹了這一體系的機(jī)構(gòu)、教師、社區(qū)學(xué)院等內(nèi)容；圍繞“終身教育法”，討論了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、調(diào)整對(duì)象、基本原則、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容；圍繞“終身教育立法”，討論了立法經(jīng)驗(yàn)、獨(dú)特性、表述技術(shù)、立法困境、法律沖突以及立法建議等內(nèi)容?？傮w來(lái)說，學(xué)者們對(duì)終身教育立法進(jìn)行了一定的研究，中央和地方立法部門始終關(guān)注終身教育立法工作，早已醞釀將終身教育列入立法議事日程，但因我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)、文化和教育等發(fā)展不平衡，加之終身教育法涉及面廣、影響大等諸多原因，導(dǎo)致國(guó)家層面的終身教育專門法律法規(guī)尚未制定，制約了我國(guó)終身教育科學(xué)化、法制化、規(guī)范化的發(fā)展進(jìn)程。

（二）國(guó)內(nèi)外立法實(shí)踐

發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視終身教育立法，從將終身教育有關(guān)的條款鑲嵌在專門的成人繼續(xù)教育相關(guān)法律中到制定專門的終身教育法律法規(guī)，通過立法來(lái)保護(hù)和規(guī)制本國(guó)的終身教育，如英國(guó)制定了《成人教育章程》(1924)等7部法律。1976年，美國(guó)率先在國(guó)會(huì)通過了關(guān)于終身教育的法案——《終身學(xué)習(xí)法》，這一立法舉措開創(chuàng)了世界終身教育專項(xiàng)立法的先河。［3］（P1）自此，世界各國(guó)紛紛以立法形式來(lái)保障公民的終身學(xué)習(xí)權(quán)與規(guī)范終身教育的健康發(fā)展，如：德國(guó)制定了《聯(lián)邦職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)法》，日本制定了《終身學(xué)習(xí)振興法》(1990)，韓國(guó)制定了《終身教育法》（1999），法國(guó)制定了《終身職業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)對(duì)話法》(2004)，等等。上述國(guó)家的終身教育法律明確規(guī)定實(shí)施終身教育的基本原則、管理體制、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、各利益相關(guān)者的責(zé)任和義務(wù)等，積極推動(dòng)了各國(guó)終身教育的發(fā)展。從以上各國(guó)終身教育立法發(fā)展動(dòng)向來(lái)看，加強(qiáng)對(duì)終身教育的專項(xiàng)立法，規(guī)范終身教育的發(fā)展，正逐漸在全球成為具有前瞻性和導(dǎo)向性的趨勢(shì)。［3］（P1）

為了鼓勵(lì)終身學(xué)習(xí)和保障終身教育發(fā)展，在借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2005年7月29日福建省第十屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過《福建省終身教育促進(jìn)條例》，開創(chuàng)了我國(guó)終身教育地方立法的先河。此后，上海、河北以及太原、寧波等省市相繼制定發(fā)布了本地的終身教育促進(jìn)條例。上述地方性終身教育促進(jìn)條例盡管有一定的現(xiàn)實(shí)局限性，但顯然切實(shí)有力地推動(dòng)了我國(guó)終身教育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。

二、新時(shí)代加快推進(jìn)我國(guó)終身教育立法的戰(zhàn)略意義

新時(shí)代終身教育內(nèi)涵源于習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代……這個(gè)新時(shí)代，是承前啟后、繼往開來(lái)、在新的歷史條件下繼續(xù)奪取中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利的時(shí)代……是全體中華兒女力同心、奮力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的時(shí)代……”［1］（P10-11）終身教育不管作為一種生活方式，還是作為提高國(guó)民素質(zhì)的途徑，或者是公民教育權(quán)的保障，都需要通過立法來(lái)將其理論、政策規(guī)范化，從而促進(jìn)其向前穩(wěn)步發(fā)展。新時(shí)代終身教育立法與教育法治、中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系構(gòu)建、學(xué)習(xí)型社會(huì)構(gòu)建、教育矛盾解決和個(gè)人發(fā)展都息息相關(guān)。

（一）終身教育立法是化解矛盾、促進(jìn)公平的必經(jīng)之路

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。［1］（P11）進(jìn)入新時(shí)代，隨著社會(huì)主要矛盾的變化，教育領(lǐng)域的主要矛盾也發(fā)生了深刻變化。這一主要矛盾具體體現(xiàn)為人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)教育需要和教育供給不平衡不充分之間的矛盾。［4］（P11-19）為應(yīng)對(duì)和解決新時(shí)代教育的主要矛盾，我們必須對(duì)其重新定位和科學(xué)研判，黨的十九大報(bào)告明確部署了包括完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系、支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育、辦好繼續(xù)教育等八個(gè)方面的任務(wù)，一方面提高教育質(zhì)量，另一方面調(diào)和教育供給。因此通過教育立法尤其是終身教育立法的方式來(lái)提高教育質(zhì)量，調(diào)和教育供給，是一條穩(wěn)健的必經(jīng)之路。切實(shí)推進(jìn)教育法治化，才能保障和促進(jìn)教育改革與發(fā)展。

終身教育是一個(gè)人結(jié)束學(xué)校教育后所有教育與訓(xùn)練的統(tǒng)合，是學(xué)習(xí)型社會(huì)的個(gè)體化持續(xù)。從個(gè)人發(fā)展的角度來(lái)看，保障和促進(jìn)基本的發(fā)展權(quán)利與重點(diǎn)關(guān)注弱勢(shì)群體的學(xué)習(xí)和發(fā)展的權(quán)利就成了終身教育立法的需要。在終身教育體系當(dāng)中，公民個(gè)人的學(xué)習(xí)權(quán)是每個(gè)人公平自主的獲得發(fā)展的一項(xiàng)權(quán)利。公民學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)選擇的主體性、平等性、發(fā)展性等都需要立法來(lái)保障。與普通公民的發(fā)展相比，教育的弱勢(shì)群體的學(xué)習(xí)權(quán)保障尤其需要立法的關(guān)注。包括老年人、農(nóng)村成人、殘疾人、婦女與兒童、少數(shù)民族等都需要特別的立法來(lái)關(guān)注某一個(gè)群體的發(fā)展權(quán)利與教育的平等權(quán)。

（二）終身教育立法是全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的需要

從個(gè)人與社會(huì)的角度來(lái)看，終身教育是個(gè)人一生教育的持續(xù)與整個(gè)社會(huì)教育的整合，也是未來(lái)不再產(chǎn)生文盲的重要途徑。新時(shí)代背景下，黨的十九大報(bào)告明確提出：“辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，大力提高國(guó)民素質(zhì)?！保?］（P46）此外，《教育部等七部門關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》（教職成〔2014〕10號(hào)）提出：“建設(shè)學(xué)習(xí)型城市……對(duì)于滿足人民群眾學(xué)有所教的終身學(xué)習(xí)需求、促進(jìn)人的全面發(fā)展等具有重要意義?！睂W(xué)習(xí)型社會(huì)是以終身教育體系和學(xué)習(xí)型組織為基礎(chǔ)的社會(huì)。終身教育與學(xué)習(xí)型社會(huì)的建構(gòu)相輔相成：終身教育是學(xué)習(xí)型社會(huì)建構(gòu)的理念指引，學(xué)習(xí)型社會(huì)是終身教育的實(shí)踐載體，二者在理論與實(shí)踐交融中相互促進(jìn)。學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)需要終身教育立法將理念引領(lǐng)更加體系化，實(shí)踐與理論結(jié)合更加具體化。

建設(shè)學(xué)習(xí)型城市是實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要基石。但就全國(guó)而言，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)剛剛起步，還存在認(rèn)識(shí)不到位、任務(wù)不明確、職責(zé)不清晰等問題。推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，需要加快終身學(xué)習(xí)立法進(jìn)程，從而進(jìn)一步明確政府、企事業(yè)單位和個(gè)人在終身教育方面的權(quán)利和義務(wù)。

（三）終身教育立法是新時(shí)代教育發(fā)展的新要求

新時(shí)代的教育內(nèi)涵是終身教育立法的基礎(chǔ)。新時(shí)代賦予了教育新的使命：“建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育?！保?］（P45）由此可知，新時(shí)代教育改革的目的是適應(yīng)社會(huì)和人的發(fā)展，提高質(zhì)量。結(jié)合教育現(xiàn)代化內(nèi)涵，教育的觀念、內(nèi)容、目標(biāo)、方式、結(jié)構(gòu)都需要適應(yīng)新時(shí)代的社會(huì)發(fā)展。而終身教育這一理念與方式甚至是終身教育體系，既是改革的方向，也是響應(yīng)教育現(xiàn)代化的號(hào)召。

此外，新時(shí)代教育面臨的挑戰(zhàn)，也對(duì)終身教育立法提出了深刻要求。“兩個(gè)一百年”的戰(zhàn)略目標(biāo)，從全面建成小康社會(huì)到社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，對(duì)教育的要求越來(lái)越高。因?yàn)槲镔|(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明無(wú)一不是建立在國(guó)民素質(zhì)提高的基礎(chǔ)上，而國(guó)民素質(zhì)提高的關(guān)鍵靠教育?？平膛d國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等都離不開人力資源開發(fā)與人才培養(yǎng)，而人才培養(yǎng)與人力資源開發(fā)是一個(gè)可持續(xù)的過程。顯然，這一個(gè)持續(xù)的過程如果依靠改革教育，那么終身教育的發(fā)展就是一個(gè)必要的基本方向。

（四）終身教育立法是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的要求

全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。［1］法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，全面依法治國(guó)要求完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系建立和完善是一個(gè)系統(tǒng)工程，法律法規(guī)體系自然是基礎(chǔ)，其中立法是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，尤其是以協(xié)調(diào)新領(lǐng)域的實(shí)踐問題為導(dǎo)向的立法是新時(shí)代立法的方向。

依法治教不僅是現(xiàn)代教育發(fā)展與改革的客觀要求，也是教育現(xiàn)代化的重要保障。全國(guó)人大立法、國(guó)務(wù)院教育法規(guī)和教育部規(guī)章一同構(gòu)成了我國(guó)國(guó)家層面的教育法律體系，總共接近400部法律法規(guī)，其中學(xué)校教育立法占據(jù)絕大多數(shù)，但目前還沒有國(guó)家層面的終身教育立法，僅有福建、上海、河北及太原、寧波等省市的地方教育法規(guī)。當(dāng)前，我國(guó)教育法律體系已基本建立，《教育法》等六個(gè)部門法及其他法規(guī)在規(guī)范和促進(jìn)教育發(fā)展的作用也愈加明顯。但是按照實(shí)踐問題的導(dǎo)向，學(xué)校教育完成后的個(gè)人的社會(huì)教育與發(fā)展過程即終身教育，仍然需要國(guó)家層面的立法來(lái)規(guī)范與引領(lǐng)。

從社會(huì)法與教育法視角來(lái)看，終身教育立法是實(shí)現(xiàn)社會(huì)法與教育法的宗旨的實(shí)踐必然。依學(xué)界通說，教育法既不屬于私法也不屬于公法，而屬于獨(dú)立于二者之外的第三法域，即在法律體系中屬于中性的社會(huì)法，而中性的社會(huì)法是旨在保障社會(huì)的特殊群體和弱勢(shì)群體的權(quán)益的法律。教育法一方面以提高全民綜合素質(zhì)，以促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明為宗旨，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)將個(gè)人利益與公共利益相統(tǒng)一?；诖耍聲r(shí)代的終身教育立法宗旨不僅可以延續(xù)社會(huì)法和教育法的立法價(jià)值，而且更加強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有教育制度引領(lǐng)下不可替代的將個(gè)人與社會(huì)統(tǒng)合在一起的作用。

三、新時(shí)代終身教育立法面臨的挑戰(zhàn)

從1998年伊始，終身教育立法的議案多次被寫進(jìn)全國(guó)人大審議報(bào)告，教育部歷年工作要點(diǎn)也多次提及，終身教育地方立法也在進(jìn)行積極的實(shí)踐探索。盡管在全國(guó)人大、教育部、地方政府等多方努力下，我國(guó)終身教育立法工作有了一定的進(jìn)步，但是目前仍然沒有取得實(shí)質(zhì)性的突破，新時(shí)代我國(guó)終身教育立法在理論與實(shí)踐上都面臨著新困境。

（一）終身教育理論和立法理念研究稍顯不足

教育是一項(xiàng)實(shí)踐與理論交融的人類活動(dòng)，這在終身教育領(lǐng)域更為凸顯。［6］終身教育理論與實(shí)踐相輔相成，理論來(lái)源于實(shí)踐，實(shí)踐成為理論的支撐。對(duì)于終身教育立法而言，不管是從教育角度還是法律角度，都避免不了對(duì)終身教育這一概念的深入解析與研究和對(duì)立法理念的革新與拓展。

一是終身教育理論范式不成熟。一方面，我國(guó)學(xué)術(shù)研究中對(duì)終身教育理論的本體研究不夠成熟，對(duì)終身教育概念的理解迥然不同。早期，我國(guó)對(duì)終身教育的理解比較統(tǒng)一，但后來(lái)卻出現(xiàn)越來(lái)越多的分歧和矛盾，可以說對(duì)終身教育概念的認(rèn)識(shí)與理解在國(guó)內(nèi)經(jīng)歷了一個(gè)從較為統(tǒng)一到逐漸產(chǎn)生分歧的過程。［7］有的學(xué)者將終身教育視為成人教育、職業(yè)技能教育、終身學(xué)校教育等；有的學(xué)者提出國(guó)民教育體系與終身教育體系分屬兩個(gè)體系。［8］（P393-394）由此可見，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)終身教育的基本概念尚未達(dá)成共識(shí)，不可避免會(huì)帶來(lái)理念范疇、核心觀點(diǎn)等方面的分歧，繼而影響立法與政策實(shí)踐。另一方面則是終身教育理念傳播的效果不顯著?，F(xiàn)階段我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展以普通學(xué)校教育為中心，終身教育處于替補(bǔ)角色，導(dǎo)致終身教育研究數(shù)量不足，民眾傳播效應(yīng)不顯。

二是教育立法理念革新不深入。教育在立法領(lǐng)域上相對(duì)薄弱。從我國(guó)現(xiàn)有法律體系來(lái)看，民事、行政、經(jīng)濟(jì)等方面的法律居多，當(dāng)然，這也是時(shí)代決定的。但是，時(shí)代也顯示了教育問題的急迫性。當(dāng)前教育法律僅有六個(gè)部門法，這不僅反映了立法現(xiàn)實(shí)的薄弱，也彰顯了立法理念的孱弱。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)當(dāng)前教育事業(yè)以學(xué)校教育事業(yè)為主，雖然《教育法》中也包含我國(guó)公民的受教育權(quán)利，但是《教育法》確立的是學(xué)校教育制度。顯然，僅有學(xué)校教育是不夠的，而終身教育體系構(gòu)建是國(guó)家人才發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，從這一點(diǎn)上來(lái)看，我國(guó)的教育立法價(jià)值取向上沒有將終身教育融入。

三是專業(yè)學(xué)術(shù)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。終身教育立法與研究，不僅是一個(gè)需要理論拓新的領(lǐng)域，也需要一個(gè)多學(xué)科交叉研究的新視野。因此，理論研究要進(jìn)步，與研究隊(duì)伍的建設(shè)不可分離。一方面，總體研究人員的數(shù)量不足。以師范院校為例，由于應(yīng)用研究與職業(yè)發(fā)展的需要，對(duì)學(xué)校教育的研究更為重視，研究人員頗多，對(duì)學(xué)校教育發(fā)展聯(lián)系不密切的研究領(lǐng)域鮮有人員涉及。另一方面，多學(xué)科交叉的研究人員稀缺。從已有的研究可以看出，教育學(xué)專業(yè)背景的研究人員對(duì)終身教育立法參與度最高，而法學(xué)、政治學(xué)、哲學(xué)與管理學(xué)等學(xué)科的學(xué)者參與較少。

四是外來(lái)立法理論借鑒不具體。世界上主要發(fā)達(dá)國(guó)家的終身教育立法理論與實(shí)踐，為我國(guó)推動(dòng)終身教育立法起到良好促進(jìn)作用，但我國(guó)終身教育立法更應(yīng)基于中國(guó)國(guó)情、社情、教情進(jìn)行制度構(gòu)建，以形成具有中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派的終身教育法律。［6］對(duì)于西方的終身教育理論的研究，從數(shù)量上來(lái)看，已經(jīng)頗豐，但是從研究視角與研究?jī)r(jià)值取向上來(lái)看，一方面研究視角不夠豐富，另一方面對(duì)終身教育立法的研究?jī)r(jià)值取向單一，很少關(guān)注人自身的發(fā)展。

（二）終身教育實(shí)踐與立法推展相對(duì)遲緩

終身教育立法的理論與實(shí)踐是相互推進(jìn)的，立法要取得進(jìn)步，不僅需要理論的指引，同時(shí)也需要實(shí)踐作為支撐。

其一，終身教育立法受重視程度不夠。終身教育立法是終身教育實(shí)踐發(fā)展的法律保障與指引，終身教育體系的構(gòu)建是終身教育立法的實(shí)踐基礎(chǔ)，兩者互為支撐。構(gòu)建體系完備的終身教育是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的戰(zhàn)略決策。［9］（P15）當(dāng)前國(guó)民教育與終身教育概念仍然辨析不清，校內(nèi)、校外教育仍處于兩個(gè)體系，終身教育依然沒有實(shí)體承載，也即，終身教育體系仍然沒有落到實(shí)地，多停留在學(xué)術(shù)研究與政策文本層面。因此，沒有完備的終身教育體系作為立法的實(shí)踐載體，終身教育立法將會(huì)遭遇以下困境：終身教育法的調(diào)整對(duì)象難以確定、立法原則難以把握、法律責(zé)任主體不明確、本土化的終身教育立法缺失，等等。

其二，終身教育立法調(diào)整對(duì)象多而復(fù)雜。終身教育是一個(gè)龐大復(fù)雜的領(lǐng)域，涵蓋了人一生中的學(xué)校教育、校外教育及培訓(xùn)等一切教育活動(dòng)，顯然其立法調(diào)整對(duì)象多而復(fù)雜。2012年8月頒布的《太原市終身教育促進(jìn)條例》 第2條規(guī)定：“本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)除現(xiàn)代國(guó)民教育體系外的終身教育活動(dòng)。本條例所稱終身教育，是指由國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、民辦非企業(yè)等組織依托各類教育資源開展的社區(qū)教育、職工教育和農(nóng)村成人教育等活動(dòng)?！保?0］（P1）由此可見，終身教育工作涵蓋了現(xiàn)代國(guó)民教育體系外的其他所有教育活動(dòng)。從參與機(jī)構(gòu)來(lái)看，教育、民政、人力資源和社會(huì)保障、發(fā)改委、財(cái)政、工商、工會(huì)、婦聯(lián)等行政單位和群團(tuán)組織都會(huì)參與終身教育工作；從辦學(xué)機(jī)構(gòu)來(lái)看，自考、電大、開放大學(xué)、函授、夜大、網(wǎng)院等辦學(xué)機(jī)構(gòu)以及非學(xué)歷培訓(xùn)教育部門都會(huì)舉辦終身教育活動(dòng)；從涉及人群來(lái)看，幼兒、在校學(xué)生、青年人、成年人和老年人都會(huì)參與終身教育，涉及不同年齡段的廣大人群。

其三，終身教育管理體制尚未理順。改革開放以來(lái)，雖然我國(guó)沒有對(duì)終身教育專門立法，但不同時(shí)期國(guó)家和地方政府制定了一系列終身教育政策，《教育法》總則及第11條、第19條、第41條均涉及了終身教育。雖然相關(guān)立法和政策提及終身教育，但對(duì)如何管理終身教育沒有具體明確，終身教育管理體制尚未理順，參與終身教育的機(jī)構(gòu)多而泛，造成了終身教育存在多頭管理的現(xiàn)狀。比如：學(xué)歷終身教育大多由教育部管理，非學(xué)歷終身教育大多由人社部管理，企業(yè)內(nèi)訓(xùn)教育一般由行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行管理。

其四，地方層面立法先于國(guó)家層面。筆者梳理分析全國(guó)人大公開資料發(fā)現(xiàn)，1998年全國(guó)人大的議案就提出了終身教育立法，此后還多次寫入全國(guó)人大的審議報(bào)告，由此可見國(guó)家立法部門早就關(guān)注終身教育立法工作。2001年《教育事業(yè)“十五”規(guī)劃和2015年發(fā)展規(guī)劃》中首次提出“研究起草推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的法律法規(guī)”的設(shè)想，此后終身教育立法工作成為教育部年度工作要點(diǎn)，但至今尚未制定終身教育法規(guī)。2005年以來(lái)，福建?。?005）、上海市（2011）、太原市（2012）、河北?。?014）和寧波市（2015）相繼頒布了《終身教育促進(jìn)條例》，成為國(guó)內(nèi)先行的終身教育立法地區(qū)，地方教育立法實(shí)踐為國(guó)家教育立法提供了有效借鑒［6］，但是目前國(guó)家層面的終身教育立法仍然處于空白狀態(tài)。

四、加快推進(jìn)我國(guó)終身教育立法的建議

隨著教育事業(yè)的發(fā)展與個(gè)人對(duì)教育需求的升級(jí)，終身教育的發(fā)展成為個(gè)人與社會(huì)進(jìn)步的重要途徑。終身教育法成為促進(jìn)個(gè)人進(jìn)步與社會(huì)發(fā)展的持續(xù)保障，將成為構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，同時(shí)也將促進(jìn)依法治國(guó)與依法治教的貫徹實(shí)施。

（一）完善立法理念是終身教育立法的科學(xué)指引

立法理念是立法行動(dòng)的指引，終身教育的立法理念應(yīng)當(dāng)成為實(shí)踐探索的有力指引。

第一，加強(qiáng)理論建設(shè)，融合外來(lái)理論，構(gòu)建中國(guó)特色的終身教育立法研究體系。首先，該體系致力于統(tǒng)一與規(guī)范立法層面的終身教育研究，同時(shí)也要能對(duì)終身教育理念的傳播有促進(jìn)作用。其次，該體系還要能根據(jù)國(guó)情、社情、教情來(lái)融合與借鑒中國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的思想和國(guó)外終身教育立法理論。最后，該體系應(yīng)當(dāng)包含這樣一個(gè)平臺(tái)：囊括學(xué)術(shù)團(tuán)體與學(xué)術(shù)期刊，既能承接國(guó)家重大項(xiàng)目，也能促進(jìn)學(xué)術(shù)研究成果的轉(zhuǎn)化。

第二，深入立法變革，科學(xué)立法。以依法治國(guó)、依法治教為指引，科學(xué)立法、民主立法將成為終身教育立法指引。一方面，要科學(xué)衡量立法領(lǐng)域。采用科學(xué)、民主的方法來(lái)衡量各個(gè)立法領(lǐng)域，尤其是在新時(shí)代教育主要矛盾變化的背景下，教育立法特別是終身教育立法應(yīng)當(dāng)受到重視，做到立法領(lǐng)域的“民主立法”。另一方面，要融合新的教育理念。改變傳統(tǒng)的學(xué)校教育體制為主的教育立法，對(duì)于終身教育立法，既要著力于學(xué)歷教育更要兼顧非學(xué)歷教育。同時(shí)，在立法價(jià)值取向上，更加偏重保障與促進(jìn)個(gè)人學(xué)習(xí)權(quán)利，更加偏重政府責(zé)任主體。

第三，建設(shè)和管理好研究隊(duì)伍，注重人才選配。打造建設(shè)終身教育立法研究隊(duì)伍，需要平衡研究隊(duì)伍的學(xué)科背景，重視多學(xué)科人才培養(yǎng)與挖掘。一方面，要在體制上做一些比例的平衡，以學(xué)校教育研究為基礎(chǔ)，以中國(guó)特色的終身教育立法研究體系為指引，從資源、待遇等方面增加終身教育立法研究的人員比例。另一方面，要融合各學(xué)科的教育資源，培養(yǎng)新時(shí)代專業(yè)化的終身教育管理與研究人才，形成學(xué)科與人才培養(yǎng)共進(jìn)的局面。

（二）推動(dòng)實(shí)踐發(fā)展是終身教育立法的有力支撐

將學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育融通、將學(xué)校與社會(huì)融通、將各級(jí)教育融通，需要一個(gè)權(quán)威的頂層設(shè)計(jì)才能完成，以達(dá)到各級(jí)各類教育有平臺(tái)、有渠道，形成政府、學(xué)校與民間三方呼應(yīng)的終身教育體系。鑒于此，采用國(guó)家層面的行政頂層設(shè)計(jì)來(lái)構(gòu)建終身教育體系，繼而帶動(dòng)立法，并通過試點(diǎn)落地，是一條理論與實(shí)踐都能契合的路徑。

首先，著力構(gòu)建終身教育管理體系。目前我國(guó)終身教育體系的構(gòu)建缺乏宏觀層面的“主導(dǎo)者”。這個(gè)主導(dǎo)者可以由教育部下設(shè)的專屬機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，從行政上解決終身教育概念由成人教育與繼續(xù)教育的狹小范圍擴(kuò)展到整個(gè)教育領(lǐng)域的問題。在國(guó)家層面設(shè)置專門管理終身教育的行政機(jī)構(gòu)，國(guó)外亦早有先例，如1988年日本將原文部省的社會(huì)教育局改為終身學(xué)習(xí)局，終身學(xué)習(xí)局內(nèi)設(shè)終身學(xué)習(xí)振興課，主要承擔(dān)制定終身教育政策、促進(jìn)終身教育事業(yè)發(fā)展和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)外關(guān)系的職能。我國(guó)可考慮在教育部設(shè)立終身教育局，承擔(dān)全國(guó)終身教育、學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理工作。成立終身教育行業(yè)專家組織，加強(qiáng)對(duì)終身教育、繼續(xù)教育宏觀政策和現(xiàn)實(shí)問題的對(duì)策研究。各省教育行政部門要加強(qiáng)對(duì)終身教育的統(tǒng)籌管理，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類終身教育、繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)的歸口管理，加強(qiáng)事前審批，事中事后的監(jiān)管，強(qiáng)化教學(xué)檢查和質(zhì)量評(píng)估。

其次，加強(qiáng)終身教育立法工作統(tǒng)籌。加強(qiáng)終身教育領(lǐng)域的立法工作，統(tǒng)籌推進(jìn)《終身教育法》的研制工作，完善終身教育政策法規(guī)體系，為終身教育健康發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境，形成統(tǒng)籌規(guī)劃、制度健全、監(jiān)管有力、規(guī)范有序的體制機(jī)制，推動(dòng)終身教育各類機(jī)構(gòu)科學(xué)定位、協(xié)調(diào)發(fā)展。整合統(tǒng)籌社會(huì)各界力量，充分發(fā)揮普通高校、成人高校、開放大學(xué)（電大）等各自優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，分層分類，各安其位，各展所長(zhǎng)，錯(cuò)位發(fā)展，探索開放辦學(xué)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、融合發(fā)展、良性競(jìng)爭(zhēng)的新路子，重視發(fā)揮立體覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)的開放大學(xué)在終身教育服務(wù)體系建設(shè)中的作用。研制學(xué)歷繼續(xù)教育人才培養(yǎng)規(guī)格和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定學(xué)歷繼續(xù)教育辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)習(xí)中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立嚴(yán)格的退出機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)范管理。研制非學(xué)歷教育有關(guān)管理辦法，大力發(fā)展社區(qū)教育、老年教育等社會(huì)教育事業(yè)。

最后，加強(qiáng)終身教育立法實(shí)踐。全國(guó)人大常委會(huì)在總結(jié)我國(guó)地方終身教育立法和借鑒國(guó)外終身教育立法的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)終身教育暫行條例，為推動(dòng)地方立法實(shí)踐提供上位法依據(jù)。終身教育暫行條例一方面要明確終身教育的組織實(shí)施、保障措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等；另一方面要明確實(shí)施終身教育的體制，既明確地方政府為實(shí)施主體，也明確指出終身教育發(fā)展的具體路徑。新時(shí)代我國(guó)的終身教育立法要立足國(guó)情、民情、社情和教情，明確立法目標(biāo)和方向，總結(jié)已有終身教育政策和地方立法經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)推進(jìn)，分步進(jìn)行。比如，全國(guó)尚未制定終身教育促進(jìn)條例的地方可以根據(jù)各地不同情況制定各具特色的終身教育地方法規(guī)。與此同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)將國(guó)家層面的終身教育立法與地方立法同步，從而盡快推動(dòng)國(guó)家層面的終身教育立法，探索中國(guó)特色的終身教育立法方向和目標(biāo)，保障全民終身學(xué)習(xí)權(quán)利。兩條路徑互相促進(jìn)，共同推動(dòng)終身教育立法進(jìn)程。

總之，終身教育體系是個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無(wú)論是從終身教育的重大使命，還是從保障終身教育內(nèi)部運(yùn)行來(lái)看，都需要法律法規(guī)的約束和規(guī)范。新時(shí)代終身教育立法勢(shì)在必行，要加快我國(guó)終身教育立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)國(guó)家層面的終身教育法律法規(guī)，有助于保障個(gè)人終身學(xué)習(xí)需求和權(quán)利，有助于完善中國(guó)特色社會(huì)主義教育法律體系，有助于調(diào)和、解決新時(shí)代教育矛盾，有助于我國(guó)科教興國(guó)和人力資源強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)終身教育立法需突破現(xiàn)有立法困境，創(chuàng)新立法理念，借鑒國(guó)外終身教育立法成功經(jīng)驗(yàn)，特別是要堅(jiān)持中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派來(lái)制定終身教育法律法規(guī)，為我國(guó)終身教育穩(wěn)健發(fā)展保駕護(hù)航。［11］（P51）