魏天鼎

（河南大學(xué)，河南開封 475000）

新世紀(jì)以來我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力及科技水平快速發(fā)展，全球化影響愈發(fā)明顯。當(dāng)下社會(huì)環(huán)境內(nèi)不確定因素增多，社會(huì)治理環(huán)境呈現(xiàn)復(fù)雜化特征。因此，黨的十八屆三中全會(huì)提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要求，在十九大強(qiáng)調(diào)“打造與建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國相協(xié)調(diào)的共建、共治、共享的社會(huì)治理格局”、并提出“推動(dòng)社會(huì)治理核心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織的作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。這是國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化下，黨對政府與社會(huì)組織合作模式發(fā)展方向的明確指南。

一、當(dāng)前合作治理模式創(chuàng)新的理論突破及必要性

治理又稱為管治和善治，內(nèi)涵中包含合作語境。合作治理要求主體之間跨界合作、共同協(xié)商決策，并注重構(gòu)建使利益相關(guān)者滿意的多元主體參與制度。美國學(xué)者Chris Ansell認(rèn)為合作治理建立在政府和社會(huì)組織共同享有決策權(quán)力，共同承擔(dān)政策責(zé)任的基礎(chǔ)上。政府確定社會(huì)公共事務(wù)管理目標(biāo)后，由政府機(jī)構(gòu)或公共部門發(fā)起，確保社會(huì)組織成員直接參與決策過程、決策參與者共同對決策實(shí)施結(jié)果負(fù)責(zé)。我國學(xué)者在合作治理實(shí)踐過程中，進(jìn)行了更多有價(jià)值的本土化研究。蔡嵐認(rèn)為中西方雖然對合作治理定義不盡相同，但存在共同理解：合作治理有一個(gè)集體的、平等的解決過程；側(cè)重于用協(xié)商的方法來解決跨域跨部門公共問題；主體間以共識(shí)為導(dǎo)向。國內(nèi)外的深入研究，為我國政府與社會(huì)組織合作治理模式的創(chuàng)新提供了理論支撐。

當(dāng)前我國政府與社會(huì)組織間治理合作程度加深，取得巨大進(jìn)步。但政府和社會(huì)組織各自存在諸多問題，阻礙了合作治理的進(jìn)一步發(fā)展。首先在協(xié)商過程中，政府注重協(xié)商卻使主導(dǎo)作用缺失，社會(huì)組織越權(quán)難以自我管理；其次有效參與因社會(huì)組織參與資格、代表利益群體不明確而大打折扣；最后合作過程中正式的協(xié)議、規(guī)定等不清晰，使聯(lián)合行動(dòng)能力缺乏流動(dòng)性。因此為實(shí)現(xiàn)黨對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，政府與社會(huì)組織合作治理的模式要適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，面對現(xiàn)存問題展現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢。

二、合作治理模式的新趨勢：環(huán)境導(dǎo)向型合作

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對政府與社會(huì)組織的合作模式研究眾多，從涵蓋范圍的擴(kuò)展到多種視角的觀察，取得了很多有價(jià)值的成果。總結(jié)不同階段合作模式的特點(diǎn)可以看出發(fā)展過程中的基本趨勢，并對下一步發(fā)展方向進(jìn)行展望。

1.我國不同階段下合作模式的發(fā)展趨勢

政府與社會(huì)組織之間的合作治理最早出現(xiàn)在美國，旨在面對信息技術(shù)和交通工具飛速發(fā)展下，行政區(qū)域邊界愈發(fā)模糊的社會(huì)公共事務(wù)。世界各國面對國內(nèi)復(fù)雜的社會(huì)治理環(huán)境，僅依靠行政區(qū)域劃分內(nèi)的政府組織難以解決：公共事務(wù)形成因素的復(fù)雜化、行政邊界的模糊化使傳統(tǒng)政府劃分區(qū)域、層級管理的治理模式愈發(fā)無力，合作治理的實(shí)踐在世界范圍內(nèi)展開。

我國改革開放后，隨著現(xiàn)代化社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)，政府在承擔(dān)原有社會(huì)責(zé)任的同時(shí)逐漸減弱對行政權(quán)力和社會(huì)資源的控制力。政府與社會(huì)組織合作治理的過程，也是政府逐漸轉(zhuǎn)變行政理念和自身定位的過程。我國學(xué)者趙敬丹以合作模式不同階段中制度化和互動(dòng)性的強(qiáng)弱，劃分為四種形態(tài)：互相補(bǔ)充、服務(wù)替代、協(xié)同增效、平等協(xié)商。互相補(bǔ)充階段：雙方為彼此存在的服務(wù)拾遺補(bǔ)缺，合作程度止步于溝通層面，兩者相互獨(dú)立且缺乏信任與法律保障；服務(wù)替代階段：雙方可以解決一些實(shí)質(zhì)性問題，政府更加重視社會(huì)組織的作用，為社會(huì)組織提供資金政策支持，并監(jiān)督評估其服務(wù)結(jié)果；而在協(xié)同增效和平等協(xié)商階段：政府與社會(huì)組織合作在制度化層面與實(shí)際互動(dòng)層面向更深層次路向的發(fā)展，二者之間產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的接觸，超越了互相補(bǔ)充與互相替代。此時(shí)社會(huì)治理事務(wù)由多元主體共同參與，主體之間地位平等、民主協(xié)商，可以實(shí)現(xiàn)以往主體間通過簡單協(xié)作無法完成的目標(biāo)?？梢钥闯?，制度化層面完善規(guī)范合作的法律法規(guī)、構(gòu)建兩者相互獨(dú)立下彼此信任依賴的治理體系；互動(dòng)性層面加強(qiáng)社會(huì)組織自我管理能力，促進(jìn)兩者平等地位下的協(xié)同增效，是貫穿合作治理發(fā)展過程的總趨勢。

2.社會(huì)環(huán)境導(dǎo)向型合作的內(nèi)涵及特征

所謂社會(huì)環(huán)境，是指在治理活動(dòng)范圍內(nèi)社會(huì)物質(zhì)、精神條件的總和。廣義包含整個(gè)社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)文化體系，狹義指治理活動(dòng)中參與的組織、家庭和個(gè)人。本文使用廣義的社會(huì)環(huán)境，即治理過程中政治、經(jīng)濟(jì)、法制及文化等宏觀概念。社會(huì)環(huán)境導(dǎo)向型合作，旨在構(gòu)建一個(gè)確保政府與社會(huì)組織良性互動(dòng)、確保社會(huì)組織有效參與的社會(huì)環(huán)境，引導(dǎo)兩者在此環(huán)境中達(dá)成合作，為整個(gè)社會(huì)提供良善治理。社會(huì)環(huán)境導(dǎo)向型合作具有如下特征：(1)信任平等性。通過構(gòu)建全面的法律法規(guī)及正式的合作準(zhǔn)則，為合作提供清晰的法律環(huán)境和流暢的制度環(huán)境。環(huán)境中的制度安排確保社會(huì)組織在合作中獨(dú)立自主的平等地位，為組織提升自我管理能力、加強(qiáng)話語權(quán)提供了保障。政府與社會(huì)組織平等協(xié)商，勢必促成兩者彼此信任互相依賴的關(guān)系，這是超越制度化層面更深層次的互動(dòng)協(xié)作?！靶湃闻c合作是同構(gòu)的，信任是合作的前提和基礎(chǔ)，而合作反過來又促進(jìn)信任?！?，以法律、制度環(huán)境來引導(dǎo)信任平等的合作關(guān)系，是在合作實(shí)踐中構(gòu)建、兩者共同發(fā)展的過程。（2）影響傳遞性。社會(huì)環(huán)境提供法律、經(jīng)濟(jì)及文化層面的引導(dǎo)，促成政府與社會(huì)組織多元參與的網(wǎng)狀開放治理結(jié)構(gòu)、信任依賴的合作理念。當(dāng)新的跨區(qū)域問題出現(xiàn)或社會(huì)組織進(jìn)入時(shí)，當(dāng)前環(huán)境中的法律法規(guī)、制度章程及合作理念會(huì)引導(dǎo)相關(guān)參與者適應(yīng)并融入現(xiàn)階段的合作模式。即社會(huì)環(huán)境將價(jià)值導(dǎo)向貫穿始終，使實(shí)踐形成的良性影響傳遞到新的社會(huì)事務(wù)和社會(huì)組織中去。（3）靈活主動(dòng)性。在社會(huì)環(huán)境導(dǎo)向型合作中，政府與公共組織平等協(xié)商。沒有強(qiáng)迫性命令和上下級服從的治理手段，環(huán)境內(nèi)規(guī)章制度則明晰了合作中法律和道德邊界。在邊界內(nèi)政府與社會(huì)組織受共同價(jià)值導(dǎo)向的影響，采取靈活可控的合作策略、積極主動(dòng)地參與治理互動(dòng)，在合作實(shí)踐中推動(dòng)社會(huì)環(huán)境的發(fā)展。

三、推進(jìn)構(gòu)建社會(huì)環(huán)境導(dǎo)向型合作的路徑選擇

當(dāng)前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。而各地區(qū)之間發(fā)展不均衡、治理水平和形態(tài)存在較大差異是難以跨越的現(xiàn)狀，能否消除政府和社會(huì)組織合作治理路徑中的阻礙因素，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的關(guān)鍵一步。在新時(shí)期，合作治理水平較高地區(qū)更要?jiǎng)?chuàng)新治理模式，為其他地區(qū)發(fā)展提供借鑒。

1.完善相關(guān)法律制度，提供權(quán)責(zé)清晰的制度環(huán)境

當(dāng)前公共事務(wù)所跨區(qū)域廣構(gòu)成因素復(fù)雜，無論是政府與社會(huì)組織間的協(xié)商互動(dòng)還是兩者合作處理社會(huì)問題，都需要完備的法律法規(guī)來明確參與主體定位，規(guī)范合作流程。一方面，要完善政府與社會(huì)組織合作過程中的相關(guān)法律法規(guī)。明確政府與社會(huì)組織的平等地位，以及雙方的權(quán)責(zé)邊界。確定合作開展后的具體操作流程與服務(wù)范圍。另一方面，要建立促進(jìn)社會(huì)組織自我管理發(fā)展的法律制度。制定社會(huì)組織基本法：將社會(huì)組織權(quán)限、職責(zé)、關(guān)系、成立條件等以法律形式加以明確，切實(shí)為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的寬松環(huán)境。

2.理順兩者利益關(guān)系，深化共同導(dǎo)向的文化環(huán)境

當(dāng)前極力構(gòu)建的多元主體合作框架，要求樹立共同的目標(biāo)導(dǎo)向使參與主體維護(hù)自身利益同時(shí)尋找互信協(xié)作的利益共同體。在政府與社會(huì)組織合作治理中：政府代表社會(huì)公眾和國家利益，社會(huì)組織則代表了特定社會(huì)群體的利益。但公共服務(wù)所具有的公共性特征，要求政府和社會(huì)組織必須以公共利益作為共同導(dǎo)向。政府與社會(huì)組織在體現(xiàn)公共利益方面具有一定的重合性，這也就說明了政府與社會(huì)組織于城市治理領(lǐng)域有著合作的利益共同點(diǎn)。培養(yǎng)具有公共利益導(dǎo)向的文化環(huán)境，不僅需要再塑政府與社會(huì)組織的關(guān)系理念，更需要黨在國家層面進(jìn)行文化宣傳和價(jià)值引導(dǎo)。

3.端正創(chuàng)新發(fā)展態(tài)度，形成循序漸進(jìn)的建設(shè)環(huán)境

合作治理的發(fā)展過程不可能一蹴而就，無論是制度環(huán)境的構(gòu)建或是文化環(huán)境的培養(yǎng)都需要較長的時(shí)間周期才能獲得效益回報(bào)。培養(yǎng)穩(wěn)扎穩(wěn)打的建設(shè)環(huán)境，需要從兩方面著手：一方面，要端正政府和社會(huì)組織對待合作治理發(fā)展的態(tài)度。保證合作戰(zhàn)略的長久性，治理手段的可持續(xù)性。制定的法律法規(guī)要承上啟下，并具備能為未來變化而修訂的靈活性。另一方面，要建立對合作治理過程及結(jié)果的評估機(jī)制。通過面向社會(huì)公眾、政府及社會(huì)組織代表、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的評估機(jī)制，以全面的評估標(biāo)準(zhǔn)來衡量服務(wù)的質(zhì)量。既能保證各階段的服務(wù)質(zhì)量，形成風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制；又能把高質(zhì)量服務(wù)案例作為可量化的評估標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用到其他地區(qū)的實(shí)踐中去。