曾小波

〔摘要〕既往歷史上的監(jiān)督，主要對(duì)象是公共權(quán)力及掌握公共權(quán)力的官員，主要方式是自上而下的行政監(jiān)督，不具有廣泛的社會(huì)意義?，F(xiàn)代意義的社會(huì)監(jiān)督，其內(nèi)涵、方式、方法、規(guī)制都因人類(lèi)社會(huì)的理性發(fā)展更加豐富和完善。超越范圍的監(jiān)督是無(wú)效的監(jiān)督，必須立足現(xiàn)實(shí)社會(huì)的時(shí)空維度，寓于社會(huì)生活的價(jià)值向度，止于社會(huì)規(guī)制的制度邊界。超出底線的監(jiān)督也會(huì)行為失范、作用失效，甚至導(dǎo)致社會(huì)失序。社會(huì)監(jiān)督必須堅(jiān)守維護(hù)公共利益的目標(biāo)底線，遵循社會(huì)公德的道德底線，服從國(guó)家意志的法律底線。加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督是民主社會(huì)的基本要求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的制度化規(guī)范化是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要特點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的制度化規(guī)范化，首先要確立社會(huì)監(jiān)督原則，重點(diǎn)是完善社會(huì)監(jiān)督體制機(jī)制，關(guān)鍵在于健全社會(huì)監(jiān)督法制。

〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)監(jiān)督;國(guó)家治理;制度建設(shè);社會(huì)共同體;社會(huì)行為

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D621.5〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2020）01-0081-08

一、社會(huì)監(jiān)督的起源和作用

監(jiān)督是漢語(yǔ)中較為古老的詞匯之一，早見(jiàn)于漢鄭玄注《周禮· 地官·鄉(xiāng)師》?！按髥视靡蹌t帥其民而至，遂治之。”曰：“治謂監(jiān)督其事?！碧瀑Z公彥疏為：“謂監(jiān)當(dāng)督查其事?！逼湟鉃橹卫碚?，主要是監(jiān)察督促官吏的為政活動(dòng)?！稘h語(yǔ)大詞典》和《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》均沿用古義，前者謂之“監(jiān)察督促”，后者釋為“察看并督促”。在英語(yǔ)中，與監(jiān)督相對(duì)應(yīng)的詞是supervise，解釋為watch and direct和keep an eye on sb，賦予監(jiān)督以管理的涵義?？梢钥闯?，在基本含義上，監(jiān)督是人與人之間的一種對(duì)象性行為，其目的在于通過(guò)監(jiān)察和督促，規(guī)范監(jiān)督對(duì)象的行為，使之符合一定的方向和目標(biāo)。

監(jiān)督是人類(lèi)社會(huì)的共生現(xiàn)象。按照人類(lèi)學(xué)的基本理論，我們有理由認(rèn)為監(jiān)督行為源于智能動(dòng)物基于自身安全和利益需求的防護(hù)本能，為人的自然屬性使然。但是，僅僅用人的自然屬性來(lái)理解社會(huì)的監(jiān)督行為顯然是不夠的。馬克思指出：“人是最名副其實(shí)的社會(huì)動(dòng)物，不僅是一種合群的動(dòng)物，而且是只有在社會(huì)中才能獨(dú)立的動(dòng)物?！薄?〕人類(lèi)只有在脫離動(dòng)物界的那一天起才成為真正大寫(xiě)的“人”，才構(gòu)成所謂的“人類(lèi)”，實(shí)現(xiàn)這一脫離的助推因素固然是多方面的，包括屬人的思維、語(yǔ)言以及生產(chǎn)工具的制造和使用，但本質(zhì)力量和根本標(biāo)志卻是人的社會(huì)屬性的形成并成為人的根本屬性。在這一過(guò)程中，那種源于自然屬性的防護(hù)本能就發(fā)展成為具有特定內(nèi)涵的社會(huì)行為，即人們之間相互監(jiān)察、督促和規(guī)范人的社會(huì)活動(dòng)的對(duì)象性行為，也就是監(jiān)督。由于“人”、“人類(lèi)”和“人類(lèi)社會(huì)”在本質(zhì)上是同一的，社會(huì)和人不僅在起源上同步，而且永遠(yuǎn)處于不可分割的聯(lián)系之中，因此，監(jiān)督也就是與人類(lèi)社會(huì)共生的，它不僅和人類(lèi)社會(huì)同時(shí)產(chǎn)生，而且與人類(lèi)社會(huì)始終并存。

監(jiān)督不僅是人類(lèi)社會(huì)的共生現(xiàn)象，而且是覆蓋社會(huì)全體成員、社會(huì)生活全部領(lǐng)域和社會(huì)關(guān)系全部?jī)?nèi)容的普遍行為。有觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)督起源于社會(huì)生產(chǎn)和分配中的記事和契約活動(dòng)，雖也幾近監(jiān)督的本質(zhì)，但在視野上似乎失之過(guò)窄。人類(lèi)社會(huì)是由社會(huì)生活的全部和社會(huì)關(guān)系的總和構(gòu)成，無(wú)論是社會(huì)關(guān)系還是社會(huì)生活都具有多樣性的特點(diǎn)，即使是在原始的低級(jí)的社會(huì)形態(tài)中，人們的社會(huì)關(guān)系內(nèi)容也不僅僅囿于生產(chǎn)和分配關(guān)系之內(nèi)，人們的社會(huì)生活領(lǐng)域也會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出生產(chǎn)和分配的范圍之外。監(jiān)督作為人與人之間的一種社會(huì)行為，不僅在對(duì)象上覆蓋社會(huì)所有成員，而且在范圍上應(yīng)該覆蓋社會(huì)生活的全體，在內(nèi)容上應(yīng)該包括社會(huì)關(guān)系的全部。因此，我們認(rèn)為，監(jiān)督源起于人們的社會(huì)生活，存在于包括社會(huì)生產(chǎn)在內(nèi)的社會(huì)生活各個(gè)方面及由此形成的各種社會(huì)關(guān)系之中。人的社會(huì)生活從哪里開(kāi)始，監(jiān)督活動(dòng)就從哪里起源，人的社會(huì)關(guān)系在哪里生發(fā)，監(jiān)督活動(dòng)就哪里存在。監(jiān)督是與人類(lèi)社會(huì)在時(shí)間上共生、在空間上共存的普遍現(xiàn)象。

需要指出的是，監(jiān)督一開(kāi)始就具有社會(huì)屬性，是人們之間的一種社會(huì)行為。從不同的角度可以對(duì)監(jiān)督作不同類(lèi)型的劃分，陳哲夫教授從監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督主體的不同，把監(jiān)督劃分為政治監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、文化監(jiān)督、法律監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督、道德監(jiān)督、公民監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)督、政黨監(jiān)督、群體監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等?！?〕從本質(zhì)上講，任何形式的監(jiān)督都是社會(huì)監(jiān)督;從屬性看，它是屬人的、社會(huì)的;從方式看，它的最高形式是全體社會(huì)成員共同參與。全體社會(huì)成員都自覺(jué)成為監(jiān)督的主體和被監(jiān)督的客體，都自覺(jué)履行進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督和接受社會(huì)監(jiān)督的責(zé)任和義務(wù)，是社會(huì)監(jiān)督的根本要求。

監(jiān)督是人類(lèi)社會(huì)的基本規(guī)制。人類(lèi)社會(huì)不是單個(gè)人的簡(jiǎn)單相加，而是在一定的社會(huì)關(guān)系中、按照一定的社會(huì)組織形式構(gòu)成的人類(lèi)生活共同體，簡(jiǎn)稱(chēng)社會(huì)共同體，包括各種社會(huì)群體。社會(huì)共同體得以形成的前提是共同的文化特征、共同的利益需要和共同的價(jià)值取向。但是，一方面，任何社會(huì)共同體都是由一定數(shù)量的單個(gè)人或成員組成的，因而他們?cè)谖幕卣?、利益需要和價(jià)值取向上的共同性只能是大體相同而不是完全等同，個(gè)體的差異性必然引發(fā)思想意識(shí)的不同步性和行為失范的可能性;另一方面，社會(huì)共同體的公共權(quán)力不僅在理論上存在“異化”的可能，而且在實(shí)踐中成為“被異化”的現(xiàn)實(shí)。由此產(chǎn)生了社會(huì)共同體的成員與成員之間、成員與共同體之間、群體與群體之間以及群體與共同體之間相互監(jiān)察、督促乃至失范行為進(jìn)行懲戒的必要性和必然性。同監(jiān)督的產(chǎn)生是為了規(guī)范人們的社會(huì)行為一樣，監(jiān)督行為本身也必須規(guī)范進(jìn)行。為此，社會(huì)共同體就需要在制定一定的規(guī)則和制度，規(guī)定共同的利益和目標(biāo)、規(guī)范社會(huì)共同體及其成員行為的同時(shí)，制定監(jiān)督的規(guī)章規(guī)程，形成監(jiān)督的制度和體制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的規(guī)范化和制度化。

規(guī)制化監(jiān)督產(chǎn)生于國(guó)家形式的社會(huì)共同體的出現(xiàn)。在西方，雅典城邦公元前594年至公元前338年的“貝殼放逐法”是規(guī)制化監(jiān)督的雛型。在我國(guó)，早在西周時(shí)期就開(kāi)始了對(duì)監(jiān)督制度化建設(shè)的探索和實(shí)踐。周公旦等開(kāi)明政治家不僅敏銳地看到“皇天無(wú)親，唯德是輔”，提出了“以德配天”的德治理念和“天視自我民視，天聽(tīng)自我民聽(tīng)”的民眾監(jiān)督思想萌芽，而且立足分封制、井田制、宗法制的政治經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)際，建立了監(jiān)督官職調(diào)制并運(yùn)作的“言諫”制度和中央政府對(duì)諸侯國(guó)的巡查制度。進(jìn)入封建社會(huì)，隨著專(zhuān)制集權(quán)的政治制度的建立和走向極致，歷朝封建統(tǒng)治者無(wú)不高度重視監(jiān)督制度，監(jiān)督方法手段發(fā)揮到淋漓盡致和無(wú)所不用其極的專(zhuān)制集權(quán)巔峰。封建社會(huì)末期，權(quán)力的異化發(fā)展到登峰造極，成為封建社會(huì)的痼疾和社會(huì)發(fā)展的桎梏。到了資本主義社會(huì)，西方啟蒙思想家如洛克、孟德斯鳩、盧梭等開(kāi)始對(duì)國(guó)家、政府、法律的功能進(jìn)行重新審視和對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督的理性思索，先后提出了“主權(quán)在民”“有限政府”等政治主張和以“分權(quán)制衡”為代表的“自由主義監(jiān)督觀”，并由此產(chǎn)生了近代以來(lái)以“三（多）權(quán)分離”為核心的政治體制?？v觀全部人類(lèi)社會(huì)歷史，無(wú)論哪個(gè)歷史時(shí)代，無(wú)論哪種社會(huì)形態(tài)，無(wú)不把監(jiān)督作為維系社會(huì)共同體的基本方法，無(wú)不建立和形成自己的監(jiān)督規(guī)則和制度并把它作為社會(huì)生活的基本規(guī)制。

必須看到，既往歷史上的監(jiān)督，主要對(duì)象是公共權(quán)力及掌握公共權(quán)力的官員，主要方式是自上而下的行政監(jiān)督，主要手段是對(duì)濫用公權(quán)的官員進(jìn)行懲戒，這固然是監(jiān)督的重要內(nèi)容和方法，但卻不具有廣泛的社會(huì)意義?，F(xiàn)代意義的社會(huì)監(jiān)督，其基本意蘊(yùn)是一定的社會(huì)共同體中，為維護(hù)公共利益、保障共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，共同體與成員之間、成員與成員之間相互監(jiān)察、督導(dǎo)以及對(duì)損害公共利益、違背共同目標(biāo)的行為進(jìn)行懲戒的活動(dòng)。其內(nèi)涵、方式、方法、規(guī)制都因人類(lèi)社會(huì)的理性發(fā)展更加豐富和完善。

監(jiān)督是社會(huì)發(fā)展的“減震器”。人類(lèi)社會(huì)發(fā)展是一個(gè)自然歷史過(guò)程。馬克思用社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)描述了這一過(guò)程，并揭示出社會(huì)基本矛盾存在著基本適合與基本不適合兩種情形和由基本不適合再到新的基本適合的必然趨勢(shì)。一般地講，社會(huì)基本矛盾基本適合，則社會(huì)處于平穩(wěn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，社會(huì)基本矛盾基本不適合尤其是向新的基本適合轉(zhuǎn)變時(shí)期，社會(huì)就呈現(xiàn)為顯著變動(dòng)狀態(tài)。歷史告訴我們，社會(huì)基本矛盾基本適合的社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)是社會(huì)發(fā)展的常態(tài)，也是人類(lèi)創(chuàng)造文明、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的最佳狀態(tài)。但是，社會(huì)基本矛盾基本適合的同時(shí)也伴隨著不相適應(yīng)的方面和環(huán)節(jié)的存在，這些方面和環(huán)節(jié)，不僅是社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展重要的制約因素，而且可能成為嚴(yán)重的破壞力量，引發(fā)社會(huì)的強(qiáng)烈震蕩。社會(huì)基本矛盾最終是通過(guò)人或社會(huì)成員的活動(dòng)展開(kāi)的，那些不相適應(yīng)的方面和環(huán)節(jié)因此俱化為人或社會(huì)成員的思想和行為與社會(huì)發(fā)展的要求不一致和失范。解決這一問(wèn)題，最根本的出路是調(diào)整和改革社會(huì)基本矛盾中那些不相適應(yīng)的方面和環(huán)節(jié)，最直接的途徑是加強(qiáng)和完善社會(huì)監(jiān)督，通過(guò)對(duì)全體社會(huì)成員的監(jiān)察、督導(dǎo)以及對(duì)失范行為進(jìn)行懲戒，預(yù)防或矯正失范行為，可以最大限度地避免或減輕社會(huì)的劇烈震蕩，對(duì)社會(huì)發(fā)展起到“減震器”和“安全閥”的作用。

監(jiān)督對(duì)在社會(huì)發(fā)展中的減震作用突出體現(xiàn)在對(duì)公共權(quán)力異化的制約上。公共權(quán)力在本義上是由社會(huì)的共同需要產(chǎn)生的、用于處理公共事務(wù)、為公共利益服務(wù)的權(quán)力。但是，由于權(quán)力具有強(qiáng)制性、不對(duì)等性、利益性和社會(huì)性的特點(diǎn)，公共權(quán)力往往成為最容易被異化的權(quán)力。公共權(quán)力的異化突出地表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是利用公共權(quán)力謀取個(gè)人或集團(tuán)利益，也就是通常所說(shuō)的以權(quán)謀私;二是超越權(quán)力范圍行使權(quán)力，也就是濫用公權(quán)。公共權(quán)力異化的危害不僅僅在于損害公眾的共同利益（甚至侵害個(gè)人利益），更重要的是它會(huì)導(dǎo)致居于社會(huì)核心地位的公共權(quán)力機(jī)關(guān)的腐敗，動(dòng)搖公共權(quán)力合法性的基礎(chǔ)，直至引發(fā)社會(huì)共同體的崩潰和解體。防止權(quán)力異化的有效方法是對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。沒(méi)有制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，同樣，沒(méi)有監(jiān)督的制約等于沒(méi)有制約。對(duì)公共權(quán)力的制約，首要的是要厘清權(quán)力的邊界，對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，關(guān)鍵在于牢固堅(jiān)持和始終貫徹“主權(quán)在民”的原則，實(shí)行民主監(jiān)督。70余年前，毛澤東同志與黃炎培談到跳出“興勃亡忽”歷史周期率時(shí)指出：“我們已經(jīng)找到新路。我們能夠跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！薄?〕毛澤東這段話(huà)深刻地闡明了這個(gè)道理。

基于上述分析，我們認(rèn)為，監(jiān)督是人類(lèi)社會(huì)必然產(chǎn)生和不可或缺的社會(huì)行為，普遍存在于人們社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，尤其在現(xiàn)代社會(huì)，不僅國(guó)家監(jiān)督、政黨監(jiān)督已經(jīng)成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，而且社會(huì)共同體與其成員之間、成員與成員之間的相互監(jiān)督，作為社會(huì)成員的基本權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，同樣構(gòu)成社會(huì)監(jiān)督體系不可缺少的環(huán)節(jié)。加強(qiáng)和完善社會(huì)監(jiān)督的體制、機(jī)制和制度建設(shè)，規(guī)范社會(huì)監(jiān)督行為，是促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展的重要保障和必然選擇。

二、社會(huì)監(jiān)督的范圍和邊界

從最一般的意義講，作為人們之間的對(duì)象性社會(huì)行為，監(jiān)督的范圍覆蓋整個(gè)人類(lèi)社會(huì)和全部社會(huì)生活，具有普遍性的意義。但是，如同人的任何其他行為一樣，監(jiān)督也是具體的、歷史的，不同的歷史時(shí)期，不同的社會(huì)共同體、不同的社會(huì)生活領(lǐng)域，其內(nèi)容和范圍也有所不同。超越范圍的監(jiān)督是無(wú)效的監(jiān)督，不僅毫無(wú)意義，而且會(huì)引發(fā)社會(huì)失范。因此，厘清監(jiān)督邊界，準(zhǔn)確把握監(jiān)督范圍，是進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的體制、機(jī)制和制度建設(shè)、規(guī)范監(jiān)督行為、掌控監(jiān)督安全邊際的首要關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，任何形式的監(jiān)督，都具有以下不可逾越的邊界：

首先，立足現(xiàn)實(shí)社會(huì)的時(shí)空維度。監(jiān)督是人類(lèi)特有的一種社會(huì)行為，其主體是社會(huì)的人及由社會(huì)的人構(gòu)成的社會(huì)共同體，其客體也是社會(huì)的人和他們構(gòu)成的社會(huì)共同體。主體和客體互為對(duì)象是監(jiān)督的前置條件，他們之間的社會(huì)交往及由此決定的社會(huì)屬性則是監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。社會(huì)之外的事物與人和人的社會(huì)也發(fā)生交互作用，但不構(gòu)成監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。社會(huì)交往之外的人的活動(dòng)，也不屬于監(jiān)督的范圍。作為對(duì)象性的社會(huì)行為，監(jiān)督發(fā)生在人們之間實(shí)際的、具體的相互交往的關(guān)系之中，不相交集或相互交集的關(guān)系之外，不具有監(jiān)督存在的必然性和正當(dāng)性。同時(shí)，人類(lèi)社會(huì)是一個(gè)自然歷史的過(guò)程，無(wú)論是人的社會(huì)交往還是他們的社會(huì)生活都是具體的歷史的，也因而才是現(xiàn)實(shí)的。社會(huì)生活中的每一個(gè)人都生活在特定的社會(huì)共同體中，不同的社會(huì)共同體，其社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活具有不同的內(nèi)容。人們所屬的群即社會(huì)共同體在內(nèi)的人們之間的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活的現(xiàn)實(shí)的、具體的內(nèi)容，決定著監(jiān)督的具體內(nèi)容和形式。因此，離開(kāi)人類(lèi)社會(huì)，監(jiān)督既無(wú)從發(fā)生，也無(wú)以存在，脫離或超越現(xiàn)實(shí)社會(huì)，監(jiān)督不僅成為喪失具體內(nèi)容的空洞的“無(wú)”，而且可能導(dǎo)致監(jiān)督行為的無(wú)序無(wú)度，引發(fā)社會(huì)混亂。因此，現(xiàn)實(shí)社會(huì)是監(jiān)督產(chǎn)生的根本依據(jù)，是監(jiān)督不可逾越的時(shí)空維度。

其次，寓于社會(huì)生活的價(jià)值向度。人類(lèi)社會(huì)由于人的社會(huì)關(guān)系而構(gòu)成統(tǒng)一的整體，又因?yàn)槿说纳鐣?huì)生活而形成不同的領(lǐng)域。社會(huì)關(guān)系與社會(huì)生活既相互聯(lián)系又相互區(qū)別。前者是后者的抽象概括，后者是前者的具體體現(xiàn)。作為對(duì)象性行為，監(jiān)督是一種具體的活動(dòng)，具有直接的現(xiàn)實(shí)性的特點(diǎn)，因而它雖然同人的社會(huì)關(guān)系相聯(lián)系，甚至其內(nèi)容、形式和方法都由社會(huì)關(guān)系所決定，但只能通過(guò)具體的現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活得以展開(kāi)和實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，社會(huì)關(guān)系是復(fù)雜多樣的，集中體現(xiàn)為人們之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系和以意識(shí)形態(tài)為主體的思想關(guān)系。社會(huì)生活是豐富多彩的，其主要內(nèi)容是人們的經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和精神生活。與此相聯(lián)系，作為一種社會(huì)行為，監(jiān)督在普遍存在于人的社會(huì)關(guān)系和全部社會(huì)生活的同時(shí)，也主要指向社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治和思想文化領(lǐng)域，集中體現(xiàn)在人的經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和精神生活之中。不同的社會(huì)生活領(lǐng)域，社會(huì)生活的內(nèi)容和性質(zhì)有所不同，因而監(jiān)督的內(nèi)容和方法也有所區(qū)別。其中，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、政治監(jiān)督和文化監(jiān)督是最為基本也最為重要的監(jiān)督。社會(huì)生活其他領(lǐng)域的監(jiān)督固然是存在的甚至是不可缺少的，但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)、政治和思想文化領(lǐng)域的監(jiān)督，它們?cè)谏鐣?huì)作用上是從屬的，在本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和精神生活內(nèi)容的展開(kāi)和體現(xiàn)。在社會(huì)生活之外與在社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治和思想文化生活之外談?wù)摫O(jiān)督的范圍和邊界問(wèn)題，不僅舍本逐末，而且迷失方向。

再次，止于社會(huì)規(guī)制的制度邊界。人類(lèi)社會(huì)是以社會(huì)關(guān)系為紐帶、社會(huì)生活為內(nèi)容、由無(wú)數(shù)單個(gè)人組成的社會(huì)共同體，并以民族、國(guó)家、社會(huì)組織等共同活動(dòng)的群體形式構(gòu)成和表現(xiàn)。任何一個(gè)具體的、現(xiàn)實(shí)的的社會(huì)共同體，其社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活也必然是具體的、現(xiàn)實(shí)的，由此就必須制定和完善關(guān)于社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活的制度和規(guī)范。在社會(huì)共同體中，無(wú)數(shù)單個(gè)人的意志存在著相互沖突的可能性。這種相互沖突，可能形成對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系和正常社會(huì)生活的危害和破壞，也必須用一定的制度和規(guī)范加以約束或控制。隨著人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展，人們的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性的趨勢(shì)，有關(guān)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活的制度和規(guī)范也愈益表現(xiàn)出具體化、多層次化的特點(diǎn)。這些制度和規(guī)范，以具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律、紀(jì)律和強(qiáng)大社會(huì)約束力的道德規(guī)范等形式，構(gòu)成為人們社會(huì)生活的行為準(zhǔn)則，包括監(jiān)督在內(nèi)的人的一切社會(huì)行為，都必須在它們規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。由于監(jiān)督是人們之間的一種對(duì)象性行為，其行為的正當(dāng)性和規(guī)范性既關(guān)乎他人，又關(guān)乎社會(huì)，因而必須更加符合社會(huì)的制度和規(guī)范，必須嚴(yán)格在制度和規(guī)范的范圍內(nèi)進(jìn)行。應(yīng)當(dāng)肯定，監(jiān)督缺失必然導(dǎo)致社會(huì)的失序和動(dòng)蕩，監(jiān)督不當(dāng)同樣也會(huì)引發(fā)社會(huì)的失范和混亂。超越法律、紀(jì)律和道德規(guī)范等社會(huì)規(guī)制的監(jiān)督是超越邊界的不當(dāng)監(jiān)督，同樣應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)格監(jiān)督。

由此看出，監(jiān)督既非漫無(wú)邊際，亦不可隨心所欲，它立足于現(xiàn)實(shí)社會(huì)，以現(xiàn)實(shí)社會(huì)為載體，寓于社會(huì)生活，指向社會(huì)生活的主要領(lǐng)域。監(jiān)督行為必須符合社會(huì)規(guī)制，在社會(huì)規(guī)制的范圍內(nèi)進(jìn)行。立于現(xiàn)實(shí)社會(huì)、寓于社會(huì)生活、符合社會(huì)規(guī)制的監(jiān)督才是正當(dāng)?shù)?、有效的監(jiān)督，才能使進(jìn)行監(jiān)督和接受監(jiān)督成為全體社會(huì)成員自覺(jué)履行的義務(wù)、責(zé)任和權(quán)力。

三、社會(huì)監(jiān)督的原則和底線

如果說(shuō)，厘清監(jiān)督的邊界是為了明確監(jiān)督的范圍和內(nèi)容，使監(jiān)督行為的主體和客體明確監(jiān)督什么和什么應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督，那么，把握監(jiān)督的底線則主要關(guān)乎監(jiān)督的動(dòng)機(jī)和目的，決定監(jiān)督的行為方式和手段。一般地講，雖然正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)目的并不一定產(chǎn)生正當(dāng)?shù)男袨楹褪侄?，但錯(cuò)誤的動(dòng)機(jī)目的必然導(dǎo)致行為和手段的錯(cuò)誤，監(jiān)督行為也是如此。正確的動(dòng)機(jī)目的與正確的行為和手段的統(tǒng)一，是監(jiān)督的原則要求和基本底線。超出這個(gè)底線，監(jiān)督就會(huì)行為失范和作用失效，甚至導(dǎo)致社會(huì)失序?；诖?，立足中國(guó)社會(huì)實(shí)際，我們應(yīng)當(dāng)確立和必須堅(jiān)守以下三個(gè)基本原則底線：

第一，維護(hù)公共利益的目標(biāo)底線。如前所述，監(jiān)督源于人類(lèi)共同生活，存在于社會(huì)共同體之中。社會(huì)共同體的每一個(gè)人，既有個(gè)人意志，又有共同意愿，既有自身的利益需求，又有共同的利益需要。其中，個(gè)人的意志和利益需求（以下簡(jiǎn)稱(chēng)個(gè)人利益）無(wú)疑應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾捅Ｗo(hù)，違背和損害個(gè)人利益的行為必須受到譴責(zé)和懲罰。但是，由于共同意愿和共同的利益需要（以下簡(jiǎn)稱(chēng)公共利益）是社會(huì)共同體的最大公約數(shù)，是社會(huì)共同體存在的前提和條件。公共利益之中，包含著個(gè)人利益，違背和損害公共利益，也就是對(duì)個(gè)人利益的傷害。由此產(chǎn)生了社會(huì)成員維護(hù)自身利益和共同利益的雙重需要，進(jìn)而決定了人們監(jiān)督行為的兩個(gè)基本指向，即對(duì)損害個(gè)人利益行為的監(jiān)督和對(duì)損害公共利益行為的監(jiān)督。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，私有制社會(huì)奉行私有財(cái)產(chǎn)神圣不可和個(gè)人利益至上的原則，因而私有制社會(huì)的監(jiān)督主要是對(duì)損害個(gè)人利益行為的監(jiān)督。事實(shí)上，監(jiān)督的基本指向不是由社會(huì)的所有制而是由人的社會(huì)性及其歷史發(fā)展決定的。任何社會(huì)都是個(gè)人意志和共同意愿的集合，都是個(gè)人利益和公共利益的集體，因此，在任何社會(huì)，對(duì)損害個(gè)人利益行為的監(jiān)督和對(duì)損害公共利益行為的監(jiān)督都是同時(shí)存在、并行不悖的。更為重要的是，隨著人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，人們之間的聯(lián)系愈來(lái)愈緊密和廣泛，公共利益的內(nèi)容和范圍不斷增加和擴(kuò)大，同每個(gè)人息息相關(guān)。維護(hù)社會(huì)共同利益，既是全體社會(huì)成員的共同需要，也是他們的共同責(zé)任。社會(huì)成員如果無(wú)視公共利益、只把個(gè)人利益納入監(jiān)督的范圍甚至為了個(gè)人利益實(shí)施不規(guī)范監(jiān)督行為，則不僅踐踏了監(jiān)督的底線，而且喪失了監(jiān)督的本義。

第二，遵循社會(huì)公德的道德底線。道德是一定社會(huì)調(diào)整人們之間以及個(gè)人和社會(huì)之間關(guān)系的重要行為規(guī)范，是衡量人的行為正當(dāng)與否的觀念標(biāo)準(zhǔn)。不道德的行為就是不正當(dāng)?shù)男袨椤Ｈ魏紊鐣?huì)都有公認(rèn)的道德規(guī)范并把它作為人們共同生活及其行為的基本準(zhǔn)則，人類(lèi)社會(huì)在其文明發(fā)展和傳承中也歷史形成了共同遵守的道德原則。違背這些規(guī)范和原則，就要受到社會(huì)的譴責(zé)和審判。在包括一切社會(huì)形態(tài)和任何形式的社會(huì)共同體中，講誠(chéng)實(shí)、重信義、守厚道、有人性、不損害他人和社會(huì)，都是最起碼最基本道德規(guī)范，也就是對(duì)社會(huì)成員的最低道德要求。具體到監(jiān)督活動(dòng)中，就是要求監(jiān)督主體的在監(jiān)督行為，一是要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則。在監(jiān)督活動(dòng)中，從事實(shí)出發(fā)而不是憑感覺(jué)辦事，以事實(shí)為依據(jù)而不弄虛作假，無(wú)中生有。二是要堅(jiān)守誠(chéng)信原則。堅(jiān)守信用和道義，既要有履行監(jiān)督的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，又要把握正義、公平、公正、公道的原則，不唯私利、不徇私情、不出爾反爾。三是要躬行人道原則，體察人情，顧全大體，為人忠厚實(shí)在而不虛華，待人善良大度而不刻薄，己所不欲，勿施于人。古人云：不察人情，不顧大體，非厚道也。四是要遵循公民行為原則，也就是不得以損害他人和社會(huì)為目的。損人利己、損公利私，不僅極不道德，而且最終害人害己。社會(huì)公德是做人做事、成人成事的人格底線，也是正確履行監(jiān)督責(zé)任、正當(dāng)開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)的道德底線。

第三，服從國(guó)家意志的法律底線。眾所周知，法律同道德一樣，也是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范。但是，與道德作為衡量人的行為正當(dāng)與否的觀念標(biāo)準(zhǔn)不同，法律是國(guó)家的產(chǎn)物，是被提升為國(guó)家意志的全體國(guó)民意志的體現(xiàn)。法律是由國(guó)家確立的、以規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的最高社會(huì)規(guī)則，對(duì)國(guó)家范圍內(nèi)包括社會(huì)組織在內(nèi)的全體社會(huì)成員具有普遍約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力。法律通過(guò)授權(quán)、命令和禁止等方式，確立了全體國(guó)民和社會(huì)組織“可以為”、“必須為”和“不許為”的行為規(guī)則和活動(dòng)范圍，按照“違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)”和“在法律面前人人平等”的原則確保其得以實(shí)現(xiàn)。法律制定的行為規(guī)范普遍適用于全體社會(huì)成員和一切社會(huì)活動(dòng)，也是監(jiān)督行為的剛性標(biāo)準(zhǔn)。履行監(jiān)督職責(zé)，必須明確法定的“可以為”、“必須為”和“不許為”的活動(dòng)范圍和行為準(zhǔn)則。監(jiān)督雖然是一種普遍的社會(huì)行為，但并不等于人的一切行為都應(yīng)當(dāng)置于監(jiān)督的范圍之內(nèi)。與他人和社會(huì)無(wú)關(guān)、不影響他人和社會(huì)的個(gè)人行為，不應(yīng)該在監(jiān)督之列。同樣，雖然監(jiān)督包括對(duì)監(jiān)督對(duì)象的失范行為進(jìn)行懲戒的內(nèi)容，但也不意味著對(duì)所有失范行為都必須進(jìn)行懲戒。不對(duì)他人和社會(huì)構(gòu)成影響、造成損害的行為，即使不當(dāng)，也不一定必須懲罰。任何監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)以法律為底線，都應(yīng)當(dāng)遵循法定的規(guī)則、程序和標(biāo)準(zhǔn)。違反法律規(guī)定的監(jiān)督，即使目的正當(dāng)合理，也會(huì)因?yàn)槿狈Ψ梢罁?jù)而喪失其應(yīng)有的效力。

必須指出，維護(hù)公共利益、遵循社會(huì)公德、遵守國(guó)家法律是社會(huì)監(jiān)督的基本底線。公共利益的作用是實(shí)現(xiàn)個(gè)人和社會(huì)利益的最大化，沒(méi)有公共利益，也就鮮有個(gè)人利益，不以維護(hù)公共利益為目的的監(jiān)督，是沒(méi)有合理性的監(jiān)督。社會(huì)公德和國(guó)家法律的基本功能是止惡揚(yáng)善、匡扶正義，違背公共道德和違犯法律規(guī)定的監(jiān)督，是喪失正當(dāng)性的監(jiān)督，其結(jié)果，不僅會(huì)導(dǎo)致制度化規(guī)范化的監(jiān)督難以形成，而且可能引發(fā)不當(dāng)監(jiān)督方法的產(chǎn)生和濫用，直至出現(xiàn)以惡制惡、“惡”性循環(huán)的社會(huì)局面。

四、全面推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督的制度化規(guī)范化建設(shè)

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)明確把完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的制度化規(guī)范化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可缺少的重要內(nèi)容。現(xiàn)代社會(huì)是民主社會(huì)、規(guī)則社會(huì)，前者要求加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，后者要求實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的制度化規(guī)范化。新中國(guó)建立以來(lái)，我們黨和國(guó)家高度重視社會(huì)監(jiān)督的作用，各級(jí)各屆人民政府都設(shè)置了監(jiān)察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員的監(jiān)察工作和接受處理人民群眾、人民團(tuán)體對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員違犯、失職行為的控告。但是，歷史已經(jīng)證明，機(jī)構(gòu)建立不僅不能取代制度和規(guī)范建設(shè)，相反，制度和規(guī)范建設(shè)是機(jī)構(gòu)健康運(yùn)行的重要保障。正是由于制度和規(guī)范的缺失，我國(guó)出現(xiàn)了文化大革命中極端民主形式（大民主）的社會(huì)監(jiān)督亂象。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始邁進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)的門(mén)檻，全面推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督的制度化規(guī)范化建設(shè)，成為我們一項(xiàng)不容回避的重要工作。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面推進(jìn)依法治國(guó)，把社會(huì)監(jiān)督的制度化規(guī)范化建設(shè)擺在十分重要的位置。在制定完善有關(guān)社會(huì)監(jiān)督的制度、規(guī)范的同時(shí)，把加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督作為重要抓手，制定實(shí)施了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，積極推進(jìn)制定《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，為推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督的制度化規(guī)范化建設(shè)提供了基本遵循和典型范例。

推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督的制度化規(guī)范化，首先要確立社會(huì)監(jiān)督的原則。社會(huì)監(jiān)督在本質(zhì)上是社會(huì)成員對(duì)自身權(quán)利和公共利益的一種維護(hù)方式，因此，它必須建立在主權(quán)在民的政治基礎(chǔ)之上。主權(quán)在民，核心是民眾有權(quán)參與對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理和監(jiān)督，根本要求是民主和平等。民主的本來(lái)意義是人民當(dāng)家作主，具體表現(xiàn)為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督是民主監(jiān)督的基本方式和根本體現(xiàn)。沒(méi)有民主，就沒(méi)有真正意義上的社會(huì)監(jiān)督;沒(méi)有社會(huì)監(jiān)督，民主選舉、民主決策、民主管理也就難以真正實(shí)現(xiàn)。民主的前提條件是平等，沒(méi)有平等也就沒(méi)有民主。具體到社會(huì)監(jiān)督上，就是全體社會(huì)成員都既有進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，又有接受監(jiān)督的義務(wù)。任何社會(huì)成員，凡是侵害了他人權(quán)利或公共利益，都要受到公正平等的處置。主權(quán)在民、人民民主和人人平等是社會(huì)監(jiān)督不可須臾而離三個(gè)基本原則。在我國(guó)，社會(huì)主義社會(huì)制度的建立既為上述原則的確立奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，又為實(shí)現(xiàn)這些原則提供了可靠的制度保障，必須始終堅(jiān)持。

推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督的制度化規(guī)范化，重點(diǎn)是完善社會(huì)監(jiān)督的體制和機(jī)制。社會(huì)監(jiān)督是全體社會(huì)成員參與、覆蓋社會(huì)生活全部領(lǐng)域的社會(huì)性行為，既具有范圍上的廣大性，又具有內(nèi)容上的廣泛性，為此，必須建立和完善社會(huì)監(jiān)督的體制和機(jī)制。完善的監(jiān)督機(jī)制是社會(huì)監(jiān)督制度化規(guī)范化的基礎(chǔ)和核心。一般來(lái)講，監(jiān)督是圍繞權(quán)利和利益而展開(kāi)的對(duì)象性活動(dòng)，在關(guān)系指向上有自上而下的監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督和平行監(jiān)督三種基本方式，因此，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)當(dāng)把理順權(quán)力的授受關(guān)系、形成權(quán)力的制約關(guān)系和厘清權(quán)利與權(quán)力的邊界作為出發(fā)點(diǎn)和突破口，在此基礎(chǔ)上，建立良好的社會(huì)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制、組織化機(jī)制和權(quán)利保障機(jī)制。黨的十九大從全面從嚴(yán)治黨出發(fā)，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，把黨內(nèi)監(jiān)督和對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，確立了中國(guó)特色社會(huì)主義的監(jiān)督體制和運(yùn)行機(jī)制，為我們推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督的制度化規(guī)范化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。立足我國(guó)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的當(dāng)前實(shí)際和現(xiàn)實(shí)需要，一方面，要圍繞健全機(jī)構(gòu)、培育組織、增強(qiáng)職能，繼續(xù)完善自上而下的組織化機(jī)制，進(jìn)一步完善各級(jí)人大和政府監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)和職能。另一方面，要著重建立健全自下而上的公民監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮民間組織和自治組織的作用，暢通民意表達(dá)訴求管道，建立和推行聽(tīng)證制度和實(shí)行群眾評(píng)議政府績(jī)效制度，通過(guò)人民群眾直接行使民主權(quán)利，把民主監(jiān)督落到實(shí)處，夯實(shí)社會(huì)監(jiān)督的制度基礎(chǔ)。與此同時(shí)，要切實(shí)建立社會(huì)監(jiān)督的權(quán)利保障機(jī)制，賦予公民對(duì)侵害個(gè)人權(quán)利和公共利益的行為進(jìn)行申訴、控告和舉報(bào)的權(quán)利，包括對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的問(wèn)題進(jìn)行批評(píng)和檢舉的權(quán)力。積極探索和建立對(duì)侵害公共利益的行為履行監(jiān)督責(zé)任的公民的獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)機(jī)制，切實(shí)保障公民的監(jiān)督權(quán)利。

推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督的制度化規(guī)范化，關(guān)鍵在于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的法制。法制是法律和制度的總稱(chēng)。法律是國(guó)家制定和認(rèn)可的具有普遍性和強(qiáng)制執(zhí)行力的行為規(guī)范，規(guī)范性和程序性是法律的兩個(gè)顯著特性，并因此而成為人們行為的模式標(biāo)準(zhǔn)、樣式和方向，而制度則是國(guó)家法律、法令、政策的具體化，是人們行動(dòng)的準(zhǔn)則和依據(jù)。法制化是包括社會(huì)監(jiān)督在內(nèi)的人的一切活動(dòng)制度化規(guī)范化的根本保障。為此，必須加強(qiáng)建章立制，建立社會(huì)監(jiān)督的法律體系。首先，要在《中華人民共和國(guó)憲法》已經(jīng)就國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)作出明確規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察體制改革于憲有據(jù)，監(jiān)察法制定于憲有源的基礎(chǔ)上，盡快制定實(shí)施《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，確保國(guó)家監(jiān)督有法可依，有章可循。其次，應(yīng)該加快研究制定以確定社會(huì)監(jiān)督的地位，明確社會(huì)監(jiān)督主體的職權(quán)、監(jiān)督程序、監(jiān)督方法、監(jiān)督客體的權(quán)利義務(wù)等為內(nèi)容的《社會(huì)監(jiān)督法》。通過(guò)專(zhuān)門(mén)法的建立，厘清社會(huì)監(jiān)督的邊界與底線，規(guī)范社會(huì)監(jiān)督行為。通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》和《社會(huì)監(jiān)督法》的制定實(shí)施，形成自上而下和自下而上的社會(huì)監(jiān)督的法的全覆蓋。與此同時(shí)，還要積極推進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督、重大行政決策、基層民主管理的法律化進(jìn)程，確立法定程序，增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的剛性。建立健全社會(huì)監(jiān)督的法律體系，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程和長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全面推進(jìn)和重點(diǎn)突破有機(jī)結(jié)合的原則，有序展開(kāi)和扎實(shí)推進(jìn)。

〔參考文獻(xiàn)〕

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〔3〕 毛澤東年譜：中卷〔M〕.中央文獻(xiàn)出版社，2013.611.

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