晏國祥
一直以來,以草根金融面貌出現(xiàn)的農(nóng)信社改革表現(xiàn)出諸多特殊性:一是幾乎比所有國內(nèi)商業(yè)銀行歷史都要悠久,基本和共和國同齡。二是農(nóng)信社的規(guī)模和影響力絲毫不遜于任何商業(yè)銀行。如果按農(nóng)合機(jī)構(gòu)全國合并報表來看,全國農(nóng)合機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模比工商銀行還要多7萬億元,堪稱最低調(diào)的“宇宙第一大行”。而且,在支農(nóng)支小方面,有其他商業(yè)銀行無可替代的作用。三是農(nóng)信社的改革歷程比所有商業(yè)銀行都要曲折和漫長。時至今日,其他商業(yè)銀行都基本上市或徹底完成股份制改造,而農(nóng)信社的管理體制改革依然爭議頗多。
當(dāng)今,隨著各農(nóng)信社紛紛改制為農(nóng)商行,省聯(lián)社代表省政府,以處置風(fēng)險為第一要務(wù)的基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在,省聯(lián)社改革不得不提上日程。省聯(lián)社應(yīng)朝什么方向走,是走金融控股模式還是聯(lián)合銀行模式?省聯(lián)社的管理權(quán)是不是應(yīng)該分離剝給各地市級金融監(jiān)管辦,純粹做成一個只具服務(wù)職能的金融服務(wù)公司?未來管理體制是應(yīng)打造自上而下的股權(quán)關(guān)系,形成真正以股權(quán)為紐帶,以資本管理代替行政管理,還是為簡化操作,減少改革壓力,承繼原有自下而上的股權(quán)關(guān)系?這一系列的問題,都在考量著改革方案設(shè)計者們的智慧。筆者試圖解剖省聯(lián)社改革紛繁復(fù)雜的表象,厘清下一步改革思路,以資作為決策借鑒。
省聯(lián)社改革的目標(biāo):金融控股公司
任何一個改革方案的設(shè)計都離不開對改革初心的界定,省聯(lián)社的改革方案概莫能外。對于省聯(lián)社改革方案設(shè)計,首先要考慮的問題是它應(yīng)代表誰的改革訴求。鑒于省政府仍可能承擔(dān)未來農(nóng)商行風(fēng)險防控責(zé)任,因此省聯(lián)社改革的初心就應(yīng)該是充分代表和滿足省政府改革訴求。
未來農(nóng)商行的風(fēng)險處置責(zé)任可能仍在省政府
2003年,《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點的方案的通知》(國發(fā)15號文)將農(nóng)信社的風(fēng)險處置權(quán)下放給省政府。未來農(nóng)商行的風(fēng)險責(zé)任是上收中央,還是維持現(xiàn)在讓省政府管的現(xiàn)狀,或者是回歸上世紀(jì)老路,歸地方政府管?這些都是值得研究的問題。有人認(rèn)為,中國已建立顯性存款保險制度,農(nóng)商行的風(fēng)險處置責(zé)任可以由保險基金管理。應(yīng)看到,在當(dāng)前我國以銀行體系為主的間接融資體系下,銀行“大而不倒”,甚至“小而不倒”現(xiàn)象是十分突出的。最近從包商銀行、錦州銀行、伊川農(nóng)商行風(fēng)險處置過程就顯而易見,在當(dāng)前環(huán)境下,國家政府信用比起市場化信用更加有效。將農(nóng)商行的風(fēng)險管理責(zé)任下放在省級人民政府,不下放給各省級以下的地方政府,是改革開放40年來農(nóng)村金融改革的共識。當(dāng)然,還存在一種可能性,國家借助于存款保險和央行信用,將農(nóng)商行的風(fēng)險處置權(quán)上收回中央,這一制度安排與當(dāng)前“保持縣域法人穩(wěn)定”改革基本準(zhǔn)則又是相悖的。法人層級在縣域,風(fēng)險責(zé)任在中央,權(quán)責(zé)會不對稱。
另外,由于信息不對稱,監(jiān)管往往會滯后于機(jī)構(gòu)發(fā)展,中央試圖通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)事前來管好“千行萬社、千差萬別、千變?nèi)f化”的農(nóng)商行幾乎難以實現(xiàn)。中小銀行的商業(yè)模式?jīng)Q定了它的風(fēng)險偏好普遍高于大銀行,也就決定了中小銀行潛在金融風(fēng)險比全國性商業(yè)銀行、系統(tǒng)性重要銀行要高。所以,綜合各種因素,農(nóng)商行風(fēng)險處置責(zé)任依然落在省級人民政府頭上是大概率事件。作為省政府管理平臺的省聯(lián)社,其改革模式就應(yīng)充分體現(xiàn)它的改革訴求。
省聯(lián)社改革不能將管理權(quán)與服務(wù)權(quán)分離
當(dāng)前,學(xué)界有理論上的探索:鑒于省聯(lián)社當(dāng)前管理弊端,建議將管理權(quán)(主要指高管提名權(quán))剝離給省政府職能部門,如金融工作監(jiān)管辦公室,同時保留省聯(lián)社服務(wù)職能,專司轄內(nèi)農(nóng)合機(jī)構(gòu)“想做做不了,想做做不好”批發(fā)性銀行服務(wù)。對于這種觀點,看似合理,實則有點本末倒置。
一是省聯(lián)社履職的根本問題就在于沒有形成“同呼吸、共患難”的利益共同體。由于轄內(nèi)機(jī)構(gòu)干好干壞對省聯(lián)社直接影響不大,省聯(lián)社慢慢褪化成一個官僚機(jī)構(gòu),機(jī)關(guān)病就出來了,這也是幾千年以來行政機(jī)關(guān)的通病。既然難以通過市場化的投票來激勵約束省聯(lián)社,就不如建立省聯(lián)社參股轄內(nèi)機(jī)構(gòu)股權(quán)紐帶?!坝泻惝a(chǎn)者有恒心”,誰都關(guān)心自己口袋里的錢被人偷。
二是組織結(jié)構(gòu)設(shè)計基本原則是“權(quán)責(zé)利對等,越簡單越實用”。如果管理權(quán)與服務(wù)權(quán)分離將導(dǎo)致行業(yè)管理體制更加復(fù)雜,這種設(shè)計只會讓轄內(nèi)農(nóng)商行將面臨更多機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,“九龍治水”?局面將更加突出。同時,承接管理職能的政府部門會不會出現(xiàn)省聯(lián)社履職通病呢?這都是值得警惕和深思的。而且,金融行業(yè)管理和監(jiān)管需要較高專業(yè)技術(shù)和大量信息,沒有服務(wù)職能的行業(yè)管理會不會變成簡單粗暴的“管你”,畢竟農(nóng)合法人機(jī)構(gòu)眾多,高管人員群體大,各機(jī)構(gòu)風(fēng)險經(jīng)營狀況千差萬別,不能簡單類比國有大行抓好幾個中管干部。
三是如將管理權(quán)剝離給省聯(lián)社以外任何沒有股權(quán)關(guān)系的機(jī)構(gòu)或部門,其履職的合法性也會受到質(zhì)疑。如高管提名權(quán)按公司法應(yīng)是農(nóng)商行股東的權(quán)利,以往省聯(lián)社履職詬病最多的也在于此。如今,又將提名權(quán)剝離給另一個機(jī)構(gòu),這個機(jī)構(gòu)擁有高管提名權(quán)合法的基礎(chǔ)又在哪里?
因此,對于一個涉及到30多萬億資產(chǎn)規(guī)模的企業(yè),中國金融機(jī)構(gòu)版塊中最大一塊,又是農(nóng)村金融市場不可替代的主力軍,與三農(nóng)發(fā)展休戚與共,在省聯(lián)社的改革取向上就不能就事論事,需要擺脫情緒控制,理性思考。改革方案設(shè)計者要從“當(dāng)家才知柴米貴”的角度,務(wù)實推進(jìn)改革。
省聯(lián)社的改革模式不能偏離支農(nóng)支小的定位
對于省聯(lián)社改革模式,已有省聯(lián)社、聯(lián)合金融服務(wù)公司、聯(lián)合銀行、金融控股公司、全省統(tǒng)一法人模式等五種基本模式。除重慶、北京、上海等采用統(tǒng)一法人模式外,天津已采用準(zhǔn)統(tǒng)一法人形式(天津農(nóng)商行和濱海農(nóng)商行兩家農(nóng)商行),已脫胎換骨的黃河農(nóng)村商業(yè)銀行和秦農(nóng)農(nóng)商行基本上就是金融控股公司模式,其他省份基本維持原有省聯(lián)社模式。2003年啟動深化改革試點,近16年內(nèi)沒有一家省聯(lián)社選擇聯(lián)合金融服務(wù)公司、聯(lián)合銀行模式?!按嬖诩春侠怼薄嵺`的選擇足以證明這兩種模式存在先天不足。相比現(xiàn)在省聯(lián)社的模式,聯(lián)合金融服務(wù)公司和聯(lián)合銀行沒有太多優(yōu)勢和制度上的超越。省聯(lián)社也一直從事聯(lián)合金融服務(wù)公司的服務(wù);聯(lián)合銀行依然是省聯(lián)社現(xiàn)在的自下而上股權(quán)關(guān)系,“兒子管老子”“花錢買一個爹”的股權(quán)設(shè)置問題仍沒有得到根本性解決。全省統(tǒng)一法人模式基本不會再出現(xiàn)。所以,當(dāng)前省聯(lián)社有效選擇改革模式只有維持現(xiàn)有省聯(lián)社模式和金融控股模式兩種。
對于省聯(lián)社改革,政府和監(jiān)管層一直忌憚的問題就是省聯(lián)社翻牌后,轄內(nèi)農(nóng)合機(jī)構(gòu)將偏離支農(nóng)支小的定位。應(yīng)看到,無論省聯(lián)社改制成什么模式,只要保持縣域法人穩(wěn)定,這種偏離就不會太大,個別不合規(guī)現(xiàn)象不能代表全部,不能抹掉農(nóng)合機(jī)構(gòu)支農(nóng)服務(wù)主力軍的事實。再次,監(jiān)管層的強(qiáng)監(jiān)管也能讓農(nóng)合機(jī)構(gòu)守住支農(nóng)支小的初心,例如,今年年初,銀保監(jiān)會出臺《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村商業(yè)銀行堅守定位強(qiáng)化治理?提升金融服務(wù)的意見》五號文,對于支持農(nóng)商行服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)就有很強(qiáng)的激勵約束作用。
農(nóng)商行集團(tuán)化豐富了省聯(lián)社改革模式的選擇
對于省聯(lián)社改革,監(jiān)管層提出省聯(lián)社、聯(lián)合金融服務(wù)、聯(lián)合銀行、金融控股公司、統(tǒng)一法人等五種模式。在實際經(jīng)營過程中,一種普遍存在的現(xiàn)象就是,省內(nèi)發(fā)展較好的農(nóng)商行兼并落后的農(nóng)信社,形成農(nóng)商行集團(tuán),這在當(dāng)前不失為快速解決農(nóng)合機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險的辦法,也為省聯(lián)社改革模式提供了一個有效參考。省聯(lián)社與轄內(nèi)部分發(fā)展較好農(nóng)商行統(tǒng)一法人,然后參股其他農(nóng)合機(jī)構(gòu),是一種簡單、實用的方法。無論是順利掛牌的黃河農(nóng)商行、秦農(nóng)農(nóng)商行,還是各省份上報省聯(lián)社的改革方案,基本都傾向這種金融控股模式。十多年前,某經(jīng)濟(jì)大省提出將轄內(nèi)地理上接近、發(fā)展較好的經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)農(nóng)商行與省聯(lián)社合并組成農(nóng)商行,然后參股省內(nèi)其他地區(qū)農(nóng)信社,現(xiàn)在看來是一種大膽前衛(wèi)的構(gòu)思。當(dāng)前,各省農(nóng)商行兼并和集團(tuán)化經(jīng)營都比較明顯,也必將為省聯(lián)社下一步改革提供更多有效選擇。
金融控股公司將會是省政府理性的選擇
一是“防風(fēng)險”的需要優(yōu)于“促發(fā)展”的需要。馬斯洛需求層次理論提供一個基本啟示:基本生理需求要優(yōu)先精神上發(fā)展需要。對于金融改革,這個道理同樣適用。一個問題金融機(jī)構(gòu)首要的任務(wù)是“止血”,即監(jiān)管指標(biāo)和經(jīng)營能力達(dá)到一個正常水準(zhǔn)的銀行,才能談及發(fā)展,談及創(chuàng)新。鑒于農(nóng)商行作為天然的小銀行,正常情境下,其潛在的金融風(fēng)險發(fā)生的概率將遠(yuǎn)高于大銀行,輔之以央行存款保險制度在當(dāng)前一段時間不能完全替代政府信用的實際情況,中央一再重申“保持縣域農(nóng)合機(jī)構(gòu)法人地位穩(wěn)定”清規(guī)戒律,中央政府大概率會維持省政府繼續(xù)承擔(dān)未來農(nóng)商行的風(fēng)險處置責(zé)任。因此,從省政府理性決策角度,“防風(fēng)險”的需求排在“促發(fā)展”的前面。
二是唯有金融控股公司才能有效防范金融風(fēng)險。在全省統(tǒng)一法人基本不能實現(xiàn)的前提,由省屬國有企業(yè)或者知名民營企業(yè)、社會自然人、農(nóng)商行內(nèi)部職工參股,省聯(lián)社翻牌成省級農(nóng)商行。一則容易獲得資本的青睞;二則充分發(fā)揮注冊資本風(fēng)險緩釋作用,通過控股和參股有效化解轄內(nèi)高風(fēng)險農(nóng)合機(jī)構(gòu)歷史包袱問題;三則金融控股公司通過股權(quán)紐帶,當(dāng)出現(xiàn)局部金融風(fēng)險時,才能舉全省之力,整體救助,共渡難關(guān)。松散關(guān)系的省聯(lián)社、聯(lián)合金融服務(wù)公司、聯(lián)合銀行都難以實現(xiàn)快速調(diào)動資源,迅速解決問題。
三是金融控股公司能從根本上解決省聯(lián)社履職的合法性問題。解決省聯(lián)社履職困境的根本方法就是省聯(lián)社可參股轄內(nèi)機(jī)構(gòu)。全省統(tǒng)一法人基本不可能,其他三種模式內(nèi),唯有金融控股才是自上而下的股權(quán)關(guān)系。通過金融控股公司對轄內(nèi)機(jī)構(gòu)控股或參股,解決以前“兒子管老子”的問題,由黨委系統(tǒng)行政性力量轉(zhuǎn)化為讓股權(quán)說話,通過資本力量推動行業(yè)管理,名正言順,天經(jīng)地義。
四是成立金融控股公司也是落實中央關(guān)于國有金融資本出資人的需要。中共中央國務(wù)院2018年6月30日印發(fā)的《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定,“憑借國家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益,納入國有金融資本管理”,并明確要求“推進(jìn)憑借國家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)步實施公司制改革”。中央出臺該政策主要解決國有金融資本履職方式回歸到“資本說話”的本原。當(dāng)前,只有少部分財力較好的縣市地方政府有能力對當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行注資并履行國有金融資本出資人職責(zé),但這種注資行為又為未來當(dāng)?shù)卣畬⑥r(nóng)商行信貸資金變成“第二財政”提供了可能性,這正是中央和省政府擔(dān)擾的,也是中國金融改革發(fā)展付出極大代價買來的教訓(xùn),而且大部分縣市地方政府還沒有能力注資。所以,在國家金融資本無法對地方性農(nóng)商行履行注資責(zé)任的前提下,省政府牽頭組織,將省聯(lián)社打造成金融控股公司就是順勢而為的事情。
怎樣推進(jìn)省聯(lián)社改革
改革各利益主體要以務(wù)實的態(tài)度達(dá)成共識
省聯(lián)社改革可能也是中國銀行業(yè)改革最后一塊堅冰?!氨鶅鋈?,非一日之寒”。省聯(lián)社改革也是一曝十寒,“只聞樓梯聲,不見玉人來”。難產(chǎn)的主要原因是,這場改革涉及的主體很多,各自的看法不一致,難以達(dá)成共識。如改革方案設(shè)計一般由省政府發(fā)起,銀監(jiān)、央行和財政部等相關(guān)部門審核認(rèn)可。但實際情況是,省政府報上去的方案,往往與方案審批部門的觀點有較大出入,難以形成一致意見。綜觀這十多年省聯(lián)社改革實際情況,應(yīng)該以“三個有利于”作為判斷方案可行法則:一是有利于農(nóng)合機(jī)構(gòu)風(fēng)險化解;二是有利于農(nóng)合機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營,商業(yè)可持續(xù)發(fā)展;三是有利于農(nóng)合機(jī)構(gòu)支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,保持服務(wù)三農(nóng)和小微企業(yè)的市場定位。而且應(yīng)該注意“三個有利于”存在遞進(jìn)關(guān)系。綜觀農(nóng)信社改革,改革邏輯應(yīng)該著眼于“先小家,再大家”的關(guān)系。鑒于農(nóng)信社在農(nóng)村金融市場上的獨(dú)特地位,市場退出機(jī)制存在失靈的情況,唯有保證農(nóng)合機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營,成為合格的銀行,才能再考慮它對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度、支持服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)效果、保持支農(nóng)支小的定力。唯有這種改革方案設(shè)計邏輯才是務(wù)實且行之有效的。
充分尊重省政府的改革訴求
當(dāng)前,各省份的農(nóng)信社基本改制成農(nóng)商行,省聯(lián)社的合法存在基礎(chǔ)將受到前所未有的沖擊,變成“箭在弦上,不得不發(fā)”。如果農(nóng)商行風(fēng)險管理與處置權(quán)依然保留在省政府,作為其派出機(jī)構(gòu)——省聯(lián)社的改革模式選擇就必須充分尊重省政府的訴求。既然是“誰家孩子誰家抱”,怎么個抱法就是人家家長的事情了。
組建金融控股公司的技術(shù)性實操問題
一是省級層面金融控股公司最好做成農(nóng)村商業(yè)銀行。嚴(yán)格來說,省聯(lián)社翻牌成金融控股公司,可以擁有諸如金融租賃、保險、基金、證券等多種金融牌照,但在當(dāng)前農(nóng)商行客戶需求較為單一,輔之綜合化金融需要較高經(jīng)營管理能力的前提下,金融控股模式下的省聯(lián)社可與省會農(nóng)商行,或者與省會周圍優(yōu)質(zhì)農(nóng)商行吸收合并組成一個具備全功能銀行牌照的農(nóng)村商業(yè)銀行,這無論是對金融控股公司后續(xù)提供批發(fā)性金融服務(wù),還是參股轄內(nèi)機(jī)構(gòu),都提供了制度和操作的便利。
二是金融控股公司戰(zhàn)略投資者引入應(yīng)不是問題。全國有22家?。ㄊ校┑霓r(nóng)合機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)卮尜J款市場占有率排在第一位,在省級層面成立一個農(nóng)村商業(yè)銀行,具有重大投資價值。同時,在當(dāng)前優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)荒和充裕貨幣存量前提下,省級層面金控公司資本金來源應(yīng)該不是太大問題。而且,如保持系統(tǒng)黨委垂直管理,參股比例可以不是絕對控股,從而大大節(jié)省資本金。
三是穩(wěn)妥有序保持轄內(nèi)機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位,減少改革摩擦力。在推進(jìn)省聯(lián)社改革過程中,改革時間和節(jié)奏的選擇十分關(guān)鍵。對于當(dāng)前省聯(lián)社改革不宜搞大一統(tǒng)、大面積的法人合并,畢竟農(nóng)合機(jī)構(gòu)經(jīng)營重心下沉?xí)碓S多獨(dú)特競爭優(yōu)勢,也能有效平滑和綜合其他改革利益主體不同意見。當(dāng)前有序推進(jìn)省聯(lián)社改革的方法是要保持轄內(nèi)農(nóng)合機(jī)構(gòu)法人機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定,法人層級不宜做得過高、合并法人機(jī)構(gòu)不宜過多、推進(jìn)速度不宜過快。
(作者系惠州農(nóng)商行副行長)