郭明英 沈陳

金磚國(guó)家新開發(fā)銀行（以下簡(jiǎn)稱“金磚銀行”）由中國(guó)、印度、俄羅斯、巴西和南非五個(gè)金磚國(guó)家共同發(fā)起成立。與其他多邊銀行不同，金磚銀行致力于探索一種地區(qū)平衡的發(fā)展模式。在出資比例上，金磚國(guó)家平均分?jǐn)?00億美元的初始資本，五國(guó)享有平等的投票權(quán)。在人員分配上，金磚銀行的行長(zhǎng)、理事會(huì)主席、董事會(huì)主席分別來(lái)自印度、俄羅斯、巴西，這些職位的副手也在五國(guó)之間均衡分配。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，金磚銀行總部設(shè)在中國(guó)上海，非洲區(qū)域中心設(shè)在南非比勒陀利亞。2019年11月14日發(fā)布的《巴西利亞宣言》進(jìn)一步提出，金磚銀行還將“在巴西圣保羅設(shè)立美洲區(qū)域辦公室、在巴西利亞成立分辦公室，并期待2020年俄羅斯、印度兩個(gè)區(qū)域辦公室開業(yè)”。非洲區(qū)域中心于2017年8月正式開業(yè)，?這是金磚銀行區(qū)域化戰(zhàn)略的首次嘗試。探索非洲區(qū)域中心的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑會(huì)給該行在其他地區(qū)的建設(shè)帶來(lái)重要啟示。

非洲區(qū)域中心的建設(shè)過(guò)程

金磚銀行在非洲的起步并不輕松，非洲區(qū)域中心的籌建一度因南非國(guó)內(nèi)政治變動(dòng)而陷入停滯。眾所周知，金磚五國(guó)財(cái)政部是金磚銀行的共同設(shè)計(jì)者，南非財(cái)政部更是非洲區(qū)域中心建設(shè)的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。2015年12月9日，時(shí)任南非總統(tǒng)祖馬突然宣布撤銷財(cái)長(zhǎng)內(nèi)內(nèi)（Nhlanhla?Nene）的職務(wù)，理由是“內(nèi)內(nèi)將成為金磚銀行非洲區(qū)域中心主任的候選”。由于繼任財(cái)長(zhǎng)的范魯延（David?Vanrooyen）缺少財(cái)政經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致劇烈的金融動(dòng)蕩，迫使祖馬于四天后撤換范魯延，由戈?duì)柕ぃ≒ravin?Gordhan）接替。然而好景不長(zhǎng)，祖馬在2017年3月又將戈?duì)柕こ仿?，南非?jīng)濟(jì)隨后再次出現(xiàn)技術(shù)性衰退。南非財(cái)長(zhǎng)頻繁易人不僅延緩非洲區(qū)域中心的建設(shè)進(jìn)度，還給該國(guó)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、主權(quán)信用降級(jí)等問(wèn)題，進(jìn)而影響到金磚銀行的出資和評(píng)級(jí)。

在經(jīng)歷一系列波折之后，在2017年8月17日舉辦的第37屆南部非洲發(fā)展共同體首腦會(huì)議上，南非政府正式啟動(dòng)金磚銀行非洲區(qū)域中心，中心選址在南非行政首都比勒陀利亞。該中心扮演金磚銀行在非洲業(yè)務(wù)的支持角色，有助于提高項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目協(xié)調(diào)、項(xiàng)目貸款、項(xiàng)目監(jiān)督的效率。非洲區(qū)域中心在啟動(dòng)儀式上承諾加快在南非項(xiàng)目的確定、籌備和實(shí)施，計(jì)劃18個(gè)月內(nèi)為南非批準(zhǔn)15億美元貸款，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、供水和區(qū)域合作等領(lǐng)域。

2016年至2017年，在非洲區(qū)域中心成立前的一年多時(shí)間里，南非僅獲得一項(xiàng)價(jià)值1.8億美元的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目貸款。2018年，南非獲得兩項(xiàng)價(jià)值5億美元的貸款，分別用于基礎(chǔ)設(shè)施和能源領(lǐng)域。2019年3月，南非獲得三項(xiàng)價(jià)值7.8億美元的貸款，分別用于電力、水利和可再生能源等方面。2019年9月，金磚銀行向南非發(fā)放第7筆貸款，價(jià)值70億蘭特（約合4.8億美元），用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這也是金磚銀行首次以南非本國(guó)貨幣發(fā)放貸款（詳見表1）。

從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，非洲區(qū)域中心基本完成了啟動(dòng)時(shí)設(shè)定的目標(biāo)。一是在金額上，南非獲取金磚銀行貸款從非洲區(qū)域中心成立前的1.8億美元，增加到成立后的17.6億美元;二是在時(shí)效上，非洲區(qū)域中心改善以往存在的前置時(shí)間長(zhǎng)、審批手續(xù)多等問(wèn)題，所有貸款都在6個(gè)月期限內(nèi)獲得批準(zhǔn);三是在領(lǐng)域上，項(xiàng)目涉及可再生能源、交通、水利等多個(gè)領(lǐng)域，基本體現(xiàn)了金磚銀行致力于綠色可持續(xù)發(fā)展的宗旨;四是在貨幣上，南非蘭特成為繼人民幣以后第二個(gè)進(jìn)行募資和放貸的金磚國(guó)家本幣，降低了南非借款人的匯率風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到了減少對(duì)美元依賴的戰(zhàn)略目標(biāo)。

非洲區(qū)域中心的主要功能

對(duì)金磚銀行來(lái)說(shuō)，總部上海與南非相距甚遠(yuǎn)，設(shè)立非洲區(qū)域中心有助于推進(jìn)和擴(kuò)展在非洲的業(yè)務(wù)，更重要的是，有利于加強(qiáng)與非洲地區(qū)各行為體的溝通，構(gòu)建更廣泛的伙伴關(guān)系。

第一，與已有項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)相互配合。實(shí)現(xiàn)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《非盟2063年議程》《亞的斯亞貝巴發(fā)展籌資行動(dòng)議程》《巴黎氣候變化協(xié)定》等發(fā)展議程，是金磚銀行和世界銀行、非洲開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)的共同目標(biāo)。金磚銀行可通過(guò)非洲區(qū)域中心，加強(qiáng)與世界銀行、非洲開發(fā)銀行的協(xié)調(diào)和共同融資，促進(jìn)非洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合，提升非洲工業(yè)化發(fā)展水平，幫助非洲實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第二，與南非政策法規(guī)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。由于金磚五國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等背景差異很大，各國(guó)的政策法規(guī)也有很大的不同，設(shè)立區(qū)域中心有助于盡快掌握本地知識(shí)，按照本地的政策和法規(guī)推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。從2015年開始，南非財(cái)政部開始面向全國(guó)招聘非洲區(qū)域中心主任、項(xiàng)目融資、風(fēng)險(xiǎn)管理、法律咨詢、行政、人力資源等方面的人才。無(wú)論是高級(jí)技術(shù)專家還是年輕初級(jí)工作者，南非都采取盡量使用本地人才的原則，促進(jìn)項(xiàng)目的落地實(shí)施。

第三，與南非社會(huì)團(tuán)體實(shí)現(xiàn)及時(shí)溝通。金磚銀行在非項(xiàng)目推進(jìn)需要對(duì)南非民間進(jìn)行有效的政策解釋，非洲區(qū)域中心是承擔(dān)這一工作的最佳選擇。非洲區(qū)域中心定期與企業(yè)高管、智庫(kù)、民間組織等社會(huì)團(tuán)體開展對(duì)話，及時(shí)加強(qiáng)雙方的溝通和協(xié)商，同時(shí)向金磚銀行總部傳遞信息，共同克服項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中面臨的種種問(wèn)題，構(gòu)建更加公平和高效的合作關(guān)系。不過(guò)，根據(jù)世界銀行《非洲脈搏》的估計(jì)，撒哈拉以南非洲地區(qū)每年的基礎(chǔ)設(shè)施需求超過(guò)930億美元，這些需求的大部分將由公共部門、發(fā)展金融機(jī)構(gòu)和多邊銀行提供資金，私人資本仍有很大的挖掘空間。

第四，與其他非洲國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)常性接觸。由于金磚國(guó)家峰會(huì)采取輪流舉辦的形式，金磚國(guó)家與非洲國(guó)家的對(duì)話會(huì)每五年才能舉行一次，五年間隔對(duì)金磚銀行這樣的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)顯然有些太長(zhǎng)。非洲區(qū)域中心可以借助地理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)與非洲國(guó)家的經(jīng)常性接觸，同時(shí)按照貸款項(xiàng)目的要求，靈活吸收其他非洲國(guó)家的加入，既不影響金磚銀行整體的治理結(jié)構(gòu)，又?jǐn)U大與非洲國(guó)家之間的互動(dòng)。

對(duì)南非來(lái)說(shuō)，設(shè)立非洲區(qū)域中心是對(duì)南非新興大國(guó)身份的再確認(rèn)，有利于進(jìn)一步鞏固南非在非洲一體化合作中的引領(lǐng)地位，同時(shí)為本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)更多機(jī)會(huì)。

一是提升能力和地位。非洲區(qū)域中心面向非洲發(fā)展中國(guó)家提供基礎(chǔ)設(shè)施和可持續(xù)發(fā)展方面的融資項(xiàng)目，提供相對(duì)于IMF、世界銀行等傳統(tǒng)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)更為便捷的貸款，有利于發(fā)展中國(guó)家擺脫完全依賴發(fā)達(dá)國(guó)家貸款的被動(dòng)局面。盡管金磚銀行無(wú)意挑戰(zhàn)和替代現(xiàn)有國(guó)際體系，但仍希望通過(guò)設(shè)置新的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)及其區(qū)域分支的方式，倒逼傳統(tǒng)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)加快改革，提升新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家的權(quán)利和地位。

二是降低融資成本。2019年，中國(guó)的信用評(píng)級(jí)為A+;俄羅斯和印度為BBB-，剛剛達(dá)到投資級(jí);巴西和南非為BB+，為垃圾級(jí);金磚五國(guó)的加權(quán)平均值是BBB-。金磚銀行2018年獲得標(biāo)準(zhǔn)普爾和惠譽(yù)的AA+評(píng)級(jí)，2019年8月又獲得日本信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的AAA國(guó)際信用評(píng)級(jí)，明顯高于金磚國(guó)家評(píng)級(jí)的平均水平。較高的信用評(píng)級(jí)能夠以相對(duì)低廉的成本從債券市場(chǎng)籌集資金，并以低于主權(quán)借款人自身所能獲得的利率繼續(xù)放貸。因此，非洲區(qū)域中心可以為南非使用本幣發(fā)放債券、貸款提供擔(dān)保，以更低廉的成本進(jìn)行本地融資和吸引外資，并減少匯率風(fēng)險(xiǎn)。

三是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。2018年非洲區(qū)域內(nèi)貿(mào)易額僅占非洲地區(qū)貿(mào)易總額的17%，遠(yuǎn)低于歐洲的69%、亞洲的59%。設(shè)立非洲區(qū)域中心有助于增加給與非洲國(guó)家的貸款，促進(jìn)非洲地區(qū)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)一體化。雖然在經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，南非部分人懷疑向其他非洲發(fā)展中國(guó)家提供貸款是否明智，但主流觀點(diǎn)仍然認(rèn)為只有改善交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施，才能為非洲產(chǎn)業(yè)集群和區(qū)域大市場(chǎng)的產(chǎn)生創(chuàng)造條件，最終使南非自身獲益。

總之，非洲區(qū)域中心是連接金磚銀行總部、南非國(guó)內(nèi)以及非洲地區(qū)相關(guān)主體的橋梁。一方面，非洲區(qū)域中心由南非財(cái)政部籌建，受到南非政府和社會(huì)的監(jiān)督;另一方面，作為金磚銀行的分支機(jī)構(gòu)，非洲區(qū)域中心承擔(dān)總部分配的任務(wù)，做好非洲區(qū)域項(xiàng)目的協(xié)調(diào)和實(shí)施工作。

對(duì)金磚銀行區(qū)域化的啟示

盡管非洲區(qū)域中心籌建時(shí)期一波三折，建設(shè)過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題。但經(jīng)過(guò)短短兩年的探索和發(fā)展，非洲區(qū)域中心的功能作用不斷擴(kuò)展，取得的成就有目共睹。這些為金磚銀行區(qū)域化戰(zhàn)略的推進(jìn)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)和改進(jìn)方向。

第一，降低不必要的東道國(guó)干預(yù)。南非是金磚銀行區(qū)域化的主要支持者，在籌建時(shí)期便提出給與非洲區(qū)域中心更大的自主權(quán)。然而，南非財(cái)長(zhǎng)更迭風(fēng)波卻反映出，東道國(guó)過(guò)多參與區(qū)域中心建設(shè)可能帶來(lái)不可預(yù)料的政治風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而拖延區(qū)域中心的建設(shè)。為避免再次發(fā)生上述風(fēng)險(xiǎn)，金磚銀行應(yīng)細(xì)化區(qū)域中心相關(guān)制度，明確區(qū)域中心的職能范圍和東道國(guó)的參與權(quán)限，堅(jiān)持金磚銀行總部的統(tǒng)一決策和管理。

第二，區(qū)域中心擴(kuò)員主要是借款人的增加。金磚銀行采取五國(guó)平權(quán)的治理體系，五國(guó)既是出資人又是借款人。按照金磚銀行總部與非洲區(qū)域中心的關(guān)系結(jié)構(gòu)，金磚銀行新增的出資人將資本提交給銀行總部，再由銀行總部向區(qū)域中心發(fā)放貸款。金磚銀行擴(kuò)員包括出資人和借款人增加兩個(gè)方面。對(duì)銀行總部，擴(kuò)員主要針對(duì)出資人，例如G20成員國(guó)、地區(qū)大國(guó)、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體等。對(duì)區(qū)域中心來(lái)說(shuō)，擴(kuò)員主要是借款人的增加，不會(huì)對(duì)東道國(guó)的地區(qū)代表性及其在銀行總部中的權(quán)力分配產(chǎn)生影響。

第三，區(qū)域中心在公私伙伴關(guān)系等社會(huì)功能方面應(yīng)發(fā)揮更大作用。金磚銀行通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、減少貧困和不平等，但也可能使民眾產(chǎn)生對(duì)環(huán)保、勞工、透明度等問(wèn)題的擔(dān)憂。對(duì)此，區(qū)域中心可借助對(duì)話會(huì)、聽證會(huì)等方式，提高政府官員、議會(huì)成員、公民社會(huì)和私營(yíng)部門對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和支持，共同參與環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)、透明度和問(wèn)責(zé)制度、公私伙伴關(guān)系框架等的制定。金磚銀行的貸款活動(dòng)最初主要面向政府和國(guó)有企業(yè)，2018年以后，金磚銀行將范圍擴(kuò)大至私人企業(yè)領(lǐng)域。由于缺少主權(quán)擔(dān)保，金磚銀行對(duì)私人企業(yè)的貸款項(xiàng)目仍很謹(jǐn)慎，這就要求區(qū)域中心在構(gòu)建公私伙伴關(guān)系框架和項(xiàng)目準(zhǔn)備方面發(fā)揮更大作用。

第四，區(qū)域中心應(yīng)擴(kuò)大領(lǐng)域范圍，提出更具前瞻性的項(xiàng)目規(guī)劃。金磚銀行的主要關(guān)注點(diǎn)在綠色發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施兩個(gè)方面，但未能對(duì)最近兩屆金磚峰會(huì)提出的技術(shù)變革議題做出有效回應(yīng)。2018年南非約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)提出構(gòu)建“第四代新工業(yè)革命伙伴關(guān)系”，2019年巴西利亞峰會(huì)也將重點(diǎn)放在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域。區(qū)域中心可根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，為人工智能、大數(shù)據(jù)、量子信息、生物技術(shù)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目搭建平臺(tái)，加強(qiáng)五國(guó)在高新技術(shù)領(lǐng)域的合作，助力金磚國(guó)家在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中實(shí)現(xiàn)互利共贏。

第五，區(qū)域中心應(yīng)從“知識(shí)聚集”向“方案解決”轉(zhuǎn)型。區(qū)域中心通過(guò)招聘本地職員、智庫(kù)合作等方式，成為本地知識(shí)的聚集地。在此基礎(chǔ)上，區(qū)域中心可從學(xué)習(xí)、互動(dòng)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)解決問(wèn)題的方案，逐步將本地知識(shí)轉(zhuǎn)化為本地方案，促進(jìn)金磚銀行項(xiàng)目的順利推進(jìn)。具體來(lái)說(shuō)，區(qū)域中心應(yīng)通過(guò)制定實(shí)施和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布指導(dǎo)性報(bào)告、培訓(xùn)從業(yè)人員等方式，在面對(duì)科技進(jìn)步的機(jī)遇和挑戰(zhàn)中發(fā)揮更大引領(lǐng)作用，推動(dòng)系統(tǒng)、深入和有針對(duì)性地解決本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問(wèn)題。

作為金磚銀行區(qū)域化戰(zhàn)略的初試啼聲，非洲區(qū)域中心的探索已經(jīng)非常豐富，其在功能設(shè)計(jì)方面的成就有諸多可以借鑒之處。當(dāng)然，非洲區(qū)域中心在籌劃和運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了某些需要改進(jìn)的地方，值得其他區(qū)域中心日后引以為戒，進(jìn)而推動(dòng)金磚銀行區(qū)域化戰(zhàn)略更加平穩(wěn)和有效地實(shí)施。

（課題項(xiàng)目：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所重點(diǎn)課題“新興國(guó)家政黨發(fā)展研究：以南非為例”階段性成果）

（作者單位：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)科學(xué)研究所，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所）