趙海 姚曦 徐奇淵

美國對華加征關稅排除程序背景介紹

2018年7月，美國依據(jù)《1974年貿(mào)易法案》的301條款，正式開始對中國輸美500億美元商品加征關稅，中國隨即宣布對等反擊。在此后一年多時間里，貿(mào)易摩擦談談打打、持續(xù)升級，至今美國已形成四個對華商品加稅清單。按照時間順序，被美國加征關稅的中國商品價值分別是“清單一”340億美元、“清單二”160億美元、“清單三”2000億美元和“清單四”3000億美元，其對應加征關稅額分別為25%、25%、25%和15%。由于美國自中國貨物貿(mào)易進口占其總進口額的18%，而截至目前加征關稅已基本將所有中國輸美商品覆蓋，額外的關稅已經(jīng)對美國進出口企業(yè)、農(nóng)業(yè)和制造業(yè)、消費者乃至整體經(jīng)濟產(chǎn)生負面效應。盡管美國總統(tǒng)特朗普一再強調(diào)額外關稅全由中國承擔，但美國貿(mào)易官員知道其中的利害，在設計“301條款”關稅清單時就準備了相應的產(chǎn)品排除機制。

作為排除的依據(jù)，申請人需要在三個問題上作出說明：其一，是否被申請產(chǎn)品只有中國有，此產(chǎn)品或類似產(chǎn)品能否從美國或第三方國家獲得？如果不能從中國以外獲得必須提供解釋，或說明申請人不確定產(chǎn)品可獲得的情況。其二，對該被申請產(chǎn)品加征關稅是否對申請人或其他美國利益已經(jīng)或?qū)⒁a(chǎn)生嚴重的經(jīng)濟傷害。其三，被申請產(chǎn)品是否對“中國制造2025”或其他中國工業(yè)項目具有戰(zhàn)略性重要意義。任何申請?zhí)峤缓螅?4天內(nèi)任何人均可提出反對意見，申請人在此后7天內(nèi)可以提出回復。美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）不定期公布產(chǎn)品排除結(jié)果，批準或否決都是最后決定，不可上訴。任何被批準的排除均可向前追溯到加稅之日起，關稅排除期為一年，一年后是否能延期尚無說法。任一“產(chǎn)品”被排除后，不限于申請人，其他所有進口此產(chǎn)品的均被免除額外關稅。

在中美貿(mào)易摩擦中，無論是被稅貿(mào)易額和產(chǎn)品排除額都達到了前所未有的數(shù)量和價值。正是由于中美貿(mào)易摩擦的規(guī)模和復雜性日益增加，USTR從“清單一”“清單二”到“清單三”的排除程序不得不做調(diào)整。在排除申請表中，USTR要求申請人寫明：申請排除產(chǎn)品的HS10位碼;產(chǎn)品名稱及詳細描述;申請者與產(chǎn)品的關系及申請排除的原因;2017年、2018年和2019年第一季度申請人從中國、美國國內(nèi)和第三方進口此產(chǎn)品的數(shù)量及價值;2018年公司營業(yè)收入，申請排除的產(chǎn)品2019年第一季度的進口金額，以及2019年第一季度同比2018年一季度營業(yè)額的增減;如進口品為在美最終銷售品，需中國進口品銷售占總銷售額的比例，如進口品為中間產(chǎn)品，則需提交中國產(chǎn)品成本占總成本比例。“清單三”的排除程序在執(zhí)行中的調(diào)整包括：對“產(chǎn)品”定義有所放寬，只要產(chǎn)品特征一致，允許其包括不同的大小和型號。這就免去了同一產(chǎn)品下因配置差異而逐個申請的麻煩。對產(chǎn)品“用途”限制有所放松，在識別產(chǎn)品用途時接受美國海關進口文件描述，不再過分糾纏產(chǎn)品的“主要或?qū)嶋H”用途。這些變化表明，美國已經(jīng)為更大規(guī)模排除產(chǎn)品關稅做好了準備。

美國對華加征關稅排除申請數(shù)據(jù)分析

截至2019年9月，USTR公布了13批排除清單，其中8批針對340億美元清單，3批針對160億美元清單，2批針對2000億美元清單，3000億美元清單的排除機制尚未開啟。到2019年9月30日，對前三個清單的產(chǎn)品排除申請已經(jīng)結(jié)束，“清單四”的申請程序尚未公布。USTR對排除申請的審批在貿(mào)易摩擦開始一年后剛剛完成了“清單一”和“清單二”。從產(chǎn)品排除申請看，“清單一”有1221家企業(yè)發(fā)起了10814個申請，批準3530個，HS10位碼稅號328個;“清單二”有459家企業(yè)發(fā)起2869個申請，批準689個，涉及稅號81個。兩者合計批準率30.8%，批準稅號數(shù)量占總體申請27.4%（詳見表1）。目前其網(wǎng)站公布的“清單三”申請數(shù)量已達30338個。USTR缺乏人手和經(jīng)驗處理如此大量的排除申請，因此審批速度緩慢。

但是，僅有企業(yè)排除申請的提交和通過情況并不能說明排除機制對經(jīng)濟的實際影響，需要對排除的產(chǎn)品覆蓋面特別是總金額做出估算，才能看出中美貿(mào)易的關聯(lián)程度。通過2017年美國進口數(shù)據(jù)粗略估算，截至2019年9月底，在340億美元“清單一”中，排除涉及的HS10位碼稅號進口金額約為84.9億美元，占比約為25.12%;160億美元“清單二”中，排除涉及的HS10位碼稅號進口金額為36.3億美元，占比提高至約25.7%（詳見表2）。

雖然由于數(shù)據(jù)的限制，對排除金額的估算存在偏差，但得到排除金額的比例仍然相當可觀。按照USTR當初設計加征關稅清單的初衷，涉及500億美元產(chǎn)品的關稅“清單一”和“清單二”屬于與“中國制造2025”關聯(lián)度高、可替代性強、對美國經(jīng)濟影響小的一類。而現(xiàn)在根據(jù)排除機制的三大條件得到的結(jié)果卻是關稅稅號占比27.4%，總金額占比24.2%的商品被排除在外。這表明，美國有大量產(chǎn)品滿足中國是唯一來源、不從中國進口對申請者和美國利益有極大損害以及不涉及“中國制造2025”的條件。USTR也認識到這一現(xiàn)實情況，做出了適當?shù)呐懦?。隨著貿(mào)易摩擦升級后2000億美元和3000億美元商品加征關稅的展開，美國企業(yè)和消費者對“清單三”和“清單四”里中國商品的依賴度更高，因而排除機制的結(jié)果也大概率超過“清單一”和“清單二”的排除比例。

典型商品案例分析

在數(shù)量眾多的“清單一”和“清單二”產(chǎn)品排除申請結(jié)果中，被排除的金額最大的產(chǎn)品和被拒絕的金額最大的產(chǎn)品有典型意義，下面將分別做案例分析。

被排除的金額最大的產(chǎn)品——注塑模具

在被排除的HS10稅號涉及金額最大的10個當中，可以看到，除了8480718045，其他稅號下商品都未被全部排除。被完全排除的8480718045稅號覆蓋注塑（或橡膠）模具，申請排除的企業(yè)相比金額前10的其他稅號多得多，高達53家企業(yè)（詳見表3），2017年產(chǎn)品進口總金額4.14億美元。這些企業(yè)主業(yè)包括塑料包裝、汽車配件制品、運動射擊用品、模具工具制造、動物玩具用具等，其中沒有知名大企業(yè)，直接面向的消費者數(shù)量少。

作為基礎行業(yè)，模具涉及冶金、建材、機械、汽車、輕工、電子、化工等各個行業(yè)，應用范圍十分廣泛。據(jù)海關統(tǒng)計，2018年中國模具出口額為60.85億美元，同比增長10.84%，國內(nèi)模具總產(chǎn)值占世界的三分之一強，占全球模具出口總量的四分之一。因此，注塑模具成為被排除的金額最大的產(chǎn)品不是偶然的，而是由中國模具工業(yè)在世界中的地位及其與美國產(chǎn)業(yè)鏈緊密整合的程度決定的。

其他部分獲批產(chǎn)品，如液體泵部件、成套車船飛行器用絕緣導線、無線電導航輔助裝置、其他飛機直升機用部件，都被認為具有高科技產(chǎn)品屬性，涉及“中國制造2025”，因此USTR都采取了個案處理，部分排除的辦法處理。

被拒絕的金額最大的產(chǎn)品——客車四缸發(fā)動機

在涉及金額前10的被拒絕申請稅號中，最突出的就是由沃爾沃和通用汽車兩家公司提出的稅號8703230140項下的乘用車四缸排量1.5～3升發(fā)動機排除申請。兩家汽車公司在中國生產(chǎn)部分發(fā)動機供應美國市場，涉及金額按照2017年進口額計算為15.21億美元（詳見表4）。USTR拒絕的原因無外乎兩點：一是此類型發(fā)動機美國和第三方國家多有生產(chǎn)，中國不是唯一來源地;二是相對于兩家汽車總銷售量和收入相比影響可控。但是，畢竟15億美元的發(fā)動機影響價值200億美元的汽車生產(chǎn)，兩家企業(yè)不得不提出排除申請。從這一案例可以看出USTR對特朗普政府“用美國貨、雇美國人”政策的貫徹。

排名第二、第三的被拒產(chǎn)品分別是硬盤和發(fā)光二極管，涉及金額分別為8.9億美元和6.53億美元。硬盤申請被拒絕的企業(yè)日立和東芝均為日資企業(yè)，但同為日資的音響巨頭第一音響和先鋒公司申請的存儲單元獲得批準。可見是否外資并非決定因素，而可替代性是主要考量。發(fā)光二極管主要用于照明，但中國以外有一定產(chǎn)能，所以即便有19家企業(yè)提出申請，仍無一獲批。

同一企業(yè)兼有被批準和拒絕申請——滾珠軸承案例

有不少美國企業(yè)提出了多個產(chǎn)品排除申請，但是有些申請被批準，有些被拒絕。在具有排除申請同時被批準和拒絕的企業(yè)中，數(shù)量最龐大是箭頭電器（Arrowhead?Electrical?Products?Inc.）。這家公司主要生產(chǎn)旋轉(zhuǎn)電器部件，比如用于汽車、卡車、摩托、汽艇上的交流發(fā)電機和電器配件。就加稅“清單一”，箭頭電器提出了474項產(chǎn)品排除申請，結(jié)果被批準167項，涉及稅號3個;被拒絕307項，涉及稅號9個（詳見表5）。

箭頭公司申請的12個HS10稅號中有6個都在HS8（84821050，帶整體軸的球軸承除外的滾珠軸承）項下。也就是說被批準的8482105044/48/52，與被拒絕的8482105028/56/68都是滾珠軸承下的不同型號。不同的是，8482105044/48/52是直徑9～100毫米的三種單排滾珠軸承，以2017年12月為例，美國分別進口了996萬美元、1520萬美元、2030萬美元該產(chǎn)品，其中自中國進口占比50.1%、44.9%、31.2%。8482105028/56/68分別是角接觸球軸承、100毫米以上以及其他特殊軸承，美國的進口額分別為1530萬美元、879萬美元、317萬美元，其中中國占比為11%、17.5%、24.9%，前兩種產(chǎn)品排名第一的來源國是加拿大和日本，第三種中國雖排第一，但后三家瑞士、德國和加拿大與中國出口額相差不遠。

由此可見，滾珠軸承9～100毫米級別的生產(chǎn)，中國的確占據(jù)了美國進口的半壁江山。短期內(nèi)美國企業(yè)無法替代，而且鑒于軸承涵蓋的產(chǎn)業(yè)鏈，對美國制造業(yè)特別是汽車產(chǎn)業(yè)影響將十分巨大。但同時，制造工藝更為復雜、技術要求更高的軸承，由西方發(fā)達國家生產(chǎn)供給美國，此類軸承申請排除被拒絕既是因為中國占美國市場份額小，容易被替代，同時也讓美國達到了壓制中國制造業(yè)向價值鏈上游升級的意圖。

加征關稅排除機制對中美經(jīng)濟的影響

本文介紹了美國對華加征關稅排除機制的出臺背景、執(zhí)行程序、批準條件以及最新進展，該機制在中美貿(mào)易摩擦的分析中直到最近才引起關注，但事實上這一機制的使用對中美兩國的經(jīng)濟及未來的雙邊貿(mào)易談判有著不可小覷的影響。

第一，豐富了中國的貿(mào)易政策工具箱，中國國務院關稅稅則委員會也引入了類似的關稅排除機制。2019年5月13日，稅則委員會發(fā)布了《對美加征關稅商品排除工作試行辦法》，啟動了中國的關稅排除機制。9月11日，第一批對美加征關稅商品排除清單公布，為我國企業(yè)提供了與美國企業(yè)相同的關稅排除便利。

第二，排除加征關稅商品所涉及的金額不容忽視，為中美關稅戰(zhàn)提供了緩沖地帶。截至2019年9月底，500億美元輸美商品排除金額占比平均已達到約25%。后續(xù)征稅商品對美國經(jīng)濟負面影響更大，其排除金額比例可能會更高。

第三，從執(zhí)行結(jié)果上看，獲批的排除加征關稅商品基本符合美國官方公布的三個標準。而沒有獲批的排除加征關稅商品則有如下幾個特點：其一，屬于重點打擊的產(chǎn)業(yè)，或者產(chǎn)業(yè)內(nèi)部升級方向;其二，可替代性相對較強;其三，對消費者影響較小。

第四，加征關稅排除機制對于美國來說是發(fā)起“非理性”貿(mào)易摩擦背后的“理性”托底——它避免了美國企業(yè)短期承壓過大，使其在短期無法找到替代來源的條件下維持全球產(chǎn)業(yè)鏈的正常運作。但它迫使美國企業(yè)在有國內(nèi)或第三方替代來源的情況下減少或停止向中國購買。特朗普政府可以利用這種不確定性，推動美國企業(yè)在內(nèi)的外資轉(zhuǎn)向中國以外投資設廠，從而達到逐步將產(chǎn)業(yè)鏈移出中國，壓制中國戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中長期目標。

第五，加征關稅排除機制短期內(nèi)緩解了中方企業(yè)由于關稅上調(diào)而壓低價格所帶來的利潤壓力。中方企業(yè)應該關注美國官方公布的排除信息，積極與美方商業(yè)伙伴溝通，創(chuàng)新拓展貿(mào)易渠道，盡量降低自身損失。中長期中國需警惕產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移風險和產(chǎn)業(yè)升級受阻風險，有針對性地幫扶未被排除的產(chǎn)品和生產(chǎn)企業(yè)。

總之，排除機制雖然暫時釋放了壓力，減少了美國經(jīng)濟和社會因特朗普貿(mào)易政策帶來的損失，為特朗普在中美貿(mào)易談判中使用極限施壓手段提供了國內(nèi)回旋空間，但這一做法很可能給特朗普政府帶來貿(mào)易摩擦對美國傷害不大的錯覺，使其在貿(mào)易談判中保持強硬立場不妥協(xié)，從而拉長貿(mào)易摩擦的時間。只有從排除機制的結(jié)果中吸取正確的教訓，理解中美經(jīng)濟在全球化時代的相互依賴，才能回到中美貿(mào)易談判的正軌上來。

全球視線月度資訊

美國宣布擬對24億美元法國產(chǎn)品加征關稅

12月2日，美國貿(mào)易代表萊特希澤宣布，法國數(shù)字服務稅“歧視”美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，考慮到相關“損害”，提議美國政府向香檳、奶酪、手提包等價值24億美元的法國輸美產(chǎn)品加征最高達100%的關稅。

法國表示美國擬對法產(chǎn)品加征關稅不可接受

12月3日，法國經(jīng)濟和財政部長勒梅爾表示，美國政府日前宣布擬對法國產(chǎn)品加征關稅“不可接受”，如果美方實施制裁，歐盟將準備進行還擊。勒梅爾表示，美國政府不應對法國和其他歐洲國家采取此類行動。

日本國會通過日美貿(mào)易協(xié)議

12月4日，日本國會通過日美貿(mào)易協(xié)議，此舉標志著日本完成了日美貿(mào)易協(xié)議相關國內(nèi)手續(xù)，該協(xié)議將于明年1月1日生效。生效后，日本將對價值大約70億美元的美國農(nóng)產(chǎn)品減免關稅。

日本政府推出大規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃

12月5日，日本政府推出新一輪經(jīng)濟刺激計劃，總規(guī)模約為26萬億日元，其中財政刺激政策規(guī)模為13.2萬億日元。本輪經(jīng)濟刺激計劃與上一輪相距3年多，旨在通過擴大公共投資、加強技術研發(fā)等舉措維持日本經(jīng)濟增長。

前美聯(lián)儲主席保羅·沃爾克逝世

12月8日，前美聯(lián)儲主席保羅·沃爾克逝世，享年92歲。他在1979年至1987年間擔任美國聯(lián)邦儲備委員會主席，有效應對美國通脹。全球金融危機爆發(fā)后任美國總統(tǒng)經(jīng)濟復蘇顧問委員會主席，期間提出著名的“沃爾克法則”。

美企高管信心連續(xù)七季度下滑

12月11日，由美國大型企業(yè)高管組成的“商業(yè)圓桌會議”公布的調(diào)查結(jié)果顯示，主要受貿(mào)易政策不確定性打擊，反映美國企業(yè)高管信心的經(jīng)濟前景指數(shù)連續(xù)七個季度下滑，第四季度環(huán)比下跌2.5至76.7。

歐洲央行維持關鍵利率不變

12月12日，歐洲中央銀行在法蘭克福宣布，繼續(xù)維持歐元區(qū)三大關鍵利率水平不變。歐洲央行理事會當天在貨幣政策決議中表示，主要再融資利率、隔夜貸款利率、隔夜存款利率繼續(xù)分別維持在0.0%、0.25%、-0.5%不變。

美國國會眾院正式進入彈劾總統(tǒng)投票表決

12月18日，美國眾院進行針對總統(tǒng)特朗普的彈劾表決，并最終通過以“濫用職權”和“妨礙國會工作”兩項指控，對特朗普進行彈劾的決議，這是國會眾院第三次正式進入彈劾總統(tǒng)投票表決。