賈文龍

（復旦大學，社會發(fā)展與公共政策學院 上海，200433）

作為公共政策研究領域的重要工具，政策網(wǎng)絡在歐美發(fā)達國家已成為現(xiàn)代公共政策研究領域的主流話語與分析范式。處于深化改革的中國，學者們也逐步注意并重視政策網(wǎng)絡在理論與實踐中的運用。本文立足于政策網(wǎng)絡既有研究的基礎上，嘗試對政策網(wǎng)絡近年來相關研究進行系統(tǒng)梳理與客觀述評，全面回顧政策網(wǎng)絡的科學內(nèi)涵與相關類型，深度闡釋政策網(wǎng)絡主要特征及核心功能，進一步厘清政策網(wǎng)絡與政策過程、政策變遷及政策工具的關聯(lián)，深化對于政策網(wǎng)絡的理性認知建構，并從多個維度詳細論述了政策網(wǎng)絡在中國的勃興、實踐運用及相關影響，通過對既有研究的討論有利于凝練政策網(wǎng)絡理論與實踐的價值要義，以期推動政策網(wǎng)絡在國內(nèi)學界研究與實踐水平的進一步提升。

一、政策網(wǎng)絡的內(nèi)涵、類型及主要特征

（一）科學內(nèi)涵

充分理解政策網(wǎng)絡的科學內(nèi)涵是有效運用政策網(wǎng)絡的重要前提。概括來看，目前國內(nèi)學界就政策網(wǎng)絡的科學內(nèi)涵并未達成較為一致的定義。但主要可以概括為以下幾種具有代表性的觀點。

1.分析工具說。堅持該觀點的學者主要是將政策網(wǎng)絡視為一種公共政策分析工具，是當前政策科學領域頗受認可的一種觀點。在學者譚羚雁、婁成武認為政策網(wǎng)絡作為政策分析的一種具有強大生命力的分析與治理工具，提供一種兼有解釋性與建構性的框架①譚羚雁，婁成武.保障性住房政策過程的中央與地方政府關系—政策網(wǎng)絡理論的分析與應用［J］.公共管理學報，2012（1）：52-63。。馮貴霞則在其基礎上給出了較為具體的觀點，他認為政策網(wǎng)絡是政策過程中用以解釋與分析，進而獲得對于政策過程更深層次認知的一種工具，并進一步指出具體的分析策略可以有效借助社會資本、非正式制度、文化網(wǎng)絡、價值理念等相關理論來增強對政策過程的解釋力②馮貴霞.大氣污染防治政策變遷與解釋框架構建—基于政策網(wǎng)絡的視角［J］.中國行政管理，2014（9）：16-20。。

2.主體互動說。主體互動說觀點主要從政策網(wǎng)絡中各相關主體相互之間互動視角出發(fā)，分析系統(tǒng)內(nèi)部各主體互動對政策網(wǎng)絡產(chǎn)生的影響。學者胡偉等認為政策網(wǎng)絡是政策過程中互相依存的國家與社會行動者之間互動關系模式的統(tǒng)稱，并進一步強調(diào)政策網(wǎng)絡理論中的非正式關系在政策過程中具有更加突出作用①胡偉，石凱.理解公共政策：“政策網(wǎng)絡”的途徑［J］.上海交通大學學報（哲學社會科學版），2006（4）：17-23。。學者時少華等看來，政策網(wǎng)絡是對網(wǎng)絡中各個行動主體實施增減與聯(lián)絡關系調(diào)整，利用網(wǎng)絡中核心資源擁有者的制度設計、結(jié)構改良、資源與權力的分享，并且運用協(xié)商、參與、溝通、信賴及影響來強化網(wǎng)絡之間的合作②時少華，梁佳蕊.政策網(wǎng)絡視角下歷史文化街區(qū)保護的參與網(wǎng)絡治理研究—以北京國子監(jiān)歷史文化街區(qū)為例［J］.北京聯(lián)合大學學報（人文社會科學版），2018（4）：48-53。。

3.資源依賴說。該觀點主要認為政策網(wǎng)絡中各個相關主體通過對于資源依賴而相互形成的緊密關系。代表性的觀點有：學者鄲嘯看來政策網(wǎng)絡主要側(cè)重于分析政府與其他主體間的相互依賴的關聯(lián)，他不僅涵蓋包括政府主體在內(nèi)由于資源依賴而互相聯(lián)結(jié)，以及由于資源依賴結(jié)構而構成區(qū)別的其他主體在政策設計與執(zhí)行的過程中互相之間構建的網(wǎng)絡，也涵蓋了立足于其他主體權威、資金、正當性、信息、人員、設備等等需求所構建的利益共同體③鄲嘯.政策網(wǎng)絡：社區(qū)治理研究的新框架［J］.湖北社會科學，2014（2）：36-41。。

4.網(wǎng)絡隱喻說。網(wǎng)絡隱喻觀點認為政策網(wǎng)絡主要是借助于網(wǎng)絡的形象來隱喻建構出的一個類型學視角，用以展現(xiàn)出各個行動者在網(wǎng)絡中的內(nèi)在結(jié)構與關系強弱，從而實現(xiàn)將政策系統(tǒng)復雜狀況嵌入到統(tǒng)一的框架之中。學者毛壽龍與鄭鑫認為政策網(wǎng)絡的隱喻功能可以較好的對政策系統(tǒng)進行較為深入的描述，政策網(wǎng)絡實際上是政策過程的語境化，從而微妙的將政府與其他行動者之間的關聯(lián)與相互依賴狀況借助網(wǎng)絡來予以形象展示，他還進一步指出，政策網(wǎng)絡作為網(wǎng)絡隱喻也可以更好的對“鐵三角”“政策子系統(tǒng)”“政策社群”“議題網(wǎng)絡”等等概念作出較為合理闡釋④毛壽龍，鄭鑫.政策網(wǎng)絡：基于隱喻分析工具和治理范式的新闡釋——兼論其在中國的適用性［J］.甘肅行政學院學報，2018（3）：4-12。。學者張韻、鐘書華與王程韡等也在一定程度上持有類似的觀點⑤⑥張韻，鐘書華.區(qū)域前瞻性創(chuàng)新政策網(wǎng)絡構建有效性分析［J］.科技進步與對策，2018（20）：102-110。。

（二）政策網(wǎng)絡類型

就當前政策網(wǎng)絡的類型研究狀況而言，國內(nèi)學者觀點概括起來通?；谝韵氯齻€層面。

1.構成主體說。該觀點一般認為政策網(wǎng)絡的類型依據(jù)不同的主體維度進行劃分，侯云總結(jié)了政策網(wǎng)絡結(jié)構具有“權威主導型網(wǎng)絡類型”“政府自主型網(wǎng)絡類型”“平等互動型網(wǎng)絡類型”“團體制約型網(wǎng)絡結(jié)構”等四大類型⑦侯云.政策網(wǎng)絡理論的回顧與反思［J］.河南社會科學，2012（2）：75-78。。也有研究主體數(shù)量層次進行劃分，如喬丹與舒伯特的“三維度分類模型”、馬什與羅茨的“五維度分類模型”⑧郭巍青，涂鋒.重新建構政策過程：基于政策網(wǎng)絡的視角［J］.中山大學學報（社會科學版），2009（3）：161-168。、范瓦登“七維度分類模型”，并介紹了各模型優(yōu)勢與劣勢的基礎上，可以幫助我們對于政策網(wǎng)絡的認識從隱喻抽象到一般具體邁進⑨毛壽龍，鄭鑫.政策網(wǎng)絡：基于隱喻分析工具和治理范式的新闡釋——兼論其在中國的適用性［J］.甘肅行政學院學報，2018（3）：4-12。。

2.學科視角說。該觀點主要基于不同學科對現(xiàn)有的政策網(wǎng)絡予以劃分。譚羚雁對荷蘭相關學者的觀點進行了有效總結(jié)，認為政策網(wǎng)絡的理論淵源主要來自于政策科學、組織科學、政治科學等三大學科領域。就政策科學而言，政策網(wǎng)絡主要由理性主義模式、有限理性模式演化到過程模式；組織科學看來政策網(wǎng)絡借由理性組織模式、權變組織模式趨向于組織間理論模式所誘致，其中作為組織間關系理論的核心，資源依賴被嵌入到政策網(wǎng)絡理論之中。就政治科學而言，則重點考察基于多元主義、法團主義、次系統(tǒng)、次政府、鐵三角、議題網(wǎng)絡等等政治概念進而演化與延伸至政策網(wǎng)絡理論⑩譚羚雁.政策網(wǎng)絡對政策結(jié)果的解釋力研究［D］.東北大學，2012。。

3.階段過程說。任勇對西方學者成果進行歸納可以發(fā)現(xiàn)，較多的學者通過政策的不同階段與過程將政策網(wǎng)絡型態(tài)分為政策社群、府際網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡、專業(yè)網(wǎng)絡、議題網(wǎng)絡等等，他進一步指出政策社群屬于高度整合的政策網(wǎng)絡類型，而議題網(wǎng)絡屬于低度整合的政策網(wǎng)絡類型，處于中間層次的包括府際網(wǎng)絡、專業(yè)網(wǎng)絡、地域網(wǎng)絡與制造者網(wǎng)絡，共同構成政策網(wǎng)絡譜系?任勇.政策網(wǎng)絡：流派、類型與價值［J］.行政論壇，2007（2）：41-45。。

4.系統(tǒng)綜合說。該觀點一般基于綜合的視角對政策網(wǎng)絡的類型進行細化。學者趙德余等認為盡管政策網(wǎng)絡分析模型樣態(tài)存在差別，側(cè)重點也不盡相同，但是主要集中在行動者之間的結(jié)構關系與網(wǎng)絡結(jié)構的形態(tài)特征兩種劃分維度。前者主要聚焦在行動者的數(shù)量、資源、類型、具體的互動關系等，后者則聚焦在網(wǎng)絡密度、規(guī)模、集中性、包容性與內(nèi)聚程度上。在他看來政策網(wǎng)絡類型可以劃分為政策網(wǎng)絡辯證法模型、形態(tài)學分析模型、合作型政策模型、政策共同體模型、集體行動邏輯模型以及制度分析模型①趙德余，沈磊.政策網(wǎng)絡結(jié)構的系統(tǒng)動力學機制：居民健康自我管理的個案研究［J］.學海，2018（5）：74-81。，對政策網(wǎng)絡類型進行了較為系統(tǒng)的概述。

（三）主要特征

政策網(wǎng)絡無論是結(jié)構還是類型均具有較大層面的分異，因此，政策網(wǎng)絡同樣具有相對繁雜的特征，概而言之，主要從以下幾種維度去分析。

1.公共政策維度。該維度主要是圍繞其公共政策的功能屬性進行展開。胡偉等認為政策網(wǎng)絡突破了常規(guī)政策分析的主流范式，深刻影響著政治參與的實際效果，顯示出權變色彩的公共政策性質(zhì)，概括起來具有三大特征。一是強調(diào)公共決策過程中多類別行動主體間權力的互動；二是重視與不同且非利益主體互動應呈現(xiàn)差異化的行動與政策偏好；三是政策網(wǎng)絡注重政治生活事實而不僅停留在非規(guī)范層面，強調(diào)是“實際是什么”，而非“應該是什么”②胡偉，石凱.理解公共政策：“政策網(wǎng)絡”的途徑［J］.上海交通大學學報（哲學社會科學版），2006（4）：17-23。。在王春?？磥?，政策網(wǎng)絡的典型特征同樣帶有較強的政治與公共屬性。可以細分為權威主導型、政府自主型、團體制約型及平等互動型四大較為典型的類別，他在此基礎深化分析了政策網(wǎng)絡的運行需要權力、資源與利益交換得以實現(xiàn)③王春福.政策網(wǎng)絡與公共政策效力的實現(xiàn)機制［J］.管理世界，2016（9）：137-138。。蔣碩亮看來政策網(wǎng)絡的特征需要結(jié)合政策制定、政策執(zhí)行、政策結(jié)果與政策變遷等幾個重要的政策過程方面進行統(tǒng)一考察，具有明顯的政策屬性傾向④蔣碩亮.政策網(wǎng)絡：政策科學的理論創(chuàng)新［J］.江漢論壇，2011（4）：80-84。。

2.網(wǎng)絡維度。網(wǎng)絡維度研究主要是側(cè)重政策網(wǎng)絡中相關主體之間的互動與合作進而對其特征進行討論。學者鎖利銘等認為，政策網(wǎng)絡主要牽涉一個大量且關系復雜的利益相關者間互相作用的動態(tài)過程，這些利益相關者彼此形成相互依賴的網(wǎng)絡結(jié)構，他還進一步強調(diào)，政策網(wǎng)絡中的網(wǎng)絡存在緊密與松散兩種狀態(tài)，網(wǎng)絡中的相關利益者可以依據(jù)這種緊密或者松散關系構造成特定的結(jié)構，處于結(jié)構中的個體都會受到其他行動者的影響⑤鎖利銘，楊峰，劉俊.跨界政策網(wǎng)絡與區(qū)域治理：我國地方政府合作實踐分析［J］.中國行政管理，2013（1）：39-43。。類似的觀點還在侯云的研究中有所體現(xiàn)，他認為政策網(wǎng)絡中的行動者之間相互依賴，基于網(wǎng)絡規(guī)則進行互動與博弈，進而構建成一致性的目標網(wǎng)絡⑥侯云.政策網(wǎng)絡理論的回顧與反思［J］.河南社會科學，2012（2）：75-78。。學者任勇依據(jù)網(wǎng)絡的不同類型對政策網(wǎng)絡的特征進行了較為全面的歸納，在他看來諸如政策社群、府際網(wǎng)絡、專業(yè)網(wǎng)絡、網(wǎng)絡類型、議題網(wǎng)絡等不同類型的政策網(wǎng)絡具有差異性顯著的網(wǎng)絡特性，需要相關研究者嵌入具體的問題時進行具體分析⑦任勇.政策網(wǎng)絡：流派、類型與價值［J］.行政論壇，2007（2）：41-45。。

3.政策網(wǎng)絡的整合維度。該維度主要對上述兩種特征進行了有效整合，不僅考慮了政策網(wǎng)絡中的政治屬性，也對其網(wǎng)絡的特征予以了充分的考量。學者曹晶認為，他看來政策網(wǎng)絡具有三大特征，首先，網(wǎng)絡中主體目標的實現(xiàn)依賴于其他主體；其次，各個具有相關資源與目標的主體之間由網(wǎng)絡相互連接，并且相互之間也存在著影響；再次，網(wǎng)絡主體之間具有關聯(lián)作用形成的行動規(guī)則，也會反作用于各個主體本身⑧曹晶，王成芝.基于政策網(wǎng)絡理論的農(nóng)村學校布局調(diào)整政策執(zhí)行研究［J］.基礎教育，2014（10）：49-55。。學者田雪瑩提出政策網(wǎng)絡具有四種典型特征分別為：①互賴性；②過程性；③程度不一的持久性；④互信性⑨田雪瑩，葉明海.政策網(wǎng)絡理論的研究述評［J］.技術經(jīng)濟與管理研究，2009（1）：68-70。。有學者不僅兼顧了“政策”與“網(wǎng)絡”的整合特點，更在此基礎上提出需要有效切入到所在國家宏觀語境中來⑩馬學廣.大都市邊緣區(qū)制度性生態(tài)空間的多元治理——政策網(wǎng)絡的視角［J］.地理研究，2011（7）：1215-1216。。

二、政策網(wǎng)絡的核心功能

政策網(wǎng)絡受到國內(nèi)外學界接納與重視，從某種程度上說是對政策網(wǎng)絡功能與價值的認可，既有的相關文獻在其功能方面論述可以概括為以下幾個要點。

（一）構建理解政策問題的新型框架

學界對于政策網(wǎng)絡功能及作用的首要共識在于政策網(wǎng)絡為我們理解復雜政策問題提供了一種不同以往的新型視角及框架。學者譚羚雁和婁成武認為政策網(wǎng)絡提供了具有解釋性與建構性兼具的復合框架，深刻的分析了保障性住房政策制定、政策執(zhí)行過程中各相關網(wǎng)絡利益主體與相關網(wǎng)絡利益關系①譚羚雁，婁成武.保障性住房政策過程的中央與地方政府關系—政策網(wǎng)絡理論的分析與應用［J］.公共管理學報，2012（1）：52-63。，極大的增強了對于該政策系統(tǒng)的解釋功能。在學者周恩毅等看來，政策網(wǎng)絡中吸納了行政人員、專家學者、官員以及各個具有利益相關等多個行動主體，因此政策網(wǎng)絡較過往政策分析模式，更加著重關注和考察多元主體在網(wǎng)絡中互動過程及政策結(jié)果，決策者需要高度重視網(wǎng)絡結(jié)構、網(wǎng)絡主體及其演化，從而創(chuàng)新了公共政策領域相關研究實現(xiàn)機制與治理路徑②周恩毅，胡金榮.網(wǎng)絡公民參與：政策網(wǎng)絡理論的分析框架［J］.中國行政管理，2014（11）：100-103。。也有學者同樣認為政策網(wǎng)絡屬于一種理解政策問題的新型框架，并且在政策網(wǎng)絡框架適用區(qū)間作出了細致分析，提出政策網(wǎng)絡適用條件需涵蓋的政策過程與多元參與主體兩大類別③楊海濤，李德志.政策網(wǎng)絡視角下的社區(qū)治理失靈問題研究［J］.東北大學學報（社會科學版），2010（6）：529-534。。

（二）強化復雜政策問題的解釋力度

現(xiàn)代社會的公共政策所卷涉眾多部門與利益主體加劇了公共政策系統(tǒng)的復雜程度，而政策網(wǎng)絡可以較好的實現(xiàn)對于復雜政策問題的解釋。蔣碩亮認為政策網(wǎng)絡在多個方面增強了對于復雜問題的解釋力度：一是建構了有效解釋政策失敗的架構；二是照射中國政策科學深化研究一個重要方向；三是有助于增進政策過程民主化④蔣碩亮.政策網(wǎng)絡：政策科學的理論創(chuàng)新［J］.江漢論壇，2011（4）：80-84。。學者鄲嘯立足于不同的研究視角，提煉了政策網(wǎng)絡對于政策結(jié)果的描述、解釋及預測的三種邏輯結(jié)果。其一，政策網(wǎng)絡特有的“結(jié)構—后果”邏輯認為政策網(wǎng)絡結(jié)構影響政策結(jié)果；其二，政策網(wǎng)絡的“行為—后果”邏輯尤其強調(diào)了網(wǎng)絡行動者的價值與功能性作用；其三，政策網(wǎng)絡的“結(jié)構—制度—后果”邏輯將制度變量列為影響政策網(wǎng)絡結(jié)果的獨立分析變量，政策網(wǎng)絡的制度分析為網(wǎng)絡結(jié)構中行動者間互動行為的緣由予以新的解釋，從而強化了網(wǎng)絡結(jié)構與網(wǎng)絡結(jié)果之間的因果關系解釋⑤鄲嘯.政策網(wǎng)絡：社區(qū)治理研究的新框架［J］.湖北社會科學，2014（2）：36-41。。學者趙德余等認為政策網(wǎng)絡可以結(jié)合系統(tǒng)動力學模型，從而對差異化的網(wǎng)絡結(jié)構隱含了迥異的效率特征這類極具價值的學術議題有了更為合理與全面的解釋⑥趙德余，沈磊.政策網(wǎng)絡結(jié)構的系統(tǒng)動力學機制：居民健康自我管理的個案研究［J］.學海，2018（5）：74-81。。

（三）增強政策問題分析的規(guī)范程度

政策網(wǎng)絡作為當前公共政策分析的一種路徑，在增強政策分析的規(guī)范程度上具有重要作用。王春?？磥?，公共政策效力實現(xiàn)是構成政策網(wǎng)絡的重要功能⑦王春福.政策網(wǎng)絡與公共政策效力的實現(xiàn)機制［J］.管理世界，2016（9）：137-138。，而效力體現(xiàn)出更多的是一種規(guī)范色彩。學者蔡晶晶在此基礎上進行了更為細致的描述，首先，政策網(wǎng)絡中相關主體的多層次依賴與權力交叉流通模式，為政府結(jié)構實現(xiàn)從科層治理向網(wǎng)絡治理提供了規(guī)范的理論框架。其次，政策網(wǎng)絡極其重視權變情境與復合議程，可以規(guī)范政府在選取、組合及優(yōu)化適宜政策工具建立平臺。再次，政策網(wǎng)絡具有的主體聯(lián)動協(xié)作與學習對話機制，幫助政府通過政策學習有效提升治理能力⑧蔡晶晶，李德國.政策網(wǎng)絡中的政府治理［J］.理論探討，2005（4）：122-125。。董幼鴻看來將政策網(wǎng)絡功能視為共享信息、資源動員、利益協(xié)商，從而有效協(xié)調(diào)各個相關主體的利益，增強政策設計、政策執(zhí)行、政策評估等等環(huán)節(jié)規(guī)范與靈活程度，不僅利于吸納相關主體積極投身于政策過程中來，也可以為地方政府在政策評估的規(guī)范程度與順利推行注入較大動力⑨董幼鴻.論公民參與地方政府政策評估制度建設——以政策網(wǎng)絡理論為視角［J］.上海行政學院學報，2009（4）：83-91。。

三、政策網(wǎng)絡與政策過程、政策變遷及政策工具的關系

學界對于政策網(wǎng)絡的研究與分析并不是孤立存在，而是在與政策系統(tǒng)的中其他相關部分結(jié)合加以分析，現(xiàn)有的文獻中，主要可以歸納為政策網(wǎng)絡與政策過程、政策變遷以及政策工具等三組常見關聯(lián)。

（一）政策網(wǎng)絡與政策過程

政策過程通常是指基于政策問題提上議程、形成政策選擇、落實政策內(nèi)容、政策評估、政策效果反饋及修正等等政策循環(huán)周期的總和①薛瀾，陳玲.中國公共政策過程的研究：西方學者的視角及其啟示［J］.中國行政管理，2007（7）：99-102。。因此政策網(wǎng)絡與政策過程必然具有密切的聯(lián)系?？傮w來看，主要有以下幾類觀點。一是政策網(wǎng)絡能夠優(yōu)化政策過程。郭巍青等認為政策網(wǎng)絡理論為學界提供了一種獨特的政策過程想象圖景?；谡呔W(wǎng)絡視角，討論了政策參與主體借助于互動模式構建為更為復雜的政策過程，結(jié)合社會結(jié)構轉(zhuǎn)型的外在背景下，通過吸納相關利益群體、群體間規(guī)則架構以及組織戰(zhàn)略協(xié)作等策略出發(fā)，推動政策網(wǎng)絡引導并建立一個具有實踐操作意義的政策過程②郭巍青，涂鋒.重新建構政策過程：基于政策網(wǎng)絡的視角［J］.中山大學學報（社會科學版），2009（3）：161-168。。唐云峰等則在具體操作層面給出了相應的觀點，認為優(yōu)化政策過程仍需在政策網(wǎng)絡的內(nèi)容上進行進一步深化、細分與拓展，明確政策網(wǎng)絡生成、發(fā)展及演變的內(nèi)在原因，厘清政策網(wǎng)絡與具體政策之間內(nèi)在與外在的復雜關聯(lián)③唐云鋒，許少鵬.政策網(wǎng)絡理論及其對我國政策過程的啟示［J］.中共浙江省委黨校學報，2012（2）：40-45。。二是政策網(wǎng)絡可以增強對于政策結(jié)果影響力度。譚羚雁認為政策網(wǎng)絡是影響公共政策過程與政策結(jié)果的關鍵結(jié)構性要素，央地府際之間的關系協(xié)調(diào)需要從政策網(wǎng)絡維度出發(fā)，并且進一步指出政策結(jié)果的優(yōu)化要嵌入于相關多元主體且利益關系繁雜的政策網(wǎng)絡環(huán)境下進行④譚羚雁.政策網(wǎng)絡對政策緒果的解釋力研究［D］.東北大學，2012。。三是政策網(wǎng)絡是公眾參與政策過程的重要路徑。李東泉的實證研究驗證了政策網(wǎng)絡有利于公眾參與公共政策過程的展開，并且指出多元主體參與的政策網(wǎng)絡模式，在制定公共政策方面更加能夠凸顯其他利益相關者的價值訴求，這也會反作用于政府，從而幫助政府更加了解民意，與民眾進行更加有效的溝通，提升政府在政策制定與政策執(zhí)行的效率⑤李東泉，李婧.從“阿蘇衛(wèi)事件”到《北京市生活垃圾管理條例》出臺的政策過程分析：基于政策網(wǎng)絡的視角［J］.國際城市規(guī)劃，2014（1）：30-35。。

（二）政策網(wǎng)絡與政策變遷

政策變遷本質(zhì)是行動主體在一定環(huán)境約束條件下改變舊制度，并且創(chuàng)立新制度的過程，受到環(huán)境、行動主體及制度三種要素的影響⑥周光禮.中國大學辦學自主權（1952—2012）：政策變遷的制度解釋［J］.中國地質(zhì)大學學報（社會科學版），2012，12（03）：78-86。，同時這三種要素也是政策網(wǎng)絡分析的核心要素。主要的觀點有以下幾種。第一，不同時間與空間需要匹配不同的政策網(wǎng)絡。馮貴霞認為政策網(wǎng)絡中的網(wǎng)絡結(jié)構與互動方式差異會導致不同的政策狀態(tài)，不同階段的政策變遷導致了政策網(wǎng)絡中力量格局發(fā)生轉(zhuǎn)變，如政策權力主體的決策地位及話語權上升；地方政府與企業(yè)從政策響應從被動接受到主動參與；社會公眾的利益認知與行為從群體性運動到依法維權等主體力量變化等等，這些關鍵因素變化也會導致具有差異化程度的策略互動⑦馮貴霞.大氣污染防治政策變遷與解釋框架構建—基于政策網(wǎng)絡的視角［J］.中國行政管理，2014（9）：16-20。。第二，政策網(wǎng)絡與政策變遷具有“互構效應”。該觀點認為政策網(wǎng)絡會影響到政策變遷，反之，政策的不斷變遷也會反作用于政策網(wǎng)絡，帶來政策網(wǎng)絡內(nèi)部結(jié)構與主體力量的不斷轉(zhuǎn)化。杜興洋等對戶籍政策變遷進行了較為深入的探討，在他們看來政策社群的權力轉(zhuǎn)化、府際網(wǎng)絡權威性持續(xù)增長、議題網(wǎng)絡參與能力受限以及政策網(wǎng)絡之間的關系變化對戶籍制度改革的政策變遷內(nèi)在邏輯形成較好解釋⑧杜興洋，裴云鶴.政策網(wǎng)絡視閾下的戶籍政策變遷透析［J］.中國行政管理，2016（5）：88-93。。劉海燕也是沿著這一觀點，認為政策網(wǎng)絡中具有議題網(wǎng)絡與政策共同體兩種影響力具有差異性的網(wǎng)絡類別，控煙政策實際上是議題網(wǎng)絡頑強的挑戰(zhàn)政策共同體過程中循序演變的，力量僵持與角力的后果則是誘致政策實際收效微弱，進而需要借助公共輿論等相關外力的介入對政策產(chǎn)出形成影響⑨劉海燕.中國控煙政策產(chǎn)出乏力的政策網(wǎng)絡分析［J］.大連理工大學學報（社會科學版），2013（2）：40-45。。

（三）政策網(wǎng)絡與政策工具

政策工具的選擇問題直接關系到政策網(wǎng)絡的正常運行與實際效果，因此頗受相關學者的關注與重視。主要觀點有如下幾類：一是政策網(wǎng)絡與政策工具的匹配性問題。趙德余提出將政策網(wǎng)絡與政策工具進行有機“捆綁”，可以有效提升政策網(wǎng)絡的解釋能力，并且在應對政策議程設置等過程中也具有極強的操作意義，但前提在于增強政策網(wǎng)絡與與政策工具的匹配性，他進一步指出政策工具的選擇可以內(nèi)嵌于政策網(wǎng)絡中，通過長期反復的溝通與討論，從而建立起關于政策工具選擇的共識①趙德余.政策科學方法論［M］.上海：上海人民出版社，2017：148。。二是政策工具有效組合。該觀點要義在于政策網(wǎng)絡的復雜程度難以依賴于單一政策工具進行解釋及治理，因此在政策網(wǎng)絡過程中需要將政策工具進行有效組合。學者馮貴霞認為大氣污染防治政策網(wǎng)絡中的政策工具選擇空間應該由局部單一趨向于復合多元態(tài)勢。在他看來，政策網(wǎng)絡結(jié)構變化是由政策目標與權力結(jié)構的統(tǒng)一性與關聯(lián)性兩個關鍵變量所共軛影響的，而政策工具的選擇空間則伴隨著兩個關鍵變量之間的關系變化而不斷進行動態(tài)調(diào)適②馮貴霞.大氣污染防治政策變遷與解釋框架構建—基于政策網(wǎng)絡的視角［J］.中國行政管理，2014（9）：16-20。，因此在優(yōu)化的過程中，原本單一的政策工具選擇需要逐步讓渡于政策工具的組合使用，以增強政策網(wǎng)絡的解釋力度。

四、政策網(wǎng)絡在中國的勃興、運用及影響

關于政策網(wǎng)絡在當今中國的興起、實踐中的運用以及帶來的影響也是歷來備受政策科學等相關學者們所關注和重視的重要方面。

（一）我國政策網(wǎng)絡研究的勃興、運用及實踐

政策網(wǎng)絡理論發(fā)軔于歐美，并逐步走向成熟，成為可以有效解釋政策過程及政策結(jié)果的重要理論。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，中國語境下具有本土性質(zhì)的社會治理問題逐漸增多并顯示出復雜的態(tài)勢，政策網(wǎng)絡在中國也具有極強的理論與實踐應用價值。政策網(wǎng)絡在中國的實踐主要可以集中歸納為以下幾個部分。一是政策網(wǎng)絡內(nèi)涵分析。該類觀點主要集中介紹西方的政策網(wǎng)絡相關概念與理論基礎。例如田華文通過對比幾組國內(nèi)學界政策網(wǎng)絡的高頻率使用概念，并對其基本來源、核心內(nèi)涵、相關使用者以及經(jīng)典文獻進行了系統(tǒng)梳理與辯解③田華文.從政策網(wǎng)絡到網(wǎng)絡化治理：一組概念辨析［J］.北京行政學院學報，2017（2）：49-56。。范世煒則在分析了西方政策網(wǎng)絡理論緣起、核心觀點、基本架構及作用方式，有助于促進對于政策網(wǎng)絡的精髓思想與分析機理的把握，更好的應用于中國政策的研究④范世煒.試析西方政策網(wǎng)絡理論的三種研究視角［J］.政治學研究，2013（4）：87-100。。二是政策網(wǎng)絡在社會問題中的實際運用。具體來看，又可劃分為國家層面應用、地方層面應用以及綜合層面的應用。就國家層面來看，具有代表性的研究成果有東盟政策機制中的政策網(wǎng)絡⑤陳錫禹.東盟政策機制中的政策網(wǎng)絡［J］.云南民族大學學報（哲學社會科學版），2006（4）：18-22。；政策網(wǎng)絡視闕下的歐盟對外決策分析⑥王宏禹.政策網(wǎng)絡與歐盟對外決策分析［J］.歐洲研究，2009（1）：140-150。；中美水資源管理政策網(wǎng)絡的比較分析⑦龔虹波.“水資源合作伙伴關系”和“最嚴格水資源管理制度”——中美水資源管理政策網(wǎng)絡的比較分析［J］.公共管理學報，2015（4）：143-160。；就地方層面而言，主要是以微觀的案例作為切入，就目前來看，這一視角占據(jù)了政策網(wǎng)絡研究的較大比例。具有代表性的有，田華文借助于怒江水電開發(fā)項目的單案例研究方法，分析了政策網(wǎng)絡在中國的適用性，他通過政策網(wǎng)絡的形成與發(fā)展、網(wǎng)絡結(jié)構、網(wǎng)絡互動及結(jié)果三個層面來測度西方政策網(wǎng)絡在我國的適用狀況⑧田華文，魏淑艷.中國政策網(wǎng)絡適用性考量—基于怒江水電開發(fā)項目的案例研究［J］.甘肅行政學院學報，2014（2）：4-13。。高祖林以蘇州養(yǎng)老院作為案例，基于政策網(wǎng)絡視域深入研究了社會化養(yǎng)老服務體系建設⑨高祖林.政策網(wǎng)絡視域下社會化養(yǎng)老服務體系建設研究——以蘇州市虛擬養(yǎng)老院為例［J］.江海學刊，2013（3）：201-207。。就綜合層面而言，主要是指政策網(wǎng)絡運用既關系到國家層面，又涉及到地方層面，問題的性質(zhì)較為綜合，例如運用政策網(wǎng)絡分析住房政策問題⑩譚羚雁，婁成武.保障性住房政策過程的中央與地方政府關系—政策網(wǎng)絡理論的分析與應用［J］.公共管理學報，2012（1）：52-63。。

（二）政策網(wǎng)絡在理論研究與實踐過程中的積極影響

當前越來越多的學者關注政策網(wǎng)絡在中國具體實踐，客觀凸顯出政策網(wǎng)絡在政策理論研究與實踐過程中的價值。歸納起來主要體現(xiàn)在以下幾點。

1.吸納并重視公眾參與。李東泉等認為借助于政策網(wǎng)絡理論分析視角，分析“阿克蘇事件”到《北京市生活垃圾管理條例》制定出臺，有效的推動了公眾參與公共政策過程，他還進一步指出政策網(wǎng)絡結(jié)構下各個相關主體的互動行為，有利于把握利益相關者的實際政策需求，幫助政府更加了解公眾意愿，在與公眾進行有效相互溝通前提下，能夠切實提升政府的政策執(zhí)行能力，以及政策執(zhí)行的效率①李東泉，李婧.從“阿蘇衛(wèi)事件”到《北京市生活垃圾管理條例》出臺的政策過程分析：基于政策網(wǎng)絡的視角［J］.國際城市規(guī)劃，2014（1）：30-35。。同樣在董幼鴻看來，在治理地方政府政策評估中的問題，以及相關制度化建設過程中，應該努力將政策網(wǎng)絡框架下的公眾參與制度設計至于硬核位置，通過網(wǎng)絡治理模式的運行，積極調(diào)動各個相關主體參與政策評估的過程，進而為政策評估平穩(wěn)運行創(chuàng)造出良好的外部環(huán)境②董幼鴻.論公民參與地方政府政策評估制度建設——以政策網(wǎng)絡理論為視角［J］.上海行政學院學報，2009（4）：83-91。。李瑞昌認為，政策網(wǎng)絡作為一種特殊多元模式，相對于單一治理模式更加重視正式的政治結(jié)構及非正式制度在公眾意愿表達中的作用，并且在此基礎上更加重視如何確保將公眾的意見，能夠進入正式的結(jié)構中，引起決策者的注意，將其利益訴求在政策與治理過程中受到重視與妥善處理③李瑞昌.關系、結(jié)構與利益表達——政策制定和治理過程中的網(wǎng)絡范式［J］.復旦學報（社會科學版），2004（6）：122-127。。

2.促進多元主體協(xié)作與政府職能轉(zhuǎn)變。政策網(wǎng)絡在實踐過程中可以促進多元主體協(xié)作與政府職能轉(zhuǎn)變，減少政策實施過程中的阻力。劉海燕認為在面對具有價值抉擇沖突等相關政策的實際情境預設中，決策者需要充分考慮各個相關利益主體的根本偏好與實際價值訴求，為矛盾各方建立良好的溝通平臺，全面聽取網(wǎng)絡中各方的意見與建議④劉海燕.中國控煙政策產(chǎn)出乏力的政策網(wǎng)絡分析［J］.大連理工大學學報（社會科學版），2013（2）：40-45。。劉雙良等看來，在“政府—市場—社會”組建而成政策網(wǎng)絡體系結(jié)構中，各個主體之間各司其職、各負其責，并且獨立具有利益表達權，需要及時厘清政府、各個負責部門、開發(fā)商、城鎮(zhèn)居民以及其他居民在房地產(chǎn)市場合作治理的職能定位⑤劉雙良，楊志云.風險積聚、政策網(wǎng)絡與合作治理——房地產(chǎn)風險的合作治理模式分析［J］.中國行政管理，2010（6）：104-107。。王春福從政策網(wǎng)絡所依賴的資源去分析政府職能與多元主體協(xié)作，他認為政策網(wǎng)絡所需要依賴的資源主要更多來自于政府，而政府的權威則需要政治影響力來進行有效支撐，因此社會公眾予以愈發(fā)廣泛的支持，愈發(fā)直接認同政府的權威，愈發(fā)支持政府的合法性，政策網(wǎng)絡功效才能最大限度的被激發(fā)出來⑥王春福.政策網(wǎng)絡的開放與公共利益的實現(xiàn)［J］.中共中央黨校學報，2009（1）：99-103。。

3.豐富研究范式與轉(zhuǎn)換思維方式。該觀點主要認為政策網(wǎng)絡極大豐富了政策科學研究與思維方式的工具箱。李玫認為全球化、信息化、網(wǎng)絡化等三化疊加時代，政策過程也無法獨善其身，難以置之網(wǎng)絡世界與社會之外、依據(jù)決策主體或者學界所預設的所謂“黑箱”來進行操作與實施。因此在他看來，科學的運用政策網(wǎng)絡理論，尤其是政策仿真模型建構，可以展現(xiàn)出政策過程中單個主體行為的變化，以及由此所帶來整體行為與宏觀形勢的轉(zhuǎn)變，一方面有利于改善傳統(tǒng)觀念上對政策過程透明缺失的看法，另一方面也有利于豐富相關領域?qū)W者的研究范式以及思維方式的不斷轉(zhuǎn)換，強化對政策可能出現(xiàn)結(jié)果進行預判的能力，積極進行政策調(diào)適，建立更加有效的政策方案⑦李玫.西方政策網(wǎng)絡研究的發(fā)展與變遷——從分類到政策仿真［J］.上海行政學院學報，2014（5）：58-66。，從而推動政策科學能夠更加有效回應社會中的復雜問題。

4.增強公共政策科學性。持有該觀點的學者更多的是從政策網(wǎng)絡可以有效增強公共政策科學性角度出發(fā)。國內(nèi)學者觀點概括起來主要從“學習機制”“增強民主”“應對策略”三大維度出發(fā)?？锵颊J為政策網(wǎng)絡具有包括學習機制、隱性契約機制、博弈協(xié)調(diào)機制等內(nèi)在動態(tài)演化功能與機制，其中尤其是學習機制中的行為學習、價值學習與規(guī)范學習有助于較大程度提升公共政策執(zhí)行效率⑧匡霞，陳敬良.政策網(wǎng)絡的動力演化機制及其管理研究［J］.內(nèi)蒙古大學學報（哲學社會科學版），2010（1）：52-58。。朱亞鵬認為政策網(wǎng)絡可以驅(qū)動政策過程更加民主化，具體可以分為以下四點：第一，可以促進政策過程吸納更多的相關主體，極大豐富了政策制定的相關信息與知識；第二可以將多方的價值與利益予以考量與采納，符合民主的價值理念；第三，促進更多更廣的非政府主體參與過程，幫助其增進對于政策理解與認可，有助于政策的深入推行；第四，政策網(wǎng)絡內(nèi)部的知識與價值交流也會增進各級政府的問題解決能力、學習能力、互動能力與政府行政的有效性⑨朱亞鵬.政策網(wǎng)絡分析：發(fā)展脈絡與理論構建［J］.中山大學學報（社會科學版），2008（5）：192-216。。

（三）政策網(wǎng)絡在理論研究與實踐過程中的負面效應

客觀的說，相當一部分學者注意到了政策網(wǎng)絡實際運用中可能存在的負面效應與潛在風險，這些問題毋庸置疑需要引起我們重視，概括起來主要有以下幾點。

1.政策網(wǎng)絡內(nèi)涵與外延的系統(tǒng)梳理缺乏。總體來看，國內(nèi)學界政策網(wǎng)絡內(nèi)涵、特征識別以及核心功尚未形成統(tǒng)一的科學認知，在很大程度上會阻礙政策網(wǎng)絡研究的持續(xù)深入。朱亞鵬對政策網(wǎng)絡存在的分歧與批評進行了較為全面的勾勒，在他看來政策網(wǎng)絡研究內(nèi)涵與本質(zhì)缺乏統(tǒng)一的科學認識，理論根基的薄弱并且概念的邊界相對較為模糊①朱亞鵬.政策網(wǎng)絡分析：發(fā)展脈絡與理論構建［J］.中山大學學報（社會科學版），2008（5）：192-216。。侯云批評政策網(wǎng)絡研究缺少明確的理論基礎與概念界定，并且對網(wǎng)絡類型、特征、結(jié)構、運行機理以及適用范圍多數(shù)停留在簡單描述階段②侯云.政策網(wǎng)絡理論的回顧與反思［J］.河南社會科學，2012（2）：75-78。。

2.政策網(wǎng)絡研究深度亟待強化。既有的政策網(wǎng)絡研究從整體上看在理論與實踐的深度上有待進一步提升，否則難以有效檢驗其在實踐運用過程中應對復雜政策問題的解釋力度。例如，就研究視野上，學者蔡宏彥認為國內(nèi)學者在政策網(wǎng)絡研究中過度聚焦國家與利益集團之間穩(wěn)定性的結(jié)構化關系，較為忽視對于政策網(wǎng)絡變遷動態(tài)關系研究③蔡宏彥.近年來政策網(wǎng)絡理論的研究述評［J］.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2011（1）：246-248。。在研究方法上，有學者指出現(xiàn)在的政策網(wǎng)絡研究忽視行動者之間的沖突及發(fā)生機理，并且欠缺具有準確性與能動性兼顧的評估標準④朱亞鵬.政策網(wǎng)絡分析：發(fā)展脈絡與理論構建［J］.中山大學學報（社會科學版），2008（5）：192-216。。研究的規(guī)范性上來看，鄲嘯基于“網(wǎng)絡—結(jié)果”框架論證了政策網(wǎng)絡需要矯正側(cè)重關系主義的個體研究與側(cè)重結(jié)構主義的整體研究兩種模式的局限與不足，避免調(diào)入“網(wǎng)絡—結(jié)果”的邏輯陷阱⑤鄲嘯.政策網(wǎng)絡：社區(qū)治理研究的新框架［J］.湖北社會科學，2014（2）：36-41。。

3.缺少中國語境下政策網(wǎng)絡的情境思考。當前的政策網(wǎng)絡研究比較缺乏立足于中國語境下的深入思考。學者唐云鋒等認為運用政策網(wǎng)絡時需要充分結(jié)合中國自身社會政治環(huán)境與國外的差異性，從“社會分層與差序格局現(xiàn)象并存”“國內(nèi)傳統(tǒng)文化存在的張力”“城鄉(xiāng)基礎設施差距較大”三個層面出發(fā)論證政策網(wǎng)絡效能發(fā)揮離不開與中國語境的充分契合⑥唐云鋒，許少鵬.政策網(wǎng)絡理論及其對我國政策過程的啟示［J］.中共浙江省委黨校學報，2012（2）：40-45。。更有學者指出目前中國處于改革發(fā)展的關鍵時期，公共政策所環(huán)繞的內(nèi)外部環(huán)境處于不斷變化動態(tài)格局之中，如何在這樣情態(tài)下將政策網(wǎng)絡應用到我國公共政策的具體實踐中來是當前學者比較忽略的潛在問題⑦林震.政策網(wǎng)絡分析［J］.中國行政管理，2005（9）：36-39。。

五、總體述評與未來展望

就目前既有的研究成果來看，政策網(wǎng)絡無論是理論抑或是實踐中，在中國仍然處于初階階段。面臨國內(nèi)國際新的環(huán)境與形勢，如何將政策網(wǎng)絡更好的融入中國語境，有效結(jié)合中國實際情況，更好運用于中國實際發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，講好中國故事，仍然需要學界的繼續(xù)探索，以增強政策網(wǎng)絡相關研究適用性與系統(tǒng)性。

（一）政策網(wǎng)絡的內(nèi)涵、類型、特征、功能，及其與相關概念內(nèi)在關聯(lián)需要進一步深化研究

目前學界對于政策網(wǎng)絡的相關內(nèi)涵、類型、特征、功能等雖然形成了較為豐碩的觀點，但是也側(cè)面反映出政策網(wǎng)絡的研究學者在這些系列問題上未能形成一般性的共識。與此同時，政策網(wǎng)絡、政策網(wǎng)絡治理、社會網(wǎng)絡、網(wǎng)絡治理相關概念與特征未能有明確的邊界，致使混用與誤解的情況也時有發(fā)生。因此，當前學界亟需立足中國實際語境背景下，努力厘清以下幾類關鍵問題。怎樣更加精確的明晰政策網(wǎng)絡內(nèi)涵及其外延；如何甄別政策網(wǎng)絡性質(zhì)的核心變量與維度？怎樣科學將政策網(wǎng)絡進行有效分類，以及有效辨識各自之間的顯著特征、聯(lián)系與區(qū)別等等？中國語境背景下不同類別政策網(wǎng)絡對政策理解存在何種差異化？并且對當前公共政策科學的提升有著怎樣的啟示及借鑒。除此之外，政策網(wǎng)絡與其他相關概念的區(qū)別與聯(lián)系同樣需要我們進一步厘清，充分理解政策網(wǎng)絡與其他概念的邊界可以幫助我們在政策網(wǎng)絡理論與實踐研究的系統(tǒng)性與深入性上具有較大程度的提升。

（二）政策網(wǎng)絡的研究視野與方法需要深入強化

國內(nèi)既有的政策網(wǎng)絡研究多數(shù)集中于理論為主，也有部分研究聚焦案例及定量研究。但是總體來看，當前國內(nèi)學術成果所體現(xiàn)的研究視野及方法在與西方權威期刊對比來看，研究視野與方法相對來說較為單一，從而在某種程度上降低了政策網(wǎng)絡的分析與解釋效力。未來的政策網(wǎng)絡研究需要進一步廣泛汲取政治學、經(jīng)濟學、社會學、教育學、法學、心理學等等學科要義與精華，重視學科跨域的交流與融合，將其充分融入到政策網(wǎng)絡的理論與實踐中來，拓展研究視野。另一方面，在研究方法上，需要充分兼顧宏觀層面理論研究與中微觀層面實證研究的有機結(jié)合，同時注重國際前沿研究方法與模型的運用，例如注重雙重差分模型、斷點回歸模型、系統(tǒng)動力學模型、結(jié)構方程模型等方法的運用，從而增強政策網(wǎng)絡的解釋力度。我們認為，未來成熟的政策網(wǎng)絡研究必將是注重學科交叉、定性與定量方法組合、理論闡釋與實證分析結(jié)合等多維度融合研究。

（三）以中國經(jīng)驗為根基構建具有本土化特征的政策網(wǎng)絡研究

政策網(wǎng)絡的研究最初是發(fā)端于西方國家，在借鑒與運用的時候未必能夠有效化解中國社會中具有本土特征的相關問題，因此為了更好的將政策網(wǎng)絡適用于中國的本土問題，我們認為可以從以下幾點推進構建具有本土化研究特征的研究。一是聚焦單一政策實踐時，將政策網(wǎng)絡與政策相關環(huán)節(jié)予以充分結(jié)合。例如將政策網(wǎng)絡研究與政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策變遷充分結(jié)合，更好、更完整展現(xiàn)各個相關主體之間的關系機制、結(jié)構機制、互動機制，在此基礎上分析相關主體之間合作與互動的可能空間，另外政策網(wǎng)絡的松散狀態(tài)、網(wǎng)絡密度、網(wǎng)絡評估等等與政策過程各個環(huán)節(jié)的關聯(lián)及其作用機制也值得學者們著力關注。二是重視政策網(wǎng)絡的比較研究與分析。將不同政策領域的政策網(wǎng)絡與同一領域不同階段的政策網(wǎng)絡進行比較研究。不同的政策領域形成的政策網(wǎng)絡一般來說具有一定程度的原理相似性，同時也存在著更大程度上的實踐差異性，與之對應的是同一政策領域政策網(wǎng)絡歷經(jīng)不同階段所呈現(xiàn)出的不同樣態(tài)，也可能具有一定程度的相似性與差異性，充分比較并把握這些政策網(wǎng)絡的相似性與差異性，一方面可以幫助我們形成對于政策網(wǎng)絡一般性理解，同時也可以極大的豐富中國政策網(wǎng)絡研究素材，強化理論與實踐過程中能夠借鑒的經(jīng)驗，進而歸納政策網(wǎng)絡的不同作用機制，推動政策網(wǎng)絡理論與實踐形成本土化的經(jīng)驗積累，促進中國語境下政策網(wǎng)絡研究的理論創(chuàng)新與實踐升級。