楊官鵬

（華東政法大學(xué)，上海，200042）

一、日本首都圈建設(shè)過程中跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)及其協(xié)調(diào)機(jī)制

（一）日本首都圈建設(shè)過程中跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置

日本以首都東京為中心的巨型都市圈，大體以東京都為中心，輻射半徑約70～100 公里，包含東京都、琦玉、千葉、神奈川、茨城、櫪木、群馬、山梨共1 都7 縣。1956年制定的《首都圈整備法》是日本首都圈規(guī)劃建設(shè)的基本法，經(jīng)多次修改沿用至今?！妒锥既φ麄浞ā纷畛跻?guī)定了“首都圈整備委員會”是管理該日本首都圈區(qū)域建設(shè)和規(guī)劃的最高行政機(jī)構(gòu)，針對“首都圈整備委員會”專設(shè)一章，就其設(shè)置、事務(wù)及權(quán)限、組織架構(gòu)和任命、特定行為的限制、議事規(guī)則做了較詳盡規(guī)定，凸顯出其在首都圈建設(shè)和規(guī)劃的重要地位。首都圈整備委員會的設(shè)立以日本《國家行政組織法》為依據(jù)，擁有制定并實(shí)施首都圈整備規(guī)劃的權(quán)限（第4 條）。委員會委員含委員長共4 名，由內(nèi)閣總理大臣提名并經(jīng)參眾兩院通過后任命，委員長由國務(wù)大臣擔(dān)任。首任委員長為“第三次鳩山一郎內(nèi)閣”的國務(wù)大臣馬場元治（兼任建設(shè)大臣）。

首都圈整備委員會事實(shí)上承續(xù)了原首都建設(shè)委員會的權(quán)限和職能，性質(zhì)上屬于總理府的外設(shè)行政機(jī)關(guān)（行政委員會）。首都圈整備委員會于1974年廢止，其執(zhí)行事務(wù)并入國土廳。后日本于2001年實(shí)施中央機(jī)構(gòu)編制改革，國土廳和運(yùn)輸廳、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳合并為國土交通省。根據(jù)《國土交通省設(shè)置法》（1999年）的規(guī)定，國土交通省下設(shè)國土審議會、社會資本整備審議會、交通政策審議會和運(yùn)輸審議會。其中國土審議會的委員由國會議員（眾議員6 人、參議院4 人）和學(xué)者（20 人以內(nèi)）經(jīng)國土交通省大臣任命后擔(dān)任，任期三年并可連任。國土審議會的主要職能是負(fù)責(zé)為國土交通省施行國土安全和開發(fā)利用的基本政策進(jìn)行調(diào)查、審議。2005年起，國土審議會下設(shè)“首都圈整備部會”，沿用至今。

（二）日本首都圈建設(shè)過程中跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)的職能

首都圈整備委員會的職能和權(quán)限有：1.制定首都圈整備規(guī)劃和進(jìn)行必要調(diào)查；2.推進(jìn)首都圈整備規(guī)劃的實(shí)施；3.履行由法律和法規(guī)所賦予委員會的其他權(quán)限。其具體執(zhí)行程序和流程由首都圈整備規(guī)則規(guī)定。首都圈整備委員會在戰(zhàn)后日本首都圈的城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中起到了重要的作用。

根據(jù)現(xiàn)行的《首都圈整備法》，國土審議會基本承續(xù)了過去首都圈整備委員會的調(diào)查審議職能，同時(shí)決定首都圈整備規(guī)劃的權(quán)限收歸到國土交通省。

（三）日本首都圈建設(shè)過程中跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)機(jī)制

在《首都圈整備法》之前曾有一部《首都建設(shè)法》（1950年），該法的立法目的是“為發(fā)揮首都東京都的政治經(jīng)濟(jì)文化等功能進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)”（第1 條）。依照該法，設(shè)立由建設(shè)大臣、眾參兩院議員、東京都知事、東京都議員、學(xué)者等（共9 名，由內(nèi)閣總理大臣任命）構(gòu)成的“首都建設(shè)委員會”，負(fù)責(zé)制定和推進(jìn)東京都的城市規(guī)劃建設(shè)。首都建設(shè)委員作為日本最早的區(qū)域性規(guī)劃機(jī)構(gòu)，類似于美國的獨(dú)立管制委員會，是首都圈整備委員會的前身。在實(shí)際運(yùn)行方面，《首都建設(shè)法》規(guī)定了首都建設(shè)委員會對地方公共團(tuán)體和事業(yè)者的勸告權(quán)（第11 條）；為貫徹執(zhí)行東京城市規(guī)劃和維護(hù)東京首都地位，在必要時(shí)由建設(shè)省、運(yùn)輸省等行政主管部門為主體負(fù)責(zé)具體執(zhí)行（第12 條）；在必要時(shí)由國家撥付一定的執(zhí)行費(fèi)用（第13 條）。

《首都圈整備法》整體上沿襲并發(fā)展了原《首都建設(shè)法》的立法宗旨，主要區(qū)別是將調(diào)整對象從東京都擴(kuò)展到了整個(gè)首都圈，同時(shí)對于各級機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制做了更為完善的規(guī)定，具體可分為以下幾方面。1.就中央和地方之間的協(xié)調(diào)機(jī)制方面，規(guī)定了國土交通省大臣制定和修改首都圈整備規(guī)劃之前，須聽取相關(guān)行政機(jī)關(guān)、各都縣和審議會的相關(guān)意見并承擔(dān)答復(fù)義務(wù)。同時(shí)，國土交通省可就首都圈整備規(guī)劃向地方公共團(tuán)體請求提交資料、陳述意見等必要協(xié)助（第22、23 條）。2.規(guī)劃的具體實(shí)施方面，首都圈整備規(guī)劃的工程建設(shè)，由國家、地方公共團(tuán)體和工程建設(shè)單位依法律規(guī)定共同執(zhí)行。各行政機(jī)關(guān)和地方公共團(tuán)體等必須提供充分合作，國土交通省對此擁有勸告和采取必要措施的權(quán)限（第29、30 條）。3.政府每年就首都圈整備規(guī)劃的制定和執(zhí)行狀況向國會報(bào)告，并向公眾公開（第30 條第2 款）。4.財(cái)政和資金方面，為進(jìn)行首都圈整備規(guī)劃的工程建設(shè)，在必要時(shí)國家可向地方公共團(tuán)體提供普通財(cái)產(chǎn)①根據(jù)《國有財(cái)產(chǎn)法》和《地方自治法》，日本國有財(cái)產(chǎn)、公有財(cái)產(chǎn)主要分為“行政財(cái)產(chǎn)”和“普通財(cái)產(chǎn)”兩類。其中，行政財(cái)產(chǎn)包括公用財(cái)產(chǎn)（政府辦公樓、消防設(shè)施等）和公共用財(cái)產(chǎn)（即一般意義上的公共設(shè)施如學(xué)校、圖書館、公民館、公營住宅、公園等）。普通財(cái)產(chǎn)一般是指除行政財(cái)產(chǎn)以外的、具有私權(quán)意義的公有財(cái)產(chǎn)。，以及必要的資金支持或調(diào)整（第31、32 條）。

二、日本廣域行政過程中跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)及其協(xié)調(diào)機(jī)制

（一）日廣域行政過程中跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置

作為日本近代以來探索和發(fā)展出的獨(dú)具特色的區(qū)域治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“廣域行政”就是指跨區(qū)域行政管理與協(xié)調(diào)，具體形式是超過兩個(gè)以上的行政區(qū)域來共同處理行政事務(wù)。其產(chǎn)生的背景是隨著城市化的不斷發(fā)展，單靠固有的行政主體已經(jīng)不足以應(yīng)對的行政事務(wù)逐漸增加，由多個(gè)行政主體來共同處理相關(guān)事務(wù)，更能提高行政效率。

“廣域行政”的具體形式一般是以解決特定具體事項(xiàng)為中心，比如消防、環(huán)衛(wèi)清潔、火葬、醫(yī)療等，采用“特定事務(wù)組合”的方式。具體有行政事務(wù)上的“協(xié)議會”“聯(lián)絡(luò)會議”等形式。日本實(shí)施廣域行政制度的主要法律依據(jù)是《地方自治法》（1947年）。自該法于1951年修改以后，日本的廣域行政逐漸發(fā)展出了設(shè)置“協(xié)議會”、共同設(shè)置機(jī)關(guān)和職員、事務(wù)委托等具體形式。目前，根據(jù)組織形式的不同，廣域行政的可以分為創(chuàng)設(shè)法人、組織的方式和不另外創(chuàng)設(shè)法人、組織的方式兩種；根據(jù)處理事務(wù)內(nèi)容的不同，分為專項(xiàng)事務(wù)的共同處理的形式，和依據(jù)跨區(qū)域的規(guī)劃，由各市町村自治體共同遵守并實(shí)施開發(fā)事業(yè)及區(qū)域整備的形式兩種。目前的具體實(shí)踐中，廣域行政以市町村的行政級別為主，也有較部分涉及到府縣的行政級別。但由于許多具體事務(wù)在開展過程中，天然地受到多個(gè)行政機(jī)構(gòu)主體的限制，近年來日本國內(nèi)提出要推動(dòng)“府縣聯(lián)合”“市町村聯(lián)合”和“市町村合并”等合并多個(gè)行政機(jī)構(gòu)的呼聲逐漸高漲。

另外除廣域行政以外，日本在科創(chuàng)領(lǐng)域還逐漸發(fā)展了政府和民間機(jī)構(gòu)等多主體為中心的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，即“產(chǎn)學(xué)官連攜”制度。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省在2008～2012年的五年間推出了區(qū)域產(chǎn)學(xué)官協(xié)同創(chuàng)新計(jì)劃①“產(chǎn)學(xué)官”制度日文稱「産學(xué)官連攜」。。政府為促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，提供專項(xiàng)資金以建設(shè)區(qū)域創(chuàng)新共同體。如關(guān)東共同體，由日本首都圈地區(qū)的27 家單位組成，包括7 所高校、13 家地方科研院所和7 家財(cái)團(tuán)法人。其宗旨就是整合各個(gè)高校和科研院所的科研設(shè)施和人才為企業(yè)提供一站式技術(shù)服務(wù)，通過產(chǎn)學(xué)官協(xié)同合作提高整個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力②孫艷艷，張紅，呂志堅(jiān).日本首都圈產(chǎn)學(xué)官協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)研究［J］.情報(bào)工程，2017（05）：102-111。。

（二）日本廣域行政過程中跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)的職能

日本近代意義的地方自治制度始于1888年制定的“市制町村制”，該制度下多個(gè)町村為共同處理事務(wù)可以設(shè)置“町村組合”。1911年日本“市制町村制”全面改革后，組合制度開始用于市，“市町村組合”得以較廣泛設(shè)置?！敖M合”作為地方自治體的一種類型，屬于“復(fù)合地方團(tuán)體”，具有獨(dú)立的法人格，并就構(gòu)成其的各個(gè)市町村都有管轄權(quán)限，其組成成員是各個(gè)市町村。市町村組合的組織和運(yùn)營、議會議員的選舉、職員的組織和選任、財(cái)政收支等運(yùn)作方式，都有規(guī)約做出詳細(xì)規(guī)定。二戰(zhàn)以后，日本雖然廢除了過去的市制町村制，但1947年制定的新《地方自治法》仍繼續(xù)沿用了舊有的組合制度。該法第284 條第1 款規(guī)定，“組合”屬于“特別地方公共團(tuán)體”的一種類型。同時(shí)不限于市町村這一類較低的行政機(jī)構(gòu)級別，都道府縣也開始可以就部分行政事務(wù)設(shè)立專門組合。1952年《地方自治法》修改以后，日本的廣域行政的實(shí)現(xiàn)形式開始呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)，特別是創(chuàng)設(shè)了協(xié)議會、共同設(shè)置機(jī)關(guān)及職員、事務(wù)委托等形式。以下就這幾類日本在廣域行政過程中實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域行政的具體形式和職能作簡要說明。

1.協(xié)議會。協(xié)議會由多個(gè)地方自治體共同設(shè)置，性質(zhì)上屬于自治體廣域行政的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從屬關(guān)系上仍隸屬于各地方自治體。協(xié)議會自身并不專設(shè)職員，而是由多個(gè)地方自治體的職員兼任，也不具有獨(dú)立的法律地位。依據(jù)日本《地方自治法》規(guī)定，和負(fù)責(zé)處理的具體事務(wù)不同，主要分為“管理執(zhí)行協(xié)議會”（負(fù)責(zé)具體管理執(zhí)行廣域行政事務(wù)）、“聯(lián)絡(luò)調(diào)整協(xié)議會”（就具體執(zhí)行提供聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)）、“規(guī)劃制定協(xié)議會”（制定跨行政區(qū)域的行政規(guī)劃）三種。值得注意的是，協(xié)議會管理執(zhí)行具體事務(wù)，和自治體的執(zhí)行機(jī)關(guān)具有同等效力。由規(guī)劃制定協(xié)議會所制定的行政規(guī)劃，各自治體必須遵照執(zhí)行。

2.共同設(shè)置機(jī)關(guān)和職員。根據(jù)日本《地方自治法》第252 條第7 款的規(guī)定，地方自治體可以和其他地方自治體共同設(shè)置如委員會、委員、附屬機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)，也可以共同設(shè)置輔助前述機(jī)關(guān)處理具體事務(wù)的職務(wù)人員。值得注意的是，共同設(shè)置的跨行政區(qū)域機(jī)關(guān)同時(shí)歸屬各個(gè)地方自治體，即屬于各地方自治體的共通的機(jī)關(guān)，其作出的法律行為對各地方自治體同時(shí)具有法律效力；而共同設(shè)置的職務(wù)人員被看作其中一個(gè)自治體的職務(wù)人員，同時(shí)其事務(wù)輔助人員由該自治體的工作人員擔(dān)任。這和我國目前在上海設(shè)置的“長三角區(qū)域合作辦公室”和“青浦區(qū)區(qū)域發(fā)展辦公室”在具體的設(shè)置方式上有所類似，但在組織形式上又有所不同，后文將詳細(xì)闡述。

3.事務(wù)委托。根據(jù)《地方自治法》第252 條第14 款規(guī)定，地方自治體可以將部分事務(wù)委托給其他地方自治體，并由其執(zhí)行機(jī)關(guān)管理執(zhí)行。同時(shí)，基于該委托，委托方的自治體不再就該事務(wù)具有權(quán)限，被委托方的自治體在被委托事務(wù)范圍內(nèi)擁有管理和執(zhí)行權(quán)限。需要強(qiáng)調(diào)的是，上述“協(xié)議會”這種形式的廣域行政組織，并不具備法人格，因此在嚴(yán)格意義上并非是一種特殊的地方公共團(tuán)體。而“共同設(shè)置機(jī)關(guān)”，甚至算不上是廣域行政組織的創(chuàng)設(shè)，而是將各個(gè)地方自治體既有的組織或部門集合起來實(shí)現(xiàn)廣域行政的一種形式?！笆聞?wù)委托”的性質(zhì)，也并非創(chuàng)設(shè)共同處理廣域行政事務(wù)的組織，而是地方自治體將部分事務(wù)委任或委托給其他自治體來實(shí)現(xiàn)廣域行政的一種形式。相對于創(chuàng)設(shè)新的跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)，這三種形式都具有簡便易操作的特點(diǎn)。

另外，日本在60年代以后，政策上開始大力推進(jìn)區(qū)域開發(fā)建設(shè)，開始逐漸導(dǎo)入了由各地方共同體共同開展大型工程建設(shè)和區(qū)域開發(fā)的新的形式，也就是1963年《地方自治法》修改創(chuàng)設(shè)的“地方開發(fā)事業(yè)團(tuán)”制度（第298 條）。據(jù)此，為實(shí)施如修建住宅、工業(yè)用水及交通道路的整備、取得土地等綜合規(guī)劃，地方自治體可以和其他自治體共同將這些工程建設(shè)委托給地方開發(fā)事業(yè)團(tuán)。地方開發(fā)事業(yè)團(tuán)是具有法人格的一種特殊地方公共團(tuán)體。但由于不同于事務(wù)組合，其具體處理的事務(wù)事項(xiàng)有限制范圍，同時(shí)一般來說，隨著其處理事務(wù)的完結(jié)事業(yè)團(tuán)也會隨之解散。隨著地方開發(fā)事業(yè)團(tuán)的數(shù)量逐漸減少，截止到2011年已僅存1 例。2011年《地方自治法》修改刪除了地方開發(fā)事業(yè)團(tuán)的規(guī)定，自此日本不再新設(shè)該機(jī)構(gòu)。

（三）日本廣域行政過程中跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)機(jī)制

1.復(fù)合型部分事務(wù)組合。作為組合等跨區(qū)域行政組織的補(bǔ)充，1974年日本修改《地方自治法》，創(chuàng)設(shè)了“復(fù)合型部分事務(wù)組合”制度（第285 條）①日文為“複合的一部事務(wù)組合”。。由于一般的組合是以具體事務(wù)為導(dǎo)向成立的，該事務(wù)通用于各個(gè)自治體。這種組合的特點(diǎn)是為提高行政活動(dòng)的效率，其處理的具體事務(wù)、事項(xiàng)可以僅僅通用于廣域行政區(qū)域內(nèi)的一部分自治體即一部分的市町村，是靈活運(yùn)用組合制度的一種具體形式。但這種制度只適用于市町村層面，而不適用于都道府縣。

2.廣域聯(lián)合。1994年《地方自治法》再次修改，創(chuàng)設(shè)了一種新的組合類型，即“廣域聯(lián)合”制度②日文為“広域連合”。。廣域聯(lián)合主要職能是制定、協(xié)調(diào)和實(shí)施廣域行政區(qū)域的綜合規(guī)劃。復(fù)合型部分事務(wù)組合是為提高各自治體共同處理行政事務(wù)的效率，廣域聯(lián)合是為了制定和實(shí)施區(qū)域綜合規(guī)劃，二者都是協(xié)調(diào)、促進(jìn)廣域行政的一種法定機(jī)制。

3.聯(lián)合協(xié)約和事務(wù)的代執(zhí)行。2014年《地方自治法》修改，創(chuàng)設(shè)了新的“聯(lián)合協(xié)約”和“事務(wù)代執(zhí)行”制度③日文為“連攜協(xié)約”和“事務(wù)の代替執(zhí)行”。聯(lián)合協(xié)約也可翻譯成“區(qū)域協(xié)定”。。聯(lián)合協(xié)約是指多個(gè)地方公共團(tuán)體為就共同處理事務(wù)而制定基本方針和劃分職能而簽訂聯(lián)合協(xié)約的制度。同時(shí)地方自治體間如就該協(xié)約產(chǎn)生爭議，可申請由“自治紛爭處理委員”提出解決方案。事務(wù)代執(zhí)行是指地方公共團(tuán)體將部分事務(wù)交付其他地方公共團(tuán)體的長官，并以原公共團(tuán)體（即交付方）的名義來管理、執(zhí)行。

綜上，日本廣域行政組織機(jī)構(gòu)共計(jì)10 種類型，按照是否具備法人格可分為2 大類，具體參照表格1可見：以設(shè)立法人為要件分為部分事務(wù)組合（含復(fù)合型部分事務(wù)組合）、廣域聯(lián)合、全部事務(wù)組合、役場事務(wù)組合和地方開發(fā)事業(yè)團(tuán)5 種，不需設(shè)立法人的簡便形式分為協(xié)議會、共同設(shè)置機(jī)關(guān)等、事務(wù)委托、簽訂聯(lián)合協(xié)約和事務(wù)待執(zhí)行5 種。這些組織形式互為補(bǔ)充、互相協(xié)作，共同構(gòu)成了完整的廣域行政組織構(gòu)架。

表格1④表格參照日本總務(wù)省資料：「現(xiàn)行の事務(wù)の共同処理の仕組みと運(yùn)用」、「地方自治制度の歴史」等匯總制作。：日本廣域行政組織機(jī)構(gòu)匯總

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目前上述10 種類型中，廣域行政組織機(jī)構(gòu)中實(shí)際較多使用的形式，主要是除“全部事務(wù)組合”和“役場事務(wù)組合”以外的8 種。據(jù)日本總務(wù)省2019年的最新統(tǒng)計(jì)資料表明，采用比例最高的是“事務(wù)委托”，占實(shí)際全部的72.1%（6628 例），之后依次是：部分事務(wù)組合（16%，1466 例）＞共同設(shè)置機(jī)關(guān)等（4.9%，446 例）＞聯(lián)合協(xié)約（3.5%，319 例）＞協(xié)議會（2.3%，211 例）＞廣域聯(lián)合（1.3%，116 例）＞事務(wù)代執(zhí)行（3 例）＞地方開發(fā)事業(yè)團(tuán)（1 例）①參照日本總務(wù)省資料：「地方公共団體間の事務(wù)の共同処理の狀況調(diào)（平成30年7月1日現(xiàn)在）の概要」。。

表格2②同前注。：2018年7月日本廣域行政組織機(jī)構(gòu)構(gòu)成情況 （單位：件）

按照總務(wù)省2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從具體處理的廣域行政事務(wù)類別上看，前3 類事務(wù)占絕大多數(shù)：涉及環(huán)境衛(wèi)生的數(shù)量最多，并多采用部分事務(wù)組合和事務(wù)委托的方式；其次為社會保障事務(wù)，多采用部分事務(wù)組合、事務(wù)委托、共同設(shè)置機(jī)關(guān)、廣域聯(lián)合；第3 是防災(zāi)事務(wù)，多采用部分事務(wù)組合、事務(wù)委托、協(xié)議會、廣域聯(lián)合。此外，區(qū)域開發(fā)規(guī)劃方面，以部分事務(wù)組合、協(xié)議會、廣域聯(lián)合、聯(lián)合協(xié)約為主；城市規(guī)劃方面，以部分事務(wù)組合、事務(wù)委托、共同設(shè)置機(jī)關(guān)、協(xié)議會、廣域聯(lián)合為主。

綜上可見，第一、日本的廣域行政事務(wù)以實(shí)現(xiàn)政府的社會服務(wù)職能為主，即服務(wù)導(dǎo)向大于社會管理、社會治理導(dǎo)向。第二、從歷史上來看，廣域行政組織形式和種類逐漸呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。第三、隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，《地方自治法》會及時(shí)作出相應(yīng)修改調(diào)整，各個(gè)組織類型也會自然隨之有所增減，以適應(yīng)地方自治的發(fā)展方向。第四、即便是同一類別的事項(xiàng)，也可以采用多種廣域行政組織形式，這些形式以解決具體事務(wù)為導(dǎo)向，相互協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充。

三、日本跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制對我國長三角一體化建設(shè)的借鑒

（一）中央立法的支持

日本的跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)機(jī)制基本可分為都縣和市町村兩個(gè)層級。市町村層面的廣域行政主要的法律依據(jù)是《地方自治法》，前文已就此做了說明。而在都、縣層面除基于地方自治的“廣域行政”“廣域連攜”以外，日本就大都市圈建設(shè)設(shè)立了一套主要由中央來統(tǒng)籌管理的模式，這種模式的執(zhí)行落實(shí)必然要以國家立法為依據(jù)。以首都圈建設(shè)為例，日本以1956年《首都圈整備法》為中心，出臺了一套較為完整的政策和法律。事實(shí)上，日本戰(zhàn)后就大都市圈建設(shè)，分別針對全國的三大區(qū)域先后出臺了：《首都圈整備法》（以東京為中心）、《近畿圈整備法》（大阪、京都等為中心）、《中部圈整備法》（名古屋等為中心）——共三部規(guī)范都市圈建設(shè)的基本法律，逐漸形成現(xiàn)存的三大核心都市圈，簡稱“三圈計(jì)劃”。在日本國土交通省的官方網(wǎng)站里較全面地登載了與之相關(guān)的政策與法律信息、實(shí)施計(jì)劃白皮書，以及近年日本國土審議會就“三圈計(jì)劃”的修改審議決定①日本國土交通省發(fā)布的：“三大都市圈”建設(shè)的官方資料，含有各個(gè)年度實(shí)施報(bào)告的白皮書.https：//www.mlit.go.jp/toshi/daisei/kokudokeikaku_tk5_000012.html。。

日本的首都圈整備計(jì)劃主要是為了解決東京都人口過度集中和住房不足的問題，通過借鑒英國的“大倫敦計(jì)劃”經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展東京周邊城市和交通設(shè)施建設(shè)，主要特點(diǎn)是發(fā)展放射型和環(huán)狀的交通網(wǎng)，建設(shè)衛(wèi)星城等?！妒锥既φ麄浞ā返膬?nèi)容包括總則、首都圈整備委員會、首都圈整備計(jì)劃、事業(yè)實(shí)施共四章?？倓t中明確了其立法目的是“就首都圈的整備制定綜合規(guī)劃，并推進(jìn)其實(shí)施，進(jìn)行同我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化相符合的首都圈建設(shè)和有序發(fā)展”（第1 條）。之后在1957年，日本內(nèi)閣頒布了《首都圈整備法實(shí)施令》。僅就一個(gè)首都圈建設(shè)，日本就相繼頒布了《首都圈市街地開發(fā)區(qū)域整備法》、《首都圈建成區(qū)限制工業(yè)等的相關(guān)法律》、《首都圈近郊綠地保護(hù)法》、《多極分散型國土形成促進(jìn)法》等多部法律法規(guī)。另外，為配合《近畿圈整備法》，日本就琵琶湖協(xié)調(diào)保護(hù)這方面也制定了較完善的配套立法，這對習(xí)總書記在針對長三角都市圈強(qiáng)調(diào)的環(huán)保問題，如淀山湖水域和長江水域的聯(lián)合保護(hù)也有充分的借鑒意義。

事實(shí)上，我國長三角區(qū)域一體化的提法也由來已久。1992年，長三角15 個(gè)城市經(jīng)濟(jì)協(xié)作辦主任聯(lián)席會議首次召開，并在1997年升格為長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會；2001年成立滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會制度，由三省市常務(wù)副省市長參加，后再2004年又啟動(dòng)三省市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會制度；國務(wù)院在2010年5月正式批準(zhǔn)實(shí)施了有關(guān)長三角地區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)意見②《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2008〕30 號）。起初“三級運(yùn)作模式”主要涵蓋上海、浙江、江蘇即兩省一市，后2009年，滬蘇皖三省市吸納安徽作為正式成員出席長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會和長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議，確認(rèn)了安徽正式成為長三角的重要組成部分即三省一市。；2016年3月，中共中央政治局審議通過了《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》；同年5月，國務(wù)院常務(wù)會議通過《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》；2017年國務(wù)院正式批復(fù)《上海城市總體規(guī)劃（2017-2035）》，提到“從長江三角洲區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強(qiáng)與周邊城市的分工協(xié)作，構(gòu)建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群。”最近，上海正在同江、浙兩省規(guī)劃主管部門以及周邊各市相關(guān)政府編制《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》③2018年11月28日，上海市規(guī)劃和自然管理局總規(guī)處處長熊健在2018 中國城市規(guī)劃年會表示，當(dāng)前正會同江浙兩省規(guī)劃主管部門以及周邊各市相關(guān)政府編制《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》。。

另外目前《長三角一體化發(fā)展綱要》也已通過審議并下發(fā)，強(qiáng)調(diào)長三角一體化發(fā)展具有極大的區(qū)域帶動(dòng)和示范作用，要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個(gè)關(guān)鍵，帶動(dòng)整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶和華東地區(qū)發(fā)展，形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群。這意味著發(fā)展長三角區(qū)域一體化已經(jīng)上升到國家意志層面，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署。但是從另一方面來說，我國就長三角一體化發(fā)展出臺的如發(fā)展綱要等，基本上仍以政策性文件居多，還缺乏具體的立法配套。

如果暫時(shí)推進(jìn)立法的時(shí)機(jī)還不成熟，可以從國務(wù)院層面下發(fā)具備可操作性的具體實(shí)施辦法，或者賦予如自然資源部、住建部等部委以制定跨區(qū)域規(guī)劃等具體權(quán)限，協(xié)調(diào)中央和地方權(quán)限，同時(shí)避免地方各區(qū)域之間出現(xiàn)利益矛盾和政令沖突的情況。但從長遠(yuǎn)來看，正式出臺一部調(diào)整區(qū)域一體化發(fā)展的法律，仍不可或缺。

（二）注重中央與地方的權(quán)限劃分和協(xié)作

日本在制定原《首都建設(shè)法》時(shí)，曾就該法進(jìn)行過一次東京都住民投票，后經(jīng)過超半數(shù)贊成后才得以正式通過并生效。這是因?yàn)椤度毡緡鴳椃ā返?5 條規(guī)定：“國會制定適用于特定地方公共團(tuán)體的特別法，須依法律規(guī)定，實(shí)行該地方公共團(tuán)體的住民投票并經(jīng)過半數(shù)同意?！币簿褪钦f，國會制定地方自治特別法時(shí)必須首先經(jīng)過該地方公共團(tuán)體“住民投票”來自治決定。該憲法條文是為了防止中央濫用立法權(quán)導(dǎo)致?lián)p害地方公共團(tuán)體利益，日本《國會法》第67 條和《地方自治法》第261 條對此也有具體規(guī)定。

理想的發(fā)展模式是什么？鐘秉樞(2013)認(rèn)為需要在繼續(xù)發(fā)展傳統(tǒng)優(yōu)勢項(xiàng)目的同時(shí)，突出發(fā)展集體對抗和體能類項(xiàng)目，還要關(guān)心運(yùn)動(dòng)員的長遠(yuǎn)利益和全面發(fā)展。對競技體育的發(fā)展模式的思考應(yīng)該不忘初心，回歸本質(zhì)，孫科(2012)認(rèn)為競技體育價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)回歸理性，能真正滿足人全面發(fā)展的需要，如果忽視了“以人為本”，那么競技體育就會偏離原本的模樣。進(jìn)入后奧運(yùn)時(shí)代，體育改革是必須的，競技體育發(fā)展模式改革究竟怎么改，如何具體實(shí)施還有待進(jìn)一步研究。

但是與《首都建設(shè)法》不同，日本在出臺《首都圈整備法》時(shí)并未經(jīng)過住民投票這一程序。究其原因有兩種觀點(diǎn)，一種是在參議院的對該法的審議會上，有政府委員答辯稱，該法在立法目的上是對原《首都建設(shè)法》的繼承，也是對原首都建設(shè)規(guī)劃和首都建設(shè)委員會職能的擴(kuò)展和強(qiáng)化，因而不需要重新進(jìn)行住民投票①參議院建設(shè)委員會審議會（昭和31年〔1956〕4月17日）上，政府委員水野岑君對議員村上義一君的口頭答辯。；另一種觀點(diǎn)（佐藤功）認(rèn)為，從立法目的來看，《首都圈整備法》的規(guī)制對象并不僅限于東京都這一特定的地方公共團(tuán)體，而是以首都圈這一跨多區(qū)域地區(qū)為對象，并非地方自治特別法，而是一部關(guān)于國家行使開發(fā)整備事務(wù)的法律，因而應(yīng)該按照普通的國會立法程序來制定②佐藤功「憲法95 條の諸問題」（杉村章三郎古稀記念『公法學(xué)研究 上』1974年、有斐閣）。加藤一彥「地方自治特別法の憲法問題」、現(xiàn)代法學(xué)、第18 號39 頁以下。。

雖然以上兩種觀點(diǎn)都支持《首都圈整備法》不需經(jīng)過住民投票程序，但是第二種解釋顯然更符合其立法原意。由于原《首都建設(shè)法》屬于地方自治特別法，主要調(diào)整的對象是東京都這一特定的地方公共團(tuán)體，如果將其范圍擴(kuò)大到整個(gè)首都圈，就意味著有可能會犧牲東京以外周邊地區(qū)的利益。對此，眾議員議員木崎茂男曾在《首都圈整備法解說》中作了詳細(xì)的闡述，他指出，《首都圈整備法》的調(diào)整對象是首都圈，包含東京都以及和其擁有緊密的社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的周邊地區(qū)。可以預(yù)見，這個(gè)對象的范圍是會隨著社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展而產(chǎn)生變化，并非單純限定于某個(gè)或某幾個(gè)地方公共團(tuán)體的行政區(qū)域③衆(zhòng)議院議員木崎茂男、昭和31年〔1956〕6月『首都圏整備法の解説』（信濃教育會出版部）第43 頁。。這也正是為什么日本不采取對原《首都建設(shè)法》進(jìn)行修改而是直接廢止該法，并重新制定一部新法即《首都圈整備法》的原因。

相較而言，基于我國自身的國情，在長三角一體化的工作方面?zhèn)戎赜谥醒霙Q策下級執(zhí)行的模式，目前并沒有制定統(tǒng)一的人大立法，也沒有設(shè)立正式的跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)。但是在實(shí)然層面，我國從2008年至今在長三角政府層面已經(jīng)逐漸形成了“三級運(yùn)作”的區(qū)域合作機(jī)制，即決策層（長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會）、協(xié)調(diào)層（長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議）和執(zhí)行層（聯(lián)席會議辦公室和重點(diǎn)合作專題組）三個(gè)層面同時(shí)運(yùn)行的政府運(yùn)作機(jī)制。

2018年5月，習(xí)近平總書記就我國長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的指示中強(qiáng)調(diào)：“上海要進(jìn)一步發(fā)揮龍頭帶動(dòng)作用，蘇浙皖要各揚(yáng)其所長，有關(guān)部門也要大力支持，使長三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的一體化發(fā)展，更好地引領(lǐng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，更好地服務(wù)國家發(fā)展大局。”隨后不久長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會在上海舉行，一體化發(fā)展的推進(jìn)工作逐漸提速?？梢钥闯?，中央作出長三角一體化發(fā)展的戰(zhàn)略決策，并不局限于限定的行政區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)，而是站在國家發(fā)展大局的視野上進(jìn)行考量的。這一點(diǎn)和日本制定《首都圈整備法》時(shí)的背景和立意是相似的。

另一方面，在我國如果要正式創(chuàng)設(shè)跨區(qū)域的行政機(jī)構(gòu)，尚需要突破許多現(xiàn)有的框架。盡管2018年我國修改憲法，承認(rèn)所有設(shè)區(qū)的市具有“地方立法權(quán)”，這在某種角度具有日本憲法第94 條的“條例制定權(quán)”的意義。但我國一般的地方立法權(quán)，和外國憲法享有自治的地方立法權(quán)，完全不是一個(gè)概念。而且目前，我國組織法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律并沒有明確規(guī)定跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)或組織的具體設(shè)置辦法以及跨行政區(qū)域規(guī)劃的制定和審批程序①我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)（第54 條）?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：“國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作（第11 條）?？h級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。”。而歷史上，日本在如制定首都圈建設(shè)規(guī)劃時(shí)其實(shí)也遇到過相似的問題，但并沒有一味走創(chuàng)設(shè)新的跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)和組織的路子。

日本在首都圈建設(shè)的制度設(shè)計(jì)中，從最初的首都建設(shè)委員會到首都圈整備委員會，再到委員會權(quán)限收回到國土交通省，整個(gè)發(fā)展過程中，首都圈這一跨行政區(qū)域的規(guī)劃發(fā)展其實(shí)始終沒有脫離中央的管轄。這樣做的意義在于，一方面在法律制定時(shí)，嚴(yán)格遵循憲法和立法程序，保護(hù)地方利益和合理訴求，另一方面，通過制定專項(xiàng)法律，明確中央和地方的權(quán)限劃分和協(xié)作，同時(shí)由中央緊握制定跨區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的權(quán)限，防止不同行政區(qū)域形成利益沖突，也更便于從整個(gè)首都圈乃至整個(gè)國家層面上去考量和解決問題。

（三）從區(qū)域合作需求出發(fā)設(shè)置跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)

隨著我國長三角區(qū)域一體化工作的深入推進(jìn)，長三角區(qū)域合作辦公室（簡稱“長三辦”）也應(yīng)運(yùn)而生。2018年1月，由滬蘇皖浙三省一市共同組建的長三辦在上海正式掛牌并組建完畢。其主要職能有：籌備長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會和常務(wù)省市長會議，制定和完成年度工作要點(diǎn)和重要事項(xiàng)，實(shí)施都市圈和跨區(qū)域溝通協(xié)調(diào)機(jī)制如城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會等等，主要是承接“三級運(yùn)作”區(qū)域合作模式下的工作事項(xiàng)。

但嚴(yán)格來講，并不能稱得上是跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)，而是帶有行政性的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，屬于“常設(shè)的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)”。筆者有幸曾赴“長三辦”調(diào)研，了解到其組成人員都是從三省一市中抽調(diào)而來，黨組織關(guān)系已移轉(zhuǎn)至上海，但人事關(guān)系雖仍歸屬原省市。值得關(guān)注的是，“長三辦”作為新成立的、臨時(shí)性的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，在法理上并不具有行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，其架構(gòu)模式基于“君子協(xié)定”，因而也不具備正式發(fā)文的權(quán)限，目前出臺相關(guān)文件仍然是通過各省市的政務(wù)辦公廳。

關(guān)于實(shí)施依據(jù)，有學(xué)者就明確強(qiáng)調(diào)：“必須加強(qiáng)法制建設(shè)。在推進(jìn)城市一體化的初級階段就要及時(shí)地制定相關(guān)的法律法規(guī)，以便在整個(gè)過程中做到有法可依，而不是僅僅依靠行政命令或是一些形式上的會議組織來進(jìn)行協(xié)調(diào)協(xié)商。即使是以協(xié)商的方式來推進(jìn)一體化，也要有一個(gè)協(xié)商組織的條例與組織法。我們應(yīng)該制定一個(gè)相對原則的法律法規(guī)來指導(dǎo)城市一體化的建設(shè)，在實(shí)踐中還要不斷地修訂完善，以便更好地指導(dǎo)城市一體化的建設(shè)?！雹谟嵛縿?日本首都圈政策及規(guī)劃對長三角城市一體化的啟示［J］.上海城市管理，2018（02）：39-45。日本在都縣層面的跨區(qū)域行政方面以三大都市圈整備法為中心，在市町村的廣域行政治理方面以《地方自治法》為主要依據(jù)，明確了相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的具體權(quán)限和管理流程，既考慮到國家和中央層面的綜合統(tǒng)籌，又十分重視地方的訴求和利益。

另外，日本的跨區(qū)域行政的管理機(jī)制是建立在充分的地方自治制度和基礎(chǔ)之上的。我們在推行一體化進(jìn)程時(shí)，既要中央考量全局、統(tǒng)籌安排，也要注意到不能是中央拍腦袋，強(qiáng)拉硬配，一定要充分尊重地方意愿，給地方足夠的靈活性。另外，在一體化中各地方的談判實(shí)力不同，要盡量體現(xiàn)對等性，發(fā)達(dá)地方甚至要考慮主動(dòng)讓利，將優(yōu)勢資源普惠落后地區(qū)。由于涉及到這一方面的實(shí)際落實(shí)有難度，更需要中央在制定具體實(shí)施細(xì)則時(shí)對其有所考量。地區(qū)間有合作，也有競爭，一體化不是消滅競爭，而是為競爭創(chuàng)造相對公平的環(huán)境。對于管理機(jī)構(gòu)權(quán)限的界定，可以隨著合作的深入，由中央根據(jù)實(shí)際需要統(tǒng)籌職權(quán)或賦予地方相關(guān)權(quán)限。

（四）從跨區(qū)域業(yè)務(wù)事項(xiàng)出發(fā)設(shè)置跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)

針對我國過去以區(qū)域合作計(jì)劃和“協(xié)調(diào)會議”等形式為主的諸多跨區(qū)域治理政策，有學(xué)者指出：“區(qū)域治理實(shí)踐還停留在合作意向階段，制度建設(shè)和主體參與水平都屬于初級；政府間合作的主要?jiǎng)恿κ墙?jīng)濟(jì)利益，而較少從公共服務(wù)供給角度考慮區(qū)域治理問題；既往的區(qū)域治理實(shí)踐往往熱衷于大處著眼總體布局，而缺乏充分而細(xì)致的配套制度安排”，“這些問題的存在制約了區(qū)域治理的良性運(yùn)行，也影響了地方發(fā)展?jié)摿Φ纳疃韧诰颉雹侔字橇?日本廣域行政的理論與實(shí)踐：以東京“首都圈”發(fā)展為例［J］.日本研究，2017（01）：10-26。。

可喜的是，我國在長三角區(qū)域一體化發(fā)展中，就區(qū)域合作機(jī)構(gòu)已經(jīng)有了新的創(chuàng)設(shè)和進(jìn)展。上海市青浦區(qū)區(qū)域發(fā)展辦公室（簡稱“區(qū)域辦”）就是一個(gè)例子。筆者經(jīng)調(diào)研了解到，該區(qū)域辦是按照青浦區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案于2019年3月正式成立的行政機(jī)構(gòu)，組成人員具有正式的行政編制，主要職能是協(xié)調(diào)“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”（含青浦、吳江、嘉善共三區(qū)縣）發(fā)展，開展三地工作聯(lián)動(dòng)和區(qū)域合作工作。但是嚴(yán)格來講，與設(shè)在上海的“長三辦”類似，目前“區(qū)域辦”還能不能算得上正式的跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)，其本身的法理定位尚不明確。

綜前所述，日本的跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)機(jī)制主要分為都縣和市町村兩個(gè)層級。自明治時(shí)期起到今天，日本作為城市化水平高的民主制發(fā)達(dá)國家，非常重視憲法保障的地方自治制度和發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的服務(wù)職能，在市町村層面的廣域行政已經(jīng)積累了百年經(jīng)驗(yàn)。二戰(zhàn)后，日本以大都市圈整備開發(fā)為主要內(nèi)容的都縣廣域行政層面也取得了明顯的成就。

在將長三角區(qū)域一體化列入我國國家戰(zhàn)略以后，也逐漸開始重視跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理，最具代表性的就是長三角區(qū)域合作辦公室和區(qū)域發(fā)展辦公室等單位。同時(shí)由于我國相關(guān)機(jī)構(gòu)初設(shè)，尚處在法律定位并不明確的探索階段。盡管國情不同，比如日本的廣域行政建立在充分的地方自治制度的基礎(chǔ)上，而我國往往是采取中央統(tǒng)一部署，層層決策執(zhí)行的方式，但在具體操作方面，如都市圈建設(shè)中的中央統(tǒng)籌管理，市町村層面廣域行政的多種實(shí)現(xiàn)形式等等都具有很大的通用性和可操作性。在區(qū)域一體化整體架構(gòu)的起步階段，吸收接納日本的廣域行政管理經(jīng)驗(yàn)，通過制定相關(guān)法律或規(guī)范，明確其法律地位、設(shè)置方法、組織規(guī)則和管理權(quán)限，對于回應(yīng)當(dāng)下現(xiàn)有跨區(qū)域管理機(jī)構(gòu)面臨的權(quán)限、編制等各類具體問題，對于長期持續(xù)助力我國長三角區(qū)域一體化這一國家戰(zhàn)略的落實(shí)和推進(jìn)，具有十分重大的意義。