一、問(wèn)題的提出

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國(guó)的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，黨的十九屆四中全會(huì)將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系擺在中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的統(tǒng)領(lǐng)性地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)分為對(duì)全黨的領(lǐng)導(dǎo)與對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。所謂黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)的是黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的一切工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)制度，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系之中黨的外部領(lǐng)導(dǎo)制度，這是本文的研究對(duì)象（以下簡(jiǎn)稱為“領(lǐng)導(dǎo)法”，黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)制度可簡(jiǎn)稱為“領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)律”）。領(lǐng)導(dǎo)法是堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的邏輯結(jié)果，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要構(gòu)成。廣義的領(lǐng)導(dǎo)法包括涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)范圍和內(nèi)容、領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等事項(xiàng)的國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)以及人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位等的規(guī)章制度。

目前，《憲法》序言和正文都規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。1980年8月，時(shí)任中共中央書記處書記的胡喬木在主持起草《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》過(guò)程中談到：“要使黨在國(guó)家生活中的地位、作用的范圍，在憲法里有規(guī)定?！雹佟逗鷨棠緜鳌肪帉懡M：《胡喬木談中共黨史》（修訂本），人民出版社2015年版，第115頁(yè)。不過(guò)，這一設(shè)想并沒(méi)有在現(xiàn)行憲法文本中實(shí)現(xiàn)。那么，法律要不要規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的內(nèi)容？1998年6月4日，黨中央開會(huì)討論全國(guó)人大常委會(huì)黨組的幾個(gè)議題，其中一項(xiàng)是決定高等教育法應(yīng)規(guī)定黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。剛擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)不久的李鵬在這天的日記中記載：“我問(wèn)喬曉陽(yáng)，人大是不是有個(gè)不成文的規(guī)定，即憲法中已肯定了各項(xiàng)事業(yè)都應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，而具體法律中有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容不寫入。喬曉陽(yáng)說(shuō)，有幾部法是例外，如公司法。我說(shuō)，今后就要改變這條不成文的規(guī)定。關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)，法律條文該寫就寫，不需要寫就不寫?！雹倮铢i：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》，新華出版社、中國(guó)民主法制出版社2006年版，第90頁(yè)。

截至2019年12月，共有17 部現(xiàn)行有效的法律明確規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)。此外還有若干行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)。其中，只有《高等教育法》第39條對(duì)公立高校黨委領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)內(nèi)容作了列舉式的基本規(guī)定；《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第8條、《村民委員會(huì)組織法》第4條對(duì)黨的基層組織的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)作了概括性規(guī)定。其它14 部法律中，學(xué)位條例、民族區(qū)域自治法、工會(huì)法、國(guó)防法、立法法、現(xiàn)役軍官法、各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法、國(guó)家安全法、監(jiān)察法等9 部法律抽象確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位；個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法、公司法、民辦教育促進(jìn)法等3 部法律規(guī)定黨在企業(yè)、民辦學(xué)校中依照章程開展活動(dòng)，公司法2005年修訂時(shí)增加規(guī)定公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件；解放軍選舉人大代表辦法規(guī)定黨在軍隊(duì)中的各級(jí)組織可以推薦人大代表候選人；公務(wù)員法2018年修改時(shí)增加規(guī)定了公務(wù)員不得散布有損黨的聲譽(yù)的言論，不得組織或參加旨在反對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的集會(huì)游行示威等活動(dòng)。

總的來(lái)看，國(guó)家法律規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是抽象確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)的具體范圍、方式等極少作出明確規(guī)定。對(duì)于誰(shuí)來(lái)具體領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)什么、怎樣領(lǐng)導(dǎo)、如何保障等事項(xiàng)，一般都由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)具體規(guī)定。這就是狹義的領(lǐng)導(dǎo)法，也即作為“1+4”基本框架之黨內(nèi)法規(guī)制度體系中一大板塊的“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”。根據(jù)黨中央文件，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的根本任務(wù)在于堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，提高執(zhí)政本領(lǐng)，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證。②參見《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年6月26日；《中共中央印發(fā)〈中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年2月24日。

2018年8月24日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)?！覀円^續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國(guó)全過(guò)程和各方面?！薄耙l(fā)揮依法治國(guó)和依規(guī)治黨的互補(bǔ)性作用，確保黨既依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨?！雹哿?xí)近平：《加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)》，《求是》2019年第4期。2019年1月印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》明確提出：“貫徹落實(shí)憲法規(guī)定，制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位。將堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，載入政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、高等學(xué)校、有關(guān)社會(huì)組織等的章程，健全黨對(duì)這些組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)定，確保其始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。”④《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》（2019年1月31日），《人民日?qǐng)?bào)》2019年2月28日。據(jù)2019年4月官方報(bào)道，“研究制定推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)的指導(dǎo)意見，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化”是中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議確定的一項(xiàng)重要的工作任務(wù)。⑤參見《全面依法治國(guó)2019年工作任務(wù)清單出爐，50多家中央部門認(rèn)領(lǐng)123項(xiàng)任務(wù)》，“中央政法委長(zhǎng)安劍”微信公眾號(hào)，2019年4月10日。一些學(xué)者曾建議用國(guó)家法律來(lái)對(duì)黨如何實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)作出具體明確的規(guī)定，例如，于風(fēng)政等學(xué)者較早就提出，黨對(duì)權(quán)力的使用限度應(yīng)由國(guó)家的憲法和法律來(lái)加以規(guī)定。①參見于風(fēng)政等：《黨的政治領(lǐng)導(dǎo)》，中國(guó)展望出版社1989年版，第27頁(yè)。那么，需要從學(xué)理上回答的問(wèn)題是：領(lǐng)導(dǎo)法的形式淵源應(yīng)當(dāng)是以國(guó)法為主，還是以黨規(guī)為主？換言之，將領(lǐng)導(dǎo)主體具體化、職責(zé)任務(wù)清單化、工作運(yùn)行機(jī)制化、保障措施制度化的立法任務(wù)，究竟應(yīng)當(dāng)主要由國(guó)法還是黨規(guī)來(lái)承擔(dān)？質(zhì)言之，中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論需要回答黨自立領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的法理依據(jù)問(wèn)題。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的學(xué)界方案

關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的載體，我國(guó)學(xué)者提出的建議總體上是兩大類：國(guó)法方案和黨規(guī)方案。

（一）國(guó)法方案

國(guó)法方案包括憲法方案和法律方案兩大類，后者又分為集中立法方案和分散立法方案。

1.在憲法中作出具體規(guī)定

早在二十世紀(jì)八九十年代，就有一些學(xué)者建議在憲法中對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的具體內(nèi)容等事項(xiàng)作出明確規(guī)定。②參見蔡振幫：《中國(guó)政體改革之我見》，《爭(zhēng)鳴》1987年第1期；劉大生：《試論“黨主立憲制”——關(guān)于社會(huì)主義初級(jí)階段合適政體之探討》，《社會(huì)科學(xué)》1989年第7期；鐵犁：《黨領(lǐng)導(dǎo)人民與人民監(jiān)督黨》，《法學(xué)》1995年第12期；匡克：《論法治國(guó)家與黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化》，《社會(huì)科學(xué)》1999年第7期。進(jìn)入21世紀(jì)后，這種觀點(diǎn)得到一些學(xué)者的繼承和發(fā)展。例如，葉海波教授認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨的強(qiáng)制性應(yīng)當(dāng)通過(guò)法規(guī)范來(lái)表達(dá)。憲法中有關(guān)政黨的規(guī)范應(yīng)安排在正文的總綱一章。③參見葉海波：《政黨立憲研究》，廈門大學(xué)出版社2009年版，第190頁(yè)、第221頁(yè)。鄢一龍教授建議在憲法的正文中對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)做出規(guī)定，使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)完全納入憲法軌道。④參見鄢一龍等：《大道之行：中國(guó)共產(chǎn)黨與中國(guó)社會(huì)主義》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第14頁(yè)。蔣勁松教授認(rèn)為，憲法序言確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，但地位不等于權(quán)力，還應(yīng)當(dāng)在憲法正文中賦予各級(jí)黨委以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。⑤參見蔣勁松：《代議法導(dǎo)論》，法律出版社2016年版，第117頁(yè)。柯華慶教授建議，在憲法中單列一章規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的具體方式，并把黨章附于憲法之后。⑥參見柯華慶：《黨導(dǎo)立憲制及其合理性》，《治理研究》2018年第3期。

不過(guò)，由于憲法是根本法而不是法律大全，憲法能作出的“具體”規(guī)定實(shí)際上也只能是概括性和原則性的，憲法要靠法律來(lái)具體化，因而，國(guó)法方案必然會(huì)引出法律方案。

2.集中立法

集中立法方案就是專門為黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行立法。例如，童之偉教授認(rèn)為，憲法既然確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，就應(yīng)按法治原則，同時(shí)明確或者另行立法明確領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的具體內(nèi)容、范圍、行使程序和相應(yīng)義務(wù)。⑦參見童之偉：《執(zhí)政黨模范守法是實(shí)現(xiàn)法治之關(guān)鍵》，《法學(xué)》2000年第7期。他建議制定一部“執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系法”，對(duì)黨的執(zhí)政原則、執(zhí)政程序作出規(guī)定。⑧參見童之偉：《完善憲法程序若干問(wèn)題初探》，《政法論壇》2003年第2期。宋樹濤同志提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)法律化”，對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的職責(zé)范圍、行使方式與程序，需要制定法律予以規(guī)范。⑨參見宋樹濤：《更好地實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)》，《求是》2004年第2期。石文龍教授提出“兩步走”方案：先以黨規(guī)形式制定“黨與國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系基本準(zhǔn)則”；條件成熟時(shí)，以法律形式制定“黨與國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系法”。⑩參見石文龍：《依法執(zhí)政的制度化建設(shè)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第178-188頁(yè)。

立憲和集中立法兩種方案并不排斥，而是可以結(jié)合起來(lái)。例如，葛海彥研究員認(rèn)為，黨的性質(zhì)、地位、職能以及主要活動(dòng)方式、領(lǐng)導(dǎo)方式等，都應(yīng)在憲法中有所規(guī)定，并且要制定“中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政法”這樣的專門法律來(lái)規(guī)范黨與各國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等的關(guān)系。①參見葛海彥：《中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式研究》，中央編譯出版社2012年版，第168頁(yè)。

對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行集中立法的思路，實(shí)際上屬于建議制定“政黨法”的脈絡(luò)。②參見楊明前、徐世平：《制定我國(guó)政黨法 加強(qiáng)和規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)》，《甘肅理論學(xué)刊》2001年第1期；胡懷應(yīng)：《制定“政黨法”是提高依法執(zhí)政能力的基礎(chǔ)條件》，《中共伊犁州委黨校學(xué)報(bào)》2005年第3期。但是，根據(jù)比較政治研究的結(jié)論，政黨法其實(shí)并非政黨政治的普遍現(xiàn)象或必然要求，其與民主政治之間并無(wú)必然的邏輯聯(lián)系。③參見劉紅凜：《〈政黨法〉的世界概況與主要成因》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2009年第1期。政黨法制化并非世界普遍現(xiàn)象。從國(guó)外有關(guān)政黨立法的內(nèi)容來(lái)看，規(guī)定的范圍很有限，法律運(yùn)行的實(shí)效也有限。學(xué)界對(duì)于以法律形式來(lái)控制政黨運(yùn)作的必要性和可行性一直存在爭(zhēng)議。④參見周淑真：《政黨政治學(xué)》，人民出版社2011年版，第250-251頁(yè)。如今，建議我國(guó)制定“政黨法”的聲音越來(lái)越小了，集中立法的方案也面臨諸多理論困境。

3.分散立法

分散立法就是在涉及黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的領(lǐng)域所對(duì)應(yīng)的那些法律中對(duì)黨如何領(lǐng)導(dǎo)作出具體規(guī)定。例如，蔣勁松教授認(rèn)為，有關(guān)法律應(yīng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的主體作必要的具體化，應(yīng)規(guī)定各級(jí)黨委是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的具體主體，確認(rèn)其以自己的名義對(duì)同級(jí)人大行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。⑤參見蔣勁松：《代議法導(dǎo)論》，法律出版社2016年版，第117-119頁(yè)。金國(guó)坤教授認(rèn)為，法律需要明確什么是必須由黨討論決定的“重大問(wèn)題”，政府在什么程度及范圍內(nèi)擁有管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的決策權(quán)。⑥參見金國(guó)坤：《黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革與行政法理論的發(fā)展》，《行政法學(xué)研究》2018年第5期。王振民教授提出“依法領(lǐng)導(dǎo)”的概念，并指出其兩種實(shí)現(xiàn)方式：對(duì)于“黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的直接領(lǐng)導(dǎo)”，實(shí)現(xiàn)依法領(lǐng)導(dǎo)就是要通過(guò)法律法規(guī)對(duì)黨的直接領(lǐng)導(dǎo)加以規(guī)范化；對(duì)于“黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)”（即執(zhí)政），依法領(lǐng)導(dǎo)集中體現(xiàn)在十八屆四中全會(huì)提出的“三統(tǒng)一、四善于”。⑦參見唐小然、王振民：《憲法法律中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。王春業(yè)教授比較系統(tǒng)地論述了黨的領(lǐng)導(dǎo)入法的問(wèn)題，他主張：“黨的領(lǐng)導(dǎo)入法，不是說(shuō)僅僅在少數(shù)法律中體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是在所有有黨起著領(lǐng)導(dǎo)作用領(lǐng)域的法律法規(guī)中都要有所體現(xiàn)；不是僅僅在相關(guān)法律中象征性地寫入一條黨的領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)式條款，而是要將黨在其中的作用以及相應(yīng)的法律責(zé)任寫清楚；寫入相關(guān)法律法規(guī)中的不僅僅是黨的領(lǐng)導(dǎo)，也包括黨的參與，因?yàn)辄h的參與往往是起著主導(dǎo)作用的參與，而不是一般性的參與。”⑧王春業(yè)、周笑：《論黨的領(lǐng)導(dǎo)入法》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2019年第2期。

與集中立法方案相比，分散立法方案比較務(wù)實(shí)，也更易操作。但從根本上講，是否應(yīng)當(dāng)由國(guó)家法律來(lái)具體規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)，不無(wú)疑問(wèn)。

（二）黨規(guī)方案

有些學(xué)者主張黨規(guī)方案，是屬于“退而求其次”。例如，秦前紅教授等學(xué)者認(rèn)為：“在以國(guó)家法律規(guī)定黨行使執(zhí)政權(quán)力程序和邊界存在現(xiàn)實(shí)困難的情況下，一個(gè)可欲可為的方案是在恪守憲法法律原則的基礎(chǔ)上，以黨內(nèi)法規(guī)的形式廓清黨執(zhí)政行為的程序和邊界，明確黨組織與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，行使執(zhí)政權(quán)力的方式、步驟和范圍等實(shí)體和程序問(wèn)題，使黨的執(zhí)政行為有真實(shí)、明確的規(guī)范可以依憑并且受到規(guī)制?！雹崆厍凹t、蘇紹龍：《從“以法治國(guó)”到“依憲治國(guó)”——中國(guó)共產(chǎn)黨法治方略的歷史演進(jìn)和未來(lái)面向》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2014年第22期。同樣是出于依法執(zhí)政的考慮，有些學(xué)者則認(rèn)為黨規(guī)方案才是正途。例如，宋功德教授指出：“黨依法執(zhí)政的核心問(wèn)題是科學(xué)界定黨組織與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位等非黨組織之間形成的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在憲法法律范圍內(nèi)，主要依靠黨規(guī)來(lái)規(guī)范這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，至于這些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象與其管理對(duì)象之間的關(guān)系，則主要依靠國(guó)法或者章程來(lái)規(guī)范?！眻?zhí)政黨的黨規(guī)“心系執(zhí)政，既要為管黨治黨定規(guī)矩，更要為黨執(zhí)政治國(guó)立遵循”①宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第31頁(yè)、第39頁(yè)。。姜明安教授認(rèn)為，黨“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的重要途徑之一即是制定發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的執(zhí)政行為實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)”②姜明安：《論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國(guó)中的作用》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第2期。。

還有些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)由國(guó)法和黨規(guī)共同來(lái)規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)。例如，柯華慶教授等學(xué)者主張：“通過(guò)在憲法中明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政方式，從而將黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民主權(quán)緊密結(jié)合在一起，同時(shí)將部分權(quán)力授予中國(guó)共產(chǎn)黨在黨章和黨內(nèi)法規(guī)中自行決定，從而形成憲法與黨章并行的二元憲治模式?！雹劭氯A慶：《黨規(guī)學(xué)》，上海三聯(lián)書店2018年版，第347頁(yè)。歐愛民教授進(jìn)一步指出，國(guó)家法律只需抽象規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，領(lǐng)導(dǎo)的具體內(nèi)涵、方式方法等應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)細(xì)化規(guī)定。在政治性很強(qiáng)的諸如立法、干部選任等領(lǐng)域，黨規(guī)與國(guó)法之間是分段調(diào)整的關(guān)系，國(guó)法的任務(wù)在于與黨規(guī)銜接，將黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。④參見歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第160-167頁(yè)。黨規(guī)和國(guó)法共同規(guī)定的方案是目前的實(shí)踐做法，但這一方案的實(shí)質(zhì)仍然是主張對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的細(xì)化應(yīng)由黨規(guī)來(lái)規(guī)定，因而本質(zhì)上依然屬于黨規(guī)方案。

綜上可見，焦點(diǎn)問(wèn)題在于，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的細(xì)化規(guī)定，是應(yīng)該主要由國(guó)法還是黨規(guī)來(lái)完成。另外，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法的覆蓋面也有不同觀點(diǎn)。例如，前引王春業(yè)論文主張，要將與行政機(jī)關(guān)關(guān)系密切的黨的領(lǐng)導(dǎo)或參與重要事項(xiàng)決策寫入法律法規(guī)之中，這有利于黨與政的合作；他還主張反壟斷法應(yīng)規(guī)定黨組織監(jiān)督不力的責(zé)任，因?yàn)榈胤秸阈姓艛嗤寂c地方黨組織參與制定的政策有關(guān)。而前引歐愛民著作則認(rèn)為，只有憲法性法律、政治性強(qiáng)的法律才有必要規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，民商經(jīng)濟(jì)法律、純粹行政管理法律等都沒(méi)必要規(guī)定之。

本文初步贊成黨規(guī)方案中的國(guó)法抽象確認(rèn)、黨規(guī)細(xì)化規(guī)定的做法?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》所指出的“制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位。將堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法”，這屬于用國(guó)法抽象確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象；《意見》所指出的“健全黨對(duì)這些組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)定”，這應(yīng)理解為用黨規(guī)即黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)來(lái)對(duì)黨如何領(lǐng)導(dǎo)非黨組織予以具體化。

三、黨自立領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的正當(dāng)性論證

現(xiàn)行憲法除了在序言中規(guī)定“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，……實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”，還在正文第1條中規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)憲法的一項(xiàng)基本原則。國(guó)家的有關(guān)立法應(yīng)明確規(guī)定堅(jiān)持黨對(duì)相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)，還可以像高等教育法那樣對(duì)有關(guān)單位黨組織的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)作出提綱性的規(guī)定。但對(duì)于相關(guān)黨組織及其工作機(jī)關(guān)的具體職責(zé)是什么，工作機(jī)制、方式、程序、責(zé)任是什么等涉及具體如何實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由黨自己制定黨內(nèi)法規(guī)來(lái)作出具體規(guī)定，主要法理依據(jù)如下。

（一）黨務(wù)自理

在宋功德教授看來(lái)，不應(yīng)由法律來(lái)規(guī)定黨應(yīng)當(dāng)如何領(lǐng)導(dǎo)，這首先是因?yàn)辄h如何領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，是屬于黨組織工作和活動(dòng)的重要內(nèi)容。①參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第78頁(yè)。也就是說(shuō)，黨如何領(lǐng)導(dǎo)，這屬于黨務(wù)事項(xiàng)，而非國(guó)務(wù)事項(xiàng)。黨務(wù)事項(xiàng)，由黨根據(jù)黨章規(guī)定和憲法精神來(lái)自主決定。

主張由國(guó)家法律來(lái)具體規(guī)定黨如何領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)，往往是自覺(jué)或不自覺(jué)地把黨務(wù)當(dāng)作國(guó)務(wù)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)當(dāng)作國(guó)家權(quán)力來(lái)處理。例如，王春業(yè)教授認(rèn)為，“黨的領(lǐng)導(dǎo)入法，黨將從臺(tái)后走到臺(tái)前，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，以國(guó)家機(jī)構(gòu)的身份與行政機(jī)關(guān)一起處理事務(wù)并發(fā)揮作用”②王春業(yè)、周笑：《論黨的領(lǐng)導(dǎo)入法》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2019年第2期。。然而，若要讓黨的組織機(jī)構(gòu)全面地國(guó)家機(jī)構(gòu)化，這并不符合黨章的精神——黨章總綱最后一段規(guī)定：“黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政、監(jiān)察機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！?/p>

黨領(lǐng)導(dǎo)人民奪取政權(quán)并創(chuàng)建新的政權(quán)機(jī)關(guān)體系，這就說(shuō)明黨與國(guó)家政權(quán)是兩種事物，黨務(wù)和國(guó)務(wù)是兩種工作，黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的全面領(lǐng)導(dǎo)并不等于黨代行國(guó)家政權(quán)的職能。正如中央黨校黨建教研部主任張志明教授所言，現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)與管理，領(lǐng)導(dǎo)是做正確的事情，管理是把事情做正確。所以，“不能把領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)單等同于管理，不能把黨領(lǐng)導(dǎo)一切簡(jiǎn)單等同于黨管一切?！聲r(shí)代強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨領(lǐng)導(dǎo)一切，絕不是要黨包打天下，包辦包攬一切”③張志明：《廓清對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的幾個(gè)認(rèn)識(shí)》，《中國(guó)黨政干部論壇》2019年第9期。。很多學(xué)者都認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（包括領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)的執(zhí)政權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)大眾的引領(lǐng)權(quán)）屬于公共權(quán)力的性質(zhì)。④參見浦興祖：《21世紀(jì)中國(guó)政治研究的視角與方法》，《天津社會(huì)科學(xué)》2001年第2期；袁曙宏：《黨依法執(zhí)政的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第1期；李海平：《論作為我國(guó)憲法學(xué)基本范疇的非國(guó)家公權(quán)力》，《江漢論壇》2014年第1期；宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第474頁(yè)；姜明安：《論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國(guó)中的作用》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第2期；王旭：《中國(guó)國(guó)家法學(xué)的基本問(wèn)題意識(shí)》，《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第1期。進(jìn)一步講，作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不再是社會(huì)公權(quán)力，也不是憲法確定的國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力，而是一種獨(dú)立的公權(quán)力類型。⑤參見蔣清華：《現(xiàn)行憲法中黨的領(lǐng)導(dǎo)之法教義學(xué)闡釋》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第6期。除了個(gè)別黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署的情況之外，黨的機(jī)關(guān)并不承擔(dān)國(guó)家機(jī)關(guān)的職能，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并非國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)。

同時(shí)，黨的十九屆三中全會(huì)決策部署有關(guān)黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立，使得黨的個(gè)別工作機(jī)關(guān)承擔(dān)了行政管理職能，并對(duì)外保留或加掛原行政機(jī)關(guān)的牌子。之后，相關(guān)法律作了修改，例如，由于新聞出版管理職責(zé)劃入黨的宣傳部門，故將《公共圖書館法》第51條中的“出版行政主管部門”修改為“出版主管部門”⑥《公共圖書館法》第51條規(guī)定：出版單位未按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定交存正式出版物的，由出版主管部門依照有關(guān)出版管理的法律、行政法規(guī)規(guī)定給予處罰。，將《義務(wù)教育法》第40條中的“出版行政部門”修改為“出版主管部門”⑦《義務(wù)教育法》第40條規(guī)定：教科書價(jià)格由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格行政部門會(huì)同同級(jí)出版主管部門按照微利原則確定。，從而，黨的工作機(jī)關(guān)以直接管理的方式依法領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)工作。這也是黨的領(lǐng)導(dǎo)入法的一種形式，但在文字上并不明確體現(xiàn)為黨的機(jī)構(gòu)，可稱為“隱名入法”。此種情況下，黨的工作機(jī)關(guān)只是根據(jù)既有的行政法律規(guī)范來(lái)行使管理權(quán)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)并沒(méi)有為黨的這種管理權(quán)創(chuàng)設(shè)新的制度規(guī)范。

此外，還有一種黨的領(lǐng)導(dǎo)“隱名入法”的情況，即黨政機(jī)構(gòu)合署辦公，典型的是紀(jì)委和監(jiān)委。黨的這種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制有兩個(gè)要點(diǎn)，一是通過(guò)憲法創(chuàng)設(shè)國(guó)家機(jī)關(guān)，并由國(guó)家法律規(guī)定其職權(quán)；二是同黨的機(jī)關(guān)合署辦公的國(guó)家機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。這也不是由國(guó)家法律直接規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體職責(zé)，仍然屬于十八屆四中全會(huì)《決定》所講的“通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”。

（二）“下不定上”

宋功德教授指出，憲法確立了黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)地位，“以下定上，如果由身為領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)來(lái)立法規(guī)定黨應(yīng)當(dāng)如何去領(lǐng)導(dǎo)它，這既不合法也不合理”①宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第78頁(yè)。。歐愛民教授也持這一看法。②參見歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)的雙重特性》，《湖湘論壇》2018年第3期?？赡苡腥藭?huì)說(shuō)，這種觀點(diǎn)把黨視為高于國(guó)家政權(quán)，理論上是否妥當(dāng)？對(duì)此，黨的十九大報(bào)告明確指出“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”這一重大論斷作出了回答。

進(jìn)一步講，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度中，共產(chǎn)黨和民主黨派都不是西方那種被本質(zhì)定性為社會(huì)團(tuán)體的政黨。并且，共產(chǎn)黨依據(jù)憲法長(zhǎng)期執(zhí)政，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政體制不同于西方資本主義制度的執(zhí)政體制。西方國(guó)家的執(zhí)政黨只是以自己的干部進(jìn)入國(guó)家行政機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)成員，同時(shí)（或者）占據(jù)議會(huì)的多數(shù)席位，執(zhí)政的主體只是黨員干部個(gè)人，而不包括黨的組織。所以，在西方國(guó)家，只有哪個(gè)政黨上臺(tái)的“執(zhí)政權(quán)利”之爭(zhēng)，而無(wú)政黨的“執(zhí)政權(quán)力”之說(shuō)，因?yàn)槲鞣綀?zhí)政黨的黨員干部個(gè)人所掌握的就是國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力，不存在什么單獨(dú)的執(zhí)政權(quán)力。③參見蔣清華：《黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)之辨》，《政治與法律》2016年第8期。在我國(guó)，執(zhí)政的主體不僅是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，更重要的還有黨中央及其領(lǐng)導(dǎo)下的地方黨委，根據(jù)黨章規(guī)定的重大問(wèn)題須由集體討論決定的原則，是黨的委員會(huì)而非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人擁有把方向、謀大局、定政策、保落實(shí)等執(zhí)政權(quán)力。包括這種執(zhí)政權(quán)力在內(nèi)的黨的外部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)唇齒相依，發(fā)源于黨領(lǐng)導(dǎo)人民奪取全國(guó)政權(quán)的革命過(guò)程中，是創(chuàng)建新的國(guó)家政權(quán)及其法律制度的主導(dǎo)力量。在長(zhǎng)期執(zhí)政的條件下，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度需要繼續(xù)保持相對(duì)于國(guó)法制度的總體獨(dú)立性，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)需要繼續(xù)主持并監(jiān)督國(guó)家政權(quán)而不褪化為國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)，這樣才能保證黨的各級(jí)組織及其黨員干部始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，代表人民意志對(duì)國(guó)家和社會(huì)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。正如林尚立教授所言，社會(huì)主義國(guó)家形態(tài)與資本主義國(guó)家形態(tài)的最大區(qū)別是在國(guó)家制度之外，確立了領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)“是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立新型國(guó)家與國(guó)家制度的權(quán)力基礎(chǔ)，所以，它不在國(guó)家制度內(nèi)，而在國(guó)家制度外；其組織與運(yùn)行不由國(guó)家制度安排，而是自己形成與國(guó)家制度相匹配的制度安排，這就是領(lǐng)導(dǎo)制度”。當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)制度也要在憲法框架內(nèi)運(yùn)行，從而使領(lǐng)導(dǎo)制度與國(guó)家制度相互協(xié)調(diào)具有必要的法制基礎(chǔ)和保障。④參見林尚立：《當(dāng)代中國(guó)政治：基礎(chǔ)與發(fā)展》，中國(guó)大百科全書出版社2017年版，第361-363頁(yè)。這里的“國(guó)家制度”之“國(guó)家”是指國(guó)家政權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度本質(zhì)上不屬于國(guó)家政權(quán)法律制度的內(nèi)容，不應(yīng)由國(guó)法來(lái)進(jìn)行具體規(guī)定。

（三）憲法授權(quán)

黨自立領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的又一個(gè)理由是“憲法授權(quán)說(shuō)”。例如，宋功德教授指出，憲法原則規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，一攬子授予黨以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并未就黨如何領(lǐng)導(dǎo)作出具體規(guī)定，“這種刻意‘留白’可以視作授權(quán)黨通過(guò)制定黨規(guī)等方式去設(shè)定黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式，規(guī)范黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)”⑤參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第474-475頁(yè)。。張立偉教授也認(rèn)為，憲法通過(guò)默示的方式同意由黨自己來(lái)闡明其領(lǐng)導(dǎo)地位的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，并以黨內(nèi)法規(guī)來(lái)規(guī)范其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的行使。⑥參見張立偉：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性論證》，《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第1期。憲法授權(quán)的實(shí)質(zhì)是人民授權(quán)。在當(dāng)代中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為政權(quán)外生型政黨，為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興，領(lǐng)導(dǎo)人民建立了新的國(guó)家政權(quán)。人民通過(guò)憲法把管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力授予給各個(gè)政權(quán)機(jī)關(guān)，人民也通過(guò)憲法把領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力授予給中國(guó)共產(chǎn)黨，選擇她長(zhǎng)期全面執(zhí)政（這是指整體意義上的執(zhí)政地位，具體的執(zhí)政官員則要通過(guò)定期的協(xié)商和選舉來(lái)產(chǎn)生），人民還可以通過(guò)憲法授權(quán)中國(guó)共產(chǎn)黨去制定規(guī)范自身如何對(duì)國(guó)家和社會(huì)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度。人民對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)所授之權(quán)包括規(guī)范制定權(quán)（國(guó)家立法機(jī)關(guān)有法律制定權(quán)，行政機(jī)關(guān)有行政法規(guī)制定權(quán)，司法機(jī)關(guān)有司法解釋制定權(quán)），人民對(duì)黨所授之權(quán)也包括規(guī)范制定權(quán)，即黨規(guī)制定權(quán)。

不過(guò)，“憲法授權(quán)說(shuō)”很容易受到這樣的質(zhì)疑：授權(quán)都是明示的，要規(guī)定清楚授權(quán)的具體對(duì)象、事項(xiàng)、范圍等，特別是在公法上，所謂“默示授權(quán)”不能成立。而且，如果是默示授權(quán)，怎么證明人民是把細(xì)化黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范制定權(quán)授予黨而不是人大呢？這種質(zhì)疑有一定的道理，對(duì)它的回應(yīng)，需要運(yùn)用人民主權(quán)的“雙重代表制”理論。

我國(guó)憲法確認(rèn)了人民主權(quán)原則。主權(quán)屬于人民，不等于人民親自行使國(guó)家對(duì)內(nèi)對(duì)外最高權(quán)力，人民需要恰當(dāng)?shù)慕M織來(lái)代表自己實(shí)現(xiàn)主權(quán)。從世界經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“主權(quán)雖然不能由兩個(gè)或兩個(gè)以上的個(gè)人或機(jī)關(guān)獨(dú)立的各自行使，卻可由兩個(gè)或兩個(gè)以上的個(gè)人或機(jī)關(guān)共同行使。英國(guó)憲制，以決定國(guó)家所屬分子及國(guó)家自身權(quán)利義務(wù)的權(quán)力[此即該書對(duì)主權(quán)的界定——引者注]，付給君主及上下兩議院共同行使，即是一例”①王世杰、錢端升：《比較憲法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第39頁(yè)。。就當(dāng)代中國(guó)而言，著名憲法學(xué)家何華輝先生指出：“人民創(chuàng)造了人民代表大會(huì)制，決定全國(guó)人民代表大會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；人民于國(guó)家機(jī)關(guān)之外，選擇了中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)，由它行使對(duì)國(guó)家權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)的最高權(quán)力，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)兩者均來(lái)自人民，體現(xiàn)人民權(quán)力的統(tǒng)一?！雹诤稳A輝：《談中國(guó)不能實(shí)行三權(quán)分立》，《法學(xué)評(píng)論》1990年第1期。陳端洪教授概括道：“憲法是關(guān)于國(guó)家之內(nèi)主權(quán)的分配與運(yùn)用的規(guī)則。在當(dāng)代中國(guó)，最終的主權(quán)屬于人民，而人民是通過(guò)共產(chǎn)黨的代表作用和人民代表大會(huì)的代表作用得以組織化的。”換言之，“人民主權(quán)在中國(guó)的實(shí)現(xiàn)有兩個(gè)基本的機(jī)制，即共產(chǎn)黨的代表制和人民代表大會(huì)制”③陳端洪：《憲治與主權(quán)》，法律出版社2007年版，第147頁(yè)、第162頁(yè)。。強(qiáng)世功教授也認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制和人民代表大會(huì)制這兩種“人民主權(quán)”或“人民意志”的形成機(jī)制，使得中國(guó)政體展現(xiàn)出一種獨(dú)特的互動(dòng)結(jié)構(gòu)。這兩種主權(quán)代表有相對(duì)明確的分工，即政治問(wèn)題的決斷權(quán)屬于黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治協(xié)商，而人大則要對(duì)政治協(xié)商之后黨的決定予以法律化，從而使黨的意志上升為國(guó)家意志。④參見強(qiáng)世功：《中國(guó)憲法中的不成文憲法——理解中國(guó)憲法的新視角》，《開放時(shí)代》2009年第12期。

中國(guó)人民主權(quán)的“雙重代表制”奠基于新中國(guó)第一部憲法即1954年憲法。1954年新中國(guó)第一部憲法制定過(guò)程中，在全國(guó)政協(xié)組織的討論憲法草案初稿的座談會(huì)上，就有人提出這樣的觀點(diǎn)：屬于人民的主權(quán)是法律主權(quán)，工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是政治主權(quán)，兩者并不矛盾。⑤參見韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社2014年版，第132頁(yè)。根據(jù)馬列主義，工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)是經(jīng)過(guò)其先鋒隊(duì)組織——共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)。“共產(chǎn)黨必須負(fù)起這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不能放棄這個(gè)責(zé)任?！雹蕖杜碚嫖倪x》（一九四一——一九九〇年），人民出版社1991年版，第225頁(yè)。主權(quán)代表的雙重結(jié)構(gòu)在1982年憲法及其發(fā)展中愈加清晰地展現(xiàn)。1982年憲法第2條第2 款體現(xiàn)了人民代表大會(huì)是主權(quán)者的法律代表，憲法序言第7 段第4 句和正文第1條第1 款（國(guó)體條款）體現(xiàn)了黨是主權(quán)者的政治代表。特別是2004年憲法修正案將“三個(gè)代表”重要思想載入憲法，意味著憲法正式確認(rèn)中國(guó)共產(chǎn)黨不僅僅是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)（工人階級(jí)的代表），同時(shí)也是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)（全體人民的代表），黨作為主權(quán)的政治代表更加具有正當(dāng)性。2018年憲法修正案在第1條第2 款中增寫黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的政治主權(quán)代表身份和權(quán)威。人大對(duì)人民的代表是“委托-代理”邏輯，黨對(duì)人民的代表是“群眾-先鋒”邏輯，黨的領(lǐng)導(dǎo)既在人大之外獨(dú)自運(yùn)行，又嵌入人大、依靠人大以進(jìn)一步擴(kuò)大民主、加強(qiáng)法治，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和人大的最高國(guó)家權(quán)力是一致的，統(tǒng)一于人民的主權(quán)，服務(wù)于人民的福祉。

明確了黨作為人民主權(quán)的政治代表，默示授權(quán)黨自立領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的問(wèn)題就迎刃而解了——既然黨是主權(quán)的一個(gè)代表，那么黨對(duì)自身如何發(fā)揮政治主權(quán)代表的作用（即如何實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)權(quán)）的問(wèn)題擁有創(chuàng)制性立法權(quán)就是具有根本法依據(jù)的。作為黨內(nèi)法規(guī)的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)實(shí)際上發(fā)揮著憲法相關(guān)法的作用，是黨對(duì)憲法進(jìn)行政治性實(shí)施的重要成果。①關(guān)于憲法的政治性實(shí)施和法律性實(shí)施，可參見翟國(guó)強(qiáng)：《中國(guó)憲法實(shí)施的雙軌制》，《法學(xué)研究》2014年第3期；殷嘯虎：《當(dāng)代中國(guó)憲法實(shí)施的政治路徑》，《法學(xué)》2014年第11期。

四、余 論

綜上，由國(guó)法直接具體規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)不符合我國(guó)政治體制，黨自行確定領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的具體內(nèi)容具有憲制理論依據(jù)。以黨規(guī)來(lái)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，是推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的基礎(chǔ)性工程，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)加快用黨章和黨內(nèi)基本法規(guī)來(lái)完成這一任務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，黨章應(yīng)明確依憲行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的原則和基本規(guī)則問(wèn)題，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)明確如何領(lǐng)導(dǎo)的具體規(guī)則。

黨不僅要把領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度立起來(lái)，還要讓它們行得通、真管用、有效率。為此，要著力提高立規(guī)質(zhì)量。第一，應(yīng)精準(zhǔn)符合新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政規(guī)律，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，保證人民當(dāng)家作主地位和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依憲依法獨(dú)立負(fù)責(zé)行使職權(quán)，注重通過(guò)黨規(guī)明確黨的權(quán)力的外部邊界和內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨的權(quán)力的自我約束，保證把人民賦予的權(quán)力始終用于為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興。第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)應(yīng)與黨的組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)等相互配合，使黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)制度能夠有效有力地配合助推外部領(lǐng)導(dǎo)制度，確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用得以充分發(fā)揮，加強(qiáng)和改善黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)以及其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)應(yīng)與國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法、選舉法等相關(guān)法律相互銜接，加強(qiáng)黨規(guī)與國(guó)法備案審查協(xié)作聯(lián)動(dòng)，確保主權(quán)的政治代表和法律代表的活動(dòng)一體納入法治體系，相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)、相互保障，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。

就法學(xué)研究而言，有必要構(gòu)建“領(lǐng)導(dǎo)法學(xué)”這一新學(xué)科 ，加強(qiáng)研究黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本法理、制度演進(jìn)、規(guī)范釋義、實(shí)施保障等問(wèn)題，為新時(shí)代中國(guó)法學(xué)振興增添新動(dòng)能。