張月萍

俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)可就其管轄的事項以及與中央共同管轄的事項獨立行使立法權(quán)，但必須在《俄羅斯聯(lián)邦憲法》和聯(lián)邦法律規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)立法。實踐中，由于俄羅斯政治環(huán)境復(fù)雜，社會經(jīng)濟條件持續(xù)變動，使得地方立法機關(guān)難以在出現(xiàn)法律空白的情況下，仍嚴(yán)格遵守上位法的立法限制，導(dǎo)致出現(xiàn)了先占式立法的現(xiàn)象。從最初憲法賦予聯(lián)邦主體先占立法權(quán)，到如今聯(lián)邦法律的嚴(yán)格限制，不難窺見其背后隱藏的政治傾向與“央地”博弈走向。本文以俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)的制度運行為切入點，在考察聯(lián)邦主體立法程序和立法權(quán)限的基礎(chǔ)上，聚焦于中央與地方共享立法權(quán)的權(quán)限劃分問題，帶著問題意識深入剖析聯(lián)邦主體與聯(lián)邦立法機關(guān)共享立法權(quán)劃分存在的矛盾，探究其背后的原因，為俄羅斯聯(lián)邦主體的先占立法權(quán)研究填補空白。

一、分權(quán)制衡下俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)的運行

（一）俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)的組織架構(gòu)

俄羅斯作為聯(lián)邦制國家①普京時期，隨著中央集權(quán)的不斷擴大，俄羅斯的聯(lián)邦制特點不甚明顯，有單一制國家的傾向。參見溫恒國：《單一制聯(lián)邦:俄羅斯國家結(jié)構(gòu)的法理悖論》，《俄羅斯東歐中亞研究》2010年第3 期。，如今共有85 個聯(lián)邦主體②克里米亞事件后，俄羅斯聯(lián)邦由84 個聯(lián)邦主體變?yōu)?5 個，但克里米亞共和國的憲法地位并未得到國際認(rèn)可。，各聯(lián)邦主體的名稱和結(jié)構(gòu)在考慮當(dāng)?shù)氐臍v史、民族和傳統(tǒng)因素的前提下，根據(jù)該主體的憲法（憲章）確定。每一個聯(lián)邦主體擁有獨立的權(quán)力機構(gòu)，其行政機關(guān)、立法機關(guān)與司法機關(guān)各成體系，分別對應(yīng)州長（或行政長官）、地區(qū)議會和憲法法院（憲章法院）。各主體擁有自己的憲法或憲章，地區(qū)議會也有權(quán)通過立法。①俄羅斯聯(lián)邦各主體需根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦憲法》制定自己的憲法或憲章。

聯(lián)邦主體立法機關(guān)一般根據(jù)1999年10月6日第184 號聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)與權(quán)力執(zhí)行機關(guān)一般組織原則法》設(shè)立。根據(jù)三權(quán)分立的基本民主原則，俄羅斯聯(lián)邦主體的國家權(quán)力機關(guān)包括：國家立法機關(guān)（代表機關(guān)）、國家權(quán)力最高執(zhí)行機關(guān)以及根據(jù)各主體憲法《憲章》設(shè)立的其他權(quán)力機關(guān)。其最高國家權(quán)力機關(guān)之間的法律模式與二元制總統(tǒng)共和國的權(quán)力形式最為一致。國家立法機關(guān)（代表機關(guān)）始終是唯一且最高立法機關(guān)。聯(lián)邦主體可規(guī)定立法機關(guān)為一院制，也可規(guī)定其為兩院制。如斯維爾德洛夫斯克州的州議會原來由眾議院和州杜馬組成，是典型的兩院制，2013年3月后，根據(jù)現(xiàn)行的《斯維爾德洛夫斯克州憲章》第32 條，議會改為由50 名議員組成的一院制結(jié)構(gòu)。②См.П.1,Ст.32.Законодательное Собрание Свердловской области состоит из 50 депутатов, избираемых на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

在2002年《俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)與權(quán)力執(zhí)行機關(guān)一般組織原則法》修訂之前③См.Федеральный закон от 24.07.2002 № 107-ФЗ"О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федеральногозакона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".，俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)議員任期不得超過5年（通常為4年或5年），僅通過多數(shù)選舉制選舉產(chǎn)生。該法修訂之后，俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)的50 名議員必須由一個選區(qū)內(nèi)選出，其比例與政黨提名的議員所投的票數(shù)成正比。如此一來，聯(lián)邦主體立法機關(guān)的議員選舉制度演變?yōu)榛旌媳壤?，這可能會導(dǎo)致其中一些議員的人數(shù)增加，而這顯然成為影響地方立法的重要政治因素。

（二）立法程序運行中的立法動議權(quán)和行政長官否決權(quán)

俄羅斯各聯(lián)邦主體均擁有相應(yīng)的權(quán)限，而立法活動是最重要且最具特點的活動。聯(lián)邦主體立法機關(guān)的職權(quán)包括：通過聯(lián)邦主體憲法（憲章）及其修正案、就其管轄的事項以及與俄羅斯聯(lián)邦共同管轄的事項制定法律法規(guī)，行使《俄羅斯聯(lián)邦憲法》、聯(lián)邦法律、俄羅斯聯(lián)邦主體憲法（憲章）和法律中規(guī)定的其他職能。俄羅斯聯(lián)邦主體的憲法（憲章）及其修正案，應(yīng)當(dāng)由不少于法定代表的2/3 投票通過，所制定的法律和規(guī)范性法律文件應(yīng)由簡單多數(shù)票通過。聯(lián)邦主體立法機關(guān)審理法案，至少經(jīng)過二讀方能通過。如《彼爾姆邊疆區(qū)法律審議、通過和頒布程序法》④См.Закон Пермской области от 12 октября 2001 г.№ 1790-317 ?О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермской области?.規(guī)定，除預(yù)算法案外，其他法案需經(jīng)二讀審議?！赌箍剖蟹珊湍箍剖卸篷R決議法》⑤См.Закон от 14 декабря 2001 г.№ 70 ?О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы?.也作了類似規(guī)定：“法案需經(jīng)二讀或三讀審議，其修正案可在任一階段審議?！甭?lián)邦主體各自制定的法律，不僅規(guī)范著領(lǐng)土內(nèi)的人與公民，以及各組織在各領(lǐng)域的各項法律關(guān)系，也確立了主體的權(quán)力體系與政治制度。通過制定和頒布法律，聯(lián)邦主體能夠有效管理其管轄范圍內(nèi)的事項，以此發(fā)揮良好的組織作用。

俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)議員、最高官員以及地方自治機關(guān)的代表擁有立法動議權(quán)，除此之外，俄羅斯聯(lián)邦主體憲法（憲章）也可將立法動議權(quán)賦予其他機關(guān)、社會組織和具有永久居住權(quán)的公民。如《彼爾姆邊疆區(qū)憲章》第30 條除了將立法動議權(quán)賦予立法機關(guān)議員之外，還賦予立法委員會、地方自治機關(guān)、選舉委員會、彼爾姆邊疆區(qū)行政長官、彼爾姆市市長等主體立法動議權(quán)。①См.Ст.30 Устав Пермской области от 6 октября 1994 г.№ 88-9 В редакции Законов Пермской области от 06.03.2001 г.N 1370-215; от 12.10.2001 г.N 1765-312《莫斯科市憲章》則將立法動議權(quán)賦予莫斯科市市長、莫斯科市檢察長、聯(lián)邦委員會莫斯科市杜馬代表以及5 萬名以上具有選舉權(quán)并在法律草案上簽署請愿書的莫斯科市公民。此外，莫斯科市法院院長、莫斯科仲裁法院院長、憲章法院院長以及莫斯科市兒童人權(quán)代表也擁有立法動議權(quán)。②См.Ст.36 Устав города Москвы (Закон города Москвы от 28 июня 1995 г.), часть 1 в ред.Закона г.Москвы от 27.06.2012 N 29這種賦予公共組織或直接賦予公民立法動議權(quán)的做法，擴大了地方立法中立法動議權(quán)的范圍，使得立法程序更為科學(xué)，雖與《俄羅斯聯(lián)邦憲法》以及其他聯(lián)邦立法中的類似規(guī)定保持了一致的內(nèi)涵，但卻做了擴張規(guī)定，而俄羅斯聯(lián)邦憲法法院并未認(rèn)定其違憲。應(yīng)當(dāng)注意的是，有權(quán)行使立法動議權(quán)的主體是聯(lián)邦主體最高行政長官，而非聯(lián)邦主體的最高權(quán)力執(zhí)行機關(guān)。與其他行使立法動議權(quán)的主體相比，最高行政長官具有更多優(yōu)先權(quán)，如，其他主體所提出的法律草案，需在最高行政長官的提議下經(jīng)法定程序?qū)徸h。除此之外，有關(guān)免稅、聯(lián)邦主體財政義務(wù)變更，以及其他與聯(lián)邦主體財政預(yù)算相關(guān)的法案，只能由最高行政長官提出，或必須附上其最終意見。

不僅如此，聯(lián)邦主體立法機關(guān)在行使其立法權(quán)時會受到行政權(quán)的限制。在分權(quán)制衡制度框架下，俄羅斯聯(lián)邦主體最高行政長官對立法機關(guān)所通過的法律擁有否決權(quán)（право отлагательного (суспенсивного) вето ）。如果法律被最高行政長官否決，則應(yīng)將其連同否決的合理理由和修訂補充意見一并返給立法機關(guān)。被否決的法律經(jīng)立法機關(guān)法定代表數(shù)2/3 以上的多數(shù)票通過后，最高行政長官不能二次否決，并且需在憲法（章程）和法律規(guī)定的期限內(nèi)予以頒布。以莫斯科市為例，審議莫斯科市市長否決的法案的具體程序，規(guī)定在《莫斯科市法律和莫斯科市杜馬決議法》中；如果市長將法案連同修正案一同提交二次審議，則法案和修正案只能以出席會議的代表總數(shù)的2/3以上的票數(shù)予以否決。如果二次審議之后，并未否決市長提交的法案和修正案，則市長實際上會簽署自己所擬定的法案版本。如此一來，莫斯科市市長不僅擁有對杜馬所通過法律的否決權(quán)，還擁有對法律的優(yōu)先修改權(quán)，因為，否決市長所提交的法律修正案程序繁瑣，需經(jīng)過出席會議代表的多數(shù)合格票贊成方能通過。這一制衡模式與俄羅斯聯(lián)邦的國家機構(gòu)分權(quán)模式在整體上保持一致，無論在中央亦或是地方，俄羅斯的行政權(quán)始終呈擴張趨勢，這也是中央與地方共享立法權(quán)劃分不斷變更的背景之一。

二、俄羅斯聯(lián)邦主體的授權(quán)立法與獨立立法

如前所述，聯(lián)邦主體立法機關(guān)在就其管轄事項行使立法權(quán)時，應(yīng)當(dāng)依照憲法（憲章）和相關(guān)法律規(guī)定的程序，科學(xué)公正地立法，但會受到最高行政長官的否定權(quán)限制和立法動議權(quán)影響。在俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力體系下，聯(lián)邦主體立法機關(guān)還需與聯(lián)邦立法機關(guān)相互博弈，爭取屬于自己的立法權(quán)。作為聯(lián)邦制國家，俄羅斯的地方立法權(quán)主要由地方專屬立法權(quán)、中央與地方共享立法權(quán)和剩余立法權(quán)組成。由于中央與地方共享權(quán)最為復(fù)雜，本文將著重研究中央與地方共享立法權(quán)的劃分，考察聯(lián)邦主體立法機關(guān)的立法權(quán)邊界。

就共享立法權(quán)而言，俄羅斯聯(lián)邦主體的立法權(quán)限可分為二種：授權(quán)立法（делегированные нормотворческие полномочия）和獨立立法（собственные нормотворческие полномочия）。授權(quán)立法是指聯(lián)邦主體立法機關(guān)在聯(lián)邦法律規(guī)定的框架內(nèi)履行立法職能，是聯(lián)邦主體立法的最主要形式，因為聯(lián)邦法律才是憲法中規(guī)定的在中央與地方共同管轄事項中調(diào)整公共法律關(guān)系的首要法律手段。俄羅斯聯(lián)邦憲法法院在司法實踐中也與基本法的精神保持一致，其曾在1998年1月9日第1 號決議中，就關(guān)于審查《俄羅斯聯(lián)邦森林法典》合憲性的案件發(fā)表了如下法律意見：“聯(lián)邦法律作為規(guī)范性法律文件，規(guī)范了共同管轄權(quán)的某些問題，確定了法律關(guān)系參與者的權(quán)利和義務(wù)，包括國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)力，從而起到了劃分中央與地方權(quán)限的作用”①См.Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г.N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ.。聯(lián)邦一級的立法機關(guān)就中央與地方共同管轄的事項具有立法上的優(yōu)先權(quán)，其優(yōu)先之處不僅體現(xiàn)在可以對各聯(lián)邦主體普遍存在的問題直接作出法律調(diào)整，還體現(xiàn)在有權(quán)對中央與地方共同管轄事項之外的領(lǐng)域制定法律，而聯(lián)邦主體在這一領(lǐng)域擁有剩余立法權(quán)，但也應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦立法的框架下行使立法權(quán)。如果對授權(quán)立法作擴張性理解，則授權(quán)立法不僅指的是地方立法機關(guān)通過細(xì)化聯(lián)邦立法規(guī)范來制定符合自身社會發(fā)展的法律和規(guī)范性法律文件，也即在聯(lián)邦法律的基礎(chǔ)上立法，還涵蓋了在聯(lián)邦立法授予權(quán)限的前提下進(jìn)行立法的情形。如根據(jù)聯(lián)邦法律《農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)法》第4 條②См.ст.4 Федерального закона от 24 июля 2002 г.N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".，俄羅斯聯(lián)邦主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地立法的相關(guān)規(guī)定，制定農(nóng)用土地新地塊的最小面積。后者的情形如《俄羅斯聯(lián)邦市政服務(wù)法》第6 條的規(guī)定③См.ст.6 Федерального закона от 2 марта 2007 г.N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".，聯(lián)邦主體立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照聯(lián)邦主體相關(guān)法律中所批準(zhǔn)的市政服務(wù)職位名單，制定關(guān)于規(guī)范市政服務(wù)職位的規(guī)范性法律文件。這一規(guī)定表明，聯(lián)邦法律授予了聯(lián)邦主體自行規(guī)定市政服務(wù)職位的權(quán)限。在當(dāng)今俄羅斯聯(lián)邦地方立法實踐中，授權(quán)立法的情形最為常見。

獨立立法相較于授權(quán)立法而言更少見，也更為復(fù)雜。俄羅斯聯(lián)邦憲法為聯(lián)邦主體就其管轄的事項自行立法提供了法律依據(jù)，但憲法中同樣在法律位階的角度限制了聯(lián)邦主體的地方立法權(quán)限。聯(lián)邦主體制定的法律和規(guī)范性法律文件，原則上不得與俄羅斯聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法律相抵觸。這種情形下聯(lián)邦主體的獨立立法，顯然并不十分純粹。此處所探討的便是聯(lián)邦主體制定聯(lián)邦法律中未規(guī)定的，僅符合自身政治經(jīng)濟條件的法律的情形。以一例說明。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第71 條的規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)可以在不與聯(lián)邦法律相抵觸的情形下，自行制定調(diào)整勞動法律關(guān)系的法律和規(guī)范性法律文件。學(xué)界普遍認(rèn)同的觀點認(rèn)為，俄羅斯聯(lián)邦主體可以根據(jù)居住地的民族、宗教和文化傳統(tǒng)，規(guī)定額外的非法定假期。④Нуртдинова А.Ф.Привлечение работников к сверхурочной работе и работе в выходные и нерабочие праздничные дни // Хозяйство и право.2005.N 5.這一觀點的法律依據(jù)是俄羅斯聯(lián)邦勞動立法允許地方立法機關(guān)通過可提高勞動者權(quán)利和社會保障水平的地方法律法規(guī)。實際上，自20 世紀(jì)90年代以來，俄羅斯聯(lián)邦的許多主體都規(guī)定了自己的非法定假期，如阿迪格共和國、布里亞特共和國、卡爾梅克共和國、雅庫特共和國等。這一領(lǐng)域內(nèi)聯(lián)邦主體能夠?qū)崿F(xiàn)獨立立法，得益于其通過的法律的最終目的是保障勞動者的合法權(quán)利，無論是憲法中的原則性規(guī)定抑或俄羅斯聯(lián)邦憲法法院，其立場始終偏向于對人與公民權(quán)利的保護(hù)。除此之外，很難在憲法中找到可以不考慮聯(lián)邦法律而自行立法的領(lǐng)域，沒有聯(lián)邦一級的授權(quán)，地方立法機關(guān)的立法活動顯得舉步維艱。

加拿大昆斯大學(xué)教授羅納德·瓦茨教授認(rèn)為，一個國家內(nèi)部的同質(zhì)性越高，那么分配給中央政府的立法權(quán)就越廣泛，地方的立法權(quán)就越??；同理，一個國家的內(nèi)部差異性越大，那么分配給中央政府的立法權(quán)越小，地方的立法權(quán)越廣泛。①Ronald Watts, Comparing Federal Systems，McGill-Queen's University Press, 2008,p 84.隨著憲法的數(shù)次修訂，俄羅斯的中央集權(quán)不斷加強，國家機構(gòu)的權(quán)力在2020年修憲后進(jìn)行了再分配，使得聯(lián)邦權(quán)力機關(guān)在與聯(lián)邦主體立法機關(guān)的長久博弈中占盡優(yōu)勢，顯現(xiàn)出了立法權(quán)限不斷向聯(lián)邦一級傾斜，聯(lián)邦主體的地方立法權(quán)在政治變革中不斷縮小的趨勢?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》第71 條、第72 條詳細(xì)列舉了俄羅斯聯(lián)邦管轄的事項以及俄羅斯聯(lián)邦和聯(lián)邦主體共同管轄的事項；②《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第71 條第1 項、第6 項、第14 項、第15 項規(guī)定：“屬于俄羅斯聯(lián)邦管轄的是：（1）通過和修改俄羅斯聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法律、對其遵守情況實行監(jiān)督；……（6）確定俄羅斯聯(lián)邦國家、經(jīng)濟、生態(tài)、科學(xué)和技術(shù)、社會、文化和民族發(fā)展領(lǐng)域中的聯(lián)邦政策和聯(lián)邦綱要的基礎(chǔ)；建立衛(wèi)生體系、包括繼續(xù)教育在內(nèi)的培訓(xùn)教育體系的統(tǒng)一法律基礎(chǔ)；……（14）法院組織：檢察機關(guān)；刑事、刑事訴訟和刑事執(zhí)行立法；大赦和赦免；民事、民事訴訟和仲裁訴訟立法，知識產(chǎn)權(quán)的法律調(diào)整；……（15）聯(lián)邦沖突法。第72 條第1 項和第10 項規(guī)定：“屬俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦各主體共同管轄的是：（1）確保俄羅斯聯(lián)邦各共和國憲法和法律及邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市、自治州、自治區(qū)的規(guī)章、法律和其他規(guī)范性法律文件符合俄羅斯聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法律；……（10）行政、行政訴訟、勞動、家庭、住宅、土地、水源、林業(yè)的立法；關(guān)于礦藏、環(huán)境保護(hù)的立法。2020年新的憲法修正案對上述兩條作出了新的修訂，擴大了俄羅斯聯(lián)邦的管轄范圍，③如第71 條12 項增加了“在信息技術(shù)應(yīng)用、數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)流通中確保個人、社會和國家的安全”，第18 項增加了“對國家和市政職位及其替換建立限制條件，包括限制擁有外國國籍、永久居留許可或在其他國家擁有永久居留權(quán)的證明文件，以及以聯(lián)邦法律禁止的方式在俄羅斯聯(lián)邦境外的外國銀行開設(shè)賬戶（存款）、存放現(xiàn)金和貴重物品”等規(guī)定。但未對中央與地方共同管轄的事項范圍作出擴張性規(guī)定。2020年憲法修正案為俄羅斯未來數(shù)年提供了政治和經(jīng)濟上的發(fā)展方向。分析此次針對第71 條和第72 條修訂的意圖可以窺見，在中央集權(quán)不斷加強的大背景下，聯(lián)邦主體的立法權(quán)限將進(jìn)一步被收縮。

三、中央與地方立法權(quán)劃分的矛盾——聯(lián)邦主體的先占式立法

聯(lián)邦制國家的中央與地方權(quán)限的劃分問題十分復(fù)雜，因為要同時考慮國家的政治和社會經(jīng)濟狀況，甚至于國際關(guān)系。其立法權(quán)限的劃分模式不僅取決于上述客觀因素，還取決于民族意識與國家傳統(tǒng)。俄羅斯學(xué)界一直以來都將聯(lián)邦與聯(lián)邦主體的權(quán)限劃分作為重點問題研究，主流觀點普遍贊成強化中央權(quán)力，因為只有這樣才能保障俄羅斯各民族的利益，維護(hù)國家的統(tǒng)一。然而，實踐中聯(lián)邦主體立法機關(guān)的立法權(quán)限總會超出憲法和聯(lián)邦法律的規(guī)定，跳出授權(quán)立法的約束，出現(xiàn)“先占式立法”現(xiàn)象。

（一）先占式立法的產(chǎn)生與發(fā)展

《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第11 條規(guī)定了中央與地方權(quán)限劃分的法律依據(jù)：“俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與俄羅斯聯(lián)邦各主體的國家權(quán)力機關(guān)之間管轄事項的劃分與權(quán)限劃分，由本憲法、聯(lián)邦條約和其他關(guān)于劃分管轄和分權(quán)的條約規(guī)定?！边@一規(guī)定可追溯到蘇聯(lián)時期。蘇聯(lián)時期，中央與地方（此處指各加盟國）之間的權(quán)限劃分最先體現(xiàn)于1922年的《蘇聯(lián)成立條約》（Договореобобразовании СССР）和1922年的《蘇維埃憲法》。在條約中，加盟共和國宣稱擁有主權(quán)和領(lǐng)土，有獨立的預(yù)算并獨立制定憲法，保留自由退出聯(lián)盟的權(quán)利，這為加盟國獨立制定憲法提供了法律依據(jù)。蘇聯(lián)時期，俄羅斯聯(lián)邦作為蘇聯(lián)的加盟國之一，在憲法中同樣也規(guī)定了權(quán)限劃分問題，但呈現(xiàn)出不同的權(quán)限劃分模式。如1978年的《俄羅斯蘇維埃社會主義共和國憲法》（根本法）中僅列舉規(guī)定了最高國家權(quán)力機關(guān)的管轄事項（第72 條），并規(guī)定自治共和國可在蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟（蘇聯(lián)）以及俄羅斯蘇維埃社會主義共和國（俄羅斯聯(lián)邦）管轄范圍之外就其管轄事項獨立處理問題（第78 條）。其中隱含著可就其管轄范圍內(nèi)事項獨立立法的內(nèi)涵?，F(xiàn)行的俄羅斯聯(lián)邦憲法對聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間立法權(quán)限的劃分并無系統(tǒng)性的規(guī)定，僅在第72 條和第76 條進(jìn)行了原則性的規(guī)定。①《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第76 條第2 項規(guī)定：“就俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦諸主體共同管轄的對象頒布聯(lián)邦法律以及依據(jù)聯(lián)邦法律通過的俄羅斯聯(lián)邦諸主體的法律以及其他規(guī)范性文件?！钡? 項規(guī)定：“在俄羅斯聯(lián)邦管轄范圍之外和俄羅斯聯(lián)邦與俄羅斯聯(lián)邦諸主體共同管轄范圍之外，共和國、邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市、自治州和自治區(qū)自行實施包括通過法律和其他規(guī)范性法律文件在內(nèi)的法律調(diào)整?！钡? 項規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦諸主體的法律和其他規(guī)范性法律文件不得與按照本條第1 款和第2 款通過的聯(lián)邦法律相抵觸。在聯(lián)邦法律與俄羅斯聯(lián)邦頒發(fā)的其他規(guī)范性法律文件之間發(fā)生抵觸的情況下，聯(lián)邦法律有效?！睂τ诼?lián)邦制國家而言，僅在基本法中對中央與地方之間的權(quán)限進(jìn)行劃分，顯然不能夠適應(yīng)變動不居的政治經(jīng)濟關(guān)系。而俄羅斯聯(lián)邦主體也亟需獨立的立法權(quán)限，以調(diào)整其領(lǐng)土范圍內(nèi)獨特的社會關(guān)系。事實上，俄羅斯聯(lián)邦主體的立法范圍不僅僅局限于其與中央共同管轄的事項上，還可就諸多問題獨立立法。這種現(xiàn)實張力進(jìn)一步激發(fā)了中央與地方之間立法權(quán)劃分的矛盾。

根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第76 條第2 款規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)聯(lián)邦法律就共同管轄的事項制定法律和規(guī)范性法律文件。這一規(guī)定在實踐中未能得到有效實施。早在20 世紀(jì)末，在憲法學(xué)理論界以及憲法訴訟程序的實踐中，就出現(xiàn)了“先占式立法”（опережающеe нормотворчествo ）。②美國的地方立法現(xiàn)狀與俄羅斯相反。自1965年以來，美國國會在聯(lián)邦和州共享立法權(quán)領(lǐng)域率先制定了大量法律，聯(lián)邦層面的法律率先出臺后，各州議會不得不以這些聯(lián)邦法律為標(biāo)準(zhǔn)來制定本州的法律，這使得立法權(quán)逐漸集中于聯(lián)邦政府手中。參見馮洋：《論地方立法權(quán)的范圍——地方分權(quán)理論與比較分析的雙重視角》，《行政法學(xué)研究》2017年第2 期該現(xiàn)象反映出的本質(zhì)問題是：在未實施相關(guān)聯(lián)邦法律的情況下，聯(lián)邦主體能否就共同管轄的事項先行制定法律和規(guī)范性法律文件？有學(xué)者從憲法條文的字面解釋入手，認(rèn)為第76 條第2 款體現(xiàn)了時間順序上的內(nèi)涵，聯(lián)邦主體應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦一級的法律通過之后，才能制定與其一致的適用于自身的法律和規(guī)范性法律文件。③Лебедев А.Н.Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика).М., 1999.С.140.現(xiàn)行的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》中并未授予聯(lián)邦主體先占立法權(quán)，僅在第76 條第2 款規(guī)定了中央與地方就公共管轄事項的立法權(quán)限劃分原則。但在1992年的《聯(lián)邦條約》框架下簽署的《俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與邊疆區(qū)、州、莫斯科市和圣彼得堡市立法機關(guān)之間的權(quán)限劃分議定書》中對聯(lián)邦主體的立法先占權(quán)提供了法律依據(jù)。1978年俄羅斯聯(lián)邦憲法吸納了這一規(guī)定，其第84.11 條規(guī)定：邊疆區(qū)、州、莫斯科市和圣彼得堡市的人民代表大會有權(quán)在俄羅斯聯(lián)邦相關(guān)法律制定之前，就共同管轄的事項自行制定法律。在相關(guān)的聯(lián)邦法律通過之后，聯(lián)邦主體應(yīng)當(dāng)保證其先前通過的地方立法與聯(lián)邦法律保持一致。

盡管有憲法的限制和學(xué)界的不認(rèn)同，俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)仍在實踐中給出了不同的回應(yīng)。在當(dāng)代俄羅斯立法實踐中，存在諸多聯(lián)邦主體立法機關(guān)先于俄羅斯聯(lián)邦議會制定和頒布了地方立法，并對俄羅斯的政治和法制進(jìn)程造成顯著影響的例子。如在俄羅斯信息立法方面，加里寧格勒州和雅羅斯拉夫州以及莫斯科市一直以來起著引領(lǐng)作用，并始終推動著俄羅斯信息立法的發(fā)展。早在1994年11月，雅羅斯拉夫州杜馬便通過了《雅羅斯拉夫州國家機關(guān)信息保障法》，而位階更高的聯(lián)邦法《信息、信息化與信息保護(hù)法》則于1995年1月才正式實施。此外，聯(lián)邦一級關(guān)于國家機關(guān)提供信息保護(hù)的立法始終晚于地方立法。如在實現(xiàn)公民知情權(quán)的憲法權(quán)利規(guī)定方面，加里寧格勒州和莫斯科市的立法進(jìn)程已領(lǐng)先于俄羅斯議會，其中最具影響的立法實踐推動了俄羅斯土地立法的形成進(jìn)程。2001年10月實施的《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》便是在薩拉托夫州、彼爾姆州①2005年12月彼爾姆州和科米彼爾米亞克自治區(qū)合并為彼爾姆邊疆區(qū)。、薩馬拉州等聯(lián)邦主體立法的基礎(chǔ)上制定的，并吸納了地方立法中關(guān)于土地私有制的規(guī)定，對聯(lián)邦一級的土地立法進(jìn)程起到了相當(dāng)大的推動作用。②盡管《俄羅斯聯(lián)邦土地法》已出臺，但俄羅斯土地立法并未解決當(dāng)前俄羅斯存在的關(guān)鍵性問題，如現(xiàn)行的相關(guān)立法中并未明確如何切實實施《俄羅斯聯(lián)邦憲法》就土地私有權(quán)所規(guī)定的經(jīng)濟問題和政治問題。

在當(dāng)時的經(jīng)濟關(guān)系變革和土地法改革的大背景下，聯(lián)邦主體立法機關(guān)承擔(dān)著巨大壓力，“在沒有聯(lián)邦法律的情況下禁止地方立法可能會導(dǎo)致立法方面的巨大空白，特別是在過渡時期，俄羅斯應(yīng)當(dāng)建立一個新的法律體系，但針對這一問題，總統(tǒng)、聯(lián)邦議會和國家杜馬之間的觀點又未必一致”③Бланкенагель А.В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение.2007.N 1.。正因為在實踐中聯(lián)邦主體現(xiàn)行立法的必要性和必然性，俄羅斯聯(lián)邦憲法法院并未認(rèn)定地方先占式立法違憲。早在20 世紀(jì)末，俄羅斯聯(lián)邦憲法法院就曾在決定中指出④См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г.N 16-П "По делу о проверке конституционности ст.23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года" // СЗ РФ.1995.N 50.Ст.4969. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г.N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области" // СЗ РФ 1996.N 7.Ст.700.，雖有《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第72 條、76 條第2 款和77 條第1 款之規(guī)定，但并未制定關(guān)于中央與地方立法權(quán)限劃分的聯(lián)邦法律，這本身并不能阻止俄羅斯聯(lián)邦主體先行制定法律。這是由共同管轄權(quán)的性質(zhì)決定的。這一意見為聯(lián)邦主體立法機關(guān)先行立法提供了依據(jù)。然而應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，聯(lián)邦主體立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展要求，在立法空白的前提下才能先行立法。否則，聯(lián)邦主體肆意利用憲法賦予的立法權(quán)，會觸及聯(lián)邦立法機關(guān)的權(quán)限邊界，激發(fā)中央與地方之間的立法矛盾。

（二）限制與監(jiān)督——聯(lián)邦權(quán)力機關(guān)對先占式立法的回應(yīng)

俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)有權(quán)與聯(lián)邦立法機關(guān)就共同管轄事項制定法律，但出現(xiàn)地方立法先于中央立法的情況愈加頻繁。這不可避免地導(dǎo)致了中央與地方之間的立法沖突，并且此種沖突有愈演愈烈之勢。這正是設(shè)置共享立法權(quán)不可避免會遇到的問題：當(dāng)中央和地方對某一事項的立法存在沖突的時候，應(yīng)當(dāng)適用哪一層級的立法？從俄羅斯的立法實踐來看，顯然中央立法優(yōu)于地方立法。為緩和央地立法沖突，使俄羅斯聯(lián)邦立法體系更為體系化，聯(lián)邦立法機關(guān)修改了《俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)與權(quán)力執(zhí)行機關(guān)一般組織原則法》。①См.Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ.修訂后的聯(lián)邦法規(guī)定了聯(lián)邦主體立法機關(guān)就央地共同管轄事項的立法權(quán)限：俄羅斯聯(lián)邦主體有權(quán)在聯(lián)邦法律頒布之前就共同管轄的事項自行制定法律法規(guī)。在相關(guān)的聯(lián)邦法律頒布之后，聯(lián)邦主體應(yīng)當(dāng)在3 個月內(nèi)使其制定的法律和規(guī)范性法律文件與聯(lián)邦法律不相抵觸。如果聯(lián)邦主體的立法機關(guān)認(rèn)為聯(lián)邦法律與《俄羅斯聯(lián)邦憲法》相抵觸，則有權(quán)向俄羅斯聯(lián)邦憲法法院就違憲問題提起訴訟。但是，在憲法法院關(guān)于認(rèn)定聯(lián)邦法律某一條款與《俄羅斯聯(lián)邦憲法》相抵觸的決定生效之前，俄羅斯聯(lián)邦主體不能通過與該聯(lián)邦法律相抵觸的法律或規(guī)范性法律文件。顯然，這一規(guī)定在一定程度上限制了俄羅斯聯(lián)邦主體在共同管轄事項上的立法權(quán)限，但并未剝奪其先行立法的權(quán)利。

聯(lián)邦權(quán)力機關(guān)雖未在立法權(quán)限上作嚴(yán)格限制，但以另外一種更為嚴(yán)格的措施間接規(guī)范著聯(lián)邦主體的立法活動。2000年7月29日第106 號聯(lián)邦法《對﹤俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)與權(quán)力執(zhí)行機關(guān)一般組織原則法﹥的補充和修訂》中規(guī)定，聯(lián)邦權(quán)力機關(guān)有權(quán)解散聯(lián)邦主體的立法機關(guān)。如果憲法法院認(rèn)定，俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)所通過的憲法（憲章）、法律或某一規(guī)范性法律文件與《俄羅斯聯(lián)邦憲法》相抵觸，而聯(lián)邦主體立法機關(guān)自憲法法院所作決定生效之日起6 個月內(nèi)或法院決定所規(guī)定的其他期限內(nèi)，未在其權(quán)限范圍內(nèi)采取措施執(zhí)行法院的決定，包括未撤銷與聯(lián)邦法律相抵觸的、無效的規(guī)范性法律文件，在此期限屆滿后，法院認(rèn)定，由于俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)未在其權(quán)限范圍內(nèi)采取措施執(zhí)行法院決定，違反了憲法、憲法性法律和聯(lián)邦法律中規(guī)定的國家權(quán)力機關(guān)和地方自治機關(guān)的權(quán)限之規(guī)定，侵犯了人與公民、法人的合法權(quán)利和自由，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)以總統(tǒng)令的形式對該聯(lián)邦主體立法機關(guān)予以警告。如果自發(fā)出警告之日起3 個月內(nèi)，俄羅斯聯(lián)邦主體并未采取措施執(zhí)行法院決定，則俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)應(yīng)向國家杜馬提交關(guān)于解散該聯(lián)邦主體立法機關(guān)的聯(lián)邦法律草案，國家杜馬必須在2 個月內(nèi)予以審議。俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)的立法權(quán)限自關(guān)于解散其的聯(lián)邦法律生效之日起終止。同時，如果憲法法院認(rèn)定聯(lián)邦主體立法機關(guān)通過的規(guī)范性法律文件與《俄羅斯聯(lián)邦憲法》、聯(lián)邦法律、俄羅斯聯(lián)邦主體憲法（憲章）和法律相抵觸，但最高行政長官未在法院所作決定生效之日起1 個月內(nèi)將其撤銷，則俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)有權(quán)對最高行政長官表示不信任。這一規(guī)定正是對地方權(quán)力機關(guān)分權(quán)制衡的重要體現(xiàn)。

從聯(lián)邦法律的這一回應(yīng)來看，聯(lián)邦主體立法機關(guān)似乎在與聯(lián)邦一級立法機關(guān)的博弈中完全處于下風(fēng)。不僅如此，聯(lián)邦主體的立法權(quán)受限還體現(xiàn)在其他方面?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》中規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)擁有向國家杜馬提交法案的立法動議權(quán)（право законодательной инициативы）②2020年新修訂的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第104 條規(guī)定：“立法動議權(quán)屬于俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)、聯(lián)邦委員會、聯(lián)邦參議員、國家杜馬議員、俄羅斯聯(lián)邦政府、俄羅斯聯(lián)邦各主體立法（代表）機關(guān)。根據(jù)管轄的問題，立法動議權(quán)還屬于俄羅斯聯(lián)邦憲法法院、俄羅斯聯(lián)邦最高法院和俄羅斯聯(lián)邦最高仲裁法院?！?，聯(lián)邦主體立法機關(guān)也非常積極地行使這一憲法權(quán)利，但實踐中其所提交的法案很少被俄羅斯議會采納，成為生效的法律。其原因不僅僅是地方立法機關(guān)的立法技術(shù)不足，更深層次的原因在于中央與地方之間在立法領(lǐng)域存在著經(jīng)濟、社會、政治以及其他方面的競爭。①修訂后的《俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)與權(quán)力執(zhí)行機關(guān)一般組織原則法》僅授予了聯(lián)邦主體立法機關(guān)和最高權(quán)力執(zhí)行機關(guān)就共同管轄的事項對聯(lián)邦法律草案的協(xié)商權(quán)（право согласования）。聯(lián)邦法律草案提交至國家杜馬后，應(yīng)在30日召回期（срок отзывов）內(nèi)送交至俄羅斯聯(lián)邦主體立法機關(guān)和最高權(quán)力執(zhí)行機關(guān)處，以便提交給下議院。如果聯(lián)邦主體立法機關(guān)和最高權(quán)力執(zhí)行機關(guān)超過1/3 的議員反對通過該聯(lián)邦法律，則應(yīng)當(dāng)成立調(diào)解委員會，由國家杜馬決定進(jìn)一步審議。聯(lián)邦主體立法機關(guān)行使這一權(quán)利的前提是：其意見必須與聯(lián)邦主體的最高權(quán)力執(zhí)行機關(guān)相一致，否則這一權(quán)利便缺少了行使的正當(dāng)性與合理性。國家杜馬在一讀時已通過的關(guān)于共同管轄事項的聯(lián)邦法律，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)送至聯(lián)邦主體立法機關(guān)，在期限屆滿之前，不允許在二讀時審議該法案。

對于俄羅斯聯(lián)邦主體的先占式立法，應(yīng)當(dāng)在俄羅斯聯(lián)邦制改革的大背景下辯證科學(xué)地評價。在俄羅斯法律體系形成初期，聯(lián)邦一級立法難以覆蓋所有的法律關(guān)系，導(dǎo)致存在很多立法空白，而先占式立法就成為了聯(lián)邦主體制定法律和規(guī)范性法律文件的主要形式。隨著俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)一法律體系的建立，以及俄羅斯中央集權(quán)的不斷加強，聯(lián)邦主體先占式立法的作用和意義都在降低，但并未完全消失。聯(lián)邦主體立法活動的發(fā)展趨勢逐漸呈現(xiàn)出就央地共同管轄事項，在聯(lián)邦法律規(guī)定的框架下制定法律的鮮明特點。聯(lián)邦立法與地方立法之間若想保持平衡，首先需要地方立法機關(guān)積極行使地方立法權(quán)，并填補聯(lián)邦立法中因政治競爭激烈或各方利益沖突而產(chǎn)生的立法空白和缺陷。同時，聯(lián)邦立法機關(guān)在審議地方立法機關(guān)提交至國家杜馬的法律草案時，也應(yīng)當(dāng)采取更為審慎的態(tài)度，盡量維持中央與地方立法之間的平衡。只有聯(lián)邦立法機關(guān)與地方立法機關(guān)之間在專業(yè)層面上相互合作，才能保證俄羅斯立法體系的完整統(tǒng)一。這不僅需要立法機關(guān)的努力，也需要擁有席位的俄羅斯政黨從中協(xié)調(diào)和妥協(xié)。

四、結(jié)語

單一制國家和聯(lián)邦制國家因國家結(jié)構(gòu)形式不同，其中央與地方立法權(quán)劃分問題呈現(xiàn)出不同的矛盾。在單一制國家中，中央政府可以單方面修改憲法，進(jìn)而擴大或者縮小地方的立法權(quán)；而在聯(lián)邦制國家，地方（州、省和邦）的權(quán)力范圍由憲法所保障，不以聯(lián)邦政府的單方意志而更改。②參見馮洋：《論地方立法權(quán)的范圍——地方分權(quán)理論與比較分析的雙重視角》，《行政法學(xué)研究》2017年第2 期。與單一制國家聚焦于事項的立法權(quán)歸屬中央或是地方不同，聯(lián)邦制國家由于存在中央與地方共享立法權(quán)問題，因此如何確定共享的邊界，尋求一種適宜的方式協(xié)調(diào)中央與地方之間的立法事項，才是需要重點解決的問題。盡管在實踐中聯(lián)邦制國家中央與地方立法權(quán)限的劃分隨著政治經(jīng)濟狀況的變動不斷調(diào)整，但地方立法與俄羅斯聯(lián)邦一級立法始終互相作用。過度限縮聯(lián)邦主體的立法權(quán)限而擴大聯(lián)邦立法，不僅難以覆蓋特殊法律關(guān)系的立法調(diào)整，也會激發(fā)中央與地方之間的矛盾。俄羅斯地方立法活動對俄羅斯統(tǒng)一立法體系的形成和發(fā)展趨勢，特別是其實施效果，發(fā)揮著關(guān)鍵作用?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》為俄羅斯聯(lián)邦主體的立法效力提供法律保障和法律依據(jù)，但更應(yīng)當(dāng)為聯(lián)邦主體的立法提供一個可與聯(lián)邦一級立法發(fā)揮同等作用的廣闊機會。