尤偉瓊，董向蕓

近幾年，信息化發(fā)展推動著世界的政治多極化、經(jīng)濟全球化以及文化多樣化的加速發(fā)展。在這個過程中，各類傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的安全問題層出不窮，國家間的沖突與矛盾也給當(dāng)今世界帶來了許多安全問題與發(fā)展困境。同時，各類經(jīng)濟、社會、疾病等問題的全球化也使國與國之間的命運越來越息息相關(guān)。習(xí)近平總書記于2012年提出的構(gòu)建人類命運共同體倡議就是對這一問題的積極回應(yīng)，隨之而形成的周邊命運共同體構(gòu)建也是對于新的全球化治理命題的實踐推動。

中緬邊境地區(qū)作為中國最具邊域跨境社會文化與問題的聚合地帶，其多元性的族群課題歷來受到各界的積極關(guān)注，且作為跨境聚合視野下的跨境族群流動問題也時常成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的新視點。隨著“一帶一路”倡議的實施與推進，使得作為該區(qū)域主要互動鏈條之一的跨境民族流動趨向問題成為各界關(guān)注邊域人群生存選擇的經(jīng)典案例樣本區(qū)之一。從現(xiàn)有成果來看，學(xué)者們多以跨境流動所帶來的社會影響為主要對象，從單一的角度如跨境婚姻、跨境務(wù)工、跨境教育、“三非人員”等進行研究，未見對緬籍跨境流動人員從整體性上進行集中分類的調(diào)查研究。本研究以構(gòu)建人類命運共同體必須從構(gòu)建周邊命運共同體開始的現(xiàn)實關(guān)懷視角進行審思，具有一定的實證意義和學(xué)術(shù)研究價值。

一、邊境人口跨境流動治理對于周邊國家命運共同體建構(gòu)的價值

邊境人口跨境流動在傳統(tǒng)的治理方式中多以秩序化的管控或是規(guī)范化的管理來進行，但對于相鄰分居于兩國邊境地區(qū)的同一族群來說，頻繁的往返流動甚至短期交往居住都是親緣延續(xù)的結(jié)果，并不會由于邊境管理的合法性與否而產(chǎn)生影響，更遑論一些跨境流動少數(shù)民族所未曾意識到的犯罪問題。于是，在全球化問題頻發(fā)的今天，以全球化治理視野來看待這個問題，邊境人口跨境流動治理就不再是單個國家所面臨的難題，而是中國與周邊國家命運共同體構(gòu)建的共同問題，同時也是命運共同體建設(shè)過程中加強聯(lián)系的重要載體。

事實上，邊境人口跨境流動是全球化問題中的一種，且由于夾雜跨國犯罪、非法流動等問題而尤顯復(fù)雜，對各國的政治、經(jīng)濟、文化等各個領(lǐng)域安全形成沖擊。隨著現(xiàn)代信息化推進以及世界經(jīng)濟一體化發(fā)展，威脅全人類生存的一些全球性問題，如人口、資源、疾病、生態(tài)等自然因素以及恐怖主義、跨國犯罪等人為因素都在不斷增多，這些問題都是各個國家無法獨善其身，且必須攜手共同面對的。而對于跨境流動的邊境人口來說，其本身就是一把雙刃劍。該群體既能通過流動建立起相鄰國之間聯(lián)系與溝通的紐帶，也會帶來一些負(fù)面效應(yīng)，如非法流動、跨國犯罪、疾病傳播等問題，多會借助跨境流動作為延展載體，而目前的流動治理則關(guān)注的是后一類的問題，對流動的溝通價值關(guān)注較少。周邊命運共同體的建設(shè)及其發(fā)展規(guī)劃，其核心需要周邊國家攜手共進面對全球問題的挑戰(zhàn)，同時還要抓緊區(qū)域安全與穩(wěn)定。因此，如何使邊境人口跨境流動合理化、規(guī)范化，以及最大程度地遏制犯罪并獲得更大的安全、健康交往空間，才是我國與周邊國家命運共同體建設(shè)的關(guān)鍵所在。

一方面，邊境人口跨境流動是區(qū)域認(rèn)同增強的重要紐帶和橋梁。第二次世界大戰(zhàn)以后，許多亞洲民族國家實現(xiàn)了民族獨立，以獨立國家的形態(tài)形成了經(jīng)濟發(fā)展的獨特體制，但從區(qū)域整體層面，亞洲區(qū)域的相互溝通與聯(lián)系卻顯得碎片化。不管是冷戰(zhàn)時期以美蘇陣營為劃分形成不同意識形態(tài)的分裂陣營，還是20世紀(jì)末不同的宗教信仰以及文化差異而形成的宗教或族群沖突，亞洲國家之間的矛盾關(guān)系錯綜復(fù)雜。進入新世紀(jì)以來，基于經(jīng)濟全球化和國際事務(wù)擴展的需要，國家之間尤其是相鄰國家之間需要更多的交流與合作。事實上，20世紀(jì)末以來，亞洲大部分國家都面臨經(jīng)濟發(fā)展的重任，面對著歐美國家的壓力，亞洲國家這種經(jīng)濟上的一致性，促使各國能夠摒棄原本的分歧，進行廣泛合作。而亞洲各國邊境人口的跨境流動，使得信仰、族群、血緣關(guān)系形成錯綜復(fù)雜的流動，就如同絲線一般穿梭在不同國家尤其是國家邊緣板塊，從而在一定程度上彌合了國家與國家之間邊界劃分而帶來的分歧。隨著交通科技的迅猛發(fā)展，邊境人口的跨境流動對于推進經(jīng)濟利益合作和邊貿(mào)發(fā)展顯得愈發(fā)重要?？缇趁褡宓淖迦赫J(rèn)同以及族群跨國流動，使得跨境流動的邊境人口成為越來越重要的交流載體，載負(fù)著民間交流及區(qū)域基本社會關(guān)系的延續(xù)，甚至是多樣文化在亞洲國家及其邊境地域間的傳承與傳播。現(xiàn)實中，盡管亞洲國家的民族眾多，但各民族間卻有著源遠流長的文化聯(lián)系，以及文明發(fā)展的歷史淵源，具有很強的文化親緣性以及地緣融合性。邊境人口的跨境流動交往和聯(lián)系不僅大大促進了亞洲國家之間以不同民族為根基而形成更為深刻的認(rèn)同，而且大大促進了區(qū)域認(rèn)同感的提升。不同的民族和文化之間的矛盾，被放置于整個區(qū)域崛起以及區(qū)域發(fā)展過程中，也因獲得了持續(xù)交流而被不斷沖淡。

另一方面，跨境流動的邊境人口是命運共同體建設(shè)的基本單位。2012年，中國國家領(lǐng)導(dǎo)人提出人類命運共同體的理念，進而于2013年形成了構(gòu)建周邊命運共同體的具體發(fā)展思路。“共同體”這一基本理念，提出在謀求本國發(fā)展的同時促進與各國的和諧關(guān)系，并且能夠與周邊的國家共同發(fā)展，建立更加平等和諧的新型共贏關(guān)系。這種利益共同體的形成，需要大家能夠權(quán)責(zé)共擔(dān)、同舟共濟。以習(xí)近平總書記為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體在多種場合一再倡導(dǎo)這一共同體發(fā)展的核心：一種你中有我、我中有你的共生系統(tǒng)。也就是說，當(dāng)今國際社會各類經(jīng)濟安全和社會問題日益頻發(fā)且威脅到人類生存的前提下，所有國家都面臨著的全球化問題所帶來的治理困境，需要攜手共進面對困難。這種對于治理困境的積極應(yīng)對理念，其核心在于共同體價值認(rèn)同的構(gòu)建，而向這個命運共同體構(gòu)建的底層邏輯進行追溯，是從單個人的個體價值理念到人的群體理念逐步一層一層累積而成的。可以說，每一個流動的人以及群體形成了整個命運共同體構(gòu)建的基本單位。由此去觀察每一個邊民，其身份復(fù)雜且多重，每一個個體都有著特定的國家、民族、區(qū)域、家庭等不同的社會身份。當(dāng)多重身份雜糅在一起時，這個單位載體身上所體現(xiàn)的共同的理念文化和信仰，無一不體現(xiàn)出對于國家、民族甚至大陸、人口和世界的認(rèn)同感，這些都在與周邊國家長期關(guān)系構(gòu)建中起到了更為重要的作用，使中國發(fā)展與周邊國家命運共同體構(gòu)建過程中獲得更加實質(zhì)性的認(rèn)同，并以跨境流動的邊境人口作為和平與發(fā)展的現(xiàn)實載體，通過跨境流動而獲得共同體搭建和鞏固的可能，進而加強與周邊鄰國的相互理解與互動支持。

二、中緬邊境外籍人口跨境流動的現(xiàn)狀與特點

緬甸和我國云南、西藏接壤，邊境線北起西藏，南到云南的西雙版納，全長約2 186千米，其中云南段1 997千米，西藏段189千米。西藏段因境內(nèi)外人員稀少且高山峽谷，因此本文以云南段作為討論區(qū)域。云南省是中國毗鄰國家最多的省份之一，與越南、老撾、緬甸相連，邊境線長達4 061千米，其中中緬段1 997千米、中老段710千米、中越段1 353千米，占我國陸地邊境線的約1/5，已開通11個國家級口岸、9個省級口岸和近百條邊境通道。邊境25個縣(市)有650萬人口，少數(shù)民族占60%左右，國土面積9.25萬平方千米，占全省總面積的23.6%，跨境而居的少數(shù)民族16個，占全國跨境民族總數(shù)的1/2。云南邊境地區(qū)與越、老、緬具有得天獨厚的“地緣”“人緣”“文緣”“親緣”優(yōu)勢，一直是強化民族認(rèn)同和國家認(rèn)同、維護社會穩(wěn)定和國家統(tǒng)一的重要陣地。隨著我國邊境地區(qū)經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，對外開放程度的不斷深入，“一帶一路”建設(shè)的不斷推進，特殊的地理位置，懸殊的發(fā)展差距，特別是緬甸戰(zhàn)亂不斷、政局動蕩等原因，緬籍人員通過各種渠道進入云南邊境地區(qū)的5個州市18個縣(市)進行務(wù)工、通婚、就學(xué)等活動，呈現(xiàn)出以下特點。

其一，教育合作持續(xù)擴大，跨境教育人數(shù)不斷增長。中國作為跨境教育最大資源國和質(zhì)量保障的后發(fā)外生型國家，已具備了主動適應(yīng)國際高等教育質(zhì)量保障，增強對外跨境教育質(zhì)量保障能力。中緬邊境地區(qū)作為中國面向南亞、東南亞對外開放的門戶和窗口，其教育事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r是國家整體教育狀況乃至綜合國力的直接體現(xiàn)，直接反映著國家發(fā)展的形象。

從需求看，許多東盟國家存在著與周邊國家，尤其是與中國開展教育交流合作的強烈意愿。從實踐看，云南高校提出了新時期面向南亞、東南亞實施高等教育“走出去”的基本戰(zhàn)略和培養(yǎng)國際化人才的基本戰(zhàn)術(shù)。在漢語國際教學(xué)方面，云南大學(xué)與緬甸曼德勒福慶學(xué)校、云南師范大學(xué)與緬甸仰光東方語言與商業(yè)中心合作設(shè)立孔子課堂，先后在仰光大學(xué)、丹老市開設(shè)了漢語教學(xué)點。在境外辦學(xué)方面，云南大學(xué)與緬甸福慶語言與電腦學(xué)校共建緬中職業(yè)技術(shù)學(xué)院，云南師范大學(xué)與緬甸曼德勒恩瓦教育培訓(xùn)中心共建緬甸云華職業(yè)學(xué)院，招收緬甸當(dāng)?shù)貙W(xué)生，開展高等學(xué)歷教育、學(xué)位教育及非學(xué)歷職業(yè)技能培訓(xùn)。在科研合作方面，云南大學(xué)與緬甸權(quán)威獨立智庫和調(diào)查機構(gòu)——緬甸調(diào)查研究所(MSR)開展合作，建成2015～2016年緬甸綜合社會調(diào)查數(shù)據(jù)庫，建設(shè)了緬甸國內(nèi)形勢與對外關(guān)系綜合調(diào)查數(shù)據(jù)庫；云南師范大學(xué)與仰光大學(xué)合作建設(shè)地理空間實驗室，實施能源循環(huán)與再生科技研究；云南農(nóng)業(yè)大學(xué)啟動“云南農(nóng)業(yè)大學(xué)—云天化與緬甸耶津農(nóng)業(yè)大學(xué)戰(zhàn)略合作”，在緬建立了中緬農(nóng)業(yè)研究中心。

從特殊的地理環(huán)境和人的理性選擇需求來講，邊境地區(qū)適齡青少年跨境流動教育是客觀存在的必然，其就讀需求和生源流向趨勢呈現(xiàn)出一個國家和一個區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢，也是本國教育質(zhì)量的客觀反映。近年來，周邊國家外籍學(xué)生跨境到云南就學(xué)數(shù)量呈逐年上升趨勢，從學(xué)段上看，主要分布在義務(wù)教育階段和高等教育階段。從地域上看，主要分布在德宏、臨滄、普洱、西雙版納等邊境州市。截止2018年，在云南高校就讀5 990人，在邊境學(xué)校(幼兒園、中小學(xué)及職業(yè)教育)就讀10 606人，比2014年的7 410人增加了43.1%，(1)王艷玲：《來華就讀緬籍學(xué)生的邊界認(rèn)知與教育境遇：自云南邊境地區(qū)的聲音》，《民族教育研究》2019年第6期。邊境國門學(xué)校成為我國對外展示和教育銜接的一個最佳窗口和溝通橋梁。西南邊境周邊國家相鄰地區(qū)適齡學(xué)生跨境進入中國邊境學(xué)校接受義務(wù)教育人數(shù)的逐年增多和高等教育合作項目的不斷增加，反映出我國教育對外影響程度的不斷深化，教育合作已逐漸成為攜手打造命運共同體的發(fā)展基礎(chǔ)。

其二，緬籍務(wù)工人員快速增加，務(wù)工行業(yè)分布廣泛。隨著陸地邊境對外開放和對外交往的不斷擴大，中緬邊境地區(qū)的沿邊地帶已普遍存在著大量的外籍勞務(wù)人員群體，這是中國經(jīng)濟崛起、國際影響力不斷增強之后出現(xiàn)的一種新現(xiàn)象。一方面是由于邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中對季節(jié)性勞務(wù)的供需兩旺呈快速增長趨勢的需求，另一方面是緬甸邊民受發(fā)展和利益需求的驅(qū)動，大量涌入中國境內(nèi)經(jīng)商、務(wù)工。2018年，云南公安機關(guān)共辦理外籍邊民在邊境地區(qū)停居留證件131 620本，(2)云南省公安廳：《云南公安年鑒(2019)》，昆明：云南曙光印業(yè)有限公司，2019年，第197頁。比2012年的67 466本(3)云南省公安廳：《云南公安年鑒(2012)》，昆明：云南曙光印業(yè)有限公司，2013年，第120頁。增加了95.09%，其中，以德宏州的數(shù)量相對較為集中，經(jīng)商和務(wù)工人員主要從事木材加工、珠寶加工、農(nóng)產(chǎn)品收割和加工、搬運裝卸、建筑裝修、紡織制衣等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以及洗車、餐飲娛樂、足療按摩、商品銷售等無需專業(yè)知識或僅需簡單培訓(xùn)的服務(wù)行業(yè)。從對德宏州的走訪調(diào)查顯示，外籍流動人員不僅有來自毗鄰的木姐、南坎、密支那、勐古等邊境一線的邊民，還有緬甸仰光、曼德勒、若開、馬規(guī)等內(nèi)陸縱深地帶的常住居民。從總體來看，緬籍跨境務(wù)工人員具有臨時性、季節(jié)性較強，往返頻率高，受教育程度普遍偏低(多為小學(xué)及以下文化程度人員)，勞動技能水平不高，男性和已婚人群居多，對工資待遇和工作環(huán)境要求相對較低等特點。

中緬邊境地區(qū)貿(mào)易的快速發(fā)展，跨境流動外籍人數(shù)的不斷增加，規(guī)模群體持續(xù)擴大的同時，也給邊境地區(qū)社會秩序的管理帶來了困難，如人員流動性大帶來的管理難度大，非法務(wù)工、非傳統(tǒng)安全問題的日趨突出。由于國家關(guān)于外國人的管理法規(guī)，特別是出入境、居留、就業(yè)等相關(guān)法規(guī)在中緬邊境地區(qū)難以操作實施，邊境地區(qū)的一些相鄰地州制定了外籍務(wù)工人員管理辦法，如德宏州于2014年施行的《德宏州境外邊民入境務(wù)工管理暫行辦法》，保山市于2015年施行的《保山市境外邊民務(wù)工服務(wù)管理暫行辦法》等，這些地方政策法規(guī)極大地便利了外籍人員入境居留就業(yè)，也便于將其納入地方政府的管理范圍。

其三，跨境婚姻快速增長，婚姻登記率普遍偏低。中緬邊境地區(qū)分布著數(shù)量眾多的跨境民族，境內(nèi)外的同一民族同根同源，具有相同和相近的文化和密切的血緣關(guān)系，中緬劃界使得同一民族群體人員分屬于不同的國家，具有了不同的國籍身份。但地緣、族緣、親緣使之相互之間的走親串戚、通婚互市從未中斷，而且隨著我國邊境地區(qū)的快速發(fā)展，跨境婚姻人數(shù)呈逐年增長之勢，且增勢迅猛，大部分邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)跨境婚姻人數(shù)年均增幅超過10%?？缇郴橐鲈诘赜蚍植忌舷鄬?，云南省8個沿邊州市的跨境婚姻人口數(shù)量占跨境婚姻人口總數(shù)的98.02%，其中又有88%的跨境婚姻分布在沿邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)(邊境地區(qū))?？缇郴橐鲛k證率普遍偏低，截止2012年，德宏州沒有辦結(jié)婚登記的人數(shù)占75%，保山市占97.16%，西雙版納州占83.21%，臨滄市占58.72%。截止2017年10月，僅德宏州芒市就有跨境婚姻人員7 090人，2011年至2016年4月，芒市民政部門共辦理邊民結(jié)婚登記僅712對，2017年共辦理邊民結(jié)婚登記僅40對，有近90%的跨境婚姻未辦理結(jié)婚登記手續(xù)。(4)羅 剛：《跨境婚姻的法律屬性及其困境突圍》，《云南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2020年第4期。在總體上，跨境婚姻以單向流動、緬籍女性流入為主的特征較為凸顯。

目前，云南邊境地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定了相關(guān)政策措施，設(shè)立了針對外籍人管理服務(wù)體系，將其在邊境地區(qū)的活動納入規(guī)范化、有序化的軌道。如云南德宏州制定了《德宏州邊民入境通婚備案登記證管理規(guī)定(試行)》，對該州跨境婚姻問題進行治理。該規(guī)定要求入境通婚外籍邊民到轄區(qū)派出所備案登記，派出所發(fā)給《邊民入境通婚備案登記證》，持該證可以在德宏州行政區(qū)域內(nèi)居住、經(jīng)商、務(wù)工、通行，并享有中國法律法規(guī)以及德宏州地方政府給予境外邊民的各項權(quán)益。該規(guī)定自2010年11月1號發(fā)布并開始施行后，依據(jù)規(guī)定有效登記備案數(shù)逐年上升：截止2012年6月，德宏州公安部門辦理了緬甸國籍邊民入境通婚登記9 412人；截止2017年6月，德宏州全州有效登記備案數(shù)14 006人；截止2018年11月為14 588人。(5)《德宏州“一二三四五”工作法促外籍人服務(wù)管理中心工作見成效》，云南長安網(wǎng)，http：//www.zfw.yn.gov.cn/sdjs/pajs/201811/t20181128_820037.htm，2020年6月27日?？缇郴橐鲈谶吘车貐^(qū)為當(dāng)?shù)囟鄶?shù)民眾所接受和包容，這些特殊的跨境婚姻家庭在一定程度上體現(xiàn)了當(dāng)?shù)赜蓙硪丫玫纳鐣沧R和合理性。如何將合理性和合法性相結(jié)合構(gòu)建邊境地區(qū)社會治理體系，是邊境地區(qū)提高治理能力的必然要求。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，施行邊民入境通婚備案登記制度正是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略發(fā)展，構(gòu)建周邊國家命運共同體的有效實踐。

三、中緬邊境外籍人口跨境流動的影響與挑戰(zhàn)

在我國進一步深化對外開放的背景及在中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)的框架背景下，邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的比較優(yōu)勢越來越凸顯，毗鄰國家人員跨境流動的選擇性需求越來越強烈，形成跨境流動人員數(shù)量越來越多、人員往來活動越來越頻繁的新趨勢。大量的緬籍人員流動進入云南邊境地區(qū)，對推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展、推進“一帶一路”建設(shè)、構(gòu)建周邊國家命運共同體發(fā)揮了積極作用，有利于地方社會的發(fā)展建設(shè)。但同時，中緬邊境地區(qū)外籍人員跨境流動增加了地方政府的社會治理成本，給邊境地區(qū)社會秩序、人員管理、人口健康、人權(quán)保障等帶來巨大的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，對邊境地區(qū)治理現(xiàn)代化提出了更高的要求。

(一)緬籍人員流動對邊境地區(qū)的積極影響

隨著國內(nèi)經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，邊境地區(qū)基礎(chǔ)教育的普及和人口形勢的變化，邊境地區(qū)新增勞動力減少，大量的邊境村寨適齡青年勞動力流動至城鎮(zhèn)和內(nèi)地務(wù)工就業(yè)，導(dǎo)致邊境勞動力特別是中低端勞動力的短缺問題逐漸顯現(xiàn)，出現(xiàn)了與內(nèi)地農(nóng)村“空心化”的相同境遇。與此同時，由于城市化建設(shè)速度的加快，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、木材加工、物流搬運、農(nóng)作物種植和砍收都需要大量的勞動力。緬籍務(wù)工人員進入我國邊境地區(qū)，有效補充了地方勞動力的不足，而且相比國內(nèi)工人更能適應(yīng)勞動強度大、工作條件差的行業(yè)，他們對工資待遇要求不高，成為邊境地區(qū)許多勞動密集型企業(yè)用工的較好選擇，在一定程度上緩解了邊境地區(qū)因青壯年到內(nèi)地務(wù)工而產(chǎn)生的勞動力短缺的問題，客觀上也推動了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展。

此外，在社會生活領(lǐng)域，外籍女性人員流動進入邊境地區(qū)與境內(nèi)男性邊民通婚，在一定程度上解決了境內(nèi)適齡青年的婚嫁問題，緩解了婚姻壓力，使其組建了家庭，安定了人心，對邊境鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定起到了一定的維護作用。目前，緬籍人員已廣泛參與中緬邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，在一定程度上可以說，邊境地區(qū)的發(fā)展建設(shè)已經(jīng)離不開緬籍人員。同時，由于“江河同源、民族同根”的文化地理依存關(guān)系，大量緬籍人員經(jīng)常往來于兩國之間從事務(wù)工、經(jīng)商、就學(xué)等活動，對推動兩國民間文化交流、經(jīng)濟合作，增進相互理解起到了積極的作用，促進了跨境民族之間的胞波情誼。緬籍邊民進入云南邊境地區(qū)，通過自己的勞動獲得穩(wěn)定的收入，他們的子女就讀于邊境學(xué)校，享受與中國學(xué)生同等惠民政策，增強了對中國政策的地方性認(rèn)同和中華民族的文化認(rèn)同，有利于增進睦鄰友好關(guān)系，對促進“一帶一路”倡議和構(gòu)建周邊國家命運共同體的順利實施發(fā)揮著重要的作用。

(二)緬籍人員跨國流動對邊境治理的風(fēng)險與挑戰(zhàn)

大量緬籍人員跨境進入我國邊境地區(qū)帶來大量勞動力，對經(jīng)濟貿(mào)易、社會文化等方面發(fā)揮積極建設(shè)性作用的同時，也帶來了一系列的問題，特別是大量的外籍人員入境引發(fā)的“三非”問題逐年增多，給社會治安帶來了諸多隱患。這部分人員無固定居住場所，無固定收入，無合法有效證件，大多生活窘迫，監(jiān)管難度大，易于誘發(fā)違法犯罪，這些問題與云南邊境地區(qū)特殊的地緣環(huán)境聯(lián)系在一起，進一步增加了邊境地區(qū)的管理難度，給邊境地區(qū)的社會治理帶來了諸多的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。同時，由于中緬邊境線長且缺少天然屏障，使得對“三非人員”遣返難度大，社會治理難度和成本增加，嚴(yán)重影響邊境地區(qū)的社會治安。

在跨境通婚方面，許多跨境婚姻沒有進行合法登記，入境通婚邊民在境內(nèi)無戶籍及身份證明文件，其諸多權(quán)益如衛(wèi)生、教育、社會保障等得不到保障，增加了邊境不穩(wěn)定因素，對于邊境地區(qū)的脫貧攻堅工作和可持續(xù)發(fā)展帶來較大的影響。同時，大量的緬籍人員頻繁跨國流動，使得毒品、艾滋病等非傳統(tǒng)安全隱患增多，禁毒防艾和疾病防控形勢異常嚴(yán)峻，嚴(yán)重危害邊境地區(qū)的公共衛(wèi)生和公共安全。邊境地區(qū)歷來是境外敵對勢力進行宗教滲透和分裂活動的重點區(qū)域，大量入境的外籍人員在客觀上加大了境外敵對勢力對華宗教滲透的威脅。

(三)緬籍人員跨國流動對邊境地區(qū)信息化建設(shè)的挑戰(zhàn)

隨著計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和通信技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，信息化已成為實現(xiàn)國家現(xiàn)代化治理可持續(xù)發(fā)展和提高國際競爭力的重要保障。我國居民的社會保障公共服務(wù)體系已基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、四級貫通、平臺到村、服務(wù)到人，但邊境地區(qū)入境外籍流動人員管理信息平臺建設(shè)和信息交換共享仍較為滯后。盡管各邊境政府都十分注重外籍人員信息資源管理，構(gòu)建了一些覆蓋外籍人員居住、經(jīng)商、就學(xué)、出入境等信息交換共享的動態(tài)管控體系和平臺，部分區(qū)域和領(lǐng)域也已采集暫住人口底數(shù)、出租房底數(shù)、租住人員動態(tài)情況、出租房治安狀況等信息，但總體上存在著規(guī)模小、分布散、功能不完善，各主體、各地區(qū)、各平臺之間標(biāo)準(zhǔn)不對接、接口不統(tǒng)一、信息不互通的問題，動態(tài)信息管控平臺和系統(tǒng)有待統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、擴大覆蓋面。

(四)地方規(guī)章政策與國家法規(guī)體系相配套的困擾

目前，我國對外籍人員管理所依據(jù)的法規(guī)主要為《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》(1996年)和《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記管理辦法》(2012年)等。隨著開放合作的深入，邊境地區(qū)外籍人員交流愈發(fā)頻繁，來華就業(yè)、教育、通婚的情況不斷增多，這些法規(guī)中的一些條款的不完善、不適宜性問題逐漸凸顯出來，難以適應(yīng)和涵蓋當(dāng)前出現(xiàn)的各種復(fù)雜情況和管理實際。邊境地方政府制定的一些地方性規(guī)章政策，如上面提到的《德宏州境外邊民入境務(wù)工管理暫行辦法》等極大地便利了當(dāng)?shù)卣畬ν饧藛T的管理，但卻存在著地方法規(guī)與國家法規(guī)的沖突，如《德宏州邊民入境通婚備案登記證管理規(guī)定(試行)》與《中華人民共和國婚姻法》關(guān)于同居關(guān)系的處理，按照《中華人民共和國婚姻法》規(guī)定：相關(guān)執(zhí)法、司法部門不能主動干預(yù)非婚同居行為；《德宏州邊民入境通婚備案登記證管理規(guī)定(試行)》在特定的視角下也可看做是一種干預(yù)。同時，在國際關(guān)系事務(wù)處理中，進行外國人相關(guān)問題的查處時必須依據(jù)國家相關(guān)法規(guī)。隨著社會經(jīng)濟和交通建設(shè)的發(fā)展，人口跨境流動變得十分便捷，由地方制定的外籍人員管理政策引發(fā)的一些問題不再僅僅局限于邊境地區(qū)，如“三非人員”流入內(nèi)地和沿海的問題。因而如何協(xié)調(diào)地方法規(guī)與作為上位法的國家法規(guī)的關(guān)系，成為中緬邊境地區(qū)外籍人員管理面臨的一大難題，以及構(gòu)建周邊國家命運共同體急需解決的問題之一。

四、完善中緬邊境外籍人口跨境流動管理思考

中緬邊境地區(qū)地處我國西南對外開放的前沿，不僅肩負(fù)著“一帶一路”和“輻射中心”的戰(zhàn)略使命，更在加強民族團結(jié)、鞏固邊防、增進中外睦鄰友好關(guān)系等方面發(fā)揮著重要作用，是確保國家安全的重要屏障，在構(gòu)建周邊國家命運共同體大局中具有重要的戰(zhàn)略意義。秉持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，進一步推動與周邊國家友好互助、共享發(fā)展，既能為周邊國家的發(fā)展繁榮與穩(wěn)定做出重大貢獻，也能彰顯中國的大國精神。開放的勞務(wù)和教育資源將搭建友好的橋梁，為建立中國與南亞東南亞國家的合作共享共贏打下堅實基礎(chǔ)，服務(wù)于國家的整體安全布局和周邊外交戰(zhàn)略。

其一，堅持依法治邊，推動完善邊境管理政策法規(guī)。依法治邊是邊疆地區(qū)民主法治進步的重要標(biāo)志，是邊境地區(qū)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是建設(shè)中國特色社會主義文化的重要組成部分，更是邊境地區(qū)長治久安的重要保障。外籍人員管理涉及多個層面，包括跨國治理、國家治理和地方治理三個層面，當(dāng)前的首要任務(wù)就是要理清中央和地方事權(quán)，完善邊境管理政策法規(guī)。國家治理層面，需要注意邊境開放環(huán)境的差異，考慮到邊境地區(qū)的特殊現(xiàn)實，需要在國家法規(guī)政策的基礎(chǔ)上，出臺加強邊境外籍勞務(wù)人員管理、跨境婚姻、跨境教育的指導(dǎo)性政策意見，將邊境地區(qū)的特殊性與現(xiàn)有政策相銜接，突出原則性、指導(dǎo)性和前瞻性，從構(gòu)建國家命運共同體的視角對中緬邊境地區(qū)給予相應(yīng)的支持政策，給予地方更多的空間。地方治理層面，在制定政策辦法時，要結(jié)合當(dāng)?shù)赝饧藛T入境、就業(yè)、社會治理等方面的實際情況，出臺適應(yīng)邊境地區(qū)現(xiàn)實情況和國家發(fā)展戰(zhàn)略的管理政策和辦法，與國家相關(guān)法規(guī)政策相匹配，突出規(guī)范性、針對性和有效性，最終形成中緬邊境外籍人員管理服務(wù)的多層次體系，有利于國家對云南提出的發(fā)揮面向南亞東南亞輻射中心的戰(zhàn)略要求，實現(xiàn)周邊國家命運共同體的有序構(gòu)建。

其二，建立“大數(shù)據(jù)”信息共享平臺，形成“五位一體”邊境管控合力?，F(xiàn)代社會治理的基礎(chǔ)在于“底數(shù)清、情況明”，搭建從縱向到橫向的外籍人員信息化管理平臺是有效進行外籍人員管理的迫切要求。應(yīng)將相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門數(shù)據(jù)和信息進行及時匯聚清理，形成專題庫、軌跡庫、檔案庫，有效解決邊境外籍流動人口管理中的“信息孤島”“應(yīng)用孤島”“資源孤島”等三大問題，實現(xiàn)信息的協(xié)同、業(yè)務(wù)的協(xié)同和資源的協(xié)同。針對外籍人員管理服務(wù)的發(fā)展形勢，解決目前外籍人員管理事權(quán)與管理權(quán)分離而產(chǎn)生的問題，需要積極創(chuàng)新外籍人員管理服務(wù)工作方式，探討管理體制的改革，建立外事、人社、公安、邊防、衛(wèi)生、民政、教育、海關(guān)等部門聯(lián)動協(xié)作機制，積極吸納社會組織、企業(yè)部門、社區(qū)成員的參與，將外籍人員管理服務(wù)與優(yōu)化地方經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境相結(jié)合，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、軍警協(xié)同、部門配合、群眾參與的“五位一體”邊境管控格局，推動邊境地區(qū)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

其三，規(guī)范勞務(wù)合作，加強管理服務(wù)保障體系建設(shè)。規(guī)范化管理必須通過規(guī)章制度來實施，但制度化管理并不等于規(guī)范化管理，在強調(diào)事事有章可循的法制化管理的同時，要隨著時勢發(fā)展對事物本質(zhì)特性進行準(zhǔn)確把握，確立一套符合國家戰(zhàn)略發(fā)展的價值觀念體系和機制保障。在對沿邊開發(fā)開放試驗區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)等園區(qū)企業(yè)給予特殊政策的同時，要注意減輕外籍人員對本地邊民就業(yè)的沖擊。對從事跨境務(wù)工中介服務(wù)的勞務(wù)派遣公司實行資格審核認(rèn)定，規(guī)定只有經(jīng)過資格審核認(rèn)定才能合法開展邊境外國人勞務(wù)輸入業(yè)務(wù)，并享受扶持小微創(chuàng)業(yè)企業(yè)的有關(guān)優(yōu)惠政策。對外籍勞務(wù)人員實行積分制管理，包括遵紀(jì)守法、職業(yè)技能、工作業(yè)績等方面的內(nèi)容，非法入境被遣返和在務(wù)工期間違反我國法律法規(guī)的外籍人員，進入邊境勞務(wù)“黑名單”。探索邊境勞務(wù)外國人職業(yè)資格鑒定國際合作，建立職業(yè)資格證書雙邊認(rèn)證機制，在邊境外籍勞務(wù)人員比較集中的地區(qū)，成立服務(wù)管理中心，在辦證、登記、檢驗檢疫、商業(yè)保險、糾紛處理等方面提供“一站式”服務(wù)。

其四，大力開拓雙邊教育合作，促進睦鄰兩國民心相通。開放的教育資源將搭建友好往來的交流平臺，培育友鄰國家發(fā)展需求人才，為構(gòu)建周邊國家命運共同體打下堅實基礎(chǔ)。從合作共贏、共享共建的角度，創(chuàng)新外籍學(xué)生的管理機制，構(gòu)建多層次、多領(lǐng)域、立體化的人才培養(yǎng)模式，基礎(chǔ)教育夯實人才培育基礎(chǔ)，高等教育培養(yǎng)外交、商務(wù)、政治等多領(lǐng)域高層次精英人才。抓住“一帶一路”發(fā)展機遇，積極穩(wěn)妥推進雙邊國家的教育交流與合作，探索深度合作的常態(tài)化機制，搭建和鞏固中緬文化交流平臺。根據(jù)中緬邊境和周邊國家經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的需求，在交通運輸、農(nóng)業(yè)、電子信息、教師培養(yǎng)等領(lǐng)域進行深層次職業(yè)教育交流與合作。鼓勵并支持云南高校與緬甸高校建立校際交流合作關(guān)系，建設(shè)高等教育合作聯(lián)盟，推進語言交流學(xué)習(xí)、學(xué)分互認(rèn)、師生交流、科研合作，拓展教育合作范圍，促進校際之間有序交流合作和互惠發(fā)展，延伸邊境中華文化走廊，構(gòu)筑堅實的民心工程。

其五，以邊境和諧穩(wěn)定為價值取向，務(wù)實解決跨境婚姻問題。中國的現(xiàn)代化發(fā)展是以人民為中心，跨境婚姻問題的解決也應(yīng)以邊民為中心，以邊境地區(qū)的和諧穩(wěn)定為價值取向，將法理情三者相結(jié)合，情以理為基礎(chǔ)，理為法之淵源。政之所要，在乎民心，兩國相交，在于心連?？缇郴橐鰵v史久遠，數(shù)量巨大，解決方案要合法、合理、合情，讓邊民的安全感、獲得感、幸福感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。對內(nèi)加強對跨境婚姻外方配偶的管理，探索分類積分方式解決社會保障問題；加大對以涉外婚姻為名詐騙、拐賣境外婦女等違法犯罪活動的打擊力度，采取“培訓(xùn)引導(dǎo)、交代事項、分配任務(wù)、舉報獎勵”的方式，充分調(diào)動有關(guān)部門和廣大群眾的積極性。對外加強與鄰國相關(guān)部門的合作，解決歷史遺留的“事實婚姻”合法化問題，最大限度地遏制和減少違法跨境婚姻的蔓延勢頭，在信息溝通、政策協(xié)調(diào)、行動配合中務(wù)實開展周邊國家命運共同體的構(gòu)建。

結(jié) 語

從中緬邊境跨境人口流動治理的現(xiàn)況可以看出，人口流動使得物質(zhì)和精神產(chǎn)品發(fā)生了空間性的變化，流動空間的不斷延展，將中緬邊境各類交流和雙邊發(fā)展緊密地聯(lián)系在了一起。以秩序、流動和認(rèn)同的視角來看，就是用良好的治理秩序來促進文化價值的承載與流動，繼而促進不同群體形成基于秩序的認(rèn)同和共識，復(fù)又構(gòu)建更廣范圍的良好邊境秩序和更加和諧的發(fā)展態(tài)勢。由此，中緬邊境地區(qū)的跨境人口流動治理是一個復(fù)雜而多重的過程。治理中不僅需要建構(gòu)跨境流動人口對一定群體的歸屬感，而且還包括流動人口對流入地所屬國家的積極認(rèn)同，以及對該國家政策的理解與卷入情況等，滿意的歸屬認(rèn)同是一個制度政策獲得凝聚力的基本前提。在現(xiàn)實中，流動人口有時會采取現(xiàn)實行為表達自身的認(rèn)同解構(gòu)和認(rèn)同重構(gòu)，認(rèn)同建構(gòu)、解構(gòu)和重構(gòu)過程同時也呈現(xiàn)了社會發(fā)展變遷的過程，以邊境外籍跨境人口流動治理構(gòu)建深厚地理、族群和文化的認(rèn)同感，將有助于“一帶一路”沿線國家和地區(qū)人類命運共同體的構(gòu)建。