何紹輝

科學(xué)合理設(shè)置治理的基本單元，對(duì)于順利推進(jìn)治理、提升治理績(jī)效和實(shí)現(xiàn)有效治理而言至關(guān)重要。社區(qū)是國(guó)家治理單元，城市社區(qū)治理同樣需要依賴特定治理單元來推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。在鄉(xiāng)土中國(guó)已然轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)中國(guó)的當(dāng)下，合適的城市社區(qū)治理單元對(duì)于現(xiàn)代城市中國(guó)建設(shè)尤為關(guān)鍵。城市社區(qū)治理單元，一面連接著廣大居民群眾，一面連接著各類組織和社會(huì)力量，對(duì)接著國(guó)家機(jī)構(gòu)，是國(guó)家與個(gè)人之間、政府與社會(huì)之間的重要連接力量。城市社區(qū)治理單元，亦與城市社區(qū)有效治理、城市社區(qū)治理質(zhì)量之間有著緊密關(guān)系。提高城市社區(qū)治理質(zhì)量，推進(jìn)城市社區(qū)有效治理，(1)何紹輝：《政策演進(jìn)與城市社區(qū)治理70年(1949—2019)》，《求索》2019年第3期。就要選擇合適的治理單元。本文主要探討城市社區(qū)治理單元選擇的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，探尋如何科學(xué)地確立城市社區(qū)治理單元，以促進(jìn)城市社區(qū)有效治理、提高城市社區(qū)治理質(zhì)量。

一、城市社區(qū)治理單元演變的邏輯特征

城市治理現(xiàn)代化，一個(gè)重要方面就是社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化。推進(jìn)社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化管理，就是要確定科學(xué)合理的城市社區(qū)治理單元。所謂城市社區(qū)治理單元，就是在一定的地域范圍之內(nèi)，按照物理空間和社會(huì)空間類型劃分、由一定范圍的治理主體所組成的集合。城市社區(qū)治理單元是城市社區(qū)治理的最基本單位，如居委會(huì)、小區(qū)、樓棟、公寓、院落等等。按照功能的不同，城市社區(qū)治理單元又可以劃分為行政單元和自治單元。所謂行政單元，就是“國(guó)家為了便于統(tǒng)治和治理，用行政的方式設(shè)置和劃定了統(tǒng)治、管理、治理的基本單元”。(2)鄧大才：《復(fù)合政治：自然單元與行政單元的治理邏輯——基于“深度中國(guó)調(diào)查”材料的認(rèn)識(shí)》，《東南學(xué)術(shù)》2017年第6期。在中國(guó)城市基層社區(qū)，長(zhǎng)期奉行“皇權(quán)不下縣”，基層社會(huì)是宗族主導(dǎo)下的自治，保甲是基本的行政治理單元。隨著國(guó)家加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，國(guó)家權(quán)力在20世紀(jì)初期開始滲透到基層社會(huì)。1949年中華人民共和國(guó)成立以后，我國(guó)城市基層治理行政單元主要是居委會(huì)、人民公社、單位、社區(qū)等。所謂自治單元，又往往被稱之為自然單元，就是人們?cè)陂L(zhǎng)期的生產(chǎn)、生活活動(dòng)過程中、基于一定地域或空間而自然形成的基本單元，主要有小區(qū)、樓棟、公寓、院落等等。行政單元與自治單元作為城市社區(qū)治理的基本單元，兩者最大的區(qū)別是：前者是行政力量或者說公權(quán)力指導(dǎo)下所形成的，是為國(guó)家的統(tǒng)治和管理活動(dòng)服務(wù)的，帶有極強(qiáng)的強(qiáng)制性、有計(jì)劃性和規(guī)劃性特征。而自治單元，則是在長(zhǎng)期的社會(huì)歷史生活中，因?yàn)槿粘；?dòng)、鄰里守望、互幫互助而形成的，大多是自然沉淀過程的產(chǎn)物。因此，行政單元往往在人口規(guī)模、地理空間等方面大同小異。而自治單元，則形態(tài)多樣、規(guī)模不一，多元化特征比較明顯。

一般認(rèn)為，自周朝開始，中國(guó)基層社會(huì)開始實(shí)行保甲制。保甲是中華人民共和國(guó)成立以前城市基層社會(huì)中的社區(qū)治理基本單元。隨著新的國(guó)家政權(quán)的建立，保甲制度作為城市基層組織走向了消亡。一種替代保甲制的城市基層社會(huì)組織——居委會(huì)，成為了中國(guó)城市社區(qū)治理的基本單元。“我國(guó)城市基層治理單元先后歷經(jīng)全能型單位式單元、轄區(qū)型街居式單元、雙屬性社區(qū)式單元、次社區(qū)式單元等不同階段?！?3)程同順，魏 莉：《城市基層治理單元轉(zhuǎn)換的邏輯解析》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期。從70多年來我國(guó)城市社區(qū)治理單元的發(fā)展與變遷看，居委會(huì)、居民小組、小區(qū)等作為我國(guó)城市社區(qū)最基本的治理單元，在維護(hù)城市基層社會(huì)穩(wěn)定、服務(wù)百姓生活和推進(jìn)社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步上發(fā)揮了重要作用，為城市居民自治提供了很好的載體。縱觀70多年城市社區(qū)治理單元的演進(jìn)軌跡，可以發(fā)現(xiàn)其基本特征及邏輯。

一是城市社區(qū)治理單元規(guī)模不斷擴(kuò)大。隨著城市化大規(guī)模推進(jìn)，尤其是城市人口的急劇膨脹，我國(guó)城市化率不斷提高。中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的迅猛推進(jìn)和城市化率的不斷提高，使得中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨變，中國(guó)社會(huì)開始從鄉(xiāng)土中國(guó)進(jìn)入城鄉(xiāng)中國(guó)。在此過程中，城市社區(qū)治理單元的規(guī)模也不斷擴(kuò)大。不難發(fā)現(xiàn)，在城市化進(jìn)程中，城市社區(qū)基本治理單元內(nèi)呈現(xiàn)出人口增加、戶數(shù)擴(kuò)大以及類型復(fù)雜化特征和變化。正是這種變化，使得城市社區(qū)治理單元也在發(fā)生著深刻變化，這從關(guān)于居委會(huì)設(shè)定的三個(gè)重要文件的演進(jìn)就可看出端倪。1954年的《城市居民委員會(huì)組織條例》規(guī)定：“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照居民的居住情況并且參照公安戶籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，一般地以100戶至600戶居民為范圍。居民委員會(huì)下設(shè)居民小組；居民小組一般地以15戶至40戶居民組成。每個(gè)居民委員會(huì)所設(shè)的小組最多不得超過17個(gè)。”(4)國(guó)務(wù)院法制辦公室：《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編(1953～1955)》第2卷，北京：中國(guó)法制出版社，2005年，第314頁。1989年通過的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》則規(guī)定：“居民委員會(huì)根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在100戶至700戶的范圍內(nèi)設(shè)立。居民委員會(huì)可以分設(shè)若干居民小組，小組長(zhǎng)由居民小組推選?！?5)國(guó)務(wù)院法制辦公室：《中華人民共和國(guó)社會(huì)管理法典》，北京：中國(guó)法制出版社，2016年，第13～14頁。2010年的《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》沒有明確居民委員會(huì)的戶數(shù)范圍，只是籠統(tǒng)規(guī)定：

社區(qū)居民委員會(huì)的設(shè)置要充分考慮公共服務(wù)資源配置和人口規(guī)模、管理幅度等因素，按照便于管理、便于服務(wù)、便于居民自治的原則確定管轄范圍，一個(gè)社區(qū)原則上設(shè)置一個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)。加快城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村、工礦企業(yè)所在地、新建住宅區(qū)、流動(dòng)人口聚居地的社區(qū)居民委員會(huì)組建工作。新建住宅區(qū)居民入住率達(dá)到50%的，應(yīng)及時(shí)成立社區(qū)居民委員會(huì)，在此之前應(yīng)成立居民小組或由相鄰的社區(qū)居民委員會(huì)代管，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)居民的全員管理和無縫隙管理。選齊配強(qiáng)居民小組長(zhǎng)、樓院門棟長(zhǎng)，積極開展樓院門棟居民自治，推動(dòng)形成社區(qū)居民委員會(huì)及其下屬的委員會(huì)、居民小組、樓院門棟上下貫通、左右聯(lián)動(dòng)的社區(qū)居民委員會(huì)組織體系新格局。(6)國(guó)務(wù)院法制辦公室：《中華人民共和國(guó)民政法典》，北京：中國(guó)法制出版社，2018年，第16頁。

從這三個(gè)重要制度文本來看，居委會(huì)的設(shè)置原則沒有太多的變化，主要是便于管理、便于服務(wù)、便于自治，并考慮居住狀況和人口規(guī)模來科學(xué)設(shè)置。在人口規(guī)模和戶數(shù)上，從《城市居民委員會(huì)組織條例》的“100戶至600戶”，到《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的“100戶至700戶”，雖社區(qū)所轄?wèi)魯?shù)有一定擴(kuò)大，但由于這段時(shí)期城市住房以單位房、集資房等公房為主，城市人口增量有限，社區(qū)的戶數(shù)和規(guī)模變化不大。到2010年《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》制定時(shí)，由于城市商品房的大規(guī)模增加，居民戶數(shù)規(guī)模減小，社區(qū)居委會(huì)管轄的戶數(shù)大規(guī)模擴(kuò)張，有的小區(qū)就有幾百上千戶，一些超大型社區(qū)甚至在萬戶以上。正是城市社會(huì)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模等的變化，社區(qū)及社區(qū)設(shè)置也在發(fā)生著變化。社區(qū)治理單元規(guī)模的變化，即是此種變化之一。

二是城市社區(qū)治理單元異質(zhì)性不斷增加。在城市住房制度改革以前，單位承擔(dān)了諸多城市社區(qū)的功能，單位就是一個(gè)小社會(huì)，既管生產(chǎn)，又管生活，辦學(xué)校、醫(yī)院、托兒所，職工福利待遇基本上在單位內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)和完成。在單位制時(shí)代，單位是城市社區(qū)治理基本單元，社區(qū)同質(zhì)性強(qiáng)，社區(qū)成員流動(dòng)性小，單位治理與社區(qū)治理幾乎合一。彼時(shí)的非單位制社區(qū)，即便是沒有單位支撐，居民流動(dòng)性也小，整個(gè)社區(qū)基本上是一個(gè)熟人社區(qū)。但是，大規(guī)模城市化以后尤其是城市高樓大廈林立而起、商品房小區(qū)遍地開花，不僅原本的單位人也開始通過貨幣買房進(jìn)入到商品房小區(qū)中，很多老舊小區(qū)居民更是紛紛搬入到城市新型商品房小區(qū)，再加上各地紛紛涌入城市的買房者，城市商品房社區(qū)成員來源多元、彼此不甚熟悉、異質(zhì)性和流動(dòng)性極高。此時(shí)城市居民社區(qū)的組成，往往由多個(gè)商品房小區(qū)構(gòu)成，即便是某小區(qū)存在來自同一群體的人群購買了大部分商品房，但這絲毫不影響社區(qū)本身的異質(zhì)性，盡管這對(duì)小區(qū)構(gòu)成及小區(qū)治理有一定的影響。在一個(gè)以商品房小區(qū)為主所構(gòu)成的社區(qū)居委會(huì)內(nèi)，既有常住人口，又有流動(dòng)人口；既有住房，又有商業(yè)房；既有小區(qū)，又有機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位，這無形之中增加了社區(qū)的異質(zhì)性。

三是專業(yè)主義主導(dǎo)設(shè)置的城市社區(qū)治理單元利弊共存?？v觀古今中外，擴(kuò)大治理單元是行政體制改革與地方治理的一個(gè)基本趨勢(shì)，對(duì)于城市基層社會(huì)治理而言尤其如此。伴隨社區(qū)規(guī)模增大的是，社區(qū)管轄人口持續(xù)增加，典型如超大社區(qū)人口規(guī)模的爆發(fā)，使得城市社區(qū)治理單元不斷擴(kuò)大。城市社區(qū)治理單元的擴(kuò)大之所以會(huì)出現(xiàn)，一個(gè)重要的原因是專業(yè)主義管理思維的盛行。在無規(guī)模就不效率的情況下，治理單元的擴(kuò)大，可以更好地引入專業(yè)服務(wù)，進(jìn)而提高社區(qū)管理和服務(wù)效率。從這個(gè)角度而言，城市社區(qū)治理單元擴(kuò)大有其合理性和必然性。但是，治理單元擴(kuò)大尤其是超大規(guī)模城市小區(qū)的增加，增加了城市社區(qū)治理的難度。不難發(fā)現(xiàn)，治理單元的擴(kuò)大也會(huì)給社區(qū)公益服務(wù)和社區(qū)建設(shè)帶來難題，效率的增加并沒有或無法如期增加為公眾利益服務(wù)和擴(kuò)大民主。很顯然，專業(yè)主義主導(dǎo)的思維雖然能夠提供專業(yè)化服務(wù)，增加社區(qū)服務(wù)的效率，但是卻忽視了地方自治和自主性，社區(qū)服務(wù)的多樣性沒有了，社區(qū)性無法得到充分體現(xiàn)，社區(qū)居民的需求也難以真正得到有效回應(yīng)。正是因?yàn)殡y以有效回應(yīng)社區(qū)居民的需求，導(dǎo)致城市社區(qū)治理離居民需求、民眾生活相去甚遠(yuǎn)，社區(qū)治理變成了專業(yè)主義主導(dǎo)下社區(qū)專業(yè)人士的治理，而不是社區(qū)居民的治理。因此，我們不難發(fā)現(xiàn)，在大部分社區(qū)，盡管社區(qū)服務(wù)工作越來越精細(xì)化，各個(gè)領(lǐng)域都設(shè)有社區(qū)服務(wù)崗位，但這些基本是按照專業(yè)治理的思路，而不是社區(qū)自治的思路所設(shè)計(jì)的。正所謂：“自治需要的沒有，行政管理的都有。”總的來說，擴(kuò)大治理單元可以降低治理成本、提高治理效率和治理能力，但擴(kuò)大治理單元亦可能帶來自治困境問題：會(huì)降低自治，減少民眾參與，增加居民社區(qū)參與的難度。

四是城市社區(qū)自治單元與行政單元若即若離。梳理和分析城市社區(qū)治理單元的發(fā)展演變，我們還會(huì)發(fā)現(xiàn)，街道、居委會(huì)、居民小組、小區(qū)等作為城市社區(qū)基本治理單元，雖然在不同時(shí)期的稱呼、不同地域的設(shè)置有所不同，但在不同城市和不同時(shí)期都存在和發(fā)揮作用，是城市治理的最基本單元。其中，居委會(huì)的設(shè)置及其運(yùn)作，最能體現(xiàn)和反映城市社區(qū)治理單元的演變。不難發(fā)現(xiàn)，無論居委會(huì)怎么設(shè)置和變化，它都是城市社區(qū)重要的行政治理單元。同時(shí)，居委會(huì)在特定時(shí)期，又承擔(dān)著自治單元的角色，起著自治單元的作用。也就是說，在城市社區(qū)，社區(qū)自治單元和行政單元的界限有時(shí)并不清晰。只是隨著時(shí)代的發(fā)展變化，社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)充，“在國(guó)家和居委會(huì)的關(guān)系實(shí)踐中，一方面是國(guó)家滲透形式的擴(kuò)展以及滲透能力的加強(qiáng)過程，國(guó)家透過各種途徑進(jìn)行的體制吸納不斷地將基層社會(huì)中成長(zhǎng)的社會(huì)力量納入到自己的權(quán)力邊界之內(nèi)，再構(gòu)其在社會(huì)中的影響。另一方面則是居委會(huì)在國(guó)家滲透過程中的被動(dòng)行政化過程”。(7)侯利文：《行政吸納社會(huì)：國(guó)家滲透與居委會(huì)行政化》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2019年第2期。社區(qū)自治單元行政化，使得自治難以按照預(yù)期的目標(biāo)和方向前進(jìn)。如何選擇科學(xué)合理的城市社區(qū)治理單元，也就成為提高城市社區(qū)治理質(zhì)量所不容回避的重要問題。

二、城市社區(qū)治理單元選擇的影響因素

治理單元是治理主體實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)所賴以開展治理活動(dòng)的重要載體。“治理單元作為國(guó)家與社會(huì)的聯(lián)結(jié)場(chǎng)域，不僅是構(gòu)成社會(huì)的基礎(chǔ)細(xì)胞，更是國(guó)家治理的有機(jī)載體，其設(shè)置的組織形式、發(fā)揮的功能價(jià)值對(duì)于社會(huì)治理及國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)具有重要支撐和推進(jìn)作用。”(8)程同順，魏 莉：《城市基層治理單元轉(zhuǎn)換的邏輯解析》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期。因此，科學(xué)地調(diào)整治理單元，選擇合適的城市社區(qū)治理單元，對(duì)于推進(jìn)城市社區(qū)善治意義重大。那么，城市社區(qū)治理單元選擇究竟應(yīng)注意什么？如何依據(jù)實(shí)際情況科學(xué)合理地選擇治理單元？一般地，行政單元和自治單元遵循的治理邏輯不同。行政單元主要遵循的是專業(yè)主義邏輯，考慮較多的是行政管理和治理需要。行政單元追求規(guī)模治理，因此規(guī)模可以相對(duì)大一點(diǎn)，這也是為什么我國(guó)城市社區(qū)治理單元不斷擴(kuò)大的一個(gè)基本邏輯。自治單元主要遵循的是事本主義邏輯，考慮較多的是自治需要和日常生活，考量的是方便自治、利益相連、情感相同，因此規(guī)模相對(duì)小一些較好。廣大社區(qū)居民群眾的社區(qū)事務(wù)主要在行政單元內(nèi)完成，而社區(qū)認(rèn)同感、社區(qū)歸屬感和社區(qū)參與等則主要在自治單元內(nèi)完成。在選擇城市社區(qū)治理單元時(shí)，一般應(yīng)考慮如下因素。

其一，行政還是自治的問題。治理單元調(diào)整是各國(guó)行政體制改革的重要方向。有學(xué)者認(rèn)為：

治理單元的調(diào)整源于與不同社區(qū)治理主體的匹配，但因?yàn)榭臻g與治理主體的重疊他們又相互交叉。社區(qū)建設(shè)強(qiáng)調(diào)以空間為基礎(chǔ)，建立不同的治理單元：一是日常生活單元，將社區(qū)建成基本公共服務(wù)供給單元，使其成為服務(wù)周全、生活便利的生活家園；二是居民自治單元，在社區(qū)層面激發(fā)社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)政社分開；三是社會(huì)管理單元，將社區(qū)構(gòu)建成為利益協(xié)商、有序安定的空間，成為城市公共安全的基礎(chǔ)。(9)黃曉星，蔡 禾：《治理單元調(diào)整與社區(qū)治理體系重塑——兼論中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的方向和重點(diǎn)》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。

這是從社區(qū)建設(shè)內(nèi)容及社區(qū)空間的角度對(duì)城市社區(qū)治理單元的劃分，但正如學(xué)者們所認(rèn)可的那樣，各個(gè)單元之間難以有截然的分殊。日常生活單元、居民自治單元、社會(huì)管理單元在實(shí)際治理中存在交叉，沒有絕對(duì)的分野。那么，城市社區(qū)治理單元究竟如何選擇，又到底走向何方？這就需要對(duì)城市社區(qū)治理單元的基本方向有個(gè)清晰認(rèn)識(shí)。這個(gè)方向，就是到底是方便行政還是利于自治，這是城市社區(qū)治理單元選擇所必須考量的首要因素。從已有社區(qū)治理單元的調(diào)整來看，無外乎兩個(gè)方向，要么是從行政治理的角度出發(fā)，從行政成本、效率的向度考慮，盡可能地?cái)U(kuò)大治理單元，因此存在治理單元上升的趨勢(shì)。要么是從自治和服務(wù)的角度出發(fā)，從激發(fā)基層社會(huì)活力的向度考慮，盡可能地縮小治理單元，因此有治理單元下沉的現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)說，這兩種方向沒有優(yōu)劣之分，也沒有高低之別。而之所以在城市社區(qū)治理單元調(diào)整中存在這兩種方向，一個(gè)重要的原因就是，治理單元調(diào)整所考量的主導(dǎo)因素是什么。如果從行政治理的角度去考量，尤其是在技術(shù)治理越來越發(fā)達(dá)的當(dāng)下，在專業(yè)主義主導(dǎo)下，當(dāng)然是規(guī)模越大越經(jīng)濟(jì)、越有效率，治理單元輻射的范圍自然是越廣越好。但是如果從自治的角度去考量，尤其是在城市社區(qū)越來越陌生化的當(dāng)下，專業(yè)主義的思路可能在實(shí)際服務(wù)中會(huì)受阻，治理單元可能會(huì)受到各方面因素的限制，因此需要適度縮小范圍。

其二，規(guī)模還是有效的問題。因治理規(guī)模擴(kuò)大而由此產(chǎn)生的治理效率，也就是治理能力的高低問題，一直是國(guó)家治理研究所關(guān)注的重要問題。圍繞治理規(guī)模到底多大，才有利于治理活動(dòng)的開展，才有助于治理能力的提高，學(xué)者們從國(guó)家治理、鄉(xiāng)村治理角度進(jìn)行了多方面探討。在城市社區(qū)治理中，同樣面臨著治理規(guī)模與治理有效之間的關(guān)系處理問題。所謂治理規(guī)模，是指行政主體在統(tǒng)領(lǐng)、管理、整合其管轄區(qū)域以及生活其上民眾的空間規(guī)模和實(shí)際內(nèi)容。(10)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：生活·生活·新知三聯(lián)書店，2017年，第14頁。治理規(guī)模主要包括空間和人口兩個(gè)方面。一般而言，治理規(guī)模不是越大越好，也不是越小越好。同樣的治理規(guī)模，可能有著不同的治理效果。在不同的治理背景下，因?yàn)橹卫碣Y源的差異、治理能力的高低，同樣的治理規(guī)模可能效果差異顯著。因此，處理好治理規(guī)模與治理有效之間的關(guān)系，無疑是城市社區(qū)治理單元選擇所需考量的重要方面。有學(xué)者認(rèn)為：“治理規(guī)模適度化與治理能力再生產(chǎn)的耦合，是城市大型社區(qū)治理中基本管理單元再造的基本邏輯。即，基本管理單元的設(shè)置，一方面以治理規(guī)模適度化推動(dòng)治理能力再生產(chǎn)，另一方面以治理能力再生產(chǎn)探索治理規(guī)模適度化的區(qū)間、走向。”(11)熊 競(jìng)，陳 亮：《城市大型社區(qū)的治理單元再造與治理能力再生產(chǎn)研究：以上海市HT鎮(zhèn)基本管理單元實(shí)踐為例》，《中國(guó)行政管理》2019年第9期。為此，還專門以上海市HT鎮(zhèn)基本管理單元實(shí)踐為個(gè)案，分析了以治理規(guī)模適度化與治理能力再生產(chǎn)的耦合作為城市大型社區(qū)治理單元再造的運(yùn)作邏輯，并對(duì)基本管理單元的類型進(jìn)行了劃分，為我們認(rèn)識(shí)和理解治理規(guī)模與治理能力之間的關(guān)系提供了重要視角。治理規(guī)模的確定，要立基特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和發(fā)展環(huán)境，不能為了效率而無限地?cái)U(kuò)大規(guī)模，從而影響治理效能；也不能為了有效而刻意縮小規(guī)模，從而加重治理負(fù)擔(dān)。

第三，工具還是價(jià)值的問題。對(duì)治理單元功能的認(rèn)知，有工具理性與價(jià)值理性兩個(gè)向度。

治理單元不僅承載治理功能，更具有規(guī)范價(jià)值的意義符號(hào)。以網(wǎng)絡(luò)信息和數(shù)字平臺(tái)為支撐的網(wǎng)格單元設(shè)置更加微小精準(zhǔn)，具有較強(qiáng)的工具理性色彩，但基層場(chǎng)域并非簡(jiǎn)化、物化后的機(jī)器，仍然具有多元主體利益關(guān)系構(gòu)建的共同體特征，治理單元的選擇應(yīng)避免過度強(qiáng)調(diào)技術(shù)治理，而注重單元所具有的人文關(guān)懷，凸顯以個(gè)體需求為導(dǎo)向的多元主體參與治理能動(dòng)性的激發(fā)，推動(dòng)合作治理精神。(12)程同順，魏 莉：《城市基層治理單元轉(zhuǎn)換的邏輯解析》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期。

治理單元的確定，首先就是要解決工具性的問題，要能推進(jìn)特定區(qū)域范圍的有效治理，有利于推動(dòng)國(guó)家政治統(tǒng)治目標(biāo)在基層社會(huì)的順利實(shí)現(xiàn)，有助于各種管理服務(wù)活動(dòng)的實(shí)際推行。但與此同時(shí)，治理單元的選擇也要注意考量?jī)r(jià)值理性，在設(shè)置和調(diào)整治理單元時(shí)，要考慮治理對(duì)象也就是居民群眾的參與意愿、個(gè)性化需求，讓民眾需求能夠得到切實(shí)有效的回應(yīng)。在社會(huì)主要矛盾由人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的當(dāng)下，人民群眾的美好社區(qū)生活需求必須被納入到治理單元設(shè)置的考量中來。治理單元選擇只有在工具理性和價(jià)值理性之間尋求到一種平衡狀態(tài)，只有把國(guó)家的治理目標(biāo)得到有效落實(shí)和治理客體亦即居民群眾的美好社區(qū)生活需求得到充分吸納，良性治理才可能生發(fā)。

要言之，從不同角度和目的出發(fā)，城市社區(qū)治理單元選擇就會(huì)有不同?？茖W(xué)合理地確定城市社區(qū)治理單元，必須考慮政府、市場(chǎng)、民眾等各主體的需求，必須立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特定階段與治理環(huán)境，立足我國(guó)的基本國(guó)情和城市社區(qū)的基本性質(zhì)。

依循不同考量標(biāo)準(zhǔn)和追求目標(biāo)，城市社區(qū)治理單元有著不同的調(diào)整策略。不論追尋何種調(diào)整目標(biāo)，城市社區(qū)治理單元選擇都要遵循以下原則：

首先要有利于治理資源激發(fā)。治理單元的設(shè)定，本就是為提升城市社區(qū)治理質(zhì)量服務(wù)的。因此，設(shè)置城市社區(qū)治理單元，首要的是有利于基層社區(qū)治理?；鶎又卫?，需要有治理資源，需要有各方參與。為此，能否有利于最大限度激發(fā)激活社區(qū)治理資源，是城市社區(qū)治理單元選擇的重要原則。如果城市社區(qū)治理單元與由地緣、業(yè)緣所形成的生活共同體相契合，與城市居民生活基本行動(dòng)單位相一致，社區(qū)治理資源就能得到有效激發(fā)，基層治理負(fù)荷就能得到最大限度減輕。

其次要有利于居民群眾美好生活需求滿足。社會(huì)主要矛盾的變化，意味著居民對(duì)社區(qū)服務(wù)、社會(huì)治理與社會(huì)建設(shè)要求的變化，對(duì)提供更好的社區(qū)服務(wù)提出了新的更高要求。城市社區(qū)治理單元的選擇和確定，本質(zhì)上是為城市社區(qū)治理與建設(shè)服務(wù)的，是以提供更高的社區(qū)服務(wù)為宗旨的。面對(duì)著人群異質(zhì)性增加、社區(qū)復(fù)雜性劇增，居民的社區(qū)服務(wù)需求日漸多樣化，提供滿足人民需求的各類供給也應(yīng)該多樣化。處理好這種多樣化，不至于基本社區(qū)服務(wù)質(zhì)量下降，這是城市社區(qū)治理單元確定所需考量的問題。依此而言，城市社區(qū)治理單元就必須定位于為居民群眾提供美好生活需求的基本單位。從當(dāng)下中國(guó)社區(qū)實(shí)踐來看，這種服務(wù)可以是社區(qū)，也可以是居住小區(qū)。也就是說，在城市社區(qū)治理行政單元中，可以選擇小區(qū)或社區(qū)作為基本單位。對(duì)于超大型小區(qū)而言，小區(qū)在某種程度上已經(jīng)可以成為社區(qū)治理行政單元，是人民群眾美好生活需求達(dá)成的重要載體。

最后要有利于推進(jìn)居民自治。自治單元的選擇要與社區(qū)治理邏輯相一致，本質(zhì)上就是要與社區(qū)自治制度相契合。換句話說，自治單元的設(shè)置，要以促進(jìn)社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)為宗旨，以推進(jìn)社區(qū)自治制度運(yùn)行為旨?xì)w，與社區(qū)居民的自我決策、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督相配套。合理的自治單元，一定是能實(shí)現(xiàn)居民自我決策、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基本單元。無論是《城市居民委員會(huì)組織條例》，還是《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，抑或是《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》，對(duì)社區(qū)、居委會(huì)的定位都是“自治”。因此，是否有利于推進(jìn)城市社區(qū)自治工作，自然成為城市社區(qū)治理單元選擇所需考量的基本原則。從自治的角度而言，治理單元相對(duì)越小，自治往往更易生發(fā)。

三、以小區(qū)治理助推城市社區(qū)善治

治理單元的設(shè)立，既要考慮行政的規(guī)模效益，也要考慮自治的可能性和有效性。由于城市社區(qū)沒有或極少附帶有經(jīng)濟(jì)功能，因此自治單元和行政單元可以分設(shè)。城市社區(qū)治理單元調(diào)整或選擇的核心是，回答好行政單元與自治單元的關(guān)系問題。從提高社區(qū)管理效率而言，行政單元可以相對(duì)擴(kuò)大。同時(shí)，從促進(jìn)社區(qū)善治、提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)社區(qū)治理與服務(wù)更好地契合和滿足廣大人民群眾對(duì)美好社區(qū)生活需求的角度而言，就要注重合理地設(shè)置好自治單元，相對(duì)縮小自治單元可能更為有效。從當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)分布與規(guī)模的實(shí)際情況來看，行政單元主要以居委會(huì)為主。居委會(huì)的規(guī)?？梢韵鄬?duì)擴(kuò)大，尤其是在中心城區(qū)，交通便利，公共服務(wù)完善，行政單元的擴(kuò)大并不會(huì)影響社區(qū)服務(wù)和治理效能。同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)也是自治單元，但是自治效果不明顯，自治功能沒有充分發(fā)揮。從提高自治效果而言，自治單元相對(duì)而言就應(yīng)該小一些，規(guī)模不宜太大，否則自治就會(huì)停留于形式。對(duì)于超大規(guī)模社區(qū)而言，從人口數(shù)量和地域范圍來看，可能就是一個(gè)行政單元的規(guī)模。其自治單元，需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行下沉。超大型社區(qū)可以是一個(gè)獨(dú)立的行政單元，但也許需要?jiǎng)澐譃槎鄠€(gè)不同的自治單元。對(duì)于一些獨(dú)棟、沒有物業(yè)服務(wù)的小區(qū)或樓棟而言，則可以根據(jù)居民意愿、地理位置、人口規(guī)模等相對(duì)設(shè)置更加恰切的自治單元。

成都市的院落治理、南京市的鄰里自治，之所以在居民自我管理自我服務(wù)上卓有成效。從本質(zhì)上而言，就是因?yàn)橄鲁亮俗灾螁卧?，是重視自治單元以提升社區(qū)治理質(zhì)量的一個(gè)重要體現(xiàn)。從自治單元下沉的角度而言，小區(qū)作為一級(jí)治理單元，或者說次社區(qū)，可以作為推動(dòng)城市社區(qū)治理質(zhì)量提升的重要抓手。(13)這里所說的小區(qū)，本質(zhì)上就是次社區(qū)。次社區(qū)，就是沒有社區(qū)的管理服務(wù)功能，但有自我服務(wù)自治功能，是從自治而非行政的角度對(duì)小區(qū)的一個(gè)定位。因此，小區(qū)的說法在此處是泛指，既包括常規(guī)意義上的小區(qū)，也包括平房院落、自然小區(qū)、樓宇等。小區(qū)雖然沒有行政劃分的功能，但是作為自治共同體的價(jià)值尤為凸顯。在“居委會(huì)自治組織力量薄弱、內(nèi)卷化嚴(yán)重，成為政府實(shí)際的‘腿腳’，社區(qū)單元作為自治空間受到嚴(yán)重?cái)D壓”(14)程同順，魏 莉：《城市基層治理單元轉(zhuǎn)換的邏輯解析》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期。的情況下，選擇更小的治理單元，比如小區(qū)、樓棟、公寓、院落以及自然小區(qū)等微治理單元，或許更能激發(fā)居民參與自我管理、自我服務(wù)，進(jìn)而提升社區(qū)治理質(zhì)量。

小區(qū)作為社區(qū)微治理單元和次社區(qū)，與網(wǎng)格作為治理單元具有一致性。小區(qū)和網(wǎng)格作為社區(qū)治理單元，考慮的都是人口和地域規(guī)模。以小區(qū)或網(wǎng)格作為治理單元推進(jìn)城市社區(qū)治理，至少具有如下可能。

一是更有利調(diào)動(dòng)居民自我治理自我服務(wù)積極性。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換和民主化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，在實(shí)施基層民主和推進(jìn)民主化建設(shè)過程中，在賦權(quán)基層社會(huì)的過程中，居民的自我管理自我服務(wù)被尤為強(qiáng)調(diào)。盡管城市基層治理單元的基本性質(zhì)就是推進(jìn)自我管理自我服務(wù)的單元，但在全能主義時(shí)期，基層治理單元的行政性往往優(yōu)先于或更多于自治性。改革開放以后，城市基層的自治探索邁出實(shí)質(zhì)性步伐，居民自治深入推進(jìn)，自治單元也越來越受重視。然而，由于制度路徑依賴，居委會(huì)作為自治單元，卻承擔(dān)了過多的上級(jí)轉(zhuǎn)移任務(wù)，事實(shí)上成為了社區(qū)及街道的“腿”。隨著國(guó)家對(duì)民生建設(shè)與社會(huì)治理的越發(fā)重視，社區(qū)服務(wù)和居民自治被提上更加重要的位置。如何真正地促進(jìn)居民自我管理自我服務(wù)，在居委會(huì)行政化整體態(tài)勢(shì)已成的背景下，小區(qū)作為次社區(qū)則成為合適的治理單元。一方面，對(duì)于城市居民而言，大多只關(guān)心自己小區(qū)的事，對(duì)其他小區(qū)不甚關(guān)心。另一方面，在物業(yè)服務(wù)越來越專業(yè)化、普遍化的今天，社區(qū)服務(wù)和物業(yè)服務(wù)可以找到合適的對(duì)接，進(jìn)而促進(jìn)小區(qū)自治的生發(fā)。相比社區(qū)治理而言，居民更多愿意參與小區(qū)治理。因?yàn)樾^(qū)既是他們的生活單元，又是服務(wù)單元。而社區(qū)于居民而言，只不過是偶爾需要的社會(huì)管理單元，與自治需求相去甚遠(yuǎn)。

二是小區(qū)規(guī)模正好與社區(qū)業(yè)主利益單元相對(duì)一致。眾所周知，城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的一個(gè)最大不同，就是農(nóng)村社區(qū)不僅僅是一個(gè)行政或自治單位，同時(shí)還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)單元。大部分村莊有自己的集體經(jīng)濟(jì)，是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，集體收入可以為村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)改善提供重要保障。而城市社區(qū)僅僅是一個(gè)居住之地，不是經(jīng)濟(jì)單元，沒有經(jīng)濟(jì)功能。正是因?yàn)槌鞘猩鐓^(qū)不是經(jīng)濟(jì)單元，社區(qū)居民之間就缺乏直接的經(jīng)濟(jì)利益鏈接。對(duì)于城市居民而言，唯一的利益鏈接可能在小區(qū)，那就是小區(qū)本身的硬件與軟環(huán)境。小區(qū)硬件，就是小區(qū)房屋質(zhì)量、公共基礎(chǔ)設(shè)施條件。小區(qū)的軟環(huán)境，就是小區(qū)所處的地段，小區(qū)居民的構(gòu)成、小區(qū)的治理文化與民眾口碑。在當(dāng)下城市地區(qū)尤其是特大城市，軟環(huán)境甚至比硬環(huán)境更為重要。比如，學(xué)區(qū)房，就是因?yàn)樗己玫能洯h(huán)境。由小區(qū)硬件與軟環(huán)境所共同形成的小區(qū)品味、小區(qū)價(jià)值與小區(qū)符號(hào)，就成為鏈接居民之間的利益勾連。這其中，最為基礎(chǔ)的是小區(qū)房?jī)r(jià)。小區(qū)環(huán)境好，房?jī)r(jià)自然高。小區(qū)區(qū)位好，房?jī)r(jià)也高。但是區(qū)位是“天賦”的，小區(qū)軟環(huán)境則是后天的。這也就是為什么一個(gè)小區(qū)一個(gè)房?jī)r(jià)，小區(qū)居民之間往往因?yàn)榉课莓a(chǎn)權(quán)利益而相對(duì)容易形成共同的經(jīng)濟(jì)鏈接。在這種意義上，小區(qū)治理相比社區(qū)治理，因?yàn)楦嗟嘏c業(yè)主利益攸關(guān)，也就更多地會(huì)被小區(qū)居民所看重。在CS市HY小區(qū)的道路維權(quán)案例中，小區(qū)居民就如實(shí)說：“(施工方)不把道路搞平整，盡搞些質(zhì)量不合格的沙子、水泥，現(xiàn)在就灰塵漫天，以后要是路面到處坑坑洼洼，肯定會(huì)影響咱們小區(qū)的居住環(huán)境，影響大家的生活體驗(yàn)和居住質(zhì)量，這樣也自然會(huì)影響小區(qū)房?jī)r(jià)?！闭沁@樣，在道路整改協(xié)調(diào)過程中，不少居民正是抱著不讓自己的房產(chǎn)跌價(jià)，而加入到利益維權(quán)隊(duì)伍中來的。

三是小區(qū)可以承載和發(fā)揮生活共同體功能。社區(qū)的本質(zhì)是共同體。所謂共同體，就是“建立在自然的基礎(chǔ)之上的群體(家庭、宗族)里實(shí)現(xiàn)的，此外，它也可能在小的、歷史形成的聯(lián)合體(村莊、城市)以及在思想的聯(lián)合體(友誼、師徒關(guān)系等)里實(shí)現(xiàn)，是建立在有關(guān)人員的本能的中意或者習(xí)慣制約的適應(yīng)或者與思想有關(guān)的共同體的記憶之上的”。(15)[德]斐迪南·滕尼斯：《共同體與社會(huì)：純粹社會(huì)學(xué)的基本概念》，林榮遠(yuǎn)譯，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第2頁。社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，就是要打造社區(qū)生活共同體。對(duì)大部分居民群眾而言，他們的衣食住行，基本發(fā)生在小區(qū)內(nèi)，小區(qū)是他們主要的生活圈子。因此，與其說是把社區(qū)建設(shè)成為生活共同體，不如說把小區(qū)建設(shè)成為生活共同體。從生活共同體的功能來看，除了公共服務(wù)之外，小區(qū)作為一級(jí)單元也基本上能夠承載。尤其是，從價(jià)值認(rèn)同和意義認(rèn)可來說，小區(qū)更是可以承載起生活共同體的功能。生活共同體作為社區(qū)建設(shè)與治理的基本方向，在小區(qū)找到了實(shí)現(xiàn)載體和空間。

四是人口數(shù)量與空間地域規(guī)模相對(duì)更為合適。調(diào)整治理單元首要考慮的因素就是一個(gè)地區(qū)的人口數(shù)量與空間范圍。人口規(guī)模過大會(huì)影響治理成本、增加治理難度，人口規(guī)模過小則會(huì)浪費(fèi)治理資源，容易出現(xiàn)治理不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。對(duì)此，蘇格拉底曾經(jīng)就認(rèn)為，城邦規(guī)模不能超過的最佳限度，(16)[古希臘]柏拉圖：《理想國(guó)》，郭斌和，張竹明譯，北京：商務(wù)印書館，1986年，第137頁。就是人口數(shù)量和國(guó)土面積。歷史上，基層治理單元設(shè)置亦受人口多少、地域范圍的影響。在傳統(tǒng)城市社會(huì)治理中，現(xiàn)代技術(shù)治理手段不足，治理單元范圍內(nèi)的人口不宜太多、地域規(guī)模不宜太大。尤其是自治單元，往往自治單元的設(shè)置與人們的日常生活單元、熟人社會(huì)圈子差不多。在傳統(tǒng)城市社會(huì)，多為平房院落，人口數(shù)量不多，大部分人分散在鄉(xiāng)村，城市基層治理主要靠在地治理。如今，城市高樓林立，一個(gè)小區(qū)的人口往往就相當(dāng)于過去同樣地域人口的百倍甚至幾百倍。由于高樓的封閉性，人與人之間交際少，人際往來互動(dòng)不足。因此，在城市社區(qū)地域性難以為繼的當(dāng)下，重點(diǎn)考慮人口規(guī)模，兼顧與城市中心區(qū)的遠(yuǎn)近，是治理單元設(shè)置所需考量的。小區(qū)，在某種程度上就是一個(gè)合適的治理單元。除了部分超大型規(guī)模社區(qū)，大部分小區(qū)人口在300～500戶、2 000～3 000人，這樣的小區(qū)規(guī)模對(duì)于構(gòu)建管理和服務(wù)單元而言，正好恰切。當(dāng)然，從認(rèn)同單位與自治單元而言，在設(shè)置和調(diào)整城市社區(qū)自治單元時(shí)還可以以樓棟為基本單元，進(jìn)一步下沉自治單元。

將小區(qū)作為基本治理單元，一個(gè)重要的原因就是，小區(qū)既可以承載作為行政單元所需要發(fā)揮的部分行政功能，又可以更加恰切地承載起作為自治單元所需發(fā)揮的自治功能。從社區(qū)自治單元的角度而言，樓棟、院落等人口規(guī)模和自然屬性更強(qiáng)的社會(huì)單元更適合推進(jìn)居民自治，(17)閔學(xué)勤：《城市更新視野下的社區(qū)營(yíng)造與美好生活》，《求索》2019年第3期。也更適合調(diào)動(dòng)居民的一致行動(dòng)和參與積極性。盡管這些社會(huì)單元從治理成本和服務(wù)供給來說略顯劣勢(shì)，但對(duì)社區(qū)和小區(qū)功能分設(shè)，或許是一個(gè)合理的選擇。

城市基層社會(huì)治理不是現(xiàn)代社會(huì)才有的事，已經(jīng)存在了很多年，可謂歷史悠久。不同的歷史時(shí)期，城市基層治理單元的設(shè)置可能不同，發(fā)揮的作用也不一樣。在城市基層治理單元的設(shè)置上，沒有絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有現(xiàn)成的模式。只要是符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，滿足人民群眾需求，治理成本不高又治理有效的基層治理單元，就是科學(xué)合理的治理單元。當(dāng)下中國(guó)城市社區(qū)治理單元的選擇，既要考量中國(guó)城市化發(fā)展的大勢(shì)，掌握城市發(fā)展趨勢(shì)和基本規(guī)律，又要立足我國(guó)城市建設(shè)與城市居民需求的基本國(guó)情、現(xiàn)代治理技術(shù)與治理環(huán)境，從滿足人民對(duì)美好社區(qū)生活需求的角度，從促進(jìn)人性解放和人的自由全面發(fā)展的高度，科學(xué)合理地設(shè)置城市社區(qū)治理單元。